Dług publiczny  podstawowe
aspekty teoretyczne
Dr Jarosław Olejniczak
Nadwyżka i deficyt budżetowy
Przystępując do analizy tych dwóch zjawisk należy
przypomnieć, iż budżet jest to zestawienie dochodów i
wydatków o strumieniowym charakterze.
Skala budżetu i jego złożona struktura powodują, że właściwe
dopasowanie pojawiających się w czasie roku
budżetowego strumieni pieniężnych D i W jest niezwykle
trudne. Saldo na koniec roku może wykazywać
równowagę D i W lub nierównowagę. Istnieją dwie
sytuacje nierównowagi budżetu w ujęciu rocznym
- Nadwyżka Dochody > Wydatki
Niedobór (Deficyt) Dochody < Wydatki
Nadwyżka i deficyt budżetowy
Saldo budżetu z danego roku wpływa więc na budżety lat
następnych. W przypadku deficytu powoduje to
konieczność ponoszenia dodatkowych nakładów w latach
kolejnych na spłatę niedoboru.
Typy sald budżetowych:
" saldo sektora finansów publicznych i poszczególnych jego
elementów,
" pierwotne i majątkowe,
" dochody  wydatki (bez wydatków na obsługę długu publicznego)
" doch.  d. ze sprzedaży majątku i pożyczki inwest.  wyd. bieżące
" ogólne i krajowe,
" realne i nominalne,
" memoriałowe (planowe, oczekiwane) i kasowe (wykonane).
Deficyt budżetowy-rodzaje
Rzeczywisty  mierzony jako realna nadwyżka wydatków
nad dochodami państwa
Strukturalny  wynikający z szacunków
makroekonomicznych dotyczących stanu gospodarki, jej
maksymalnych możliwości produkcyjnych a co za tym
idzie zasileń budżetu państwa i potrzeb społeczeństwa
wynikających z danego poziomu rozwoju cywilizacyjnego.
Cykliczny  wynikający ze zróżnicowanej aktywności
gospodarczej w skali państwa w różnych okresach a więc z
cyklu koniunkturalnego.
Deficyt budżetowy-rodzaje
Narastająco sumowane salda kolejnych budżetów mogą osiągać wartość dodatnią 
wtedy mówimy o akumulacji budżetowej lub ujemną  nazywaną długiem
publicznym.
Zarówno akumulacja jak i dług publiczny nie są w teorii finansów postrzegane
pozytywnie. Oczywistym jest, iż różne teorie podkreślają zarówno negatywne jak
i pozytywne aspekty tych stanów lecz wynika to z założeń roli państwa w
gospodarce.
Nadwyżka budżetowa może być postrzegana jako próba zgromadzenia środków
finansowych przez państwo na okresy słabszej koniunktury gdy zmniejszą się
zasilenia budżetu. Jednak świadczy ona o niepełnym wykorzystaniu środków
finansowych przez państwo co może prowadzić do marnotrawstwa nakładów
poniesionych przez społeczeństwo w celu ich wygenerowania.
Dług publiczny jako odzwierciedlenie powtarzających się stanów deficytów jest
obciążeniem przyszłych pokoleń nieadekwatnymi do zasobów pieniądza
wydatkami państwa  szerzej przy pożyczce publicznej.
Dług publiczny-rodzaje
DA
UG PUBLICZNY - całość finansowych zobowiązań władz publicznych z tytułu
zaciągniętych pożyczek
DA
UG SKARBU PAC
STWA  odnosi się tylko do sektora rządowego
DA
UG SEKTORA SAMORZ
DOWEGO  zadłużenie JST
PAC
STWOWY DA
UG PUBLICZNY  obejmuje zobowiązania sektora finansów
publicznych z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych
pożyczek i kredytów, przyjętych depozytów, wymagalnych zobowiązań
jednostek budżetowych, udzielonych poręczeń i gwarancji, zobowiązań
wynikających z orzeczeń sądowych
Dług publiczny-rodzaje
Według kryterium redystrybucji dochodów:
- wewnętrzny (krajowy), zewnętrzny (zagraniczny), globalny
Według kryterium czasu wyróżniamy:
- krótkoterminowy, długoterminowy,
Według kryterium realnego zadłużenia:
- dług brutto (łączny poza sektorem publicznym),
- dług netto (pomniejszony o należności),
Według kryterium charakteru świadczenia:
- według wartości nominalnej, według wartości kapitału
Według szczebla władzy na którym zaciągany jest dług:
- centralny, lokalny
Według kryterium treści ekonomicznej:
- wyróżniający rodzaje zobowiązań (b.s, obl., kredyt.),
- wyróżniający rodzaje wierzycieli,
- wyróżniający terminy spłaty
Dług publiczny
Przyczyny powstawania długu publicznego
- utrzymujące się deficyty budżetowe
- odszkodowania wobec podmiotów i obywateli
- ekspansja w zakresie udzielanych poręczeń i gwarancji
- interwencjonistyczna doktryna polityki gospodarczej
- wzmożone, narastające w dużym tempie wydatki publiczne
Warunki w których dochodzi do zadłużania sektora
publicznego:
- zbyt duże zadania obciążające sektor publiczny w
stosunku do środków
- niska efektywność gospodarowania środkami
publicznymi
Dług publiczny jako narzędzie
finansowania deficytu
NEUTRALNOŚĆ WOBEC SIEBIE
Dług publiczny jest neutralny wobec deficytu budżetowego bowiem wpływ na
deficyt mają tylko realne wydatki państwa. Dług (jak również deficyt) jest
transferem międzypokoleniowym ujmowanym długookresowo.
PEA
NA ZALEŻNOŚĆ, POZYTYWNE DZIAA
ANIE NA GOSPODARK

Deficyt budżetowy i dług publiczny są instrumentami aktywizacji oszczędności
gromadzonych przez społeczeństwo a co za tym idzie powodują potencjalny
wzrost gospodarczy. Wynika to z braku mechanizmu autoregulacji gospodarki i
co za tym idzie bardzo małej możliwości istnienia optymalnego poziomu
inwestycji w gospodarce. Możliwe jednak jest to tylko przy niepełnym
wykorzystaniu środków produkcji.
PEA
NA ZALEŻNOŚĆ, NEGATYWNE DZIAA
ANIE NA GOSPODARK

Równowaga występująca w gospodarce jest zakłócana poprzez obniżenie
globalnych oszczędności i zwiększenie globalnych inwestycji przy
finansowaniu deficytu długiem publicznym. Skutkiem tego jest efekt
wypychania prywatnych inwestycji z rynku a więc przyszłe pogorszenie
standardu życia obywateli i zmniejszenie tempa akumulacji oraz możliwe
działanie inflacjogenne.
Pożyczka publiczna-instrument
finansowania deficytu
Pojęcie: pożyczka (publiczna) jest to sposób na zdobycie zasobów
pieniężnych polegający na przyrzeczeniu pożyczkodawcom
rozmaitego rodzaju korzyści (odsetki, zwrot pożyczonej sumy,
inne)
Zajmuje ona w budżetach wielu państw ważne miejsce jednak jest
dość kontrowersyjnym sposobem finansowania wydatków
budżetowych. Kontrowersje te ma wyjaśnić (raczej naświetlić)
niniejszy wykład.
Pożyczka publiczna-instrument
finansowania deficytu
Struktura dochodów budżetowych ewoluuje od początków ich
istnienia. W zależności od okresu, w którym były one
analizowane rola pożyczki państwowej była różna. W okresach
wzmożonej aktywności państwa (zbrojenia, wojny, wielkie
inwestycje etc.) budżety wykazywały tendencje do deficytu i
wtedy pokryciem tego deficytu były różnego rodzaju pożyczki.
(w Polsce mamy do czynienia obecnie z sytuacją pokrywania części
deficytu budżetowego z prywatyzowanego majątku i pożyczek)
W gospodarkach państw europejskich np. Francji zauważalne
stało się zwiększanie się wielkości zarówno nominalnej jak i
realnej długu publicznego co jest odzwierciedleniem
długookresowego korzystania z pożyczki publicznej.
Pożyczka publiczna-aspekty
prawno-ekonomiczne
W literaturze (np. Gaudemet, Molinier) formułowane są często różne teorie
dotyczące istoty pożyczki i skutków jej oddziaływania. Oto trzy
podstawowe:
a) teoria klasyczna stawiająca w opozycji pożyczkę i podatek
" pożyczka ma w przeciwieństwie do podatku charakter dobrowolny,
" ma charakter umowny,
" znaczenie ekonomiczne pożyczki wyraża się tu w zwrotności środków
finansowych,
" pożyczka nie zubaża (jak podatek) pożyczkodawcy tylko świadomie odracza
konsumpcję,
" zubożenie nie powstaje gdyż zachowuje ona co najmniej swoją realną wartość
poprzez dopisanie odsetek.
Klasyczne twierdzenie:
Pożyczka to przerzucenie ciężarów podatkowych na przyszłe pokolenia.
Pożyczka publiczna-aspekty
prawno-ekonomiczne
b) teoria podobieństwa pożyczki i podatku
" sugeruje się że pożyczka nie jest w pełni umowna bo nie można negocjować jej
warunków,
" wskazuje się, iż pożyczkodawca podlega różnym rodzajom presji zewnętrznej
(mass media...)
" pożyczka może przybierać charakter obowiązkowy na mocy przepisów prawa
będąc parapodatkiem,
" literatura wskazuje na częste przypadki realnego zubażania subskrybentów w
wyniku różnego rodzaju okoliczności w których państwo nie odpowiada za
powierzone jemu środki,
" podobieństwo pożyczki i podatku to właśnie owo odroczenie konsumpcji a
raczej zaniechanie jej w danym czasie  bieżące zubożenie społeczeństwa,
" spłata odsetek i pożyczki w póz
niejszym terminie spowoduje tylko zmianę
właściciela środków pieniężnych a nie zmniejszy dochodu narodowego (o ile
pozostają w kraju)
Pożyczka publiczna-aspekty
prawno-ekonomiczne
c) realistyczna teoria pożyczki  krytyka i kompilacja powyższych
" zarówno teoria przeciwstawności jak i teoria podobieństwa pożyczki i podatku
nie wyjaśniają do końca złożoności problemu pożyczki publicznej,
" - koncentrują się one jedynie na wybranych (dla nich ważnych) aspektach,
" w teorii podobieństwa znacznym uogólnieniem są:
" + stwierdzenie, że zubażani są przez pożyczkę wszyscy obywatele (odroczenie
konsumpcji dotyczy tylko subskrybentów),
" + stwierdzenie, iż jest to czasami przymusowa forma wspomagania państwa
(ideą jest przecież dobrowolność i nie można tu mówić o  presji ),
" + stwierdzenie, że pożyczka zawsze ma charakter zmniejszający płynność
podmiotów poprzez angażowanie oszczędności  może bowiem angażować tzw.
rezerwy płynności (o ile jest krótkotermniowa),
Pożyczka publiczna-aspekty
prawno-ekonomiczne
Teoria realistyczna przyjmuje, iż:
" po to aby funkcjonowała pożyczka kredytodawca musi mieć zaufanie do
proponowanych warunków spłaty a więc zaufanie do państwa,
" o skuteczności pożyczki decyduje zaoferowanie odpowiednio wysokich
korzyści dla przyciągnięcia pożyczkodawców,
Ważnym jest tu stwierdzenie że:
- pożyczka działa przeciw inflacji (deflacyjnie) ograniczając siłę nabywczą
konsumentów ale słabiej niż podatek,
- nie zubaża subskrybenta bowiem jest w każdej chwili zamienna na pieniądz
(rynek wtórny),
- w długim okresie może powodować częściową utratę wartości nabywczej
środków powierzonych państwu,
- jej charakter nie jest porównywalny z charakterem podatku ze względu na wiele
rozbieżnych cech obu instrumentów.
Pożyczka publiczna-powody
zaciągania pożyczki
a) powody polityczne
- pożyczka związuje (poprzez zaangażowane środki)
pożyczkodawców z rządem a więc stabilizuje jego pozycję,
tworzy lojalność wobec państwa,
- może służyć jako barometr polityczny, lub być
symbolicznym wyrazem poparcia dla prowadzonej przez rząd
polityki gospodarczej,
- w Polsce takimi były pożyczki oparte na obligacjach
zamiennych na akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw z
roku 1990, oraz obligacje 2 i 5 letnie z lat 91-93,
Pożyczka publiczna-powody
zaciągania pożyczki
b) powody finansowe
- ograniczenia w wysokości stawek podatkowych  krzywa
Laffera
- możliwość niedoszacowania wydatków publicznych i
przeszacowania wpływów z tytułu podatków (klęski
żywiołowe, nieurodzaj, inflacja, etc.),
- istnienie ważnych obszarów polityki państwa wymagających
dodatkowego finansowania (np. w Polsce na umowę spłaty rat
w Klubie londyńskim z 1994 roku wykupiona przez NBP, na
dofinansowanie banków państwowych z 1992 roku).
Pożyczka publiczna-powody
zaciągania pożyczki
c) powody gospodarcze
- komercyjne - sfinansowanie z pożyczonych środków inwestycji
o charakterze produkcyjnym spowoduje w długim okresie
wygenerowanie zysków na spłatę pożyczki,
- oddziaływanie na struktury ekonomiczne  kredytowanie
przedsięwzięć (nie tylko) podmiotów gospodarczych o ważnym
znaczeniu dla państwa poniżej stóp % na rynku (ekologia,
wspieranie przedsiębiorczości w regionach zagrożonych etc.),
- oddziaływanie na koniunkturę  wspominane już działanie
deflacyjne  studzące inflację i gospodarkę  jaki stopień tego
oddziaływania ? - niewielki ale jest.
Pożyczka publiczna
-warunki stosowania
a) warunki ekonomiczne
- muszą istnieć wolne środki finansowe w gospodarce (oszczędności)
które społeczeństwo zechce zaangażować,
- z
ródła oszczędności:
+ dochody wyższe od konsumpcji  wzrost dochodów głównie dużych firm i bogatych
osób prywatnych które nie przeznaczą tych dochodów na konsumpcję  likwidacja
podatku progresywnego, obniżanie podatków od przedsiębiorstw,
+ konsumpcja niższa od dochodów  ograniczanie konsumpcji jest trudne i musi być
procesem długotrwałym polegającym na wywieraniu różnego rodzaju wpływów na
społeczeństwo. Mogą być to także decyzje administracyjne dotyczące podziału
zysku w przedsiębiorstwach bądz
bodz
ce podatkowe (np. opodatkowanie
wypłacanych dywidend, lub zakupu towarów luksusowych)
- oszczędności muszą być dostępne dla państwa  warunki
proponowane za ich odstąpienie powinny być na tyle korzystne, że
ich posiadacze będą skłonni przekazać je państwu,
Pożyczka publiczna
-warunki stosowania
b) warunki polityczne 
- państwo powinno swoją polityką gospodarczą stwarzać wrażenie iż
długookresowe powierzenie mu środków jest bezpieczne,
- państwo powinno dawać gwarancje zaspokojenia roszczeń
pożyczkodawców  musi więc odpowiadać za przeszłe decyzje,
których skutki bieżąco odczuwają przyszli pożyczkodawcy,
- negatywne zjawisko -  MUR PIENI
DZA  przykład: opór grup
finansjery przeciw lewicowym rządom (Francja)  powodował
nieskuteczność prowadzonych działań pożyczkowych  lewica
kojarzona była z negatywnymi skutkami pożyczek (generowanie
strat, niewywiązywanie się ze zobowiązań),
Pożyczka publiczna
-korzyści i koszty
a) korzyści związane z rentownością papierów wartościowych (odsetkami):
związane ze stopami procentowymi:
- wysokość stopy procentowej zależy od sytuacji rynkowej,
- stopy państwowe mogą być niższe od rynkowych (korzyść dla państwa nie musi
płacić tyle co za kredyt bankowy) ze względu na gwarantowane bezpieczeństwo
 model CAPM,
- korzyść dla subskrybentów to związanie oprocentowania z rentownością
podobnych papierów wartościowych na rynku,
związane z dodatkowym wzrostem wartości walorów:
- emisja poniżej wartości nominalnej  państwo oprócz oprocentowania (zazwyczaj
obniżonego) oferuje sprzedaż papieru wartościowego poniżej ceny po której
dokona jego wykupu,
- emisja z promesą wykupu premiowego  państwo oferuje papiery wartościowe po
cenie nominalnej ale oprócz oprocentowania przewiduje dodatkową premię przy
wykupie,
- emisja z wygranymi  klienci nie szacując wnikliwie prawdopodobieństwa
wygranej w losowaniu przystają na proponowane warunki- zazwyczaj mniej
korzystne dla nich od warunków w normalnej pożyczce.
Pożyczka publiczna
-korzyści i koszty
a) korzyści związane z rentownością papierów wartościowych (odsetkami):
- związane z ułatwieniami w subskrypcji:
" spłata ratalna zakupionych papierów wartościowych,
" wymiana starych papierów na nowe (bezprowizyjna),
- wynikające ze zwolnień podatkowych:
" odpisy od podstawy opodatkowania,
" odpisy od podatku,
Problem niesprawiedliwości tychże odpisów związany ze skalą progresywną (wyższy
przedział progresji  dużo większe korzyści z odpisu), zafałszowanie
oprocentowania pożyczki  ograniczenie wpływów podatkowych,
Pożyczka publiczna
-korzyści i koszty
b) korzyści i koszty związane z bezpieczeństwem walorów
1) gwarancje osobiste  poręczenie państwa emitującego, bądz
państwa na którego
rynku funkcjonuje pożyczka,
2) gwarancja rekompensaty skutków deprecjacji pieniądza,
" denominacja w walutach obcych,
" przyjęcie marży ponad poziom inflacji (indeksacji opartej o inflację),
3) gwarancja uniknięcia przedterminowego wykupu
" terminowość pożyczki  możliwość przyjęcia przez subskrybenta dogodnego
dla niego terminu lokaty środków i czerpania z nich określonych korzyści przy
zerowym ryzyku,
problem  operacja przetargu odwrotnego stanowiącego zaproszenie dla
posiadaczy papierów wartościowych do ich odsprzedaży po proponowanej
przez nich samych cenie,
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Polega ona na zgodnym z prawem zastąpieniu papieru
wartościowego o określonej charakterystyce
(oprocentowanie, korzyści) innym papierem wartościowym
o gorszej charakterystyce.
a) mechanizm konwersji:
 spłata długu zaciągniętego przy wyższej stopie procentowej
lub przy wyższych kosztach,
 emisja nowej pożyczki na korzystniejszych dla państwa
warunkach.
Istotą konwersji jest możliwość wyboru zamiany papierów
wartościowych na nowe lub spłaty pożyczki.
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
O tym czy posiadacz wybierze konwersję czy spłatę decydują warunki
finansowe pożyczki:
- wartość nominalna nowego papieru wartościowego powinna
przekroczyć wartość starego,
- Korzyści z nowych papierów wartościowych powinny być relatywnie
wyższe niż z dotychczas istniejących bądz
zawierać dodatkowe profity
(dotychczas nie istniejące).
Skuteczność/powodzenie konwersji zależą także od:
- Doprowadzenia subskrybenta jedynie do opisanej wcześniej
alternatywy,
- Uwydatnienie korzyści dla subskrybenta wynikających z wymiany,
- Zakaz kolejnych konwersji
- Domniemanie wymiany
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Techniki konwersji:
- wg wartości nominalnej (następuje obniżenie oprocentowania 
do istniejącego poziomu rynkowego +premia ->
przykładowo w przypadku gdy cena pieniądza na rynku jest
niższa niż oprocentowanie starych obligacji)
Przykład:
Obligacja 100 PLN oprocentowana 5% p.a.
-> rynkowe oprocentowanie nie 5% a 4%
-> oferta dla posiadacza obligacji  nowa emisja po > niż 4%
Zamiana korzystna  subskrybent dostaje i tak więcej niż
aktualnie na rynku m.bank.
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Techniki konwersji:
- poniżej wartości nominalnej (następuje obniżenie
oprocentowania  kosztem zwiększenia nominału długu ->
zwiększenie liczby tytułów dłużnych z jednoczesnym
zmniejszeniem oprocentowania)
Przykład:
Obligacja 100 PLN oprocentowana 5% p.a.
-> nowe oprocentowanie nie 5% a 2,5%
-> oferta dla posiadacza obligacji nowa emisja:
za 4x100=400 --------> 5x82 = 410
Zamiana korzystna  subskrybent dostaje dodatkowo 10
jednostek długu ale oprocentowanie maleje z 20 jednostek
do 10,25(czyli spadek oprocentowania rekompensuje zysk
kapitału)
Pożyczka publiczna
-KONWERSJA
Techniki konwersji:
- odroczona (stopniowa) (następuje sukcesywne obniżanie
oprocentowania  wynika z prognozowanego spadku stopy
inflacji )
Przykład:
Obligacja 100 PLN oprocentowana 5% p.a.
-> nowe oprocentowanie nie 5% a 2,5% a w następnym okresie
2%.....
! Zagrożenie  a jeżeli inflacja przestanie spadać???
Pożyczka publiczna
-AMORTYZACJA DA
UGU
Problem amortyzacji długu:
- jest to operacja polegająca na częściowym wykupie bądz

całkowitym uregulowaniu długu
Dwie doktryny amortyzacji:
CI
GA
A  przeprowadzanie wykupu w każdych warunkach 
problem pochodzenia środków na wykup (zaciąganie długu
pod dług na coraz mniej korzystnych warunkach)
KONIUNKTURALNA- racjonalna jedynie w warunkach
nadwyżek budżetowych  poprawiająca się sytuacja może
równocześnie stwarzać warunki do pozyskiwania pożyczek
na korzystniejszych warunkach od dotychczasowych (tu
także amortyzacja ratalna spłata->odsetki+część kapitału
itp.)
Literatura
1) Gaudemet P. M., Molinier J.  Finanse publiczne PWE 2000
2) Owsiak S.  Finanse publiczne PWN 2006