Tworzenie służby bhp
Wśród komentatorów panują rozbieżne poglądy na temat zakresu obowiązków pracodawców w sferze tworzenia na podstawie art. 23711 K.p. służby bezpieczeństwa i higieny pracy.
W artykule pt. „Służba bhp po nowemu” wyraziłem pogląd, że pracodawca zatrudniający mniej niż 600 pracowników ma prawo na podstawie art. 23711 § 2 K.p. powierzyć zadania tej służby specjaliście spoza zakładu pracy.
Państwowa Inspekcja Pracy stoi na stanowisku, iż pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników ma obowiązek utworzyć służbę bhp poprzez zatrudnienie odpowiedniej liczby pracowników a nie może powierzyć tych zadać specjalistom spoza zakładu pracy.
Argumentuje w ten sposób, że art. 23711 K.p. posługuje się pojęciem pracownika, co w związku z art. 2 K.p. przesądza o tym, że służbę bhp tworzą właśnie osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy a nie stosunku cywilno prawnego. Jedynie w przypadku zatrudnienia mniej niż 100 pracowników, pracodawca może powierzyć zadania tej służby specjaliście spoza zakładu pracy.
Wykładnia ta byłaby trafna wówczas, gdyby wniosek taki wynikał rzeczywiście z gramatycznego brzmienia art. 23711 § 2 K.p. Rzecz w tym, że przepis ten nie precyzuje liczby pracowników zakładu pracy dającej prawo do powierzania zadań służby bhp osobie spoza tego zakładu pracy.
W wyniku działań decyzyjnych, PIP doprowadziła do rozstrzygnięcia problemu przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06, uznał pogląd PIP jako słuszny.
NSA stanął na stanowisku, że w art. 23711 § 1 K.p. ustawodawca wyróżnia dwie formy pełnienia zadań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza realizowana jest w formie służby bhp a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bhp.
Sąd odróżnił tworzenie służby bhp od powierzenia zadań służby bhp, uznając, że są to dwie odmienne instytucje prawne, których mylić nie można. NSA powołał się także na zapis art. 23711 § 4 K.p., który stanowi, że inspektor pracy może nakazać utworzenie służby bhp, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi.
Zdaniem Sądu „służba bhp' jest inną formą niż „wykonywanie zadań służby bhp”, bowiem w przeciwnym wypadku przepis § 4 art. 23711 K.p. byłby w tym zakresie zbędny.
W konsekwencji, NSA uznał, że w myśl art. 23711 § 1 K.p. służbę bhp tworzy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników, natomiast pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp, bądź pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, bądź wykonuje te zadania sam.
W art. 23711 § 2 K.p. ustawodawca przewidział możliwość w przypadku braku kompetentnych pracowników, powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy, toteż specjaliści ci mogą wykonywać te zadania w zakładach zatrudniających do 100 pracowników.
Z uwagi na to, że w art. 23711 § 2 i § 3 K.p. ustawodawca posługuje się pojęciem pracownik, co oczywiście koresponduje z art. 2 K.p. , wiadomo, że zadania służby bhp w zakładzie ponad 100 zatrudnionych pracowników musi wykonywać osoba zatrudniona w ramach stosunku pracy.
Wykładnia zaprezentowana przez NSA byłaby słuszna, gdyby na tle całokształtu zapisu art. 23711 K.p. można było poprawnie stwierdzić, że ustawodawca wyróżnia dwie formy wykonywania zadań w zakresie bhp, a mianowicie, utworzenie służby bhp oraz powierzenie wykonywania zadań służby bhp.
Tymczasem w rzeczywistości jest to twierdzenie kontrowersyjne, o czym świadczy szczegółowa analiza poszczególnych zapisów art. 23711 K.p. odczytywanych w całości od § 1 do § 5 włącznie.
Argument dotyczący rozróżnienia formy utworzenia służby bhp od powierzenia zadań tej służby, nie znajduje uzasadnienia w systemowej wykładni budowy zapisów art. 23711 K.p., ponieważ przy takim podziale dwóch rodzajów pełnienia zadań z tego zakresu, zapis § 4 staje się nonsensowny.
Treść art. 23711 § 4 K.p. brzmi w sposób następujący: `Właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby bhp albo zwiększenie liczby pracowników tej służby, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi.”
Gramatyczne brzmienie przepisu, wskazuje na uprawnienie inspektora pracy do:
nakazania utworzenia służby bhp,
nakazania zwiększenia liczby pracowników utworzonej wcześniej służby bhp.
Przy takiej interpretacji przepisu art. 23711 K.p. dokonanej przez NSA, okazałoby się, że inspektor pracy nie miałby prawa ingerencji nakazowej w sytuacji pracodawców zatrudniających do 100 pracowników, gdyż tam forma tych zadań polega na powierzeniu zadań służby bhp a nie na jej utworzeniu.
Ten kierunek wykładni miałby charakter nonsensowny, gdyż okazałoby się, że organ nadzoru nad warunkami pracy nie może podejmować decyzji administracyjnej w stosunku do zdecydowanej większości pracodawców zatrudniających mniej niże 100 pracowników, co jest rozwiązaniem nie do przyjęcia.
Można jednak założyć, że ustawodawca pomylił się, a w braku wyraźnej kompetencji, inspektor pracy rzeczywiście nie ma prawa ingerować decyzyjnie w stosunku do pracodawców zatrudniających do 100 pracowników. Aby ten stan zmienić trzeba dokonać nowelizacji art. 23711 K.p.
Ważniejszy jednak argument przemawia przeciwko tezie wykładniowej NSA. Otóż, w art. 23711 § 2 K.p. zdanie pierwsze brzmi: „Pracodawca - w przypadku braku kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy.”
Przepis ten, jak widać nie precyzuje żadnej granicy liczby zatrudnionych pracowników przez pracodawcę. Stanowi jedynie o tym, że istnieje brak kompetentnych pracowników. Sfera organizacyjno-kadrowa należy do funkcji organizatorskiej w procesie pracy i przynależna jest wyłącznie pracodawcy.
To sam pracodawca ma prawo ocenić, kiedy brakuje mu kompetentnych pracowników do pełnienia funkcji z zakresu bhp i kiedy w następstwie tego przyjmie rozwiązanie w postaci powierzenia wykonywania zadań tej służby przez specjalistów spoza zakładu pracy.
Nie ma więc w istocie żadnego powiązania logicznego między liczbą pracowników zatrudnionych u pracodawcy a możliwością dokonania oceny braku kompetentnych pracowników do realizacji zadań służby bhp.
Trudności ze znalezieniem kompetentnych pracowników do realizacji zadań służby bhp, są, w braku ograniczeń liczbowych w art. 23711 § 2 K.p., samodzielną przesłanką pozwalającą na powierzenie zadań tej służby specjalistom spoza zakładu pracy.
Ustawodawca nie ogranicza braku kompetentnych pracowników do realizacji zadań służby bhp, w relacji do określonej liczby zatrudnionych pracowników, brak jest więc podstaw do tego, aby wbrew wyraźnie sprecyzowanemu zapisowi ustawodawcy, taką granicę liczbową dodawać w drodze wykładni.
Wobec tego, jeśli zaistnieje przesłanka braku kompetentnych pracowników do wykonywania zadań służby bhp, co oceniał będzie sam pracodawca, wówczas ma on prawo powierzyć zadania te służby specjalistom spoza zakładu pracy zarówno wówczas, gdy zatrudnia do 100 pracowników, jak i wówczas, gdy zatrudnia ponad 100 pracowników.
Gdyby nawet przyjąć proponowaną wersje wykładniową przez NSA, tj. podział na tworzenie służby bhp i powierzenie zadań służby bhp, to i tak ten podział nie rzutuje na poprawne rozumienia art. 23711 § 2 K.p.
Ustawodawca w art. 23711 § 2 K.p. jako jedyną przesłankę zastosowania instytucji powierzenia zadań służby bhp specjaliście spoza zakładu pracy, wymienia samoistnie brak kompetentnych pracowników.
Brak kompetentnych pracowników do pełnienia zadań służby bhp może natomiast mieć miejsce zarówno w przypadku zatrudnienia do 100 pracowników jak i ponad 100 pracowników.
Z tych przyczyn, tezie prezentowanej przez NSA brakuje dostatecznego uzasadnienia wykładniowego. W istocie NSA wykracza poza dopuszczalne granice wykładni prawa, i zmienia ustanowione prawo, czym wyręcza ustawodawcę, naruszając art., 7 Konstytucji RP.
Idąc dalej w odmiennym od NSA kierunku wykładniowym, można nawet bronić tezy, że pracodawca zatrudniający ponad 600 pracowników także uprawniony jest do skorzystania z rozwiązania przewidzianego w art. 23711 § 2 K.p.
Fakt, iż art. 23711 § 5 K.p. stanowi delegację dla Rady Ministrów do określenia liczebności służby bhp, nie wyłącza przecież odstępstwa od zasady przewidzianego w art. 23711 § 2 K.p., gdyż przepis wykonawczy nie może wyłączać odstępstwa ustanowionego przez samego ustawodawcę, jeżeli delegacja do wydania przepisu wykonawczego do tego wyraźnie nie upoważnia.
De lege lata, pracodawca może samodzielnie ustalać, czy ma, czy też nie ma kompetentnych pracowników do pełnienia zadań w zakresie służby bhp. Natomiast właściwy inspektor pracy ma prawo nakazać utworzenie tej służby, bądź zwiększenie liczby pracowników, jeżeli będzie to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi.
Poprawna wykładnia art. 23711 K.p. prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z jednolitym pojęciem „utworzenie służby bhp”, pod którym należy rozumieć zarówno zatrudnienie pracowników tej służby, powierzenie tych zadań pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, wykonywanie tych zadań przez pracodawcę, jak i powierzenie tych zadań specjaliście spoza zakładu pracy.
Wykonywanie zadań służby bhp przez samego pracodawcę zostało w art. 23711 § 1 K.p. wyraźnie powiązane z liczba zatrudnionych pracowników. Oznacza to, że pracodawca nie może sam pełnić zadań z zakresu służby bhp przy zatrudnianiu ponad 20 pracowników.
Drugie ograniczenie polega na tym, że utworzenie służby bhp w postaci powierzenia tych zadań pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy może mieć miejsce jedynie w przypadku zatrudnienia do 100 pracowników.
Przy zatrudnieniu ponad 100 pracowników pracodawca tworzy służbę bhp w postaci zatrudnienia pracowników, co jest zasadą korespondującą z liczebnością tej służby określoną w przepisie wykonawczym.
Art. 23711 § 2 K.p. określa jednak nieskonkretyzowane liczbowo odstępstwo od zasady tworzenia służby bhp poprzez zatrudnianie w niej pracowników, jeżeli takich kompetentnych pracowników do wykonywania tych zadań brakuje.
Przy czym, odstępstwo to, poza wyżej wymienionymi przypadkami w zakresie wykonywania tych zadań przez pracodawcę lub przez pracownika zatrudnionego przy innej pracy, nie doznaje innych ograniczeń.
Przy takim założeniu wykładniowym, inspektor pracy nie może nakazywać utworzenia służby bhp w postaci zatrudnienia pracowników w tej służbie ze względu na liczbę zatrudnionych pracowników, lecz jedynie ze względu na stwierdzone zagrożenia zawodowe, które uzasadniają takie rozstrzygnięcie.
Taki sposób rozumienia kompetencji inspektora pracy wynika zresztą wyraźnie z gramatycznej treści art., 23711 § 4 K.p.
Nie jestem oczywiście przeciwnikiem odmiennego rozwiązania, a w szczególności takiego aby zatrudnienie specjalisty spoza zakładu pracy dotyczyło wyłącznie pracodawcy zatrudniającego do 100 pracowników, jednakże uważam, że taki stan prawny trzeba wprowadzić w drodze nowelizacji art. 23711 K.p., gdyż tego wymagają pryncypia demokratycznego państwa prawa.
Bez względu na to, czy organ wymiaru sprawiedliwości, czy organ administracji, czy też przedstawiciele doktryny prawa pracy dokonują niedopuszczalnej wykładni prawa pracy z korzyścią dla pracodawcy, czy z korzyścią dla pracownika, zawsze przeciwstawiam się takim praktykom, uznając je za naruszające obowiązujący porządek prawny.