Istota i znaczenie samorządu terytorialnego
Zacznijmy od samego pojęcia samorządu, koncentrując się na najbardziej rozpowszechnionej jego formie, jaką jest samorząd terytorialny. Istotą samorządu jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, czyli zrzeszenia obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa publicznego. Korporacja taka może mieć charakter terytorialny, zawodowy, gospodarczy, rolniczy lub inny. Korporacje wykonują zadania publiczne samodzielnie - we własnym imieniu i na własną odpowiedzialnoœć. Z tego powodu przypisujemy im przymiot podmiotowoœci publicznoprawnej, odrębnej od państwa.
Samorząd terytorialny jest fundamentem demokracji, czyli „władzy ludu”. Właœciwie można między tymi dwoma pojęciami postawić znak równoœci. Nic więc dziwnego, że w systemach niedemokratycznych, których najważniejszą cechą jest silna władza centralna, był on instytucją nieobecną. Do niedawna jeszcze żyliœmy w takim systemie, i to w szczególnej jego odmianie. Szczególnej, gdyż w PRL, podobnie jak w innych państwach bloku radzieckiego, powszechnie istniały, jak już wspomniano, fikcyjne instytucje demokratyczne. Głęboko zakorzeniona wœród kilku pokoleń Polaków œwiadomoœć fikcyjnej demokracji, w jakiej zmuszeni byliœmy żyć przez kilka dziesięcioleci, odbija się do dziœ jeszcze niewiarą w możliwoœć autentycznego współrządzenia. Stąd też zapewne zupełnie irracjonalna absencja wielu z nas w wyborach prezydenckich, parlamentarnych i - co najdziwniejsze - także samorządowych.
Tak, jakbyœmy dobrowolnie rezygnowali z aspiracji do lepszego, godniejszego życia, powierzając nasz los przypadkowi lub ludziom zupełnie obcym. Musimy wreszcie uwierzyć, że naprawdę my sami będziemy rządzić naszym krajem, województwem, powiatem, a przede wszystkim naszą gminą, czyli miejscem, gdzie żyjemy, pracujemy, wychowujemy nasze dzieci.
Warto podkreœlić, że zgodnie z obowiązującym prawem, wszyscy jesteœmy z mocy tego prawa - członkami trzech jednostek samorządu terytorialnego. Art. 16 ust. 1 Konstytucji stwierdza, iż „ ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. W ustawie samorządowej z 1990 r. znajduje się podobny zapis: „mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Przynależnoœć do samorządu gminnego i innych szczebli jest obowiązkowa (obligatoryjna), a fakt zamieszkania na terytorium gminy, powiatu i województwa powoduje z mocy praw przynależnoœć samorządową. W procesie , którego byliœmy œwiadkami od końca 1989 r. z niemal nieograniczonego zakresu kompetencji państwa wydzielano pewne obszary tych kompetencji cedując je na rzecz samorządu gminnego, a póŸniej także powiatowego i wojewódzkiego.
Każdy dorosły mieszkaniec jest więc członkiem okreœlonych jednostek samorządu terytorialnego i może mieć wpływ na sprawy publiczne swojej gminy, powiatu i województwa, podejmując rozstrzygnięcia bezpoœrednio (np. w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum) lub przez wyłonione przez siebie organy. W praktyce działalnoœć samorządu terytorialnego oparta jest na regułach demokracji przedstawicielskiej, czyli działaniu poprzez wybrane organy.
Jedną z istotnych cech samorządu terytorialnego jest możliwoœć organizowania procesu zaspokajania potrzeb lokalnej i regionalnej społecznoœci. Jednakże samorząd terytorialny musi działać w granicach prawa i właœnie dlatego podlega legalnemu nadzorowi państwa.
Wielkim walorem autentycznej samorządnoœci jest właœnie „lokalnoœć”. Wybrani przez nas radni oraz zatrudnieni przez nich urzędnicy działają przecież tutaj - na miejscu - wœród ludzi, na których życie mają wpływ. Dotyczy to szczególnie mniejszych gmin. Miejscowi działacze samorządowi powinni o wiele lepiej radzić sobie z lokalnymi potrzebami i płynącymi od mieszkańców postulatami. Podobnie ma się sprawa z tworzeniem dóbr publicznych. Skutki złych działań samorządowych mogą być natychmiast sygnalizowane niezadowoleniem mieszkańców, którzy odpowiedzą równie natychmiastową presją na swoich przedstawicieli. W strukturach władzy centralnej, gdzie każda decyzja musiała przejœć wiele szczebli od dołu do góry, przy nierzadkiej przecież arogancji najwyżej postawionych urzędników, złe decyzje funkcjonowały latami i nie było sposobu by je zmienić.
Istota samorządnoœci jest dwoista - obejmuje nie tylko wolnoœć, ale także i odpowiedzialnoœć. Tak jak w demokratycznym państwie prawa każdy obywatel posiada niezbywalne wolnoœci i obowiązki, tak też i korporacje obywateli, np. zamieszkujące okreœlone terytorium (gminy, powiatu, województwa), dysponują znacznym zakresem wolnoœci, a jednoczeœnie pensum obowiązków. Tak samo jak niemożliwa jest nieograniczona wolnoœć, tak nie może istnieć społeczeństwo, w którym nie ma żadnej odpowiedzialnoœci.
Z przepisów Konstytucji wynikają trzy podstawowe zasady odnoszące się do funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Są to: zasada pomocniczoœci, zasada samodzielnoœci oraz zasada domniemania właœciwoœci samorządu terytorialnego.
Pierwsza z nich została sformułowana w preambule do Konstytucji i adresowana jest do wszystkich władz publicznych, aby w swych działaniach umacniały uprawnienia obywateli i ich wspólnot. W stosunkach prawnych z udziałem organów jednostek samorządowych ma ona dwojakie znaczenie. Z Konstytucji wynika, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb swoich mieszkańców. Powiat i województwo jako jednostki działające na większym obszarze pełnią funkcję pomocniczą w stosunku do gmin w tym sensie, że na nich spoczywa obowiązek realizacji zadań o charakterze ponadgminnym, tzn. takie, których realizacja przez gminę byłaby niecelowa ze względu na ich zasięg. Natomiast wspólnota wojewódzka wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, tj. takie, które swym zasięgiem wykraczają poza teren szczególnych wspólnot powiatowych. Zasada ta doznaje konkretyzacji.
Zasada samodzielnoœci wynika z Konstytucji. Zgodnie z tymi przepisami jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, a samodzielnoœć ta polega na ochronie sądowej. Oznacza to, z jednej strony, że jednostki samorządowe są niezależne od organów administracji rządowej, w szczególnoœci od wojewody. Z drugiej zaœ, że są sobie hierarchicznie podporządkowane.
Niezależnoœć nie wyklucza oczywiœcie możliwoœci stanowienia o obowiązkach gmin przez powiat, województwo czy też wojewodę, ale tylko w przypadku, gdy wynika to ze szczegółowego upoważnienia ustawowego i przy zachowaniu przepisanego trybu.
Zasada domniemania właœciwoœci samorządu terytorialnego została wyrażona również Konstytucji. W oparciu o tę zasadę należy przyjąć, że w przypadku gdy przepis ustawy nie zastrzega wyraŸnie właœciwoœci do załatwienia okreœlonej sprawy dla administracji państwowej, to sprawa, która należy do właœciwoœci organów samorządu terytorialnego. Jednoczeœnie Konstytucja zastrzega rozpoznawanie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej do właœciwoœci sądów administracyjnych.