Struktura organizacyjna gminy

1. Koncepcja gminy samorządowej

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. w art. 164 ust. l stanowi, iż: „Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.". Rozwinięcie norm konstytucyjnych dokonane zostało w tym zakresie w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.¹⁷²

Ustawa ta, stanowiąc w art. l, iż „mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową", dokonuje upodmiotowie­nia społeczności lokalnych. Odtąd, bowiem mieszkańcy gminy zor­ganizowani w korporacyjną jednostkę samorządową sami powin­ni decydować o swoich sprawach.

Przy czym przynależność do wspólnoty wynika z mocy pra­wa i nie zależy od aktywności czy też bierności mieszkańców.¹⁷³ Wyrazem upodmiotowienia gminy jest przyznanie jej osobowości prawnej oraz zagwarantowanie sądowej ochrony samodzielności. Gmina staje się nie tylko podmiotem prawa publicznego, ale i pra­wa prywatnego.

Omawiany przepis art. 2 ustawy („Gmina wykonuje zada­nia publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.", „Gmina posiada osobowość prawną.") przesądzają stanowczo o samodzielności gminy. Samodzielność ta przejawia się w dwóch aspektach: publicznoprawnym oraz prywatnoprawnym.

Określenie pierwszego aspektu wiąże się z użytym przez ustawodawcę pojęciem „zadania publiczne". Pojęcie to rozwinięte zostaje w rozdziale 2 ustawy, gdzie mowa jest o zakresie działania i zadaniach gminy. Szczególnie istotne jest tu brzmienie ust. l art. 6, zgodnie z którym „do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym". A zatem sprawy gmin­ne muszą posiadać dwie cechy: charakter publiczny i znaczenie lokalne.¹⁷⁵ Wyróżnienia te wskazują jednoznacznie na uznanie pr-zez ustawodawcę istnienia interesu lokalnego odrębnego od interesu państwowego czy też społecznego.

Wskazuje na to również charakter zadań wymienionych przy­kładowo w art. 7 ust. l ustawy. Są to zadania o charakterze publicz­nym w rozumieniu potocznie przyjmowanym, tj. służące określonej zbiorowości lokalnej.

A zatem, indywidualne interesy członków tej zbiorowości muszą w konfrontacji z tym interesem zbiorowym zejść na plan dalszy. Realizacja owych zadań może następować zarówno przy użyciu form cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych.

Skoro gminy wykonują zadania publiczne, to poza sporem pozostaje, że mogą one korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, a w tym ze środków prawnych o charakterze władczym. Możliwość stosowania władztwa administracyjnego należy, bowiem do istoty samorządu i określa jego podmiotowość publicznoprawną.

Charakter lokalny spraw publicznych oznacza w zasadzie zamknięcie ich granicami gminy jako terytorium, odniesienie do ludności zamieszkującej gminę.

Na mocy przepisów art. 2 ustawy gminy uzyskują osobowość prawną. Oznacza to, iż stają się one nie tylko podmiotami prawa publicznego, ale również prawa prywatnego. Mogą one być, zatem takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego jak inne pod­mioty prawne. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie nim rozporządzać, zarządzać, zaciągać zobowiązania itp.¹⁷⁶

Osobowość prawna samorządu jest zatem wraz z podmio­towością publicznoprawną rękojmią samodzielności działania. Dzięki nim gminy mogą wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla równorzędnych podmiotów.

Samodzielność ta gwarantowana jest poprzez objęcie jej ochroną sądową z mocy art. 2 ust. 3. W sferze prawa prywatnego gmina jest legitymowana do wystąpienia na drogę sądową przed każdym sądem powszechnym na ogólnych zasadach obowiązują­cych osoby prawne, gdyż posiada zdolność sądową, a „zakres zdol­ności sądowej jest zawsze taki sam, bez względu na to, czy chodzi o osoby fizyczne czy osoby prawne lub inne podmioty nie będące osobami fizycznymi, a posiadające zdolność sądową. Wobec tego, mimo że zdolność prawna osób prawnych ma charakter specjalny, „(...) ich zdolność sądowa jest nieograniczona, tzn. obejmuje moż­ność występowania jako strona czy uczestnik postępowania sądo­wego w każdej sprawie cywilnej".¹⁷⁷

Gmina może więc pozywać, może być pozywana, może być uczestnikiem postępowania sądowego.¹⁷⁸

W sferze prawa publicznego ochrona sądowa samodzielno­ści gminy polega, najogólniej rzecz biorąc, na przyznaniu gminie prawa do wniesienia skargi lub wniosku do sądu administracyjne­go.¹⁷⁹ Przy czym ochroną objęte zostały zarówno skutki rozstrzyg­nięć nadzorczych organów administracji państwowej, jak i prawo do samodzielnego wykonywania swoich kompetencji przez gminę.

Ustawa przy określeniu zadań gminy¹⁸⁰ posłużyła się klasycz­nym podziałem zadań samorządu terytorialnego na własne i zle­cone. Ustawowe rozróżnienie własnego i zleconego zakresu dzia­łania gminy jest wyrazem spotkania się samorządowej podmioto­wości gminy z jednej strony i powierzonej działalności w imieniu administracji państwowej z drugiej strony. W obydwu jednak za­kresach gmina realizuje zawsze zadania określone ustawami. Roz­wiązanie ustawowe stoi w zgodności z normami Konstytucji, któ­ra w art. 44 ust. l stwierdza, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy. Jej zadania, jak to wynika z art. 43 ust. 2 Konstytucji, polegają na za­spokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej.

Ustawa o samorządzie gminnym przy określaniu zakresu działania gminy posłużyła się klauzulą generalną, polegającą na domniemaniu właściwości gminy we wszystkich sprawach publicz­nych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów.

Natomiast drugim rodzajem zadań wykonywanych przez gminę są zadania należące do administraqi rządowej, lecz z uwagi na fakt, iż w gminie organy administracji rządowej nie działają, wykonywane są przez organy samorządu terytorialnego.

Granica dopuszczalności przekazywania gminie zadań przez państwo zamyka się pomiędzy „zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty" a „sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym". Wszystkie inne sprawy publiczne należą, zatem do administracji państwowej.

Zadania gminy, zarówno własne, jak i powierzone, mają swe źródło w porządku ustawowym, z którego wynika zakaz narusza­nia owego obszaru zadań gminnych przez organy administracji państwowej.

Interpretacja rozwiązań ustawowych powinna, więc zmierzać w kierunku stanowiska, iż poprzez fakt przekazania zadań z isto­ty swej państwowych organów samorządu terytorialnego zadania te stają się zadaniami samorządowymi. A zatem ingerencje w sferę ich wykonywania przez gminę oparte powinny być na jednakowych zasadach jak w wypadku zadań własnych samorządu.

Ingerencje organów państwowych w sferę samodzielności gminnej mają postać nadzoru. Nadzór zarówno nad zadaniami własnymi gminy, jak i zleconymi wykonywany jest zgodnie z usta­wą z dnia 8 marca 1990 r. na podstawie kryterium zgodności z pra­wem. Do dnia 30 maja 2001 r. nadzór nad zadaniami zleconymi spra­wowany był również na podstawie zgodności z prawem, ale też w oparciu o kryteria celowości, rzetelności i gospodarności. Bez wąt­pienia tak szerokie kryteria nadzoru, operujące przy tym katego­riami niedookreślonymi, dawały znaczne możliwości przekracza­nia granic nadzoru, a nawet przekształcania go w kierownictwo. Z tego też względu doktryna, w celu zminimalizowania powyż­szych niebezpieczeństw, dowodziła, iż „ustawodawca nie znosi obo­wiązku zastosowania kryterium legalności także w zakresie reali­zacji zadań zleconych. Ocena działalności z punktu widzenia sze­roko rozumianej celowości, w tym rzetelności i gospodarności, nie zawsze musi oznaczać, iż organ nadzoru ma w tym względzie peł­ną swobodę. Ustawodawca, bowiem może — i tak niejednokrotnie czyni — zdeterminować zastosowanie tego kryterium, precyzując, jakiego rodzaju przesłanki muszą być spełnione, aby uznać dane działanie za niecelowe. Dlatego zastosowanie kryterium celowości w takich przypadkach może być poddane także ocenie legalności. Ponadto użycie środka nadzoru w wyniku kontroli celowości dzia­łania powinno być w jakimś stopniu sformalizowane i jako takie również podlegać może ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem.

W nowych rozwiązaniach ustawowych nastąpiło odejście od zbytu szerokich kryteriów nadzoru na rzecz jednolicie rozumianej zgodności z prawem. Przy sprawowaniu funkcji nadzorczych nad samorządem terytorialnym organy administracji państwowej nie powinny mieć możliwości posługiwania się swobodnym uznaniem.

Ustawa o samorządzie gminnym przy określaniu zadań włas­nych gminy stanowi, iż mają one na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Posługuje się przy tym przykładowym katalogiem spraw, w kwestiach szczegółowych odsyłając do odrębnych ustaw. Takie rozwiązanie normatywnie nie przyczynia się jednak do rozjaśnie­nia nieostrego podziału zadań gminy na własne i zlecone.

Przejawem tej samej tendencji jest podział zadań własnych gminy na obowiązkowe i dobrowolne wraz z odesłaniem do ustaw szczegółowych, które mają rozstrzygnąć każdorazowo o zaliczeniu konkretnego zadania do jednej z owych grup.

Z brzmienia art. 4 i 4a u.o s.g. można wyciągnąć wniosek, iż występują dwa typy gmin: gmina wiejska i gmina miejska. Rozróż­nienie posiada przede wszystkim charakter formalny — nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta. Natomiast nie wynika z ustawy, jakie elementy powinny odróżniać gminę wiejską od miej­skiej.

Podział gmin na wiejskie i miejskie w sposób bezpośredni wpływa na nazewnictwo organów gminy (np. rada gminy i rada miejska — art. 15 u.o s.g.) oraz organów jednostek pomocniczych, choć tu już trudno mówić o konsekwencji ustawodawcy (por. art. 5 ust. l oraz art. 36 i 37 u.o s.g.).

2. Formy demokracji bezpośredniej

Rozdział 3 u.o s.g. zatytułowany został „Władze gminy", zaś w art. 11 określono te władze jako mieszkańców gminy podejmują­cych rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybo­ry i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. A zatem, ustawodawca jako pierwsze wymienia formy demokracji bezpo­średniej, a jako drugie formy demokracji pośredniej — przedstawi­cielskiej. Jest to reminiscencja leżącej u podstaw klasycznej instytu­cji samorządu terytorialnego idei wykonywania administracji pu­blicznej przez społeczność lokalną w sposób bezpośredni.

Jednakże współcześnie skomplikowane warunki administro­wania sprawiły, że wyjątkiem stała się demokracja bezpośrednia, zaś gwarancją sprawnego, a zarazem demokratycznego zarządza­nia właściwie ukształtowane przedstawicielstwo.

Do form demokracji bezpośredniej wynikających z ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć można: konsultacje z mieszkań­cami (art. 5a), referendum gminne (art. 12), wybory (art. 11), zebra­nie wiejskie (art. 36), w miastach, na zasadzie wyjątku, ogólne zebrania mieszkańców osiedla (art. 37 ust. 4). Problematyka wybo­rów samorządowych wykracza poza ramy tej pracy, natomiast o ze­braniach wiejskich i zebraniach mieszkańców osiedli będzie mowa przy omawianiu organów jednostek pomocniczych.

Instytucja konsultacji z mieszkańcami gminy wprowadzona została do ustawy o samorządzie gminnym nowelą z dnia 2 lutego 1996 r. Z brzmienia art. 5a wynika, że konsultacje mogą mieć cha­rakter obligatoryjny lub fakultatywny.

A. konsultacje

Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami gminy będą przeprowadzone w przypadkach przewidzianych ustawą. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mogły być przeprowadzone „w in­nych sprawach ważnych dla gminy". Ustawa o samorządzie gmin­nym nie definiuje jednak, jakie sprawy należy uznać za „ważne dla gminy". Decydujące znaczenie będzie tu, zatem miała rada gminy, która ponadto powinna określić w drodze uchwały zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami.

Ustawa nie rozstrzyga, jaki charakter prawny posiadać będą konsultacje i jakie skutki prawne będą wywoływać dla organów gminy. Należy zgodzić się z poglądem Z. Leońskiego, iż „konsul­tacje to forma zasięgania opinii mieszkańców". Wyniki tej opinii nie są wiążące — w odróżnieniu od referendum — dla organów gminy, choć z opinią tą rada i jej organy powinny się liczyć, skoro ma to być forma demokracji lokalnej. Natomiast tam, gdzie warunkuje się działanie rady (innego organu) od przeprowadzenia kon­sultacji, brak takiej konsultacji powodowałby nieważność podjęte­go aktu.¹⁸²

Określenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z. mieszkańcami powierzono radzie gminy. Ustawa nie narzuca tu żadnych form. Wydaje się zatem celowe skorzystanie z dotychcza­sowej praktyki i doświadczeń. Często stosowane są ankiety jako rorma konsultacji lub też środki masowego przekazu. Wobec braku regulacji ustawowej, rada gminy w swej uchwale powinna szcze­gółowo określać formę konsultacji, sposób, czas i miejsce jej prze­prowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób ich przeka­zania społeczności lokalnej.

Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami gminy występują w procesie tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz przed wydaniem rozporzą­dzenia Rady Ministrów (art. 4a ust. 1), przy zmianie granic miasta art. 4a ust. 3), przed podjęciem przez radę gminy uchwały o utwo­rzeniu jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 2).

Swego rodzaju procedury konsultacyjne znaleźć można rów­nież w innych ustawach. Przykładem może tu być ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym¹⁸³ określająca sposób informowania społeczeństwa o projektach planów zago­spodarowania przestrzennego i wyrażania opinii w formie prote­stów i zarzutów.

B. Referendum gminne

Konstytucja RP z 1997 r. w art. 170 stanowi: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pocho­dzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorial­nego. Zasady i tryb referendum lokalnego określa ustawa.". Nor­mę konstytucyjną rozwijają art. 12 u.o s.g. oraz ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.¹⁸⁴ W pewnych kwestiach ustawa o referendum przewiduje także możliwość stosowania posiłkowo przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wy­borcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.¹⁸⁵

Referendum jest właściwym dla demokracji bezpośredniej sposobem rozstrzygania w drodze głosowania o istotnych sprawach zbiorowości lokalnej przez ogól zainteresowanych obywateli. Do najbardziej istotnych cech referendum należy: bezpośredni udział obywateli w wypowiadaniu się, posiadanie tylko jednego głosu oraz uważanie woli większości wszystkich równouprawnionych obywa­teli za decydującą w uchwalaniu aktu prawnego bądź rozstrzyga­niu spraw.¹⁸⁶ Jednakże z uwagi na wysokie koszty finansowe i spo­łeczne, referendum stosowane być powinno jedynie wyjątkowo.

Ustawa o referendum lokalnym przewiduje referendum obligatoryjne i fakultatywne.¹⁸⁷ Referendum obligatoryjne zwoływa-obligatoryjne ne jest w dwóch kategoriach spraw:

1) samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne,

2) odwołania rady gminy przed upływem kadencji.

Samoopodatkowanie mieszkańców na cele publiczne miesz­czące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy polega na ustanowieniu nowych obowiązków podatkowych w stosunku do mieszkańców gminy. W głosowaniu powinno się rozstrzygać o za­sadach samoopodatkowania, tj. przedmiocie, podmiotach oraz wysokości podatku. Z uwagi na fakt, iż wpływy z samoopodatko­wania stanowić będą dochód gminy, samoopodatkowanie musi mieć wskazany wyraźny cel, na który przeznaczone zostaną środ­ki finansowe uzyskane od mieszkańców.¹⁸⁸

Referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upły­wem kadencji przeprowadza się wyłącznie na wniosek mieszkań­ców, nie wcześniej jednak niż po upływie 12 miesięcy od dnia wy­borów lub od ostatniego referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji (art. 5 u.o r.l.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 u.o r.l., referendum w sprawie odwołania rady gminy nie przeprowadza się, jeżeli do upływu kadencji rady pozostało mniej niż 6 miesięcy.

Odwołanie rady gminy przed upływem kadencji oznacza również zakończenie z mocy prawa działalności zarządu gminy. Prezes Rady Ministrów wyznacza wówczas osobę, która do czasu wyboru nowych organów gminy pełni ich funkcje.

W gminnym referendum fakultatywnym „mieszkańcy jed­nostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samo­rządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposo­bu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki"(art. 2 ust. l u.o r.l.). Zakres przedmiotowy referendum nie jest nieograni­czony. Przedmiotem referendum mogą być prawie wyłącznie spra­wy, które należą do właściwości rady gminy jako organu stanowią­cego w zakresie zadań własnych.¹⁸⁹ Natomiast o tym, która sprawa jest ważna dla gminy, decydują sami zainteresowani, tj. zazwyczaj inicjator referendum. Istnieje jednak kategoria spraw, które nie mogą być rozstrzygane w drodze referendum. Wymienić tu można kwe­stie zmiany budżetu, korekty podatków, wydawanie decyzji w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego czy też sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej.¹⁹⁰

Referendum, bez względu na jego rodzaj, przeprowadza się z inicjatywy rady lub na wniosek 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania. W referendum gminnym mają prawo brać udział mieszkańcy gminy stale zamieszkujący na jej obszarze i posiadają­cy czynne prawo wyborcze do rad gmin. Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do gło­sowania.

Referendum przeprowadza się w obwodach głosowania usta­lonych dla wyborów do rad gmin. Koszty związane z referendum ponosi gmina. Referendum przeprowadzają i ustalają jego wynik powołane w tym celu komisje terytorialne i obwodowe. Polega ono na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. Po zakończeniu głosowania sporządza się protokół, który winien ustalić jego wyni­ki. Wyniki te podlegają obwieszczeniu.

Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z roz­wiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, zaś za samoopodatkowaniem — co naj­mniej 2/3 ważnych głosów.

W terminie 7 dni od dnia podania wyników referendum do wiadomości publicznej, każdy uprawniony do wzięcia w nim udzia­łu mieszkaniec gminy może wnieść protest, jeżeli naruszono prze­pisy ustawy, a naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik referendum. W sprawie właściwe są sądy okręgowe.

Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy zobowiązana jest do podjęcia czynności w celu jej realizacji (art. 65 u.o r.l.). Przepis ten traktuje radę gminy jako organ wykonawczy referendum. Na tle przedstawionej wyżej regulacji prawnej dotyczącej referendum gminnego zrodził się w literaturze przedmiotu problem charakteru prawnego grona uczestników referendum. Zdaniem J. Bocia: „Ustawa samorządowa używa pojęcia «władze gminy» dla określenia podmiotów upoważnionych do rozstrzygania w spra­wach gminy.".¹⁹¹ Jednym z takich podmiotów jest grono uczestni­ków referendum gminnego, rozstrzygających w sprawach gminy poprzez głosowanie.¹⁹² Ustawodawca używa tu określenia „miesz­kańcy gminy", lecz nie wszyscy przecież mieszkańcy mają prawo uczestniczenia w referendum gminnym.

W oparciu o dokonaną analizę przepisów ustawowych moż­na stwierdzić, że „grono uczestników referendum gminnego jest podmiotem:

1) o składzie osobowym określonym przez ustawę, przy czym skład ten nie pokrywa się ze składem osobowym podmiotu, o którego sprawach stanowi;

2) mieszczącym się w strukturze organizacyjnej gminy;

3) powołanym do rozstrzygania w sprawach gminy;

4) czyniącym to w granicach kompetencji przyznanych mu bez­pośrednio ustawą".¹⁹³

Uzasadnione wydaje się zatem pytanie, dlaczego ustawodaw­ca nie nazwał tego podmiotu organem gminy, skoro na przykład w art. 36 ust. l tej samej ustawy organem uchwałodawczym sołectwa nazwano zebranie wiejskie, a w art. 37 ust. 4 organem uchwałodawczym osiedla nazwano zebranie mieszkańców.

Należy zgodzić się ze zdaniem A. Agopszowicza:, „Chociaż ustawa nigdzie o takim organie nie wspomina, to jednak — skoro z kompetencji innych organów wyodrębnia kompetencje określo­ne w art. 12 i przyznaje je mieszkańcom gminy — trzeba ich uznać za organ, albowiem osoba prawna może działać tylko za pomocą swych organów.".¹⁹⁴

2. Organy gminy

Konstytucja RP z 1997 r. w art. 169 ust. l stanowi, iż: „Jed­nostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za po­średnictwem organów stanowiących i wykonawczych.". Ustawa o samorządzie gminnym do organów gminy zalicza radę gminy i za­rząd (art. lla). Działalność organów gminy jest jawna. Ogranicze­nia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wy­konywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń or­ganów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumen­tów i korzystania z nich określa statut gminy (art. llb).

A. Rada gminy

Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gmi­nie, który może rozstrzygać o wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a nie zastrzeżonych dla referendum. Jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej.

Kadencja rady gminy trwa 4 lata licząc od dnia wyboru. Rozwiązanie to zgodne jest z dotychczasową praktyką, lecz nie jest wolne od niebezpieczeństw, szczególnie obecnie, w okresie nasilo­nej walki politycznej wielu partii, ugrupowań i ruchów społecznych. Może także dojść do sytuacji, że do rad gmin zostaną powołani ludzie nie posiadający doświadczeń w zarządzaniu sprawami lokalnymi. Wówczas pierwszy okres nowej kadencji rady może oka­zać się niezbędny do nauki form i sposobów samorządowego spra­wowania władzy.

Wśród sposobów przeciwdziałania tym niekorzystnym ten­dencjom można wymienić propozycję przedłużenia kadencji rad­nego do 6 lat. Przy czym, co 3 lata ustępowałaby połowa liczby wy­branych radnych. Po upływie pierwszych trzech lat od wyborów ustalano by w drodze losowania, którzy radni zakończą kadencję z tym terminem. Nie można by także kandydować na radnego bez­pośrednio po zakończeniu pełnej sześcioletniej kadencji. Propozy­cja ta nie została jednak przez ustawodawcę uwzględniona.¹⁹⁵

Ustawa o samorządzie gminnym ustala liczbę radnych od­powiednio do liczebności mieszkańców gminy (art. 17). Najmniej­sza rada, w gminach do 5000 mieszkańców, może liczyć 12 radnych, największa, w gminach do 200 000 mieszkańców, 30 radnych. Na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców po 5 radnych, nie więcej jednak niż 60 radnych.

Status prawny radnego

Radny nie jest organem gminy, lecz jako członek organu ko­legialnego ma określone prawa i obowiązki.¹⁹⁶ Obowiązany jest kie­rować się dobrem wspólnoty samorządowej.

Podstawowymi dwoma grupami obowiązków radnego są a) utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organiza­cjami (przyjmowanie zgłaszanych postulatów i przedstawie­nie ich organom gminy do rozpatrzenia), radny nie jest jed­nak związany instrukcjami wyborców; b) branie udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został on wybrany lub desygnowany.

W sposób syntetyczny obowiązki radnego opisane zostały w rocie ślubowania, które radni składają przed przystąpieniem do wykonywania mandatu: „Ślubuję uroczyście jako radny pracować dla dobra i pomyślności gminy, działać zawsze zgodnie z prawem oraz z interesami gminy i jej mieszkańców — godnie i rzetelnie reprezentować swoich wyborców, troszczyć się o ich sprawy oraz nie szczędzić sił dla wykonywania zadań gminy" (art. 23a ust. 1).

Z ustawy nie wynikają dla radnego uprawnienia do składa­nia wniosków lub interpelacji kierowanych do organów państwo­wych lub instytucji działających na obszarze gminy. O tym, iż w praktyce nadal stosowane są interpelacje i wnioski radnych, świadczyć może brzmienie § 48 tzw. instrukcji kancelaryjnej samo­rządowej,¹⁹⁷ który przewiduje możliwość założenia na okres kadencji rady rejestru interpelacji i wniosków radnych. Kwestie te powin­ny zostać rozstrzygnięte w statucie gminy.

Ponadto na podstawie art. 237 § 2 k.p.a. oraz art. 247 k.p.a., radni, którzy wnieśli skargę lub wniosek innej osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie ich załatwienia, a gdy ich załatwienie wy­maga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień — także o sta­nie rozpatrzenia skargi (wniosku), najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia albo przekazania.

Zatem skargi i wnioski radnych można uznać za formy praw­ne realizacji obowiązku przyjmowania postulatów mieszkańców gminy i ich organizacji.

Radni mogą tworzyć również kluby radnych. W kwestiach organizacyjnych ustawa odsyła do statutu gminy. Wydaje się za­tem, iż statuty gmin powinny rozstrzygnąć kwestie minimalnego składu klubu (nie powinno być chyba mniej niż 3 radnych), kryte­rium przynależności do klubu (np. polityczne, wyznaniowe itp.) oraz zasady organizacji i działania klubu. Przynależność radnych gminnych do klubu powinna być dobrowolna. Bez wątpienia klu­bom przysługiwać będą jedynie uprawnienia wnioskodawcze i opiniodawcze w zakresie organizacji i trybu działania rady. Klu­by mogą przedstawiać na sesji rady uzgodnione wcześniej stano­wisko.

Oprócz obowiązków, radnemu przysługują również pewne przywileje, jak na przykład nałożony na pracodawcę obowiązek zwolnienia radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy.

Radnemu przysługują roszczenia o zwrot kosztów podróży oraz diety. Wysokość diet ustala rada gminy w sposób w zasadzie dowolny. Można tu stosować zasadę zryczałtowania diet i zwrotu kosztów podróży. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 1990 r.¹⁹⁸ Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na pod­stawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowa­niu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 110, póz. 1255 i z 2000 r. Nr 19, póz. 239). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymal­ną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy. Rada gminy przy usta­laniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłat­nie funkcję członka zarządu w gminie, w której uzyskał mandat.

Radnemu w związku z pełnionymi funkcjami przysługuje ochrona prawna. Ochronie tej podlegają:

1) osoba radnego — radny, bowiem korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych; oznacza to, iż osoba, która dopuściłaby się czynnej napaści na radnego w związku z pełnieniem przez niego obowiązków służbo­wych, będzie podlegała wyższej, surowszej karze w myśl Kodeksu karnego niż sprawca napaści na zwykłego czło­wieka;

2) stosunek pracy radnego — rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest człon­kiem; rada gminy musi odmówić zgody na rozwiązanie sto­sunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego sto­sunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radne­go mandatu.

Jak z tego wynika, w jednym i w drugim przypadku radny korzysta ze szczególnej ochrony z uwagi na pełnienie swojej funk­cji. Chodzi o to, że radny powinien reprezentować zawsze interes swojej gminy. Powinien działać przy tym w sposób bezkompromi­sowy, bez obawy, iż spotkają go za to jakieś przykre konsekwencje, na przykład ze strony jego pracodawcy.

Ochrona stosunku pracy radnego nie jest jednak bezwzględ­na. Radny narażony jest, jak każdy obywatel, na skutki upadłości lub likwidacji zakładu pracy, w którym jest zatrudniony.

Radny (osoba wchodząca w skład organów gminy) nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek z wyko­rzystaniem mienia państwowego i komunalnego, a także nie może być zastępcą lub przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalriości . Nie może on być również członkiem zarządów, rad nadzor­czych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego z udzia­łem Skarbu Państwa, innych państwowych osób prawnych, gmin lub związków międzygminnych albo podległych im jednostek or­ganizacyjnych. Osoby te nie mogą również posiadać w tych spół­kach kontrolnych udziałów lub pakietów akcji.¹⁹⁹

Nowela do ustawy o samorządzie gminnym z dnia 29 wrześ­nia 1995 r.²⁰⁰ wprowadziła szereg postanowień (art. 24a-d), które ograniczają zatrudnienie radnego w urzędzie gminy i jednostkach samorządu terytorialnego ze względu na możliwość powstawania powiązań o charakterze majątkowym i nadużywania stanowiska radnego. Zakaz ten nie dotyczy radnych wybranych do zarządu, z którymi stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie wyboru.

Nowo wybrany radny nie może, zatem wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał man­dat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Obowiązany jest do złożenia wniosku o ur­lop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wy­borów. Otrzymuje on urlop bezpłatny na okres sprawowania man­datu oraz 3 miesiące po jego wygaśnięciu. Po wygaśnięciu mandatu pracodawca przywraca radnego do pracy na tym samym lub równo­rzędnym stanowisku pracy z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie radny otrzymywałby, gdyby nie przysługują­cy mu urlop bezpłatny (art. 24c). Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Zarząd gminy lub wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 24d).

Nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r. wprowadzono dodatko­we ograniczenia:

• Radny lub członek zarządu nie może brać udziału w gło­sowaniu w radzie, w zarządzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego (art. 25a).

• Mandatu radnego gminy nie można łączyć z:

1) mandatem posła lub senatora,

2) wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody,

3) członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorial­nego (art. 25b).

Radni nie mogą być odwołani przed upływem kadencji z peł­nionych czynności (z wyjątkiem przypadków, gdy rozwiązaniu lub odwołaniu ulega rada gminy). Ordynacja wyborcza wymienia po­nadto następujące przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego: 1) śmierć, 2) zrzeczenie się mandatu, 3) utrata prawa wybieralno­ści lub brak tego prawa w dniu wyborów, 4) prawomocny wyrok sądu orzeczony za przestępstwo umyślne oraz 5) w przypadku zmian w podziale terytorialnym państwa.

Organizacja wewnętrzna rady gminy

Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym. Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem wójta, burmistrza lub prezydenta.

Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji prezydium rady gminy ani też delegowania przewodniczącego rady.²⁰¹ Wynika z tego, że każda funkcja w radzie gminy, nawet przewodniczącego, ma mieć konsekwentnie społeczny charakter. Przemawia za tym również zakaz łączenia funkcji przewodniczą­cego (lub wiceprzewodniczącego) rady gminy z funkcją członka zarządu (art. 19 ust. 3).

Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczące­go. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2). Zadania przewodniczącego rady mają zatem charakter czynności materialno-technicznych. Nie ma on, zatem uprawnień do reprezentowa­nia gminy na zewnątrz, chyba, że rada gminy działa wyjątkowo jako organ wykonawczy (np. referendum).²⁰²

Wybór przewodniczącego rady i jego zastępców dokonywany jest przez radę gminy w głosowaniu tajnym, bezwzględną większo­ścią głosów²⁰³ w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Szczegółową organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady : jej organów określa sama rada w uchwalonym przez siebie statu­cie gminy. Nie obowiązują w tym zakresie zbędne wytyczne ani statuty wzorcowe. Zasadniczą bowiem cechą samorządu terytorial­nego jest samodzielność wykonywania zadań. Zatem możliwe jest indywidualne i znacznie zróżnicowane określanie przez poszcze­gólne rady gminy zasad swojego funkcjonowania.

W każdym statucie, bez względu na różnice lokalne, powin­ny znaleźć się takie elementy, jak: określenie struktury wewnętrz­nej organów gminy, sposób głosowania, określenie jednostki powo­łanej do obsługi rady i innych organów, wykaz komisji stałych, podział gminy na sołectwa, dzielnice lub osiedla, zasady zarządu mieniem gminy itp.

Sesje rady

Podstawową formą pracy rady gminy są sesje. Ustawa dzie­li sesje na:

a) zwyczajne — zwoływane przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał; pierwszą sesję nowo wybranej rady zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadenqi w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbior­czych wyników wyborów lub w przypadku wyborów przed­terminowych w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników tych wy­borów (art. 20 ust. 2); po upływie tego terminu sesję zwołuje wojewódzki komisarz wyborczy w ciągu 21 dni po ogłosze­niu wyników wyborów (art. 20 ust. 2a);²⁰⁴

b) nadzwyczajne — zwoływane przez przewodniczącego na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy; sesja taka musi być zwołana w ciągu 7 dni od daty zło­żenia wniosku.

Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

Ustawa nie przewiduje uchwalenia odrębnego regulaminu rady gminy. Wszelkie kwestie dotyczące sposobu obradowania na sesji powinien rozstrzygać statut gminy. Jedynie sposób głosowa­nia został określony ustawowo. Artykuł 14 ustawy stanowi bowiem, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Jeżeli w przepisach przewidziano, że uchwały organu zapa­dają zwykłą większością głosów, oznacza to, że za uchwałą głoso­wało więcej członków organu kolegialnego niż za jej odrzuceniem. Głosów wstrzymujących nie bierze się pod uwagę. Natomiast gdy przedmiotem głosowania jest wybór jednego spośród kilku rozwią­zań, wówczas przez zwykłą większość należy rozumieć taką liczbę głosów optujących za jednym z nich, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każdą jego alternatywę.²⁰⁵

Ważność uchwały nie zależy tylko od liczby oddanych gło­sów. Konieczne jest również odpowiednie kworum. Przez kworum rozumie się absolutną, matematycznie określoną liczbę członków organu kolegialnego, których obecność jest konieczna, by podmiot ten mógł podejmować skuteczne uchwały.²⁰⁶

Komisje

Organami wewnętrznymi rady są komisje. Ustawa poświęciła komisjom jedynie jeden artykuł (art. 21), z czego należy wnosić, iż wszystkie szczegółowe kwestie dotyczące organizacji, funkcjono­wania i zadań komisji określać będzie statut gminy.

Komisje są organami o charakterze pomocniczym. Mogą, a nie muszą, być powoływane. O celowości ich powoływania de­cyduje rada gminy, ustalając równocześnie przedmiot działania i skład osobowy komisji.

Rada może powoływać komisje:

a) stałe — działające przez cały okres kadencji rady,

b) doraźne — w celu rozwiązywania określonych zadań, wykra­czających poza zakres działania stałych komisji.

Komisje powinny być organami fachowymi, mającymi słu­żyć radzie pomocą przy wykonywaniu jej zadań, na przykład przez opiniowanie projektów uchwał przygotowanych przez zarząd. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz spra­wozdania z działalności. W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni nie będący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu. Ustawodawca od 31 maja 2001 r. zniósł możliwość dokooptowywania do składu komisji osób spoza rady.

Szczególną pozycję posiada komisja rewizyjna. W skład ko­misji rewizyjnej wchodzą wyłącznie radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje prze­wodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy oraz będą­cych członkami zarządu. Komisja rewizyjna ma szczególne zadania: wykonuje zlecone przez radę kontrole, w tym zwłaszcza zarządu, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi (art. 18a); udziela również innych opinii.

B. Zarząd gminy

Zarząd jest kolegialnym organem wykonawczym gminy. Wszyscy członkowie zarządu powoływani są przez radę z jej grona radnych lub spoza składu rady. Członkostwa w zarządzie gminy nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samo­rządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządo­wej, a także z mandatem posła i senatora (art. 27).

W pierwszej kolejności rada wybiera wójta, burmistrza lub prezydenta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Kandydatów na zastępców wójta lub burmistrza (prezydenta) oraz pozostałych członków zarządu przed­stawia wójt lub burmistrz (art. 28 ust. 3). Regulaq'a ta ma na celu zapewnienie wójtowi, burmistrzowi możliwości doboru swych najbliższych współpracowników. Również NSA w wyroku z dnia 18 września 1990 r. (SA/Wr 850/90, ONSA1990, nr 4, póz. 1) stwier­dził, że tylko prawomocnie wybrany wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest uprawniony do przedstawiania kandydatów na swoich następców. A zatem ustawodawca opowiedział się za tzw. autor­ską koncepcją zarządu.²⁰⁷ Ustawodawca nie określił jednak pozycji prawnej wójta, burmistra (prezydenta) do czasu wyboru pozosta­łych członków zarządu. Rada gminy wybiera zastępcę albo zastęp­ców wójta lub burmistrza oraz pozostałych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy usta­wowego składu rady — na wniosek burmistrza. Proces doboru członków zarządu może trwać przez 3 miesiące. Do czasu wyboru

nowego, kompletnego zarządu działa zarząd dotychczasowy. A za­tem, przez okres 3 miesięcy w gminie może działać dwóch burmi­strzów. Należałoby nazwać burmistrza tworzącego nowy zarząd gminy burmistrzem elektem. Nie może on składać w imieniu gminy żadnych oświadczeń woli. Jego jedynym zadaniem jest do­prowadzenie do wyboru przez radę pozostałych członków zarządu.

W praktyce często dochodziło do sytuacji, w której rada gminy nie mogła dokonać wyboru zarządu z powodu braku kwo­rum. Z tego też względu ustawodawca nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r. nakazał dokonanie wyboru zarządu w ciągu 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wybor­czy. Niedokonanie wyboru zarządu w tym terminie powoduje roz­wiązanie rady z mocy prawa (art. 28a). Informację o tym podaje wo­jewoda w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze gminy oraz ogłasza, w formie obwieszczenia, w wojewódzkim dzienniku urzę­dowym. Następnie przeprowadza się wybory przedterminowe w ciągu 3 miesięcy od dnia rozwiązania rady. Do czasu wyboru za­rządu przez nową radę Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która będzie pełniła funkcje organów gminy. Jeśli nowo wybrana rada gminy ponownie nie dokona wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy, ulega rozwiązaniu z mocy prawa. Wówczas jednak nie przeprowadza się ponownych wyborów przedterminowych. Do dnia wyborów rady gminy na kolejną kadencję oraz wyboru za­rządu gminy zadania i kompetencje organów gminy przejmuje komisarz rządowy ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W art. 28b-f uregulowano kwestie odwołania zarządu lub poszczególnych jego członków oraz rezygnacji z członkostwa w za­rządzie.

Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu (chyba że po zakończeniu roku budżetowe­go zarząd gminy został odwołany z innej przyczyny). Odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium. A zatem art. 28b rozstrzygnął w sposób jednoznaczny wątpliwą do tej pory kwestię,²⁰⁸ iż nieudzielenie absolutorium nie powoduje automatycz­nie odwołania zarządu. Rozpoznanie wniosku o odwołanie zarządu z wyżej wymienionej przyczyny musi być poprzedzone zapoznaniem się z opiniami komisji rewizyjne) oraz regionalnej izby obra­chunkowej w sprawie nieudzielenia absolutorium oraz wysłucha­niem wyjaśnień zarządu. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Rada gminy może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, nie wcześniej jednak niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w spra­wie nieudzielenia zarządowi absolutorium.

Odwołanie poszczególnych członków zarządu z innych przy­czyn może nastąpić wyłącznie na uzasadniony wniosek wójta lub burmistrza, zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 28c ust. 5). Obecnie rada gminy nie ma możliwości odwołania poszcze­gólnych członków zarządu bez wniosku wójta, burmistrza lub pre­zydenta.

Szczególną pozycję w zarządzie posiada wójt lub burmistrz. Z tego też względu ustawa wprowadza odrębną procedurę przy jego odwołaniu. Rada gminy może odwołać wójta lub burmistrza z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na pisem­ny i uzasadniony wniosek 1/4 ustawowego składu rady, większo­ścią 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, po zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (art. 28c). W omawia­nym przepisie zniesiono niestety obowiązek uprzedniego wysłu­chania wyjaśnień odwoływanego burmistrza.

Głosowanie w sprawie odwołania rada gminy przeprowadza na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie jednego miesiąca od dnia zgło­szenia wniosku.

W razie odwołania zarządu, rada gminy wybiera w ciągu 3 miesięcy nowy zarząd. Do tego czasu obowiązki pełni dotychcza­sowy zarząd. Rada gminy może zwolnić członka zarządu od tego obowiązku.

Jeżeli wniosek o odwołanie zarządu albo wójta lub burmi­strza nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (art. 28e ust. 1). Rozwiązanie to ma za­pobiec paraliżowaniu prac zarządu gminy przez zbyt częste próby odwołania jego członków.

Członkowie zarządu mogą również sami złożyć rezygnację. Wówczas rada gminy, nie później niż w ciągu miesiąca, podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiąz­ków członka zarządu. Niedochowanie powyższego terminu jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała.

W przypadku odwołania lub rezygnacji całego zarządu rada gminy dokonuje wyboru nowego zarządu w ciągu 3 miesięcy od dnia odwołania lub przyjęcia rezygnacji. Gdyby termin ten nie zo­stał dochowany, obowiązują odpowiednio przepisy art. 28a, doty­czące rozwiązania rady gminy z mocy prawa.

Po upływie kadencji rady gminy zarząd działa do dnia wy­boru nowego zarządu (art. 29).

W skład zarządu wchodzi od 3 do 5 osób. Członkostwa w za­rządzie gminy nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w admi­nistracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. Chodzi tu o uniknięcie zależności personalnych od tej administracji. „Wzglę­dy obiektywności i uczciwości wymagają też, by osoby wchodzące w skład organów gminy nie wchodziły w stosunki cywilnoprawne z gminą albo jej jednostkami organizacyjnymi, które przysparzały­by im określonych korzyści majątkowych.".²⁰⁹ Ponadto, członkowie zarządu pozostający w stosunku pracy z samorządem nie mogą wykonywać zajęć, „które pozostawałyby w sprzeczności z ich obo­wiązkami albo mogłyby wywoływać podejrzenia o stronniczość lub interesowność" (art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych).²¹⁰

Wójt, burmistrz (prezydent) oraz ich zastępcy, a także — gdy statut tak stanowi — inni członkowie zarządu zatrudnieni są w ra­mach stosunku pracy na podstawie wyboru. Zasady doboru kan­dydatów określa art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, wymagający od przyszłych pracowników samorządowych obywa­telstwa polskiego, odpowiedniego stażu pracy i kwalifikacji, ukoń­czenia 18 roku życia, pełnej zdolności do czynności prawnych, peł­ni praw publicznych oraz stanu zdrowia pozwalającego na zatrud­nienie na określonym stanowisku. Natomiast w odniesieniu do kandydatów na najbardziej nawet eksponowane stanowiska usta­wa o pracownikach samorządowych nie wprowadza wymogu nie­karalności czy choćby znanego z ustawy o pracownikach urzędów państwowych wymogu nieskazitełności charakteru kandydata.²¹¹

Pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie wyboru obejmują dodatkowo zakazy określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospo­darczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.²¹² Zakazem objęte zostało pełnienie funkcji w radach nadzorczych, zarządach i komisjach rewizyjnych fundacji prowadzących działalność gospodarczą i spó­łek prawa handlowego oraz posiadanie pakietów akcji i udziałów.

Ponadto art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych sta­nowi, iż małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia nie mogą być zatrudnieni w tej samej jednost­ce, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej służbowej podległości.²¹³

Kompetencje zarządu reguluje w sposób generalny art. 30 u.o s.g. Wynika z niego, iż: „Zarząd wykonuje uchwały rady gmi­ny i zadania gminy określone przepisami prawa.". A zatem, zarząd gminy jest przede wszystkim organem wykonawczym rady. Zarząd nie tylko wykonuje uchwały rady gminy, ale również przygotowu­je projekty uchwał oraz określa sposoby wykonywania tych uchwał. Ponadto, w ramach zadań gminy określonych przepisami prawa, zarząd gospodaruje mieniem komunalnym, wykonuje budżet, za­trudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyj­nych.

Dodatkowe zadania i kompetencje wynikają ze szczególnych przepisów ustawy gminnej, na przykład wydawanie uchwał zawie­rających przepisy porządkowe (art. 41 ust. 2-4), przygotowywanie projektu budżetu (art. 52), informowanie mieszkańców gminy o za­łożeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospo­darczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych (art. 61 ust. 3).

W trakcie realizacji zadań własnych gminy zarząd podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3). Rada gminy może podej­mować w tym zakresie uchwały zawierające wytyczne dla organów wykonawczych gminy.²¹⁴

Przewodniczący zarządu

Przewodniczącym zarządu jest wójt lub burmistrz, zaś w mia­stach liczących ponad 100 000 mieszkańców — prezydent (art. 26). pozycja Jako przewodniczący zarządu wójt lub burmistrz organizu-przewodniczą- je jego pracę, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje cego zarządu ją na zewnątrz.

Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego kierownikiem jest wójt lub burmistrz. Pozwala to wójtowi lub burmistrzowi wykorzystywać aparat urzędniczy do organiza­cji pracy zarządu.

„Kierowanie bieżącymi sprawami gminy" nie zostało ściś­lej określone w ustawie. „Można przyjąć, że chodzi tu o sprawy po­wtarzające się, wymagające operatywnego działania i rozstrzyga­nia, które nie są zastrzeżone na rzecz rady czy zarządu. Przedmiot oraz zakres tych spraw powinny być określone w statucie gminy."²¹⁵ Powyższa formuła wprowadza wyjątek od zasady, że organy gmi­ny działają kolegialnie. Chodzić tu zatem może jedynie o takie spra­wy, które wymagają niezwłocznego załatwienia i z tego względu nie mogą być przedłożone do rozstrzygnięcia zarządowi. Powinny to być sprawy, które w codziennej praktyce załatwiane są rutyno­wo i które należą do kompetencji zarządu jako organu zarówno stanowiącego, jak i wykonawczego.²¹⁶

Wójt lub burmistrz reprezentuje gminę na zewnątrz jedno­osobowo. Zakres tej reprezentacji nie został jednak określony usta­wowo. Jedynie co do zarządu mieniem gminy ustawa gminna w art. 46 zawarła szczegółowe reguły. Zgodnie z nimi w zakresie zarzą­du mieniem obowiązuje zasada reprezentacji łącznej, zaś jako wy­jątek należy potraktować udzielenie przez zarząd burmistrzowi lub wójtowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy.

W sprawach niecierpiących zwłoki, związanych z bezpośred­nim zagrożeniem interesu publicznego, wójt lub burmistrz podej­mują czynności należące do kompetencji zarządu (z wyjątkiem wydawania zarządzeń porządkowych). Czynności te wymagają zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu (art. 32). Oma­wiane środki mają charakter tzw. środków prewencyjnych, znanych także innym gałęziom prawa. Można chyba przyjąć, iż podstawą tego typu rozwiązań powinna być zasada, „w myśl której gmina może korzystać z wszelkich dostępnych środków prawnych celem zapobieżenia grożącemu niebezpieczeństwu".²¹⁷

Wójt lub burmistrz posiada również własne kompetencje. Zaliczyć do nich trzeba przede wszystkim prawo do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji pu­blicznej (art. 39 ust. 1). Chodzi tu bez wątpienia o decyzje admini­stracyjne w rozumieniu art. l pkt l k.p.a. Może również chodzić o akty indywidualne skierowane do konkretnego adresata, lecz wy­dawane według procedur odrębnych od k.p.a.²¹⁸

Aktualna pozycja prawna oraz status wójta, burmistrza i pre­zydenta miasta budzą szereg wątpliwości. Zwłaszcza rodzi się pytanie: dlaczego w ustawie gminnej nie uznano wójta (burmistrza, prezydenta) za organ gminy, na równi z radą i zarządem gminy. W literaturze przedmiotu początkowo interpretowano także roz­wiązanie jako wyraz tzw. pozytywnej teorii organu, w myśl której jako organ administracyjny można traktować wyłącznie podmiot uznany przez prawo pozytywne za organ.²¹⁹ Stanowisko to uległo w okresie późniejszym modyfikacji na rzecz poglądu, iż wójt gmi­ny jest de facto organem gminy w stosunkowo szerokim zakresie kompetencji²²⁰ i to wykonywanych samodzielnie. Nie można bo­wiem wszystkich kompetencji wójta/burmistrza traktować jako kompetencji przewodniczącego zarządu gminy lub też wykonywa­nych jednoosobowo (w zastępstwie funkcji zarządu gminy).

Zgodzić się należy ze Z. Janku, iż w ustawie nie jest przy­padkowe stosowanie terminów „wójt" oraz „przewodniczący zarządu" (np. art. 18 ust. 2 pkt 3). Wójt pełni z urzędu funkcję prze­wodniczącego zarządu, ale nie jest to jedyna jego funkcja. „Kom­petencje zarządu oraz wójta jako przewodniczącego zarządu usta­wa normuje odrębnie, nie łącząc z nimi pozostałych funkcji wójta, do jakich zaliczyć należy w szczególności: kierowanie bieżącymi sprawami gminy, reprezentowanie gminy na zewnątrz, kierowa­nie urzędem gminy, a wreszcie, a może przede wszystkim, wyda­wanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administra-qi publicznej."²²¹ Zgodnie z art. 107 ust. l k.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał.

A zatem wójt, burmistrz i prezydent są organami administracji publicznej. Czemu jednak w ustawie gminnej nie zostali expressis ver-bis uznani za organy gminy? Pytanie to pozostaje nadal otwarte.²²²

i skarbnik gminy

Sekretarza i skarbnika gminy powołuje i odwołuje rada gmi­ny na wniosek wójta lub burmistrza (art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy gminnej). Nie są oni członkami zarządu, choć uczestniczą w jego pracach bez prawa głosowania. Statut gminy może przewidywać obowiązek uczestniczenia sekretarza, a zwłaszcza skarbnika, w pra­cach rady gminy. Uczestnictwo to powinno mieć na celu wykonywa­nie funkcji doradczej. Nie biorą oni wprawdzie udziału w głoso­waniu nad uchwałami zarządu, lecz mogą przygotowywać projekty tych uchwał i uczestniczyć w fachowej dyskusji nad nimi.

Artykuł 33 ust. 4 ustawy gminnej stanowi: „W zakresie ustalo­nym przez zarząd wójt lub burmistrz może powierzyć prowadzenie spraw gminy w swoim imieniu sekretarzowi gminy.". W oparciu o ten przepis w praktyce bardzo często powierza się sekretarzowi funkcję kierownika urzędu gminy. Dopuszczalne jest również łączenie sta­nowiska zastępcy burmistrza ze stanowiskiem sekretarza gminy.²²³

Skarbnik gminy pełni zadania głównego księgowego budże­tu. Zakres tej funkcji regulują przepisy finansowe. Szczególne uprawnienie skarbnika wynika z art. 46 ust. 3 i 4 u.o s.g. Do sku­teczności czynności prawnej, która może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, „potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy". Skarbnik gminy, który odmówił kontrasygnaty, musi jej dokonać na pisemne polecenie zwierzchnika i równocześnie powia­domić o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową. Nie dotyczy to oczywiście sytuacji, gdyby wykonanie polecenia stano­wić miało przestępstwo, wykroczenie albo groziłoby niepowetowa­ną stratą.

Urząd grniny

Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gmi­ny. Urząd gminy jest aparatem pomocniczym zarządu, tj. można go określić jako zespół środków materialnych i osobowych służą­cych do wykonywania kompetencji i zadań organów.²²⁵ De facto urząd służy również pomocą radzie gminy oraz jej organom, po­nieważ ustawa nie przewiduje odrębnego „biura rady".

Pracownicy urzędu nie mają własnych kompetenq'i, a jedy­nie działają w imieniu i z upoważnienia zarządu.

Strukturę organizacyjną i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny, uchwalony przez radę gminy na wniosek zarządu (art. 33 ust. 2). W regulaminie należy określić wykaz komórek organizacyjnych i stanowisk pracy oraz zakres ich działania. Na mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 u.o s.g. regulamin zalicza się do przepisów gminnych. Nie ma on jednak charakteru powszech­nie obowiązującego, bowiem obowiązuje jedynie w ramach gminy (jest wewnętrznym aktem prawnym). Każda gmina może w zasa­dzie swobodnie kształtować wewnętrzną organizaqę urzędu. Jest to przejaw tzw. władztwa organizacyjnego samorządu. Oczywi­ście, pewną typowość rozwiązań organizacyjnych wymuszał będzie zakres zadań powierzonych poszczególnym gminom.

Z mocy ustawy kierownikiem urzędu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wykonuje on zatem uprawnienia zwierzchnika służbowego pracowników urzędu. Nawiązuje, zmienia i rozwiązuje stosunek pracy oraz wykonuje inne czynności związane z funkcją kierownika urzędu jak nagradzanie, stosowanie kar porządkowych (art. 33 ust. 5).

Przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego²²⁶ stanowią, iż w ramach urzędu gminy działa urząd stanu cywilnego. Gmina stanowi okręg urzędu stanu cywil­nego. Wojewoda może utworzyć urzędy stanu cywilnego dla kilku gmin lub kilka urzędów dla jednej gminy (dotyczyć to będzie du­żych miast). Kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest z mocy prawa wójt, burmistrz lub prezydent. Rada gminy może jednak powołać innego kierownika.

Inne jednostki organizacyjne

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć także inne jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1). Będą to głównie zakłady ad­ministracyjne²²⁷ oraz podmioty gospodarcze tworzone i działające w oparciu o ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu­nalnej.²²⁸ Ponadto występować mogą inne jednostki organizacyjne, jak na przykład gminne (miejskie) zawodowe straże pożarne (art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej)²²⁹ lub straże gminne, działające w oparciu o ustawę z dnia 29 sierp­nia 1997 r. o strażach gminnych.²³⁰

4. Jednostki pomocnicze gmin

Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto (art. 5 ust. l u.o s.g.). Katalog jednostek pomocniczych jest otwarty, to znaczy, iż można utwo­rzyć jednostki nie nazwane przez ustawę. Ponadto, w oparciu o art. 35 ust. 2 ustawy gminnej, można powołać jednostkę niższego rzę­du w ramach jednostki pomocniczej. Ustawa nie wyjaśnia jednak, czy forma sołectwa, dzielnicy i osiedla jest zastrzeżona wyłącznie dla jednostek pomocniczych podstawowego rzędu i jakie zatem nazwy powinny posiadać jednostki pomocnicze niższego rzędu. Wydaje się, że powyższe kwestie, jako mieszczące się w ramach władztwa organizacyjnego samorządu, powinny być rozstrzygnięte w statutach: gminy i danej jednostki pomocniczej.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określiła statusu jednost­ki pomocniczej w sposób jasny i wyraźny. W doktrynie i orzecznic­twie wyróżnić można dwie metody określenia charakteru prawnego jednostki pomocniczej: negatywne i pozytywne.²³¹

Metoda negatywna opiera się na twierdzeniu, że jednostka pomocnicza — w przeciwieństwie do gminy — nie jest komunalną osobą prawną, nie stanowi również wyodrębnionego terytorialnie związku samorządowego i nie posiada charakteru korporacyjnego. Brak ponadto podstaw prawnych do traktowania sołectwa jako organizacji społecznej, w szczególności takiej, o której mowa w art. 64 k.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 1992 r. wykluczył samorząd terytorialny, a zatem wszystkie orga­ny tego samorządu łącznie z organami jednostek pomocniczych, z zakresu pojęcia „organizacja samorządowa".²³²

Zwolennicy metody pozytywnej traktują sołectwo, dzielni­cę, osiedle wyłącznie jako jednostkę pomocniczą (wewnętrzną) podziału terytorialnego. Stanowisko Sądu Najwyższego,²³³ traktu­jące jednostkę pomocniczą jako samorządowy organ pomocniczy gminny, nie zasługuje na akceptację. Żadna bowiem jednostka po­mocnicza nie stanowi organu pomocniczego gminy.

Organizaq'ę i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultaqi z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczegól­ności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizaq'ę i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizaq'i;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru rady gminy nad działal­nością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3).

A. Sołectwo

W literaturze występują różne sposoby definiowania sołec­twa. „Podmiotami prawa publicznego, nie mającymi podmiotowo­ści w sferze prawa prywatnego" nazywa jednostki pomocnicze Z. Niewiadomski. Jego zdaniem przesądza o tym fakt posiadania przez nie odrębnej organizacji z wybieralnymi organami, mogący­mi dawać wyraz woli kolektywnej ,²³⁴ P. Czechowski zalicza jednost­ki pomocnicze do kategorii podmiotów prawa publicznego, noszą­cych per analogiom ułomny charakter. W możliwości realizacji przez demokratycznie wybrane przedstawicielstwo mieszkańców enumeratywnie wyliczonych zadań autor upatruje swego rodzaju dekon­centrację w ramach gminy niektórych zadań związanych z repre­zentacją interesów mieszkańców zamieszkujących obszar jednostki pomocniczej.²³⁵ Cechę częściowej autonomiczności i niezależności od rady gminy przypisuje sołectwom A. Agopszowicz. Swoją tezę opiera on na treści art. 48 ust. 2 u.o s.g., który to przepis chroni dotychczasowe prawo sołectw do korzystania z mienia. W ocenie autora istnieje więc pewna sfera kompetencji przyznanych sołec­twom, których gmina nie może naruszać.²³⁶

Powyższe rozważania poświęcone statusowi prawnemu so­łectwa zakończyć należy wskazaniem procesowej pozycji tej gru­py jednostek pomocniczych. Zagadnienia te znalazły swój wyraz w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 16 kwietnia 1991 r.²³⁷ Sąd Najwyższy przyjął, iż samorząd mieszkańców wsi ma od dnia l stycznia 1991 r. zdolność sądową w sprawach należących do jego właściwości z mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gmi­ny. Jako podstawę normatywną zdolności sądowej sołectwa Sąd Najwyższy wskazał art. 48 ust. l u.o s.g., stwierdzając w uzasad­nieniu, że jeżeli w tym przepisie mówi się o ustaleniu w drodze sta­tutu zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez organy sołectwa względem przysługującego im mienia, to za logiczny na­leży uznać wniosek, iż dotyczy to również czynności cywilnopraw­nych, a ustawowe uregulowanie możliwości upoważnienia sołectwa do samodzielnego dokonywania czynności prawnych nie zawiera ograniczenia możliwości dochodzenia praw na drodze sądowej.

W zakresie praw procesowych sołectwa w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyj­nym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość przy­znania tym jednostkom pomocniczym gminy w formie uchwały or­ganu gminy pozycji podmiotu na prawach strony.²³⁸

W procesie powoływania sołectw oraz określania zasad ich funkcjonowania wyodrębnić można trzy etapy. Wstępna faza po­lega na określeniu zasad tworzenia jednostek pomocniczych, a za­tem przede wszystkim wskazania kryteriów ich powoływania.

Czyni to rada gminy w statucie gminy. Z użytego w art. 5 ust. 3 u.o s.g. sformułowania „określa statut gminy" wynika, iż ustalenie takich zasad należy do obligatoryjnej regulacji w statucie.²³⁹

Kolejny etap działań wyznaczony jest przez treść art. 5 ust. 2 u.o s.g. Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy rada gminy w drodze uchwały tworzy sołectwo. Mówiąc o konsultacjach ustawa nie określa ich formy. Wątpliwości wywo­łuje sam przedmiot konsultacji. Nie bardzo wiadomo, czy chodzi w nich o zgodę mieszkańców na sam zamiar powołania sołectwa czy tylko o zgodę na utworzenie konkretnie zaprojektowanej już jednostki pomocniczej. Ustawa nie rozstrzyga ponadto o skutkach prawnych konsultacji czy referendum. Winny być one „rozstrzy­gające" (mieć charakter wiążący), to znaczy rada gminy powinna postąpić zgodnie z wolą mieszkańców. Treść powołanego wyżej art. 5 ust. 2 nie pozwala jednak na wyciągnięcie takiego wniosku, sugerując raczej, iż konsultacje stanowią jedynie dopełnienie prze­widzianego tym przepisem trybu postępowania, a ostateczne roz­strzygnięcie i tak pozostaje w gestii rady gminy. Rozwiązanie takie może, zatem budzić zastrzeżenia.

Końcowy fragment postępowania mającego na celu utworze­nie jednostki pomocniczej przybiera postać określenia organizacji i zakresu działania sołectwa. Właściwa rada gminy czyni to w dro­dze odrębnego statutu. Uchwała w sprawie statutu zapada zwykłą większością głosów. Podkreślić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył możliwość prawidłowego stworze­nia statutu bez wskazania sołectwa, w którym ma on obowiązywać. Na konieczność indywidualizacji statutu Naczelny Sąd Administra­cyjny zwrócił uwagę również w wyroku z dnia 9 lutego 1994 r., stwierdzając że rada gminy w drodze uchwały określa organizację i zakres działania każdej z jednostek (sołectwo, dzielnica, osiedle) odrębnym statutem. Dopiero wówczas każdy z tych statutów staje się prawem miejscowym (art. 35 i 40 ust. l u.o s.g.).²⁴⁰ Statut sołec­twa, jako akt powszechnie obowiązujący na części terytorium gmi­ny, podlega ogłoszeniu. Zgodnie z art. 42 ust. l u.o s.g. następuje to poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lo­kalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Statut taki wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile sam wyraźnie nie prze­widuje terminu późniejszego (art. 42 ust. 2 u.o s.g.).

Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru rady gminy nad działal­nością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 u.o s.g.). Kryterium charakteru kompetencji posłużyło ustawodawcy do wyodrębnienia organów sołectwa. Artykuł 36 u.o s.g. powierza kompetencje uchwałodawcze zebraniu wiejskiemu. Tym samym ustanawia instytucje demokracji bezpośredniej. Poza powyższą ogólną formułą, ustawodawca nie wprowadza szczegółowych roz­wiązań prawnych związanych z działaniem tego organu. Brak tu mianowicie unormowania dotyczącego zakresu działania zebrania wiejskiego, zasad jego zwoływania i uczestnictwa w nim, kręgu osób uprawnionych do udziału w obradach, trybu podejmowania uchwał. Przesądza to o pozostawieniu tych spraw do wewnętrznej regulacji w statucie sołectwa. W doktrynie prawa zebraniu wiejskie­mu przypisuje się domniemanie właściwości. Oznacza to, iż organ ten jest właściwy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych na rzecz sołtysa i rady sołeckiej. Dla określenia właściwości zebrania wiejskiego wymagana jest szczegółowa analiza przepisów prawa materialnego, które określone kompetencje przypisują sołtysowi.²⁴¹ Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys. W myśl art. 36 ust. 2 u.o s.g. wybierany jest on w głosowaniu tajnym, bez­pośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez sta­łych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Podobnie jak w przypadku zebrania wiejskiego, ustawodawca nie sprecyzo­wał zakresu działania organu wykonawczego. Źródeł jego zadań i kompetencji należy zatem poszukiwać w:

- przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego pra­wa administracyjnego,

- postanowieniach: uchwał rady gminy (zwłaszcza w statucie gminy, statucie sołectwa), przenoszących określone zadania i kompetencje na rzecz organów sołectwa, w tym i na sołtysa; w szczególności podkreślić należy tu możliwość upoważnienia sołtysa do załatwiania (rozstrzygnięcia) w drodze decyzji administracyjnych indywidualnych spraw z zakresu admini­stracji publicznej (art. 39 ust. 4 u.o s.g.).

Wskazane powyżej źródła zadań i kompetencji sołtysa po­zwalają przyjąć, że organ ten działa w dwojakim charakterze:

- jako organ wykonawczy w zakresie uchwałodawczych kom­petencji zebrania wiejskiego,

- jako samodzielny organ wykonawczy w tych wszystkich spra­wach, w których przepisy prawa powszechnie obowiązujące­go lub statut sołectwa powierzają mu wyłączną kompetenqę.²⁴²

W myśl art. 36 ust. l zd. 2 u.o s.t. działalność sołtysa wspo­maga rada sołecka.

Na tle takiego sformułowania wyjaśnienia wymagają dwie kwestie. Po pierwsze — rada sołecka jest organem obligatoryjnym (obowiązkowym) w sołectwie. Przemawia za tym użyty w przepi­sie zwrot „wspomaga", a nie „może wspomagać". Drugie zagad­nienie związane jest ze szczególnym charakterem tego organu. Poza generalnym stwierdzeniem, że rada „wspomaga" działalność soł­tysa, ustawa nie precyzuje jej statusu prawnego i zakresu działa­nia. Podzielić należy zaprezentowany w literaturze pogląd, że rada nie ma samoistnych kompetencji i jest jedynie organem doradczym i opiniodawczym sołtysa.²⁴³ Stanowisko takie wyraził również Na­czelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w postanowieniu z dnia 20 maja 1991 r. (SA/Wr 381/91), iż „rada sołecka nie jest organem jednostki pomocniczej gminy wyposażonym w uprawnienia do samodzielnego działania (art. 36 ust. l zd. 2 u.o s.t.) — w szczegól­ności nie podejmuje uchwał o skorzystaniu ze środków prawnych przysługujących sołectwu jako ewentualnej stronie w postępowa­niu administracyjnym, nie dysponuje też kompetencją do organi­zowania wykonania takiej uchwały i do reprezentowania sołectwa na zewnątrz. Radzie sołeckiej nie służy legitymacja do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.²⁴⁴ Przyjąć należy, iż statut sołectwa winien określić zakres spraw, w których rada so­łecka wykonuje funkcje opiniodawcze i doradcze. Organowi temu nie można ponadto odmówić funkcji inicjujących. Rada sołecka może podejmować określone sprawy nie tylko na wniosek sołtysa,

którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy. W podsumowaniu odpowiedzieć należy na nasuwające się pyta­nie o charakter przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym regulujących zakres działania organów sołectwa. W literaturze wyrażono pogląd, iż określenia „organ uchwałodawczy", „organ wykonawczy" nie przesądzają o zakresie kompetencji zebrania wiej­skiego i sołtysa, a wskazują jedynie w sposób ogólny radzie gminy sposób rozgraniczenia kompetencji tych organów w statucie sołec­twa. Odmienne stanowisko, z którym nie sposób się nie zgodzić, prezentuje orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 17 marca 1992 r.²⁴⁵ NSA przyjął, iż przepisy ustawy o samorządzie terytorial­nym, określające strukturę organów sołectwa, podział pomiędzy nimi kompetencji uchwałodawczych i wykonawczych, podstawo­we zasady prawa wyborczego oraz nienaruszalność dotychczaso­wych praw sołectw i mieszkańców wsi do mienia, bezwzględnie wiążą rady gmin w toku ich działalności uchwałodawczej, zmie­rzającej do utworzenia jednostek pomocniczych w gminie i nada­nia im statutów. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podkreślił, iż organizacje i zakres działania sołectwa ustala rzeczywiście właści­wa rada gminy odrębnym statutem, jednakże musi to czynić w spo­sób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązu­jących przepisów ustawy. Narusza tę zasadę przeniesienie w sta­tucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowa­ny prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz takiej regulacji zawarty jest w „implicite" w art. 36 ust. l tej ustawy, według któ­rego organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnego „luzu decyzyjnego", umożliwiającego radzie gminy od­mienne kształtowanie organów sołectwa i ich kompetencji.

B. Dzielnica (osiedle)

W przeciwieństwie do demokracji bezpośredniej, stosowa­nej obligatoryjnie w sołectwie, organizacja wewnętrzna dzielnicy podobna jest do organizacji gminy. Organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, chyba iż statut osiedla ustali, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rady dziel­nicy (osiedla) określa rada gminy.

Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według zasad przewidzianych dla wyboru zarządu gminy. Na czele zarządu stoi przewodniczący. Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich prze­wodniczącemu oraz członkom zarządu dzielnicy (osiedla), a także członkom rady osiedla (dzielnicy) przysługiwały będą diety i zwrot kosztów podróży służbowej.

Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocni­czej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach okre­ślonych w statucie, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodni­czący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamia­nia, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy (art. 37a).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa, jakie zadania i kompetencje posiadać będą organy jednostek pomocniczych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Rodzi się zatem pytanie, czy organom jednostek po­mocniczych mogą być zlecone przez radę gminy kompetencje wład­cze, polegające na wydawaniu na zewnątrz wiążących aktów: nor­matywnych (np. stanowienie prawa miejscowego), administracyj­nych lub egzekucyjnych. Częściową odpowiedź daje art. 39 ust. 4 ustawy gminnej, zgodnie z którym rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej do załatwiania indywi­dualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze de­cyzji administracyjnej.

Wątpliwości budzi zakres terminu „sprawy indywidualne". Czy oprócz decyzji administracyjnych mieści się tu również pro­wadzenie egzekucji czy wydawanie zaświadczeń. „Z uwagi na pomocniczy charakter tych jednostek i organów w nich działających należałoby stosować tu interpretację «ścieśniającą». Zasadny nato­miast wydaje się pogląd, że owo ustalenie «zakresu działania», o którym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35, może dotyczyć spraw tzw. administracji zawiadowczej (gestii). Administracja publiczna działa tu również w ramach prawa, wszakże z wyłączeniem form administracji władczej. A więc chodzić tu może o działania — choć uregulowane prawnie — za pomocą środków technicznych (budo­wa wodociągu w sołectwie, pomoc w prowadzeniu ośrodka pomocy społecznej itp.). Można tu korzystać z form prawa cywilnego itp. Gdyby zaś chodziło o przekazanie organom działającym w jednost­kach pomocniczych innych funkcji władczych niż wskazane wyżej (np. kompetencji do stanowienia przepisów gminnych), wymaga­ne byłoby upoważnienie zawarte w przepisach prawa powszech­nie obowiązującego."²⁴⁶

Zgodnie z art. 48 ustawy gminnej, jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza do­chodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Do­tyczy to również jednostek niższego rzędu. Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mie­nia bez zgody zebrania wiejskiego (art. 48 ust. 2). Ponadto, wszyst­kie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nie­naruszone (art. 48 ust. 3). Statut powinien określać zakres, w jakim jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1). A zatem, organy tych jednostek uzyskały z mocy prawa pewną sferę samodzielności działania.

5. Klasyfikacja zadań rady gminy

Ustawodawca polski przyjął, iż organem uprawnionym do podejmowania i realizowania wszystkich spraw zastrzeżonych dla gminy jest rada. Oznacza to zatem obowiązywanie zasady właści­wości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie dzia­łania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stąd też poprzez omówienie zadań rady gminy pośrednio omówione zostają zada­nia samej gminy.

Zadania (kompetencje) rady gminy można klasyfikować na wiele sposobów. W niniejszym opracowaniu podzielono kompeten­cje rady gminy z uwagi na ich przedmiot i charakter.

A. Kompetencje ustrojowe i organizacyjne

Kompetencje ustrojowe i organizacyjne stanowią najszerszą grupę. Można do nich zaliczyć następujące uprawnienia rady gminy:

a) uchwalenie statutu gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 22);

b) wybór i odwoływanie zarządu, ustalanie wynagrodzeń prze­wodniczącego zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania

c) powoływanie i odwoływanie sekretarza oraz skarbnika gmi­ny, który jest głównym księgowym budżetu (art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 4, art. 34 i 46 ust. 3 i 4);

d) podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielania na ten cel odpowiedniego mająt­ku (art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 64);

e) prawo powoływania stałych i doraźnych komisji do określo­nych zadań oraz ustalanie ich przedmiotu działania i składu osobowego (art. 21 ust. 1); jedną z tych komisji musi być ko­misja rewizyjna, powołana w celu kontrolowania działalności zarządu i podporządkowanych mu jednostek (art. 18a);

f) uchwalanie regulaminu organizacyjnego, określającego orga­nizacje i zasady funkcjonowania urzędu gminy (art. 33 ust. 2);

g) uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania prze­strzennego (art. 18 ust. 2 pkt 5);

h) ustalanie zakresu działania sołectwa i dzielnicy (osiedla) oraz przekazywanie im składników mienia do korzystania (art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 5);

i) wyrażanie zgody na powołanie, na wniosek zainteresowanych środowisk, młodzieżowej rady gminy, mającej charakter kon­sultacyjny; rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasa­dy działania (art. 5b u.o s.g.);

j) określanie zasad dostępu do dokumentów gminy i korzysta­nia z nich (art. llb ust. 3).

B. Kompetencje goepodarczo-majatkowe

Do kompetencji gospodarczo-majątkowych należą:

a) uchwalanie programów gospodarczych;

b) podejmowanie uchwal w sprawach majątkowych gminy, prze­kraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9).

Zgodnie z art. 2 u.o s.g. gmina, obok tzw. podmiotowości publicznoprawnej (administracyjnoprawnej), uzyskała osobowość prawną. Oznacza ona uzyskanie przez gminę kompetencji cywilno­prawnych, polegających na prawie dysponowania przez samorząd mieniem we własnym imieniu. Konsekwencją tego musiało być kon­stytucyjne wyodrębnienie mienia komunalnego z własności pań­stwowej.

Ustawa o samorządzie terytorialnym mienie komunalne de­finiuje jako własność i inne prawa majątkowe należące do poszcze­gólnych gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43).

Zarządzanie mieniem komunalnym oraz sprawami majątko­wymi gminy w zakresie tzw. zwykłego zarządu należy do zarządu gminy, zaś w pozostałych sprawach — do rady gminy.

Kategorie „zwykłego zarządu" i „czynności przekraczających zwykły zarząd" należą do prawa cywilnego i są definiowane na­stępująco:

- czynności zwykłego zarządu obejmują załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgod­nym z jej przeznaczeniem i utrzymywaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw, upra­wianie gruntów, pobieranie, podział i sprzedaż pożytków, uiszczanie podatków oraz innych świadczeń itp.);

- do czynności przekraczających zwykły zarząd należy zwłasz­cza rozporządzanie rzeczą wspólną (np. wyzbycie się własności rzeczy, obciążanie rzeczy prawem rzeczowym ograniczonym albo jej wynajęcie, wydzierżawienie, użyczenie itp.); przekra­czają zakres zwykłego zarządu czynności zmieniające dotych­czasowe korzystanie z rzeczy.

Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 18 ust. 2 pkt 9 wylicza kategorie spraw majątkowych gminy przekraczające zakres zwykłego zarządu, o których zadecydować musi rada gminy w for­mie uchwały. Są nimi sprawy dotyczące:

1) nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej,

2) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, na­bywania i wykupu przez zarząd,

3) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,

4) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek krótkotermino­wych, zaciąganych przez zarząd w roku budżetowym,

5) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę gminy,

6) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz roz­wiązywania i występowania z nich,

7) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i ak­cji przez zarząd,

8) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposa­żania ich w majątek,

9) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzie­lanych przez zarząd w roku budżetowym.

G. Kompetencje finansowe

Do kompetencji finansowych należą:

a) uchwalanie budżetu gminy oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium za­rządowi z tego tytułu (art. 18 ust. 2 pkt 4);

b) określanie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi (art. 53 ust. 1);

c) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w gra­nicach określonych w odrębnych ustawach;

d) podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypen­diów dla uczniów i studentów.

Uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finanso­wych zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu gminy (art. 58 ust. 2).

D. Kompetencje administracyjne

Rada gminy może podejmować uchwały w sprawie przyję­cia zadań z zakresu administracji rządowej bądź zadań z zakresu właściwości powiatu czy też województwa (art. 18 ust. 2 pkt 11). Uchwała taka będzie oświadczeniem woli złożonym w imieniu gminy w ramach porozumienia zawartego z organami administra­cji rządowej lub organami powiatu czy województwa samorządo­wego (art. 8 ust. 2).

Rada gminy może podejmować uchwały w sprawach współ­pracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczno­ści lokalnych i regionalnych.

E. Kompetencje lokalno-porządkowe

W ramach tych kompetencji mieścić się będzie m.in. podej­mowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wnoszenia pomników (art. 18 ust. 2 pkt 13).

F. Madawanie honorowego obywatelstwa gminy

Uprawnienie to należy do wyłącznej właściwości rady gmi­ny (art. 18 ust. 2 pkt 14).

G. Stanowienie przepisów gminnych

Przepisy gminne powszechnie obowiązujące na obszarze gminy ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy te dzie­lą się na dwie grupy:

1) wydawane na podstawie upoważnień ustawowych, zawar­tych w:

a) ustawach szczególnych,

b) ustawie o samorządzie terytorialnym, które mogą dotyczyć:

- wewnętrznego ustroju gminy oraz sołectwa, dzielnic (osiedli),

- organizacji urzędów i instytucji gminnych,

- zasad zarządu mieniem gminy,

- zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;

Kwestie powyższe mogą być zawarte w statucie gminy bądź w odrębnych uchwałach stanowiących przepisy gminne.

2) przepisy porządkowe — w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać zarząd w formie zarządzenia.

H. Kompetencje kontrolne i nadzorcze

Do zadań gminy należy sprawowanie kontroli działalności zarządu i podporządkowanych mu jednostek. Jednak z uwagi na to, że rada działa jedynie periodycznie (na sesjach), powołuje ona w celu sprawowania funkcji kontrolnych komisję rewizyjną.

Ponadto rada sprawuje nadzór nad działalnością zarządu. Tym, co różni nadzór od kontroli, jest możliwość stosowania w oparciu o analizę kontrolowanych zjawisk określonych środków prawnych, zwanych środkami nadzoru. Ich charakter polega na uprawnieniu do bezpośredniego ingerowania w działalność kon­trolowanej jednostki.

Na określenie środków nadzorczych rady nad zarządem ustawa posługuje się dość lakonicznym określeniem: „stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z je­go działalności" (art. 18 ust. 2 pkt 2). Lecz z tego zdania mogą wy­nikać praktycznie nieograniczone środki merytorycznej ingerencji rady w działalność zarządu.

Do środków nadzoru zalicza się także środki o charakterze personalnym. Chodzi tu o wybór i odwoływanie zarządu.

I. Kompetencje procesowe

Ustawa w art. 2 ust. 3 stanowi regułę, iż samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Konsekwencją zastosowania tej reguły jest występowanie rady gminy w charakterze strony w procesach sądowych.

Kompetencje procesowe rady gminy można, moim zdaniem, podzielić na:

a) czynne,

b) bierne.

Ad a) Kompetencje czynne polegają na możliwości wniesie­nia przez radę gminy skargi do właściwego sądu na wszelkie na­ruszenia sfery samodzielności wykonywania praw publicznych, a w szczególności na:

- rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, a tak­że stanowisko zajęte przez inny organ w sytuacji, gdy prawo uzależnia od niego ważność rozstrzygnięcia organu gminy, z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. l i 3, art. 89);

- orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy z powodu jej niezgodności z prawem (art. 91 ust. 4);

- stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej (art. 92).

Ad b) Kompetencje bierne polegają na możliwości zaskarża­nia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gmi­ny w sprawie z zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały tą uchwałą naruszone

Natomiast w zakresie spraw majątkowych o charakterze cy­wilnoprawnym gmina i jej organy mogą być stronami procesów sądowych (przed sądami powszechnymi) tak jak każda osoba praw­na. Szczegółowe omówienie tych kwestii wykracza poza zakres niniejszego opracowania.

- 28 -

---