Administracja samorządowa w powiecie

Posted by nauka on śr., 01/30/2008 - 17:56

Reforma administracji, dokonana w 1998, a ściślej ustawa z dnia 5
czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym wprowadza, czy raczej przywraca w
Polsce instytucje powiatu, tym samym trójszczeblowy podział administracji terytorialnej.
W ramach koncepcji dwustopniowego podziału administracyjnego Sejm uchwalił
ustawę z 28 V 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa.
Skasowanie powiatów spowodowało, że kompetencje organów stopnia powiatowego
przeszły bądź na organy administracji państwowej stopnia podstawowego, czyli
gminy, bądź na organy stopnia wojewódzkiego. Tak więc tradycyjny, przedwojenny
model podziału na powiaty przetrwał do 1975 r. W sferze politycznej reforma to
miała wzmocnić centralne kierownictwo partyjne, przez osłabienie roli
terenowych komitetów partii. W sferze państwowej chodziło o umożliwienie
dalszej centralizacji administracji i koncentracji zarządzania w gospodarce. W 1989 r. podstawowe przemiany
społeczne połączone ze zmianą ustroju państwa, dały podstawy wprowadzenia nowej
organizacji samorządu terytorialnego. W roku 1990 odnosiło się wyłączenie do
gmin, reforma administracji zakończona została dopiero 1998 r. Konstytucja w
art. 164 dopuszcza tworzenie w drodze ustawy innych jednostek samorządu
lokalnego lub regionalnego niż gmina. Do takich jednostek zalicza się powiat.
Utworzenie, a właściwie odtworzenie historycznej struktury samorządu
powiatowego jest poszerzenie idei „małych ojczyzn”, w których lokalna
społeczność staje się podmiotem, a nie przedmiotem bieżącej polityki. Gminy
oraz powiaty stają się najważniejszymi dla obywatela organami struktury
administracyjnej państwa, gdyż właśnie tam, a nie w województwie, będzie ona
załatwiała najistotniejsze życiowe sprawy. Ważnymi kryteriami podziału kraju na
powiaty była potrzeba rozwiązania lokalnych problemów na miejscu, siłami
miejscowych społeczności oraz istniejący układ więzi lokalnych, często o
długiej tradycji historycznej. Wielkość powiatu ma być dostosowana do jej
usługowych funkcji. Chodzi nie tylko o to, by mieć blisko do wszelkich urzędów,
ale by móc sprawować skuteczną kontrolę nad ich działaniem. Powiat ma być obok
gminy naszą „oswojoną przestrzenią” stanowiącą oparcie dla lokalnych inicjatyw,
dla przejawów miejscowych tożsamości i kulturowych.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o
samorządzie powiatowym stanowi a art. 1, że przez powiat należy rozumieć
lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Przynależność do
wspólnoty powiatowej następuje z mocy prawa, nie jest uzależniona ani od
rozstrzygnięcia organów powiatu, ani od woli mieszkańców. Biorąc pod uwagę
obszar, powiaty stały się w zasadzie sukcesorami dawnych regionów
administracyjnych, należących do systemów organów administracji rządowej.
Ustawa o samorządzie powiatowym ustanawia dwie kategorie powiatów: powiat
ziemski (obejmuje obszary graniczących ze sobą gmin) miasto na prawach powiatu
(obejmuje obszar całego miasta). Obecnie mamy 373 powiaty w tym 308 ziemskich i
65 miast na prawach powiatu.
Zgodnie z ustawą
powiatową powiaty wykonują zadania publiczne o charakterze ponad gminnym.
Powiaty wykonają zadania w zakresie:
1. infrastruktury
technicznej, czyli transportu, drogi publiczne, gospodarka nieruchomościami,
utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
2. infrastruktury
społecznej, czyli edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc
społeczna, polityka pro rodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych, kultura i
ochrona dóbr kultury, kultura fizyczna i turystyka, przeciwdziałanie bezrobociu,
aktywizacja lokalnego rynku pracy, ochrona praw konsumenta, promocja powiatu,
współpraca z organizacjami pozarządowymi.
3. porządku i
bezpieczeństwa publicznego czyli porządek publiczny, bezpieczeństwo obywateli,
ochrona przeciwpożarowa, przeciwpowodziowa, zapobieganie nadzwyczajnym
zagrożeniom życia i zdrowia ludzi, obronność, wykonywanie zadań powiatowych
służb, inspekcji i straży.
4. łady
przestrzennego i ekologicznego czyli geodezja, kartografia, zagospodarowanie
przestrzenne, nadzór budowlany, gospodarka wodna, rolnictwo, leśnictwo,
rybołówstwo śródlądowe, ochrona środowiska.

Powyższy katalog zadań nie ma charakteru
zamkniętego, gdyż ustawy mogą określić inne zadania powiatu. Ustawy mogą
określić niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z
zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Powiat wykonuje
ustawowe zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Organem uchwałodawczym i kontrolnym w powiecie jest rada
powiatowa, pochodząca z wyborów powszechnych. Organem wykonawczym jest
wybieranym przez radę zarządu i starosta. Do starosty jako szafa powiatowej
administracji należy wykonywanie na terenie powiatu równocześnie zadań
administracji rządowej .
Ustawa powiatowa określa zakres wyłącznej własności rady powiatu.
Należą do niej sprawy:
1. organizacyjne,
czyli uchwalenie statutu powiatu, zarządzanie jednostkami organizacyjnymi
oraz wyposażenie je w majątek,
współdziałanie z innymi powiatami i gminami
2. planistyczna,
czyli uchwalenie budżetu powiatu
3. finansowo –
majątkowe, czyli podejmowanie uchwal w sprawach wysokości podatków i opłat w
granicach określonych ustawami, uchwały w sprawach majątkowych dotyczących
powiatu
4. osobowe, czyli
wybór i odwoływanie zarządu powiatu, powołanie odwołanie na wniosek starosty,
sekretarza oraz skarbnika powiatu
5. ==- kontrolne,
czyli stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz przyjmowanie
sprawozdań z jago działalności finansowej, rozpatrywanie sprawozdania z
wykonywania budżetu oraz podejmowania uchwał w sprawie udzielenia lub nie
udzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu
6. inne, czyli np.
podejmowanie uchwał w sprawach herbu i flagi powiatu.

Przedstawiony zakres działania rady powiatu obejmuje najważniejsze
sprawy wspólnoty samorządowej oraz funkcjonowanie jej władz, do wyłącznej
właściwości rady powiatu mogą być przekazywane w drodze ustawowej także inne
sprawy.
Rada powiatu wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz 1 lub 2
wiceprzewodniczących. Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem członka
zarządu powiatu. Przewodniczący rady organizuje prace rady oraz prowadzi jej
obrady. Rada pracuje na sesjach, które są ograniczone czasowo. Rada może
powoływać komisję, określając ich skład osobowy i przedmiot działania. Jedna
komisja ma charakter obligatoryjny (musi być powołana). Jest to komisja
rewizyjna dla kontroli zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych.
Zarząd jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzi
starosta jako przewodniczący oraz pozostali członkowie w liczbie od 3 do 5
osób, oraz wice starosta. Są wybierani przez radę powiatu ze swego grona bądź
spoza składu rady. Zarząd wykonuje uchwały rady powiatu oraz zadania powiatu
określona przepisami prawa. W szczególności do zadań zarządu powiatu należy
przygotowanie projektów uchwał rady, wykonywanie uchwał rady, gospodarowanie
mieniem powiatu, wykonywanie budżetu powiatu, zatrudnianie i zwalnianie
kierowników jednostek organizacyjnych powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu,
która stanowi o kierunkach działania zarządu. Zarząd wykonuje zadania powiatu
przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i
straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową
administrację zespoloną. Regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu
na wniosek zarządu powiatu, określa organizację i zasady funkcjonowania
starostwa powiatowego.
Starosta organizuje pracę zarządu powiatu jako jego przewodniczący
i starostwa powiatowego jako jego kierownik, jest zwierzchnikiem służbowym
pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz
zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, kieruje bieżącymi
sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Reprezentowanie powiatu
na zewnątrz dotyczy spraw administracyjno-prawnych. Staroście przysługuje
kompetencja podejmowania działań o charakterze doraźnym, w sprawach nie
cierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego,
zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować
znaczne straty materialne, z wyłączeniem możliwości wydawania przepisów
porządkowych. W sytuacji gdy zarząd nie może się zebrać na czas, starosta
powinien podjąć niezbędną czynność w zastępstwie zarządu powiatu. Starosta
posiada kompetencje do wydawania indywidualnych decyzji w sprawach z zakresu
administracji publicznej. Może upoważnić inne organy do wydawania tych decyzji
w jego imieniu.
Zasada zespolenia
administracji wyrażona jest w art. 33 ustawy powiatowej. Zarząd powiatu
wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników
powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu,
które wspólnie tworzą powiatową administrację zespoloną. Polega to na
skoncentrowaniu całego administracyjnego aparatu pomocniczego w jednym urzędzie
i pod jednym zwierzchnikiem. Najistotniejsze jest zespolenie osobowe i
kompetencje, zespolenie finansowe nie jest konieczne (czyli włącznie budżetu
danej służby czy inspekcji do budżetu powiatu).
Zespolenie osobowe oznacza uzyskanie przez starostę stanowiącego
wpływu ba obrady najważniejszych stanowisk w powiatowej administracji
zespolonej. Zespolenie kompetencyjne polega na wykonywaniu przez starostę wobec
powiatowych służb, inspekcji i straży kompetencji umożliwiających kształtowanie
polityki powiatu. Sprawy nadzoru na działalnością powiatu reguluje ustawa o
samorządzie powiatowym. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda, a
w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa, a także Naczelny Sąd
Administracyjny jako szczegółowy organ. Organy te nie mają generalnego
upoważnienia do wkraczania w działalność gminy. Mogą to czynić tylko w
przypadkach określonych ustawami. Kryterium nadzoru nad wykonywaniem zadań
powiatu jest zgodność z prawem (kryterium legalności). Na starostę nałożony
jest obowiązek przedkładania wojewodzie uchwał organów powiatu w ciągu 7 dni od
daty ich podjęcia. Uchwała budżetowa oraz uchwała w sprawie absolutorium dla
zarządu oraz inne uchwały objęte nadzorem regionalnej izby obrachunkowej są
przedkładane tej właśnie izbie. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania
przepisów porządkowych muszą być przekazane niezwłocznie. Organ nadzoru
stwierdza nieważność w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia
uchwały. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności uchwały, może
wstrzymać jej wykonanie rozstrzygnięcia nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie
faktyczne i prawe oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu
administracyjnego.
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym
rozstrzygnięcia w sprawie rozwiązania zarządu powiatu oraz zawieszenia organów
powiatu oraz ustanowienia zarządu komisarycznego, mogą być przez powiat
zaskarżone do sądu administracyjnego. Organ powiatu podejmuje uchwałę w sprawie
złożenia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty
doręczenia rozstrzygnięcia nadzoru.
Podstawą do złożenia skargi jest uchwała zarządu powiatu. Powiat jako jednostka
zasadniczego podziału terytorialnego jest tworzony, łączony, dzielony i
znoszony rozporządzeniem Rady Ministrów. Należy dążyć do tego, aby powiat
obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i
przestrzenny oraz więzi społeczna i gospodarcza zapewniające zdolność
wykorzystywania zadań publicznych. Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego
podziału terytorialnego państwa zobowiązuje Sejm, Senat i Radę Ministrów do
dokonywania niż później niż do dnia 31 grudnia 2000 r. oceny nowego podziału
terytorialnego kraju. Kryteria lokalizacji są dość jednoznaczne – powinien on
grupować co najmniej 5 gmin, jego stolica powinna liczyć przynajmniej 10 tys.
Mieszkańców, a całe terytorium powiatu powinno zamieszkiwać więcej niż 50 tys.
Mieszkańców.
Ważnym elementem w powiecie jest referendum. Można podzielić je na
obligatoryjne i fakultatywne. Referendum obligatoryjne odbywa się w sprawie
odwołania rady powiatu przed upływem jej kadencji. Przedmiotem referendum
fakultatywnego mogą być „sprawy z zakresu właściwości rady lub na wniosek co
najmniej 10 % mieszkańców uprawnionych do głosowania. W przypadku, gdy mamy do
czynienia z referendum obligatoryjnym (tj. w sprawie odwołania rady powiatu
przed upływem kadencji) takie głosowania nie może się odbyć wcześniej niż po
upływie 12 miesięcy od dnia wyborów lub od dnia ostatniego
referendum w sprawie odwołania
rady powiatu przed upływem kadencji. Referendum jest ważne, jeżeli weźmie w nim
udział co najmniej 30 % uprawnionych do głosowania.
Mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez
powiat. Nabycie tego mienia następuje na podstawie m. In. Przekazania w związku
utworzeniem powiatu z mocy ustawy lub przez inne czynności prawne. Powiat nie
ponosi odpowiedzialności za zobowiązania powiatu.
Reasumując, powiat to jednostka administracyjna świadczące usługi
publiczne samodzielnie, to znaczy za własne pieniądze, we własnym imieniu i na
własną odpowiedzialność. Każdy z nas będzie miał wpływ na działanie zarówno
gminy, jak i powiatu, natomiast powiat i gmina nie będą miały na siebie żadnego
wpływu władczego: będą miały osobne budżety i różne zadania. Raz na 4 lata
będziemy wybierać radnych do powiatu (21 – 31 osób). Radni wybiorą zarząd
powiatu (3 – 5 osób). Przewodniczącym zarządu będzie starosta. Do kas
powiatowych trafi około 10 % publicznych pieniędzy. Ocena reformy administracji
i związana z tym korekty mają być dokonane do dnia 31 grudnia 2000 r., dotyczyć
będą prawdopodobnie granic niektórych powiatów, jak i prawdopodobnie zasad
polityki finansowej. Nie podważa to jednak słuszności i potrzeby wprowadzenia
reformy administracji w 1998 r.

BIBLIOGRAFIA

1. Hubert Izdebski,
Michał Kulesza „Administracja publiczna – zagadnienia ogólne”, Liber, Warszawa
1998 r.
2. Hubert Izdebski
„Historia administracji” wydanie 4, Warszawa 1997 r.
3. „Powiat”, pod
redakcją J. Bocia, Wrocław 2000
4. Z. Niewiadomski, W. Gralczak, Ustawa o
samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw
samorządowych”, Warszawa 1990 r.
5. Rabska,
Administracja samorządowa i rządowa, „ Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i
Socjologiczny” 1991, nr 2.
6. Samorząd
terytorialny. Teksty jednolite z indeksem rzeczowym (Wprowadzenie M. Kulesza),
Warszawa 1996