Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1964-07-15, C 6/64
Flaminio Costa przeciwko ENEL
Opubl: OETS 2002, poz. 5
Teza:
1. Udzielając odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia wstępnego, Trybunał nie może zastosować postanowień Traktatu do danej sprawy ani wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności
przepisów prawa krajowego, co byłoby możliwe na podstawie art. 169 [226] TWE. Trybunał ma prawo do wyodrębnienia z nieprawidłowo sformułowanego pytania sądu krajowego tych
elementów, które dotyczą wyłącznie interpretacji Traktatu.
2. Art. 177 [234] TWE opiera się na czytelnym podziale zadań między sądy krajowe a Trybunał. Przepis ten nie upoważnia Trybunału do badania stanu faktycznego danej sprawy lub do
kwestionowania powodów lub celu, dla których przedłożono wniosek o interpretację.
3. W odróżnieniu do zwykłych umów międzynarodowych, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą powołał do życia własny system prawny, który z dniem wejścia w życie
postanowień Traktatu, stał się integralną częścią systemu prawnego państw członkowskich i który jego sądy mają obowiązek stosować. Powołując do życia na czas nieokreślony Wspólnotę,
posiadającą własne instytucje, osobowość i zdolność prawną oraz prawo występowania na arenie międzynarodowej, a zwłaszcza poprzez wyposażenie jej w rzeczywiste uprawnienia wynikające z
ograniczenia suwerenności przez państwa członkowskie i przekazania kompetencji na rzecz Wspólnoty, państwa członkowskie ograniczyły swoje suwerenne prawa i w ten sposób stworzyły system
prawny, który wiąże zarówno te państwa jak i ich obywateli. Wprowadzenie do systemu prawnego każdego państwa członkowskiego przepisów wydawanych przez Wspólnotę, a mówiąc ogólniej
litery i ducha Traktatu, uniemożliwia państwom członkowskim przyznanie pierwszeństwa jednostronnym lub późniejszym przepisom przed systemem prawnym przyjętym przez nie na zasadzie
wzajemności. Przepisy tego rodzaju nie mogą być sprzeczne z tym systemem prawnym. Prawo wynikające z Traktatu, będące niezależnym źródłem prawa, nie może być, ze względu na swój
szczególny i wyjątkowy charakter, uchylane przez przepisy prawa krajowego, bez względu na ich moc, bez pozbawienia go jego charakteru jako prawa wspólnotowego i bez zakwestionowania
podstaw prawnych, na których opiera się Wspólnota. Dokonany przez państwa członkowskie transfer praw i obowiązków z ich własnych systemów prawnych na rzecz wspólnotowego systemu
prawnego prowadzi do trwałego ograniczenia ich praw suwerennych.
4. Komisja ma obowiązek zapewnić, by państwa członkowskie wypełniały zobowiązania nałożone na nie przez Traktat, które to zobowiązania wiążą bez przyznawania praw indywidualnych. Ten
ciążący na Komisji obowiązek nie daje podmiotom indywidualnym prawa do powoływania się, na podstawie prawa wspólnotowego lub art. 177 [234] TWE, zarówno na zaniechanie przez
państwo członkowskie wypełnienia któregokolwiek obowiązku lub niedopełnienie tego obowiązku przez Komisję.
5. Art. 102 [97] TWE nie zawiera postanowień, które mogłyby przyznać podmiotom indywidualnym prawa podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.
6. Art. 93 [88] TWE nie zawiera postanowień, które mogłyby przyznać podmiotom indywidualnym prawa podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.
7. Nałożony na państwo członkowskie na mocy Traktatu obowiązek, który jest bezwarunkowy lub, jeżeli chodzi o jego wykonanie lub skutek, nie wymaga wydania jakiegokolwiek środka czy to
przez państwo, czy przez Komisję, jest doskonały pod względem prawnym, może wywoływać bezpośrednie skutki w stosunkach między państwami członkowskimi a ich obywatelami. Taki
obowiązek stanowi integralną część systemu prawnego państw członkowskich, składając się w ten sposób na ich prawo, i bezpośrednio dotyczy ich obywateli, którym przyznał prawa podmiotowe
podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.
8. Art. 53 [44] TWE jest przepisem prawa wspólnotowego, który może przyznać prawo podmiotowe podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.
9. Dyspozycja art. 53 [44] TWE jest spełniona tak długo, jak długo nowo wydany przepis nie sprawi, że korzystanie ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli innych
państw członkowskich, nie zostanie poddane surowszym wymogom w porównaniu do obowiązujących obywateli państwa, w którym prowadzona jest działalność, bez względu na system prawny
regulujący status przedsiębiorstw.
10. Art. 37 ust. 2 [31] TWE jest przepisem prawa wspólnotowego, który może przyznać prawo podmiotowe podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.
11. Art. 37 ust. 2 [31] TWE zakazuje wprowadzania jakichkolwiek nowych środków sprzecznych z art. 37 ust. 1 [31], to jest środków, których celem lub skutkiem jest dyskryminacja między
obywatelami państw członkowskich w zakresie zaopatrzenia lub zbytu towarów za pośrednictwem monopoli lub podmiotów, które, po pierwsze, zawierają transakcje dotyczące towarów
mogących być przedmiotem konkurencji i handlu między państwami członkowskimi, a po drugie odgrywają istotną rolę w takim handlu. Do sądu krajowego, przed którym toczy się postępowanie,
należy dokonanie oceny czy analizowana działalność gospodarcza dotyczy takiego produktu, który ze względu na swój charakter lub warunki techniczne lub uwarunkowania międzynarodowe,
którym podlega, może odegrać taką rolę w imporcie lub eksporcie między obywatelami państw członkowskich.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniem z 16.1.1964 r., [...], Giudice Conciliatore Milan, mając na względzie art. 177 [234] TWE, wprowadzony do włoskiego porządku prawnego Ustawą nr 1203 z 14.10.1957 r. oraz
mając na względzie zarzut, że Ustawa nr 1643 z 6.12.1962 r. oraz dekrety Prezydenta wydane w celu wykonania przepisów tej Ustawy naruszają art. 102 [97], 92 [87], 53 [uchylony] i 37 [31]
TWE, zawiesił postępowanie i zarządził przekazanie akt sprawy Trybunałowi.
Zastosowanie art. 177 [234] TWE
(a) Argumenty dotyczące sposobu sformułowania pytania
2. Zarzuca się, że za zadanymi pytaniami ukrywa się zamiar uzyskania na podstawie art. 177 [234] TWE orzeczenia w sprawie zgodności prawa krajowego z Traktatem.
3. Jednakże, na mocy tego przepisu sąd krajowy, od którego orzeczeń, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie przysługuje odwołanie, musi przedłożyć pytanie Trybunałowi, by ten mógł wydać
orzeczenie wstępne w sprawie interpretacji Traktatu, jeżeli tylko pytanie dotyczące interpretacji pojawi się przed nim. Przepis ten nie daje Trybunałowi kompetencji do zastosowania Traktatu do
konkretnej sprawy lub wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności prawa krajowego z Traktatem, co byłoby możliwe na podstawie art. 169 [226] TWE.
4. Pomimo tego, Trybunał ma prawo do wyodrębnienia z nieprawidłowo sformułowanych pytań sądu krajowego tych pytań, które dotyczą wyłącznie interpretacji Traktatu. W konsekwencji,
Trybunał nie wyda rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności prawa włoskiego i jego zgodności z Traktatem, lecz tylko w sprawie interpretacji wymienionych powyżej przepisów, w kontekście
prawnym określonym przez Giudice Conciliatore.
(b) Argumenty dotyczące braku konieczności dokonania interpretacji
5. Zarzuca się, że sąd z Milanu domaga się dokonania interpretacji Traktatu w sytuacji, gdy nie jest to konieczne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu.
6. Art. 177 [234] TWE opiera się na czytelnym rozdziale kompetencji między sądami krajowymi a ETS. Przepis ten nie upoważnia tego ostatniego do badania stanu faktycznego danej sprawy lub
do kwestionowania powodów lub celu wniosku o dokonanie interpretacji.
(c) Argumenty dotyczące obowiązku zastosowania przez sąd krajowy prawa krajowego
7. Rząd włoski podnosi, że wniosek Giudice Conciliatore jest "całkowicie niedopuszczalny", ponieważ sąd krajowy mający obowiązek stosować prawo krajowe nie może korzystać z art. 177
[234] TWE.
8. W odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych, TEWG powołał do życia własny system prawny, który z dniem wejścia w życie postanowień Traktatu, stał się integralną częścią systemu
prawnego państw członkowskich, i który jego sądy mają obowiązek stosować.
9. Powołując do życia Wspólnotę na czas nieokreślony, z własnymi instytucjami, osobowością, zdolnością prawną oraz prawem występowania na arenie międzynarodowej, a zwłaszcza
wyposażając ją w rzeczywiste uprawnienia wynikające z ograniczenia suwerenności przez państwa członkowskie oraz przekazania kompetencji na rzecz Wspólnoty, państwa członkowskie
ograniczyły swoje suwerenne prawa i w ten sposób stworzyły system prawny, które wiąże zarówno te państwa jak i ich obywateli.
10. Wprowadzenie do systemu prawnego każdego państwa członkowskiego przepisów wydawanych przez Wspólnotę, a ogólniej litery i ducha Traktatu, pozbawia państwa członkowskie
możliwości przyznania jednostronnym lub późniejszym aktom prawnym pierwszeństwa przed systemem prawnym przyjętym przez nie na zasadzie wzajemności. Takie akty nie mogą być sprzeczne
z tym systemem prawnym. Moc prawa wspólnotowego nie może różnić się w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich systemów krajowych, bez narażenia na szwank
osiągnięcia celów Traktatu, wymienionych w art. 5 ust. 2 [10] TWE oraz bez dyskryminacji zakazanej przez art. 7 [12] TWE.
11. Obowiązki wynikające z postanowień Traktatu nie byłyby bezwarunkowe, gdyby mogły być zmieniane przez późniejsze akty prawne sygnatariuszy. W każdym przypadku, w którym Traktat
przyznaje państwom prawo do jednostronnego działania, czyni to za pomocą jasnych i precyzyjnych przepisów (np. art. 15 [uchylony], 93 [88] ust. 3, 223 [296], 224 [297] i 225 [298]).
Uchylenie się przez państwo od obowiązków wynikających z Traktatu wymaga szczegółowego upoważnienia (np. art. 8 [17] ust. 4, 17 [uchylony] ust. 4, 25 [uchylony], 26 [uchylony], 73
[uchylony], art. 93 [88] ust. 2 zd. 3 i 226 [uchylony]), które utraciłoby swój sens, gdyby państwa członkowskie mogły odstępować od ich wykonywania na mocy zwykłych przepisów.
12. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego potwierdza art. 189 [249] TWE, zgodnie z którym rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach
członkowskich. To postanowienie, nie podlegające zastrzeżeniu, byłoby pozbawione znaczenia, gdyby państwo mogło jednostronnie wyłączyć jego skutki za pomocą aktu prawnego, który miałby
pierwszeństwo przed prawem wspólnotowym.
13. Powyższe oznacza, że prawa wynikające z Traktatu będącego niezależnym źródłem prawa, nie mogą być, ze względu na ich szczególny i oryginalny charakter, uchylane przez postanowienia
prawa krajowego, w jakiejkolwiek formie, bez pozbawienia Traktatu jego charakteru jako prawa wspólnotowego oraz bez zakwestionowania podstaw prawnych samej Wspólnoty.
14. Przekazanie przez państwa członkowskie praw i obowiązków wynikających z Traktatu z poziomu krajowego na poziom wspólnotowy pociąga za sobą trwałe ograniczenie ich suwerenności.
Faktu tego nie może zmienić jakiekolwiek późniejsze jednostronne działanie sprzeczne z koncepcją Wspólnoty. Z tego powodu art. 177 [234] TWE stosuje się niezależnie od przepisów prawa
krajowego, zawsze gdy pojawią się pytania dotyczące interpretacji Traktatu.
15. Pytania przedłożone przez Giudice Concilliatore w odniesieniu do art. 102 [97], 93 [88], 53 [uchylony] i 37 [31] TWE mają na celu przede wszystkim ustalenie, czy przepisy te są bezpośrednio
skuteczne i przyznają podmiotom indywidualnym prawa, które podlegają ochronie ze strony sądów krajowych oraz, jeżeli tak jest, jaka jest ich treść.
Interpretacja art. 102 [97] TWE
16. Art. 102 [97] TWE stanowi, że w przypadku zaistnienia obawy, że "przepisy ustaw" mogą spowodować "zakłócenia", postępujące w ten sposób państwo członkowskie powinno skonsultować się z Komisją; Komisja ma prawo zalecić państwom członkowskim przyjęcie odpowiednich środków, mających na celu uniknięcie zakłóceń.
17. Przepis ten, usytuowany w rozdziale poświęconym "Zbliżaniu ustawodawstw", ma na celu zapobieganie różnicom między przepisami prawnymi poszczególnych państw, by w ten sposób zostały
zrealizowane cele Traktatu.
18. Na mocy tych przepisów państwa członkowskie ograniczyły swoją swobodę inicjatywy, zgadzając się na procedurę konsultacji. Poprzez jednoznaczne zobowiązanie się do uprzedniej
konsultacji z Komisją we wszystkich przypadkach, w których projektowana regulacja prawna może prowadzić do powstania ryzyka wystąpienia potencjalnych zakłóceń, bez względu na jego
rozmiar, państwa podjęły zobowiązanie wobec Wspólnoty, które wiąże te państwa, ale które nie przyznaje podmiotom indywidualnym praw, które sądy krajowe musiałaby chronić. Ze swej strony
Komisja ma obowiązek zapewnić poszanowanie tego przepisu, jednakże obowiązek ten nie daje jednostkom prawa do powoływania się, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art. 177
[234] TWE, na zaniechanie państwa w wykonaniu jakiegokolwiek obowiązku lub złamanie obowiązku przez Komisję.
Interpretacja art. 93 TWE
19. Na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 [88] TWE Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, prowadzi stały przegląd systemów pomocy istniejących w tych państwach w celu podjęcia
właściwych środków niezbędnych do funkcjonowania wspólnego rynku.
20. Na mocy art. 93 ust. 3 [88] TWE, Komisja będzie zawiadamiana w odpowiednim terminie o wszelkich projektach przyznania pomocy lub jej zmiany. Zainteresowane państwo członkowskie
nie może przystąpić do wprowadzenia w życie projektowanych środków, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie przed Komisją lub gdy będzie to konieczne, przed Trybunałem.
21. Postanowienia te, usytuowane w części Traktatu zatytułowanej "Pomoc państwa", mają na celu z jednej strony stopniową likwidację istniejącej pomocy, z drugiej zaś zapobieganie temu, by
poszczególne państwa członkowskie udzielały nowej pomocy bez względu na formę, która mogłaby bezpośrednio lub pośrednio przynieść znaczną korzyść określonym produktom lub
przedsiębiorstwom, i która nawet potencjalnie mogłaby zniekształcić konkurencję. Na mocy art. 92 [87] TWE państwa członkowskie uznały, że taka pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem i
w ten sposób domyślnie zobowiązały się nie udzielać żadnej pomocy, chyba że Traktat stanowi inaczej. Z drugiej strony, w art. 93 [88] TWE państwa zgodziły się zlikwidować istniejące formy
pomocy i zastąpić je nowymi.
22. Poprzez takie wyraźne zobowiązanie się do informowania Komisji "w odpowiednim terminie" o wszelkiej projektowanej pomocy oraz przez zaakceptowanie procedury określonej w art. 93
[88] TWE, państwa zaciągnęły zobowiązanie względem Wspólnoty. Wiąże ono te państwa, ale nie tworzy praw indywidualnych, z wyjątkiem ostatniego zdania art. 93 ust. 3 [88] TWE, które nie
stanowi przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.
23. Ze swej strony, Komisja jest zobowiązana do poszanowania tego przepisu i ma obowiązek, we współpracy z państwami członkowskimi, prowadzenia stałego przeglądu funkcjonujących
systemów pomocy. Obowiązek te nie daje jednak podmiotom indywidualnym prawa do powoływania się, w ramach prawa wspólnotowego lub na podstawie art. 177 [234] TWE, na zaniechanie
wykonania przez państwo członkowskie jakiegokolwiek obowiązku lub niedopełnienie obowiązku przez Komisję.
Interpretacja art. 53 TWE
24. Na mocy art. 53 [uchylony] państwa członkowskie zobowiązały się nie wprowadzać żadnych nowych ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej na swoim terytorium przez
obywateli innych państw członkowskich, chyba że Traktat stanowi inaczej. Zobowiązanie zaciągnięte przez państwa sprowadza się do obowiązku powstrzymania się od działania, które jest
bezwarunkowe oraz nie wymaga, jeżeli chodzi o jego skuteczność lub realizację, przyjęcia jakichkolwiek środków czy to przez państwa, czy też przez Komisję. Obowiązek ten jest zatem
kompletny pod względem prawnym i może być bezpośrednio skuteczny w relacjach między państwami członkowskimi a ich podmiotami indywidualnymi. Tego rodzaju bezpośredni i wyraźny zakaz
wszedł w życie na terytorium Wspólnoty wraz z wejściem w życie Traktatu, stając się w ten sposób integralną częścią porządku prawnego państw członkowskich. Stanowi on część prawa tych
państw i bezpośrednio dotyczy ich obywateli, którym przyznał prawa podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.
25. Dokonanie oczekiwanej przez sąd krajowy interpretacji art. 53 [44] TWE wymaga rozważenia treści przepisu w kontekście rozdziału dotyczącego swobody prowadzenia działalności
gospodarczej, w którym ten przepis się znajduje. Ustanowiwszy w art. 52 [43] TWE, że "ograniczenia w swobodnym przepływie osób na terytorium państw członkowskich będą stopniowo
znoszone", w art. 53 [44] TWE stanowi się, że "państwa członkowskie nie będą wprowadzały nowych ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej na ich terytorium przez
obywateli innych państw członkowskich". Kwestią, którą następnie należy rozstrzygnąć jest to, na jakich warunkach obywatele innych państw członkowskich mogą prowadzić działalność
gospodarczą. Określa to art. 52 ust. 2 [43] TWE, w którym mowa o tym, że swoboda prowadzenia działalności obejmuje prawo do podjęcia działalności zarobkowej na zasadzie
samozatrudnienia oraz zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw "na warunkach ustalonych w ustawodawstwie państwa, w którym prowadzona jest działalność, dla obywateli tego państwa".
26. Dyspozycja art. 53 [44] TWE jest spełniona tak długo, jak długo nowo wydany przepis nie sprawi, że korzystanie ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli innych
państw członkowskich nie zostanie poddane surowszym wymogom w porównaniu do obowiązujących obywateli państwa, w którym prowadzona jest działalność, bez względu na system prawny
regulujący status przedsiębiorstw.
Interpretacja art. 37 TWE
27. Art. 37 ust. 1 [31] TWE stanowi, że państwa członkowskie stopniowo dostosują monopole państwowe o charakterze handlowym, tak by wykluczyć dyskryminację w odniesieniu do
warunków zaopatrywania się i dystrybucji towarów między obywatelami państw członkowskich. Na mocy art. 37 ust. 2 [31] TWE państwa członkowskie zobowiązane są do powstrzymania się od
przyjmowania nowych środków sprzecznych z zasadą określoną w art. 37 ust. 1 [31] TWE.
28. W ten sposób państwa członkowskie przyjęły podwójny obowiązek: pierwszy, aktywny, do dostosowania krajowych monopoli, drugi zaś, negatywny, do powstrzymania się od wydawania
jakichkolwiek nowych środków. Wniosek dotyczy interpretacji tego drugiego obowiązku oraz tych aspektów pierwszego obowiązku, które są konieczne do jej dokonania.
29. Art. 37 ust. 2 [31] TWE zawiera jasno określony zakaz. Nie jest to obowiązek czynienia czegoś, lecz obowiązek powstrzymania się od działania. Obowiązek ten jest bezwarunkowy, jego
wykonanie nie jest uzależnione od działania państw członkowskich. Przepis ten jest bezpośrednio skuteczny w stosunkach prawnych między państwami członkowskimi a ich obywatelami.
30. Taki jasno sformułowany zakaz, który wszedł w życie na terytorium Wspólnoty w momencie wejścia w życie Traktatu, i w ten sposób stał się integralną częścią systemu prawnego państw
członkowskich, stanowi część systemu prawnego tych państw i bezpośrednio dotyczy ich obywateli, którym przyznaje prawa podmiotowe podlegające ochronie ze strony sądów krajowych. Ze
względu na zawiłość jego sformułowania oraz fakt, że art. 37 ust. 1 i 2 [31] TWE pokrywają się, do dokonania interpretacji konieczne jest ustalenie ich treści z uwzględnieniem ich miejsca w
systemie Traktatu. Rozdział, w którym umieszczone są te przepisy dotyczy "Zniesienia ograniczeń ilościowych w handlu między państwami członkowskimi". Celem odwołania się w art. 37 ust. 2
[31] TWE do "zasad podanych w ust. 1" jest wykluczenie jakiejkolwiek nowej dyskryminacji między obywatelami państw członkowskich "w zakresie warunków zaopatrzenia i zbytu". Określiwszy
cel, art. 37 ust. 1 [31] TWE wyjaśnia, w jaki sposób można naruszyć ten cel, jednocześnie zakazując tego rodzaju naruszeń.
31. Dlatego, na podstawie art. 37 ust. 2 [31] TWE, zakazane jest ustanowienie jakiegokolwiek nowego monopolu lub przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 37 [31] TWE, o ile może to
prowadzić do powstania nowego rodzaju dyskryminacji w dziedzinie warunków, na których towary są kupowane i sprzedawane na rynku. Do sądu krajowego należy ustalenie w postępowaniu
głównym czy naruszono te cele, to jest czy wprowadzono nowy rodzaj dyskryminacji względem obywateli innych państw członkowskich, w odniesieniu do warunków, na jakich towary są
zamawiane i wprowadzane na rynek.
32. Do rozstrzygnięcia pozostaje sprawa środków przewidzianych w art. 37 ust. 1 [31] TWE. Przepis ten nie zakazuje wprowadzania monopoli państwowych co do zasady, a tylko tych o
charakterze handlowym, i tylko o ile mogłyby one wprowadzić dyskryminację, o której wyżej mowa. Zakaz ten stosuje się do monopoli państwowych oraz zainteresowanych podmiotów, których
zadaniem jest dokonywanie transakcji produktami, które mogą być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. Po drugie, podmioty te muszą odgrywać
istotną rolę w obrocie tym produktem.
33. Zadaniem sądu w postępowaniu głównym jest ustalenie, czy działalność gospodarcza rozpatrywana w postępowaniu dotyczy produktu, który ze względu na swój charakter i techniczne lub
międzynarodowe wymogi, którym podlega, może stanowić znaczną część importu lub eksportu między obywatelami państw członkowskich.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 5
Dodatkowe informacje:
Flaminio Costa przeciwko ENEL