Administracja samorządowa w powiecie

Reforma administracji, dokonana w 1998, a ściślej ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym wprowadza, czy raczej przywraca w Polsce instytucje powiatu, tym samym trójszczeblowy podział administracji terytorialnej. W ramach koncepcji dwustopniowego podziału administracyjnego Sejm uchwalił ustawę z 28 V 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa. Skasowanie powiatów spowodowało, że kompetencje organów stopnia powiatowego przeszły bądź na organy administracji państwowej stopnia podstawowego, czyli gminy, bądź na organy stopnia wojewódzkiego. Tak więc tradycyjny, przedwojenny model podziału na powiaty przetrwał do 1975 r. W sferze politycznej reforma to miała wzmocnić centralne kierownictwo partyjne, przez osłabienie roli terenowych komitetów partii. W sferze państwowej chodziło o umożliwienie dalszej centralizacji administracji i koncentracji zarządzania w gospodarce. W 1989 r. podstawowe przemiany społeczne połączone ze zmianą ustroju państwa, dały podstawy wprowadzenia nowej organizacji samorządu terytorialnego. W roku 1990 odnosiło się wyłączenie do gmin, reforma administracji zakończona została dopiero 1998 r. Konstytucja w art. 164 dopuszcza tworzenie w drodze ustawy innych jednostek samorządu lokalnego lub regionalnego niż gmina. Do takich jednostek zalicza się powiat. Utworzenie, a właściwie odtworzenie historycznej struktury samorządu powiatowego jest poszerzenie idei „małych ojczyzn”, w których lokalna społeczność staje się podmiotem, a nie przedmiotem bieżącej polityki. Gminy oraz powiaty stają się najważniejszymi dla obywatela organami struktury administracyjnej państwa, gdyż właśnie tam, a nie w województwie, będzie ona załatwiała najistotniejsze życiowe sprawy. Ważnymi kryteriami podziału kraju na powiaty była potrzeba rozwiązania lokalnych problemów na miejscu, siłami miejscowych społeczności oraz istniejący układ więzi lokalnych, często o długiej tradycji historycznej. Wielkość powiatu ma być dostosowana do jej usługowych funkcji. Chodzi nie tylko o to, by mieć blisko do wszelkich urzędów, ale by móc sprawować skuteczną kontrolę nad ich działaniem. Powiat ma być obok gminy naszą „oswojoną przestrzenią” stanowiącą oparcie dla lokalnych inicjatyw, dla przejawów miejscowych tożsamości i kulturowych.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowi a art. 1, że przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Przynależność do wspólnoty powiatowej następuje z mocy prawa, nie jest uzależniona ani od rozstrzygnięcia organów powiatu, ani od woli mieszkańców. Biorąc pod uwagę obszar, powiaty stały się w zasadzie sukcesorami dawnych regionów administracyjnych, należących do systemów organów administracji rządowej. Ustawa o samorządzie powiatowym ustanawia dwie kategorie powiatów: powiat ziemski (obejmuje obszary graniczących ze sobą gmin) miasto na prawach powiatu (obejmuje obszar całego miasta). Obecnie mamy 373 powiaty w tym 308 ziemskich i 65 miast na prawach powiatu.

Zgodnie z ustawą powiatową powiaty wykonują zadania publiczne o charakterze ponad gminnym. Powiaty wykonają zadania w zakresie:

1. infrastruktury technicznej, czyli transportu, drogi publiczne, gospodarka nieruchomościami, utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

2. infrastruktury społecznej, czyli edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka pro rodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych, kultura i ochrona dóbr kultury, kultura fizyczna i turystyka, przeciwdziałanie bezrobociu, aktywizacja lokalnego rynku pracy, ochrona praw konsumenta, promocja powiatu, współpraca z organizacjami pozarządowymi.

3. porządku i bezpieczeństwa publicznego czyli porządek publiczny, bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpożarowa, przeciwpowodziowa, zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi, obronność, wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży.

4. łady przestrzennego i ekologicznego czyli geodezja, kartografia, zagospodarowanie przestrzenne, nadzór budowlany, gospodarka wodna, rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo śródlądowe, ochrona środowiska.

Powyższy katalog zadań nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawy mogą określić inne zadania powiatu. Ustawy mogą określić niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Powiat wykonuje ustawowe zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Organem uchwałodawczym i kontrolnym w powiecie jest rada powiatowa, pochodząca z wyborów powszechnych. Organem wykonawczym jest wybieranym przez radę zarządu i starosta. Do starosty jako szafa powiatowej administracji należy wykonywanie na terenie powiatu równocześnie zadań administracji rządowej .

Ustawa powiatowa określa zakres wyłącznej własności rady powiatu. Należą do niej sprawy:

1. organizacyjne, czyli uchwalenie statutu powiatu, zarządzanie jednostkami organizacyjnymi oraz wyposażenie je w majątek, współdziałanie z innymi powiatami i gminami

2. planistyczna, czyli uchwalenie budżetu powiatu

3. finansowo - majątkowe, czyli podejmowanie uchwal w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami, uchwały w sprawach majątkowych dotyczących powiatu

4. osobowe, czyli wybór i odwoływanie zarządu powiatu, powołanie odwołanie na wniosek starosty, sekretarza oraz skarbnika powiatu

5. ==- kontrolne, czyli stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz przyjmowanie sprawozdań z jago działalności finansowej, rozpatrywanie sprawozdania z wykonywania budżetu oraz podejmowania uchwał w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu

6. inne, czyli np. podejmowanie uchwał w sprawach herbu i flagi powiatu.

Przedstawiony zakres działania rady powiatu obejmuje najważniejsze sprawy wspólnoty samorządowej oraz funkcjonowanie jej władz, do wyłącznej właściwości rady powiatu mogą być przekazywane w drodze ustawowej także inne sprawy.

Rada powiatu wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz 1 lub 2 wiceprzewodniczących. Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem członka zarządu powiatu. Przewodniczący rady organizuje prace rady oraz prowadzi jej obrady. Rada pracuje na sesjach, które są ograniczone czasowo. Rada może powoływać komisję, określając ich skład osobowy i przedmiot działania. Jedna komisja ma charakter obligatoryjny (musi być powołana). Jest to komisja rewizyjna dla kontroli zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Zarząd jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzi starosta jako przewodniczący oraz pozostali członkowie w liczbie od 3 do 5 osób, oraz wice starosta. Są wybierani przez radę powiatu ze swego grona bądź spoza składu rady. Zarząd wykonuje uchwały rady powiatu oraz zadania powiatu określona przepisami prawa. W szczególności do zadań zarządu powiatu należy przygotowanie projektów uchwał rady, wykonywanie uchwał rady, gospodarowanie mieniem powiatu, wykonywanie budżetu powiatu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu, która stanowi o kierunkach działania zarządu. Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administrację zespoloną. Regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu, określa organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego.

Starosta organizuje pracę zarządu powiatu jako jego przewodniczący i starostwa powiatowego jako jego kierownik, jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Reprezentowanie powiatu na zewnątrz dotyczy spraw administracyjno-prawnych. Staroście przysługuje kompetencja podejmowania działań o charakterze doraźnym, w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne, z wyłączeniem możliwości wydawania przepisów porządkowych. W sytuacji gdy zarząd nie może się zebrać na czas, starosta powinien podjąć niezbędną czynność w zastępstwie zarządu powiatu. Starosta posiada kompetencje do wydawania indywidualnych decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej. Może upoważnić inne organy do wydawania tych decyzji w jego imieniu.

Zasada zespolenia administracji wyrażona jest w art. 33 ustawy powiatowej. Zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administrację zespoloną. Polega to na skoncentrowaniu całego administracyjnego aparatu pomocniczego w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem. Najistotniejsze jest zespolenie osobowe i kompetencje, zespolenie finansowe nie jest konieczne (czyli włącznie budżetu danej służby czy inspekcji do budżetu powiatu).

Zespolenie osobowe oznacza uzyskanie przez starostę stanowiącego wpływu ba obrady najważniejszych stanowisk w powiatowej administracji zespolonej. Zespolenie kompetencyjne polega na wykonywaniu przez starostę wobec powiatowych służb, inspekcji i straży kompetencji umożliwiających kształtowanie polityki powiatu. Sprawy nadzoru na działalnością powiatu reguluje ustawa o samorządzie powiatowym. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa, a także Naczelny Sąd Administracyjny jako szczegółowy organ. Organy te nie mają generalnego upoważnienia do wkraczania w działalność gminy. Mogą to czynić tylko w przypadkach określonych ustawami. Kryterium nadzoru nad wykonywaniem zadań powiatu jest zgodność z prawem (kryterium legalności). Na starostę nałożony jest obowiązek przedkładania wojewodzie uchwał organów powiatu w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Uchwała budżetowa oraz uchwała w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte nadzorem regionalnej izby obrachunkowej są przedkładane tej właśnie izbie. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych muszą być przekazane niezwłocznie. Organ nadzoru stwierdza nieważność w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie rozstrzygnięcia nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawe oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia w sprawie rozwiązania zarządu powiatu oraz zawieszenia organów powiatu oraz ustanowienia zarządu komisarycznego, mogą być przez powiat zaskarżone do sądu administracyjnego. Organ powiatu podejmuje uchwałę w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzoru. Podstawą do złożenia skargi jest uchwała zarządu powiatu. Powiat jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego jest tworzony, łączony, dzielony i znoszony rozporządzeniem Rady Ministrów. Należy dążyć do tego, aby powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczna i gospodarcza zapewniające zdolność wykorzystywania zadań publicznych. Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa zobowiązuje Sejm, Senat i Radę Ministrów do dokonywania niż później niż do dnia 31 grudnia 2000 r. oceny nowego podziału terytorialnego kraju. Kryteria lokalizacji są dość jednoznaczne - powinien on grupować co najmniej 5 gmin, jego stolica powinna liczyć przynajmniej 10 tys. Mieszkańców, a całe terytorium powiatu powinno zamieszkiwać więcej niż 50 tys. Mieszkańców.

Ważnym elementem w powiecie jest referendum. Można podzielić je na obligatoryjne i fakultatywne. Referendum obligatoryjne odbywa się w sprawie odwołania rady powiatu przed upływem jej kadencji. Przedmiotem referendum fakultatywnego mogą być „sprawy z zakresu właściwości rady lub na wniosek co najmniej 10 % mieszkańców uprawnionych do głosowania. W przypadku, gdy mamy do czynienia z referendum obligatoryjnym (tj. w sprawie odwołania rady powiatu przed upływem kadencji) takie głosowania nie może się odbyć wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia wyborów lub od dnia ostatniego

referendum w sprawie odwołania rady powiatu przed upływem kadencji. Referendum jest ważne, jeżeli weźmie w nim udział co najmniej 30 % uprawnionych do głosowania.

Mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat. Nabycie tego mienia następuje na podstawie m. In. Przekazania w związku utworzeniem powiatu z mocy ustawy lub przez inne czynności prawne. Powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania powiatu.

Reasumując, powiat to jednostka administracyjna świadczące usługi publiczne samodzielnie, to znaczy za własne pieniądze, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Każdy z nas będzie miał wpływ na działanie zarówno gminy, jak i powiatu, natomiast powiat i gmina nie będą miały na siebie żadnego wpływu władczego: będą miały osobne budżety i różne zadania. Raz na 4 lata będziemy wybierać radnych do powiatu (21 - 31 osób). Radni wybiorą zarząd powiatu (3 - 5 osób). Przewodniczącym zarządu będzie starosta. Do kas powiatowych trafi około 10 % publicznych pieniędzy. Ocena reformy administracji i związana z tym korekty mają być dokonane do dnia 31 grudnia 2000 r., dotyczyć będą prawdopodobnie granic niektórych powiatów, jak i prawdopodobnie zasad polityki finansowej. Nie podważa to jednak słuszności i potrzeby wprowadzenia reformy administracji w 1998 r.

BIBLIOGRAFIA

1. Hubert Izdebski, Michał Kulesza „Administracja publiczna - zagadnienia ogólne”, Liber, Warszawa 1998 r.

2. Hubert Izdebski „Historia administracji” wydanie 4, Warszawa 1997 r.

3. „Powiat”, pod redakcją J. Bocia, Wrocław 2000

4. Z. Niewiadomski, W. Gralczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych”, Warszawa 1990 r.

5. Rabska, Administracja samorządowa i rządowa, „ Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, nr 2.

6. Samorząd terytorialny. Teksty jednolite z indeksem rzeczowym (Wprowadzenie M. Kulesza), Warszawa 1996

1

---