Orzecznictwo naczelnego sądu administracyjnego w sprawach budowlanych
i zagospodarowania przestrzennego





Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o NSA sąd ten orzeka w sprawach skarg na:

1. - decyzje administracyjne

2. - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty

3. - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (...)

4. - uchwały organów gminy stanowiących przepisy gminne oraz akty terenowych organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego

5. - uchwały organów gmin i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej

6. - akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego[1]



Reglamentacji poddany został cały proces budowlany. Objęte nią zostały działania inwestora mające na celu przygotowanie inwestycji budowlanej do realizacji, jego zachowania związane z procesem budowy, a także powinności właściciela obiektu budowlanego związane z jego utrzymaniem w należytym stanie technicznym. „Prawna formą reglamentacji, stosowana w stadium przygotowania inwestycji budowlanych do realizacji, jest decyzja administracyjna, zwana pozwoleniem na budowę (...). Forma pozwolenia umożliwia organowi państwowemu nadzoru budowlanego wgląd w zamierzenia budowlane, dokonanie ich oceny z punktu widzenia zgodności z Prawem budowlanym, spowodowanie - w razie potrzeby - ich korekty, a także - w razie potrzeby - ich korekty, a także sprzeciwienia się zamierzonej budowie.”[2] Reglamentacja obejmuje wykonywanie wszelkich robót budowlanych. Zgodnie z art.28 ustawy Prawo budowlane z 1994r.: „roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...)”[3]

Podobne stanowisko zajął wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 1989r, kiedy to orzekł, że inwestor podejmując prace budowlane na mocy decyzji nieprawomocnej lub nieostatecznej, działa na własne ryzyko i musi liczyć się z tym, że decyzja taka może się nie ostać.

Fakt zaś wykonania części robót budowlanych nie może być przesłanką sankcjonującą wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę.[4]



Naczelny Sąd Administracyjny orzeka także, jak już wcześniej wspomniałam, w sprawach skarg na uchwały organów gminy stanowiących przepisy gminne. Przesłanka do orzeczenia nieważności uchwały organu gminy może być podjęcie jej bez wymaganego upoważnienia ustawowego, sprzeczność uchwały z ustawą, etc. Obie te sytuacje zaistniały, gdy Rada Gminy w S. postanowiła, iż „decyzje lokalizacyjne na terenie wsi S. wydawane będą po zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania wsi, a w sprawach niespornych - po konsultacji z projektantami tego planu.”[5] Uchwałę tę podjęto w okresie obowiązywania na terenie gminy S. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł, że sprzeczne z prawem są postanowienia uchwały rady gminy, w myśl których podstawę rozstrzygnięć w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji miałaby stanowić nie ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, lecz rozwiązania przyjęte w materiałach do opracowywanego miejscowego planu szczegółowego. Na podstawie uzgodnionych materiałów do miejscowego planu mogą być podejmowane decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów tylko wówczas, gdy na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasady te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego przepisy rangi podstawowej, wprowadzające jakiekolwiek odstępstwa od tych zasad dotknięte są kwalifikowaną wadą nieważności. Samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania gruntów wyraża się w przyznanej gminom kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza natomiast uprawnień samorządu do stanowienia przepisów gminnych regulujących odrębne zasady procesu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za sprzeczne z prawem postanowienia zaskarżonej uchwały, w myśl których podstawę rozstrzygnięć w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji miały stanowić nie ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, lecz rozwiązania przyjęte w materiałach do opracowywanego miejscowego planu szczegółowego.[6]



Wykonanie zamierzonych robót budowlanych wiąże się niekiedy z koniecznością wejścia na teren sąsiada (sąsiedniej nieruchomości lokalu). Jeżeli sąsiad nie wyrazi zgody na udostępnienie inwestorowi swego terenu, udaremni wykonanie zamierzonych robót. Pokonanie oporu sąsiada powinno następować w drodze procesu cywilnego - inwestora z sąsiadem łączy bowiem stosunek cywilno-prawny. Proces cywilny, zwykle przewlekły, prowadzi do zwłoki w podjęciu robót, co spowodować może dla inwestora znaczną szkodę.[7] Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r, wprowadziły przepis pozwalający na rozstrzygnięcie sporu o dopuszczenie inwestora na teren sąsiada w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten powtórzyły kolejne ustawy: Prawo budowlane z 1974 roku i Prawo budowlane z 1994 roku. W regulacji z 1974 roku brzmi on następująco: „Jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, do budynku lub lokalu, inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia jest obowiązany przed rozpoczęciem robót poinformować sąsiada o przewidywanym sposobie, zakresie i terminie korzystania z tych obiektów oraz uzyskać zgodę na wejście. W razie odmowy udzielenia zgody, lub nieudzielenia odpowiedzi w ciągu 14 dni od doręczenia wystąpienia o zgodę - terenowy organ administracji państwowej właściwy do wydania pozwolenia na budowę wyda decyzję określająca w granicach niezbędnej potrzeby warunki korzystania z nieruchomości, budynku lub lokalu (...)”.[8]

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w podobnej sprawie oparł się na cytowanym art. 35. Stwierdzono, że: „będący materialnoprawną podstawą wydania decyzji o wejściu na teren sąsiedniej nieruchomości gruntowej, budynku lub lokalu art. 35 prawa budowlanego określa jako zobowiązanego do udostępnienia sąsiedniej nieruchomości osobę, we władaniu której znajduje się nieruchomość. Obowiązek znoszenia w rozmiarze określonym w decyzji o wejściu na sąsiednią nieruchomość jest równoznaczny z pozbawieniem na czas określony władztwa nad nieruchomością. Inaczej mówiąc, osobą uprawnioną w decyzji wydanej na podstawie art. 35 prawa budowlanego jest osoba, która w celu wykonania robót budowlanych musi skorzystać z cudzej nieruchomości, a osobą zobowiązaną jest osoba, w której władaniu znajduje się ta nieruchomość (...)”.[9]



Kolejny przepis, z którym związane jest rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego to art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o następującej treści: „Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracyji państwowej (...) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia”.[10]

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1991 roku orzekł, że w rozumieniu tego artykułu samowolne wykonanie ogrodzenia ogólnodostępnego terenu osiedla mieszkaniowego, z przeznaczeniem na parking dla samochodów tylko niektórych mieszkańców osiedla, i wyłączenie wskutek tego możliwości korzystania z tego terenu przez innych mieszkańców stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych. Grunty spółdzielczego osiedla mieszkaniowego pozostają w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej. Z tego tytułu spółdzielnia, a w rezultacie jej członkowie, ponoszą opłaty. Zajęcie więc terenu, z którego dotychczas korzystali wszyscy członkowie spółdzielni, przez niektórych z nich do własnych celów, bez żadnego ekwiwalentu dla pozostałych, powoduje, że omawiane pogorszenie warunków kwalifikuje się jako niedopuszczalne.[11]



W procesie budowlanym oprócz wymogów niepowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, niedopuszczania do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia istnieje również wymóg nienaruszania interesów osób trzecich. Jest on zawarty w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, który brzmi następująco: „Obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich”.[12]

Do tego przepisu odwołuje się w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny: „Przeznaczenie terenu w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wywołuje ten skutek, że nieruchomości sąsiadujące z działką inwestorów, niezależnie od istniejącego na nich aktualnie stanu zabudowy, są działkami budowlanymi i w związku tym - przy projektowanej zabudowie każdej z tych działek - musi być uwzględniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym przede wszystkim warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nie określonej perspektywie czasu.[13]



Innym wymogiem stawianym przez prawo budowlane jest ochrona środowiska. W wyroku z dnia 9 października 1991 roku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka że: „wprawdzie podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności wykonanego obiektu do użytku (art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r.), jednakże ocena zdatności do użytku nie może ograniczać się wyłącznie do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, ale powinna obejmować także zagadnienia określone w art. 5 prawa budowlanego, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska, z uwzględnieniem nie tylko położenia budynków warsztatowych względem budynków na działkach sąsiednich, ale również przeznaczenia budynków warsztatowych i przyszłych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem warsztatu”.[14]









BIBLIOGRAFIA




1. Stanisław Jędrzejewski „Nowe prawo budowlane” stan prawny na 31 sierpnia 1994 r.

2. „Orzecznictwo Najwyższego Sądu Administracyjnego”: nr 1/1990 r., nr 4/1990 r., nr 1/1994 r., nr 1/1992 r., nr 1/1993 r., nr 3-4/1991 r.

3. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz. U. Nr 74, poz. 368.

4. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane Dz. U. Nr 89, poz. 414.

5. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane Dz. U. Nr 38, poz. 229.



--------------------------------------------------------------------------------

[1] ustawa z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368, zm.: Nr 104, poz. 515)

[2] Stanisław Jędrzejewski, „Nowe prawo budowlane”, stan prawny na 31.VIII.1994, s.45

[3] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane Dz. U. Nr 89, poz. 414

[4] Wyrok z dnia 24 listopada 1989r (IV SA 603/89) „Orzecznictwo NSA”nr 1, 1990 rok, poz.10

[5] Wyrok z dnia 30 listopada 1990r (SA/Gd 934/90) „Orzecznictwo NSA” nr 4, rok 1990, poz. 15

[6] Tamże.

[7] Stanisław Jędrzejewski, „Nowe Prawo budowlane”, stan prawny na 31 sierpnia 1994 roku, s. 59.

[8] Ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane Dz. U. Nr 38, poz. 229.

[9] Wyrok z dnia 5 marca 1993 r. (IV SA 1215(92) - „Orzecznictwo NSA” nr 1, 1994 rok, poz. 35.

[10] Ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane Dz. U. Nr 38, poz. 229.

[11] Wyrok z dnia 21 października 1991 (IV SA 682/91) „Orzecznictwo NSA” nr 1, 1992 r., poz. 2.

[12] Ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane Dz. U. Nr 38, poz. 229.

[13] Wyrok z dnia 19 grudnia 1991 (IV SA 1129/91) „Orzecznictwo NSA” nr 1, 1993 r., poz. 11.

[14] Wyrok z dnia 9 października 1991 (NSA 843/91) „Orzecznictwo NSA” nr 3-4, 1991 r., poz. 85.