nauka璵inistracji 06 V7P4VZVU5OC257FEETGXL5DR67FSH6O525PQS5Q


Nauka administracji

Prof. KSW dr hab.Marta Grzybowska

Tylko dla student贸w uczestnicz膮cych w moim wyk艂adzie.

Kopiowanie bez zgody wyk艂adowcy jest niedozwolone!!!

Nauki administracyjne rozr贸偶niaj膮 3 g艂贸wne ga艂臋zie wiedzy o administracji:

1.prawo administracyjne- system norm materialnych reguluj膮cych r贸偶ne dziedziny

administrowania wraz z ich wyk艂adni膮

administracji (k.p.a -lex generalis,ordynacja podatkowa-lex specjalis)

2. polityk臋 administracji-zawieraj膮c膮 elementy historii,politologii ( administracja w systemie politycznym) nauk por贸wnawczych ,okre艣laj膮c膮 podstawy funkcjonowania administracji publicznej

3. nauk臋 administracji publicznej- zajmuj膮c膮 si臋 metodami,skuteczno艣ci膮,narz臋dziami dzia艂ania administracji publicznej

Ponadto wyr贸偶nia si臋: histori臋 administracji, socjologi臋 w艂adzy, socjologi臋 administracji, teori臋 organizacji, ekonomi臋, informatyk臋 jako wiedz臋 s艂u偶膮c膮 dzia艂aniu administracji publicznej

Prof. Zbigniew Leo艅ski, prekursor tej nauki sam okre艣la j膮 jako nauk臋 now膮 ,bez tradycji, z trudnym do okre艣lenia przedmiotem i metodami badawczymi

Przyjmuje si臋 nazwy: nauka administracji ,nauka o administracji, nauka o administrowaniu.

Naukowcy doszukuj膮 si臋 element贸w nauki administracji:

***u my艣licieli:Konfucjusza, Machiavellego, ale m贸wi膮 oni g艂贸wnie o sztuce rz膮dzenia, zarz膮dzania

*** we wzorach zarz膮dzania ko艣cio艂em, wojskiem

*** u kameralist贸w i policyst贸w(17-19 w.), daj膮cych wskazania jak rz膮dzi膰 poprzez praktyk臋 dzia艂ania : jak generowa膰 dochody pa艅stwa (kamerali艣ci)) oraz zorganizowa膰 spraw膮 administracj臋 ( policy艣ci) -tzw polityka administracyjna

kamera-skarbiec kr贸lewski, urz臋dy skarbowe ] policja -budowlana ,ogniowa, sanitarna -dzia艂

] administracji

*** u merkantylist贸w -17 w., zajmuj膮cych si臋 problematyk膮 gospodarcz膮

*** u naturalist贸w- 18 w., preferuj膮cych zarz膮dzanie zgodnie z prawami natury (naturalne prawo gminy do zarz膮dzania)

*** u libera艂贸w- 18 w. nakazuj膮cych administrowanie dostosowane do ustroju pa艅stwa. (Lorenz von Stein -1865-1868 -„Nauka administracji” okre艣li艂 zadania administracji jako dziedzin臋 bada艅 dokonuj膮c opisu rzeczywisto艣ci i prowadz膮c rozwa偶ania polityczne oraz ekonomiczne).W pa艅stwie liberalnym brak by艂o wyodr臋bnienia ustawowych dziedzin dzia艂ania administracji i administracji jako samodzielnej funkcji pa艅stwa ,gdy偶 pa艅stwo liberalne realizowa艂o zasad臋 „nocnego str贸偶a” ,to jest minimalnej ingerencji w 偶ycie spo艂ecze艅stwa z wyj膮tkiem funkcji opieku艅czo-socjalnej.

*** w koncepcji pa艅stwa prawnego (Niemcy-19/20 wiek) kiedy nast膮pi艂 rozw贸j nauki prawa publicznego, tj. prawa reguluj膮cego stosunki publiczno-prawne ( czyli w pa艅stwie),co spowodowa艂o g艂贸wnie rozw贸j prawa administracyjnego ,a nie nauki administracji

*** w koncepcji Maxa Webera , niemieckiego socjologa, historyka, ekonomisty z Uniwersytetu w Heidelbergu. Stworzy艂 on model administracji jako biurokratycznej organizacji rozpatrywanej w kontek艣cie panowania i walki partii politycznych o w艂adz臋. Uznawa艂 aparat biurokratyczny za konieczny, cho膰 nast臋puje zmiana podmiot贸w go kontroluj膮cych (p贸藕niej w latach 50-tych XX wieku nazwano to 艂upy polityczne, obecnie tak偶e: karuzela stanowisk).Nowoczesny aparat biurokratyczny mia艂 charakteryzowa膰 si臋: rzeczowo艣ci膮, specjalizacj膮,skuteczno艣ci膮 , 艂adem i porz膮dkiem organizacji ;zawodowo艣ci膮, fachowo艣ci膮 urz臋dnika

*** w idei pa艅stwa administracyjnego, zwi膮zanego z rozwojem nauki administracji w po艂owie 20 wieku,kt贸re zak艂ada艂o zast膮pienie pa艅stwa prawnego,nie reguluj膮cego ca艂o艣ci spraw bie偶膮cych -przez pa艅stwo administracyjne. Poj臋ciu pa艅stwa administracyjnego odpowiada艂o socjologiczne uj臋cie pa艅stwa jako systemu politycznego.

Po II wojnie 艣wiatowej pierwsze miejsce w zakresie nauk o administracji przej臋艂a w Europie Francja. Nawi膮zano do pomys艂贸w Henryego Fayola, in偶yniera, kt贸ry na prze艂omie 19 i 20 wieku zaj膮艂 si臋 technik膮 zarz膮dzania przedsi臋biorstwem ale i og贸lnym zarz膮dzaniem, jako nauk膮 spo艂eczn膮 opart膮 o obserwacje praw przyrodniczych, z elementami wiedzy biologicznej i socjologicznej o cz艂owieku (praca:„Administracja przemys艂owa i og贸lna”).W 1949 r. powsta艂a w Pary偶u Wy偶sza Szko艂a Nauk Administracyjnych - ENA,kt贸ra sta艂a si臋 ku偶ni膮 najlepiej wykszta艂conych kadr zarz膮dzaj膮cych pa艅stwem francuskim,a na jej wz贸r powsta艂a we francuskiej strefie okupacyjnej Niemiec Wy偶sza Szko艂a Administracji w Spirze nad Renem a nast臋pnie kolejne szko艂y administracji publicznej w tzw. Europie Zachodniej

W 1966 r. ukaza艂a si臋 we Francji praca zbiorowa dotycz膮ca nauki administracji ,w kt贸rej bra艂 udzia艂 profesor prawa Uniwersytetu Jagiello艅skiego Jerzy Langrod. W pracy tej obok problematyki

Z nauki francuskiej przej臋to og贸lnie -艂膮czenie nauki o administracji z nauk膮 o polityce

-wykorzystywanie metod socjologicznych do bada艅.

Natomiast z do艣wiadcze艅 USA przej臋to do nauki o administrowaniu, zasady organizacji pracy, techniki administrowania przej臋te z zarz膮dzania prywatnymi przedsi臋biorstwami. Zosta艂a wdro偶ona zasada obni偶ania koszt贸w funkcjonowania administracji publicznej. Kieruj膮cy administracj膮 zacz臋li przejmowa膰 stosowane dot膮d przez menad偶er贸w techniki zwi臋kszania wydajno艣ci pracy, techniki pracy, racjonalizacji pracy, a tak偶e techniki zarz膮dzania personelem. W USA obok business administration wyodr臋bniono public administration. Ameryka艅ska administracja nie mia艂a 19-wiecznych nalecia艂o艣ci biurokratycznych i takich urz臋dnik贸w, st膮d przejmowano z szybko rozwijaj膮cego si臋 przemys艂u teorie decyzji, zasady relacji mi臋dzyludzkich. Powstawa艂y g艂贸wnie szko艂y administrowania gospodark膮 ale i administracji publicznej. W 1933 r. powsta艂a w USA S艂u偶ba Administracji Publicznej. W administracji ameryka艅skiej dominowa艂y i dominuj膮 zasady biznesowe ,a nie urz臋dnicze, co zaczyna by膰 wprowadzane w pa艅stwach europejskich.

W Polsce elementy nauki administracji znajdowano u policyst贸w i kameralist贸w dzia艂aj膮cych w strukturach zaborczych (Franciszek Skarbek, Bronis艂aw Oczapowski).

Pomi臋dzy rokiem 1918-1939 brak by艂o nauki administracji .Najwi臋cej dla jej rozwoju dokona艂a powo艂ana w 1923 r. Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministr贸w prowadz膮c badania mi臋dzy innymi nad kwesti膮 kadr w administracji, podzia艂u terytorialnego kraju.

W 1949 roku Franciszek Longchamps de Berier opracowa艂 za艂o偶enia nauki administracji nie wydane decyzj膮 cenzury PRL. Wydano je dopiero w 1991 r. na Uniwersytecie Wroc艂awskim. Zawiera艂y one pierwsz膮 w Polsce metodologi臋 nauki administracji. W 1964 r.Jerzy Staro艣ciak wyda艂 Elementy Nauki Administracji , a w 1966 r. Zarys Nauki Administracji. Tak偶e inni naukowcy jak W艂adys艂aw Dawidowicz, Zbigniew Leo艅ski, Jerzy S艂u偶ewski, Jerzy Wo艂och, S.Kowaleski publikowali swoje opracowania dotycz膮ce nauki administracji.Wydawano miesi臋czniki zajmuj膮ce si臋 t膮 tematyk膮 jak: ”Przegl膮d Organizacji”, „Organizacja-Metody-Technika” oraz „Gospodarka i Administracja Terenowa”.

Pomi臋dzy rokiem 1980 a 1990 nast膮pi艂a likwidacja studi贸w administracyjnych; zlikwidowano w贸wczas Instytut Administracji i Zarz膮dzania w Warszawie. Obecnie nast膮pi艂o odrodzenie tej dziedziny nauki tak偶e poprzez poszerzenie zakresu dzia艂alno艣ci wydzia艂贸w prawa o sfer臋 administracji. W 1991r. powo艂ano w Warszawie na wz贸r francuskiej ENA Krajow膮 Szkole Administracji Publicznej, kt贸rej zadaniem jest kszta艂cenie w systemie podyplomowym wy偶szej kadry administracyjnej ( urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej).

Nale偶y odr贸偶ni膰

***nauk臋 prawa administracyjnego, zajmuj膮c膮 si臋 ocen膮 dzia艂a艅 administracji publicznej wed艂ug kryterium zgodno艣ci z prawem (legalizm decyzji) oraz

***nauk臋 administracji ,zajmuj膮c膮 si臋 ocen膮 dzia艂a艅 administracji publicznej wed艂ug kryterium racjonalno艣ci, celowo艣ci ( zgodno艣膰 decyzji ze stanem politycznym, kosztami spo艂ecznymi, ekonomicznymi, czasem podejmowania)

Nauka administracji jest nauk膮 spo艂eczn膮, poniewa偶:

Metody badania oddzia艂ywania administracji na grupy spo艂eczne przej臋te zosta艂y z:

1) socjologii-traktuj膮cej administracj臋 jako fakt spo艂eczny (socjologia organizacji, socjologia instytucji prawnych) i s膮 to:

obserwacja uczestnicz膮ca, obserwacja zewn臋trzna pracy urz臋du i urz臋dnika, wywiad, ankieta, eksperyment ,pr贸bka reprezentatywna

2) prawa administracyjnego- badanie tre艣ci norm dotycz膮cych form, struktury, zada艅 administracji publicznej

- badanie tre艣ci norm dotycz膮cych tre艣ci praw i obowi膮zk贸w

adresat贸w (obywateli)

(metoda analityczno-por贸wnawcza tre艣ci normy, co z niej wynika ,zwi膮zki norm w ca艂o艣膰

st膮d nauka prawa administracyjnego -funkcje realizowane przez administracj臋 -interwencjonizm, rola organizacyjna)

3)polityki administracji- program dzia艂ania administracji dla realizacji okre艣lonych cel贸w 艣rodkami prawnymi i pozaprawnymi( konsultacje, wnioski) okre艣lony ustawami

-ocena programu i jego realizacji + postulaty zmian,usprawnie艅

( nauka m贸wi jak jest), w tym- bie偶膮ca ocena i wnioski zmian prawa -艂膮czno艣膰 z nauk膮

prawa administracyjnego.

4) stosowane s膮 r贸wnie偶 coraz cz臋艣ciej metody ekonomiczne,polegaj膮ce na analizie efektywno艣ci realizacji zada艅 przez podmioty administruj膮ce

oraz metody urz臋dowe,polegaj膮ce na badaniu akt urz臋dowych i dokument贸w oraz ich analizie pod k膮tem fachowo艣ci za艂atwiania spraw.

Nauka administracji ma wi臋c nachylenie prawnicze lub socjologiczne (tak偶e ekonomiczne) wszystkie sfery s膮 tu wa偶ne, brak jest zgodno艣ci w艣r贸d specjalist贸w , kt贸ra z tych sfer jest decyduj膮ca ; najbardziej u偶yteczne s膮 one stosowane kompleksowo. Panuje powszechne przekonanie o potrzebie 艂膮czenia dyscyplin dla badania administracji ,stosowane s膮 wi臋c takie metody badawcze, a偶eby doprowadzi膰 do osi膮gni臋cia za艂o偶onego celu.

Rozr贸偶nia si臋 kilka etap贸w procesu badawczego dzia艂a艅 administracji:

1.przygotowanie si臋 do bada艅 poprzez zaznajomienie si臋 z literatur膮 dotycz膮c膮 badanej

kwestii i postawienie hipotezy badawczej do zweryfikowania

2.zaplanowanie procesu badawczego ,jego zakresu,sposobu realizacji

3.gromadzenie materia艂u poprzez dzia艂ania empiryczne:

prac臋 w艂asn膮 na dokumentach, *empiri臋, tj. obserwacj臋 uczestnicz膮c膮 techniki biurowej-urz臋dnika, instytucji,* eksperyment, tj. stworzenie sztucznej sytuacji dla uzyskania odpowiedzi czy dane post臋powanie jest trafne (np. przy wprowadzaniu nowych procedur),*socjometri臋 ,dla badania stosunk贸w mi臋dzyludzkich ,* badanie na pr贸bce reprezentatywnej,* prowadzenie ankiet,wywiad贸w oraz przetwarzanie zebranych danych

4. wykonanie analizy i oceny zgromadzonych informacji oraz wyci膮ganie wniosk贸w jako odpowiedzi na postawione hipotezy ( metoda statystyczna, por贸wnawcza ,historyczna)-jak powinno by膰 a jak jest

5. uog贸lnienie wynik贸w bada艅 poprzez formu艂owanie twierdze艅 -w efekcie dokonanej analizy zale偶nie od przedmiotu i zakresu bada艅:

a) stwierdzenie stanu faktycznego, przyczyn i przebiegu zjawisk ( nauka opisowa)

b) d膮偶enie do usprawnienia pracy organu ,sposoby dokonania zmian (nauka praktyczna)-etap wst臋pny nauki administracji

c) formu艂owanie prawid艂owo艣ci w zakresie badanych zjawisk administracyjnych (nauka teoretyczna) w艂a艣ciwa nauka administracji

Nauka administracji jako nauka spo艂eczna oparta o metody empiryczne dotycz膮ca

funkcjonowania w danym ustroju administracji publicznej okre艣la jako pola jej bada艅:

** zagadnienia wst臋pne jak cele, metody bada艅 ,zakres przedmiotu bada艅, historia nauki

** otoczenie administracji, wp艂yw ustroju pa艅stwa na jej kszta艂t, miejsce w aparacie

pa艅stwa, relacje administracja-spo艂ecze艅stwo ,wp艂yw 艣rodowiska na jej funkcjonowanie i

odwrotnie

** organizacj臋 administracji ,jej struktur臋, wzajemne powi膮zania aparatu administracji,

budow臋 instytucji administruj膮cych, uwarunkowania spo艂eczne i polityczne jej kszta艂tu

( kwestie: racjonalizacji organizacji aparatu administracji , jego zgodno艣ci z ustrojem

pa艅stwa; kultury w administracji, planowania dzia艂alno艣ci administracji ;kontroli

efektywno艣ci dzia艂ania; koordynacji, wsp贸艂dzia艂ania )

** teori臋 podejmowania decyzji

** 艣rodki dzia艂ania administracji- materialne (technika ) i ludzkie (kszta艂ecnie, dob贸r i ocena

kadr)

** techniki w dzia艂aniu administracji

Mowa jest o nauce administracji publicznej a wi臋c nale偶y wskaza膰 co to jest administracja publiczna.

Administracja sprawami publicznymi jest jedn膮 ze sfer dzia艂alno艣ci pa艅stwa. Ministrare oznacza: zarz膮dza膰, s艂uga prawa; jest wi臋c to sfera aktywno艣ci wykonawczej pa艅stwa. *stanowi ona cz臋艣膰 aparatu pa艅stwowego, aparat wykonawczy w艂adzy politycznej,

*w znaczeniu instytucjonalnym jest r贸wnie偶 okre艣lon膮 struktur膮 organizacyjn膮 realizuj膮c膮 okre艣lony zakres dzia艂a艅 pa艅stwa posiadaj膮c膮 osobowo艣膰 publiczno-prawn膮 i prywatno-prawn膮 ( nie obejmuj膮c膮 zakresem dzia艂ania spraw s膮downictwa ,ustawodawstwa oraz rz膮dzenia, tj podejmowania decyzji politycznych, co wynika z zasady podzia艂u w艂adz).

Jako specyficzna struktura realizuje okre艣lony wzorzec urz臋dniczy, jako grupy prawnej i socjologicznej (wykszta艂cenie, pragmatyka, droga kariery- wewn臋trzna kooptacja przez kierownictwo). Jest ona przedmiotem zainteresowania nauki administracji.

*w znaczeniu funkcjonalnym oznacza r贸wnie偶 dzia艂alno艣膰 w sferze publicznej, organizowanie wytwarzania 艣wiadcze艅 w dziedzinach 偶ycia publicznego jak: o艣wiata, kultura, opieka zdrowotna, komunikacja ,gospodarka komunalna, bezpiecze艅stwo publiczne, ochrona praw konsumenta. T膮 sfer膮 bezpo艣redniego wytwarzania 艣wiadcze艅 nauka administracji si臋 nie zajmuje, ograniczaj膮c si臋 do mechanizmu podejmowania decyzji w .aspekcie politycznym,ekonomicznym,psychologicznym,socjologicznym,technicznym,

.

Administracja publiczna jest zjawiskiem - z zakresu polityki pa艅stwa

oraz - z zakresu teorii organizacji zarz膮dzania

dlatego istotne s膮:

* system polityczny w kt贸rym administracja jest wykonywana

* stosowanie metod teorii organizacji i zarz膮dzania (kierowania).

* stosowanie kryterium interesu publicznego ,gdy偶 realizacja interesu publicznego, celu publicznego ,zarz膮dzanie sprawami publicznymi ,a wi臋c sprawami og贸艂u stanowi kryterium odr贸偶niaj膮ce administracj膮 publiczn膮 ( res publica) od administracji prywatnej ,realizuj膮cej interesy danej osoby lub w膮skiej grupy odbiorc贸w.

Administracja publiczna jest realizowana w pa艅stwie jako formie organizowania si臋 spo艂ecze艅stwa. Dlatego te偶 istotne jest zrozumienie zmiany pogl膮du na poj臋cie pa艅stwa, gdy偶 ma to wp艂yw na postrzeganie administracji publicznej.

Do lat 50 XX wieku-poj臋cie statyczne ] od lat 50 XXw- poj臋cie dynamiczne

prawnicze ( od 19 w.Niemcy,Austria) ]

-forma organizacji instytucji zarz膮dzaj膮 ]-forma organizacji instytucji konstytucyjnych

cych okre艣lonych w konstytucji: orga - ]+ sie膰 form pozakonstytucyjnych organizowania

nizacja,kompetencje,wzajemne relacje. ] si臋 spo艂ecze艅stwa (stowarzyszenia, fundacje,

System organ贸w w艂adzy ustawod,wyko] komitety lokalne-USA, partie polityczne,

nawczej,s膮downiczej (3 podzia艂 w艂adz) ] zwi膮zki wyznaniowe, organizacje pozarz膮dowe

konstytucyjna konstrukcja prawna ] nie ustalona w pe艂ni konstrukcja ale tw贸r na

] kt贸ry wp艂ywa dzia艂anie spo艂ecze艅stwa,jego

] formy aktywizacji

wp艂yw niemieckiej szko艂y prawniczej ] wp艂yw socjologii ameryka艅skiej ( pa艅stwo to

] sformalizowana grupa spo艂eczna o wewn臋trznie

] z艂o偶onej strukturze, r贸偶nych rolach spo艂ecznych

] i regu艂ach funkcjonowania;dzia艂a jak system cyber-

] netyczny:akcja-reakcja.Dlatego bada si臋 czynniki

] wp艂ywaj膮ce na kszta艂t pa艅stwa:postawy spo艂eczne,

] psychologi臋 t艂umu,opini臋 spo艂eczn膮,elity w艂adzy,

] grupy nacisku.Wtedy nast臋puje rozw贸j nauki admini

] stracji (o metodach zarz膮dzania w pa艅stwie)

poj臋cie uproszczone ] poj臋cie z艂o偶one

W po艂owie 20 wieku nast膮pi艂a wi臋c zmiana w postrzeganiu pa艅stwa i jego relacji ze spo艂ecze艅stwem.

a) pa艅stwo w艂adcze, polityczne- panuj膮ce nad spo艂ecze艅stwem politycznym poprzez

administracj臋 polityczn膮, realizuj膮c膮 interesy grupy rz膮dz膮cej zosta艂o zast膮pione przez

b) system polityczny, o charakterze pa艅stwa pomocniczego, s艂u偶膮cego realizacji idei

spo艂ecze艅stwa obywatelskiego ,zarz膮dzanego przez administracj臋 publiczn膮 ,realizuj膮c膮

interesy og贸艂u spo艂ecze艅stwa, publiczne.

A wi臋c zachodzi relacja:

pa艅stwo-w艂adza polityczna ]] system polityczny- w艂adza publiczna (pa艅stwa, lokalna)

Nast膮pi艂o r贸wnie偶 poszerzenie poj臋cia w艂adzy realizowanej w organizacji pa艅stwowej.

W艂adza polityczna jest to w艂adztwo grupy rz膮dz膮cej nad rz膮dzonymi wynikaj膮ce z nier贸wnorz臋dno艣ci po艂o偶enia wynikaj膮cej z realizacji woli rz膮dz膮cych okre艣lonych w normach prawnych 艣rodkami przymusu.

*** pierwsz膮 form臋 w艂adzy politycznej stanowi w艂adza pa艅stwowa, centralna, realizowana przez organy pa艅stwa, rz膮d

*** przy rezygnacji pa艅stwa z cz臋艣ci swej bezpo艣redniej w艂adzy realizowana jest ona na okre艣lonym obszarze przez organy terenowe administracji rz膮dowej oraz samorz膮d terytorialny w艂adza publiczna ( terenowa,lokalna) .Obejmuje ona zarz膮d sprawami, kt贸rymi w艂adze centralne nie musz膮 si臋 zajmowa膰 lub, w przypadku samorz膮du -pa艅stwo nie jest w stanie dobrze nimi administrowa膰, lub przekazuje je pod naciskiem lokalnego spo艂ecze艅stwa d膮偶膮cego do swego upodmiotowienia, decydowania o swoich sprawach. W艂adza lokalna realizowana przez samorz膮d lokalny jest w艂adz膮 pochodn膮 od pa艅stwa, poniewa偶 jest realizowana w zakresie okre艣lonym przez parlament jako organ w艂adzy pa艅stwa. W przypadku realizacji w艂adzy lokalnej przez samorz膮d terytorialny nie ma bezpo艣redniego powi膮zania pionowego pomi臋dzy organami w艂adzy i administracji pa艅stwa a w艂adz膮 lokaln膮.

*** w艂adza publiczna mo偶e by膰 tak偶e realizowana przez tzw. podmioty administruj膮ce, delegowane ustawowo do wykonywania okre艣lonych zada艅 z zakresu administracji publicznej jak zak艂ady prawa administracyjnego, fundacje, organizacje spo艂eczne (np. PCK, OSP, PZ-k 艁owiecki, zwi膮zki zawodowe i wyznaniowe, sp贸艂dzielnie ,zak艂ady u偶yteczno艣ci publicznej, sp贸艂ki komunalne, przedsi臋biorstwa pa艅stwowe- PKP, agencje pa艅stwowe, fundusze pa艅stwowe)

Zadaniem w艂adzy publicznej jest wprowadzanie 艂adu spo艂ecznego, okre艣lanie r贸l cz艂onk贸w spo艂ecze艅stwa, tworzenie wsp贸lnoty bezpiecze艅stwa obywateli, tworzenie okre艣lonych norm, regu艂 zachowania i ich egzekwowanie ,by nie czyni艂o tego samo spo艂ecze艅stwo (samos膮dy),tworzenie regu艂 negocjacji, mediacji (np. komisja tr贸jstronna: rz膮d, samorz膮d, zwi膮zki zawodowe),a tak偶e dystrybucja d贸br ograniczonych ilo艣ciowo (bezpiecze艅stwo, opieka zdrowotna, pomoc spo艂eczna ,informacja publiczna (tajemnica pa艅stwowa i s艂u偶bowa) ,rozwarstwienie spo艂ecze艅stwa wed艂ug pe艂nionych r贸l spo艂ecznych.

Dla realizacji w艂adzy publicznej stosuje si臋 takie instrumenty jak:

** 艣rodki przymusu legalnego w imieniu pa艅stwa

** informacje

** negocjacje, konsultacje spo艂eczne ,referendum.

Istnieje prawid艂owo艣膰, 偶e im bardziej w艂adza jest akceptowana przez spo艂ecze艅stwo tym cz臋艣ciej mo偶e ona stosowa膰 niew艂adcze metody oddzia艂ywania dla zapewnienia realizacji zada艅 przez spo艂ecze艅stwo.

Opr贸cz w艂adzy publicznej dzia艂a w pa艅stwie lobbing ,jako forma wp艂ywania na dzia艂anie w艂adzy publicznej.

W odr贸偶nieniu od w艂adzy publicznej ,kt贸ra realizuje to co chce za pomoc膮 dost臋pnych jej 艣rodk贸w lobbing d膮偶y do osi膮gni臋cia tego co zamierza poprzez dzia艂ania niew艂adcze, wp艂ywania, perswazyjne. Oddzia艂uje przy tym na sfer臋 ekonomiczn膮, psychologiczn膮 oraz informacyjn膮. Skierowany jest do organ贸w pa艅stwa, w tym do parlamentu i w艂adz wykonawczych realizuj膮cych bie偶膮c膮 polityk臋 publiczn膮. W USA w latach 60-tych XX w. prowadzono szerokie badania na temat lobbingu stosowanego wobec w艂adzy ustawodawczej, wykonawczej i s膮downiczej. Przygotowany w Polsce w latach 2001-2004 projekt ustawy o lobbingu, kt贸rego zamierzeniem by艂o zinstytucjonalizowanie tej bardzo „lotnej” sfery oddzia艂ywania doczeka艂 si臋 uchwalenia dopiero w 2006 roku ,ale regulacje tam zawarte nie znalaz艂y uznania w oczach praktyk贸w i nauki.

Realizuj膮c w艂adz臋 publiczn膮

* pa艅stwo realizuje poprzez swoje organy polityk臋 globaln膮 ,dotycz膮c膮 sytuacji ca艂ego kraju.

*jednostki administracji lokalnej i samorz膮du lokalnego, terytorialnego realizuj膮 polityk臋 lokaln膮 ,terytorialn膮 (na okre艣lonym terytorialnie obszarze kraju) opart膮 o postanowienia Konstytucji, ustaw szczeg贸艂owych i wykonywan膮 w granicach polityki pa艅stwa ,w zakresie spraw, co do kt贸rych pa艅stwo zrzek艂o si臋 decydowania na rzecz jednostek lokalnych.

Polityka lokalna jest realizowana poprzez czynno艣ci administrowania sprawami publicznymi.

***

Pojawienie si臋 poj臋膰 administracji publicznej, w艂adzy lokalnej ,polityki lokalnej stanowi wynik wielkiej aktywizacji spo艂ecze艅stw demokratycznych ( USA i pa艅stw tzw. Europy Zachodniej ) po II wojnie 艣wiatowej.

Pod艂o偶em dokonywania si臋 tych zmian by艂y:

** demokratyzacja pa艅stwa jako organizacji politycznej spo艂ecze艅stwa poprzez wprowadzenie demokratycznego systemu zarz膮dzania pa艅stwem, ustanowienie zasady i偶 pa艅stwo nie mo偶e wykonywa膰 wszystkich zada艅 samo, wprowadzenie powszechnych praw wyborczych

** aktywizacja spo艂ecze艅stwa coraz lepiej wykszta艂conego, d膮偶膮cego do udzia艂u w sprawowaniu w艂adzy ,w tym -lokalnej.

Badania socjologiczne przeprowadzone w USA w latach 60-tych XX w. wskaza艂y jako przyczyny tej aktywizacji:

-- kosmopolityzm, tj. przejmowanie rozwi膮za艅 funkcjonuj膮cych gdzie indziej

-- negacj臋 pa艅stwa narodowego, co wi膮za艂o si臋 z wojennymi migracjami i zmianami granic: zatracenie to偶samo艣ci etnicznej pa艅stwa skutkowa艂o powrotem do „ma艂ej ojczyzny”.

-- tworzenie odr臋bno艣ci lokalnych jako kontrkultury wobec technicyzacji ,biurokratyzacji i

uniformizacji 偶ycia

-- wyst臋powanie przeciwko dominacji politycznej jednych grup nad innymi

-- migracje ludno艣ci, czynnik etniczny, kulturowy, religijny i historyczny

--czynnik spo艂eczno-gospodarczy.

Dla zjawiska aktywizacji spo艂ecze艅stwa przyj臋to w USA termin political participation (udzia艂 w rz膮dzeniu i zarz膮dzaniu lokalnym) upodmiotowienie spo艂eczno艣ci lokalnych.

Podstaw臋 tej aktywizacji stanowi艂o tworzenie komitet贸w parafialnych (parish comitees) dla realizacji okre艣lonych dzia艂a艅. Ludzie zacz臋li dostosowywa膰 metody zarz膮dzania do lokalnej tradycji, przyj臋tych zasad post臋powania i miejscowych oczekiwa艅.

Reasumuj膮c mo偶na stwierdzi膰,i偶 administracja publiczna stanowi czynnik polityczny w pa艅stwie ,co wynika z przyj臋tej po Rewolucji Francuskiej 1789r. przez Charlesa Montesgieu zasady tr贸jpodzia艂u w艂adz w pa艅stwie na ustawodawcz膮, wykonawcz膮 i s膮downicz膮.

Na prze艂omie 18 i 19 wieku nast膮pi艂o w Europie wyra藕ne wyodr臋bnienie organizacyjne administracji jako aparatu wykonawczego monarchy czy parlamentu .

Dwa znaczenia poj臋cia administracja publiczna

I Organizacja (instytucjonalne) II Dzia艂alno艣膰 ( funkcjonalne)

z艂o偶ona z r贸偶nych jednostek

a) skupionych wok贸艂 organu

b) posiadaj膮cych swoje ustawowe kompetencje

c)tworz膮cych zamkni臋ty uk艂ad organizacyjny

d)maj膮cy realizowa膰 zadania publiczne

sk艂ada si臋 z jednostek: prowadzona przez:

1)pa艅stwowych(pa艅stwowa w膮skie znaczenie) 1) pa艅stwo-administracja pa艅stwowa

2)pa艅stwowych i innych instytucji i organ贸w 2) pa艅stwo i inne instytucje i organy

dzia艂aj膮cych dla jednostek pa艅stwa

(pa艅stwowa szerokie znaczenie)

3) pozapa艅stwowych powo艂anych przez ustaw臋 3) organy i instytucje niepa艅stwowe,

i wyposa偶onych w kompetencje np.samorz膮d (administracja publicz-

( administracja publiczna w膮skie znaczenie) na)

Administracj臋 publiczn膮 od prywatnej r贸偶nicuje wspomniane ju偶 kryterium celu dzia艂ania.

Administracja prywatna realizuje interesy prywatnych podmiot贸w, administracja publiczna wykonuje zadania publiczne, tj. slu偶膮ce og贸艂owi obywateli kraju, obywateli cz臋艣ci kraju,w swych dzia艂aniach kieruje si臋 kryterium dobra publicznego, realizacji dobra og贸lnego.

Definicje administracji publicznej

negatywna pozytywna

-dzia艂alno艣膰 pa艅stwa poza sfer膮 ustawodawcz膮 ]- poprzez wyczerpuj膮ce wymienienie

i s膮downicz膮 ] cech charakteryzuj膮cych,

-nie realizuj膮ca dobra prywatnego ] dok艂adne oddzielenie obszar贸w defi-

-nie dzia艂aj膮ca bez podstawy prawnej ] niowanych,trudniejsza ni偶 negatywna

Definicja podmiotowa- instytucjonalna system podmiot贸w utworzonych i wyposa偶onych przez ustaw臋 w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej dzia艂alno艣ci na podstawie ustaw, w kierunku wewn臋trznym i zewn臋trznym w stosunku do podporz膮dkowanych podmiot贸w gospodarki pa艅stwowej oraz w stosunku do spo艂ecze艅stwa, przy czym zar贸wno przebieg jak i skutki tej dzia艂alno艣ci przypisywane s膮 pa艅stwu.

Definicja czynno艣ciowa-funkcjonalna realizowanie w imieniu pa艅stwa przez organy pa艅stwa, zwi膮zki publiczno-prawne i inne podmioty czynno艣ci wykonawczych, dla zaspokojenia indywidualnych potrzeb obywateli i potrzeb zbiorowo艣ci wynikaj膮cych ze wsp贸艂偶ycia w spo艂eczno艣ci na podstawie ustawy i w okre艣lonych prawem formach.

[Organ- celowo zorganizowany , wyra藕nie wyodr臋bniony zesp贸艂 艣rodk贸w i ludzi, utworzony i dzia艂aj膮cy na podstawie prawa, wykonuj膮cy w imieniu pa艅stwa okre艣lone zadania i przy ich realizacji stosuj膮cy 艣rodki w艂adcze].

Czynniki kszta艂tuj膮ce administracj臋 publiczn膮

  1. ustr贸j pa艅stwa 2) og贸lne pogl膮dy na 艣wiat ( ideologia) 3) prawo 4) normy moralne, obyczajowe i techniczne 5) racjonalizacja dzia艂a艅 i post臋p techniczny

  1. ustr贸j pa艅stwa

System zarz膮dzania pa艅stwem ma zasadniczy wp艂yw na spos贸b zarz膮dzania nim.Mo偶na zaobserwowa膰 naprzemienne centralizowanie i decentralizowanie zarz膮dzania pa艅stwem.

--- absolutne pa艅stwo feudalne (do prze艂omu 18 i 19 w.) realizowa艂o prawo ustanowione przez panuj膮cego ,nast膮pi艂 upadek tzw. stan贸w jako efekt zmian gospodarczych, rozwoju przemys艂u, handlu, komunikacji, sposobu prowadzenia wojen.

Narz臋dzia panowania w艂adcy feudalnego stanowi艂y: wojsko, skarb, urz臋dnicy. Dzia艂alno艣膰 urz臋dnik贸w feudalnych stanowi艂a zal膮偶ek nowoczesnej administracji. Cz臋艣膰 z nich wykonywa艂a swoje zadania odp艂atnie (opr贸cz piastowania urz臋d贸w honorowych) i by艂a w

pe艂ni zale偶na od feuda艂a .Panuj膮cy dysponowa艂 prawem przej臋cia od nich ka偶dej sprawy. Istnia艂a ju偶 wtedy hierarchiczna budowa administracji obejmuj膮cej ca艂y kraj.

Nast膮pi艂 rozdzia艂 w艂adzy s膮downiczej od administracyjnej-powsta艂o stanowione przez panuj膮cego prawo administracyjne publiczne, jako najwy偶sze 藕r贸d艂o prawa. Usun臋艂o ono prawo zwyczajowe i akty stanowe. Prawo stanowione zacz臋艂o regulowa膰 w pe艂ni stosunki 偶yciowe ,ale dominuj膮ca w pa艅stwie by艂a rola administracji, jako narz臋dzia wykonawczego . Stosowana by艂a zasada ,i偶 prawo wi膮偶e obywatela ale nie administracj臋, kt贸ra dzia艂a wed艂ug swobodnego uznania. Administracja swoj膮 nieograniczon膮 w艂adz臋 opiera艂a na woli w艂adcy i na idei „ realizacji dobra poddanych”.

W tym okresie koncepcja prawa natury ,jako stoj膮cego ponad wol膮 panuj膮cego nie zyska艂a jeszcze akceptacji. To nast膮pi艂o w okresie nast臋pnym.

---pa艅stwo liberalne -nocny str贸偶” (18/19 wiek) powsta艂e na skutek zmian dokonanych przez Rewolucj臋 Francusk膮 1791r.realizowa艂o okre艣lon膮 w Deklaracji Praw Cz艂owieka i Obywatela zasad臋 zapewnienia jednostce przez pa艅stwo warunk贸w do swobodnego 偶ycia i dzia艂ania ,w tym- do dzia艂alno艣ci gospodarczej. Przyj臋to zasad臋 decentralizacji administracji. Uznano samorz膮d za czwart膮 w艂adz臋 w pa艅stwie, przyznaj膮c gminie naturalne prawo do samozarz膮dzania swoimi sprawami. Pa艅stwo pozostawi艂o sobie zadania ochrony stosunk贸w wewn臋trznych i zewn臋trznych ,zapewnienia bezpiecze艅stwa, porz膮dku, monetaryzm. Nast膮pi艂a ustawowa oraz konstytucyjna gwarancja naturalnych praw jednostki. Nowoczesne konstytucje - w tym polska Konstytucja z 3 Maja 1791r. zawiera艂y zasad臋 tr贸jpodzia艂u w艂adz, co dawa艂o podmiotom dzia艂aj膮cym w pa艅stwie ochron臋 przed wszechmocno艣ci膮 „w艂adzy”, poprzez ustalenie zakresu kompetencji ,struktur臋, podstawowe zasady dzia艂ania organ贸w pa艅stwa. W Polsce uchwalono prawo o miastach daj膮ce prawo wolno艣ci ,w艂asno艣ci ,piastowania urz臋d贸w miejskich.

Rozpocz臋艂o si臋 w贸wczas propagowanie idei

*ograniczania wp艂ywu administracji na sytuacj臋 obywateli

*ochrony porz膮dku prawnego przed naruszeniami ze strony administracji, „pa艅stwa prawnego „

*podporz膮dkowania w艂adzy wykonawczej, administracji parlamentowi, kt贸ry ma kontrolowa膰 wykonanie stanowionego przez siebie prawa ,by zapobiec jego nadu偶ywania (odpowiedzialno艣膰 parlamentarna)

Dwie formy ustrojowe pa艅stwa =monarchia konstytucyjna monarcha/parlament/rz膮d

=republika (prezydent) parlament/ rz膮d

pojawia si臋 druga forma administracji sprawami publicznymi obok administracji rz膮dowej -samorz膮d: terytorialny i samorz膮dy specjalne

Cechy charakterystyczne tej administracji to: - wzrost jej liczebno艣ci

- rozrost organizacyjny wobec komplikacji

stosunk贸w spo艂ecznych w pa艅stwie

- respektowanie przez ni膮 zasad pa艅stwa prawa

( tj. dzia艂anie w oparciu o aktualne prawo stanowione ## wkraczanie w prawa i obowi膮zki obywateli na podstawie delegacji ustawowej ## gwarancje prawne prawid艂owo艣ci post臋powania administracyjnego )

--- jednak偶e od 1791r. cesarz Napoleon I dla u艂atwienia zarz膮dzania pa艅stwem wprowadzi艂 sztuczny podzia艂 kraju na departamenty z w艂adz膮 prefekta jako przedstawiciela w艂adzy centralnej oraz centralizacj臋 zarz膮dzania z uwagi na obawy o destabilizacj臋 polityczn膮 pa艅stwa oraz na du偶e zr贸偶nicowanie historyczne kraju.

--- okres Wiosny Lud贸w ( 2 po艂owa 19 wieku) przyni贸s艂 silne konflikty wewn臋trzne o pod艂o偶u klasowym i narodowo艣ciowym, d膮偶enia do regionalizacji politycznej kraj贸w Europy, uniezale偶niania si臋 od w艂adzy centralnej ,co spowodowa艂o centralizacj臋 zarz膮dzania pa艅stwem z pozostawieniem decentralizacji na poziomie gminy. Gmina realizowa艂a tylko sprawy najbardziej podstawowe z dziedziny opieki spo艂ecznej, dr贸g lokalnych, o艣wiaty powszechnej, zdrowia.

---okres I wojny 艣wiatowej ( lata1914-1918 ) z uwagi na konieczno艣膰 prowadzenia gospodarki wojennej przyni贸s艂 wi臋kszy udzia艂 pa艅stwa w zarz膮dzaniu sprawami publicznymi w tym -prowadzenie dzia艂alno艣ci gospodarczej( etatyzm) i centralizacj臋 administracji.

--po I wojnie 艣wiatowej ( po 1918 r.) nast膮pi艂a decentralizacja administracji, rozw贸j wsp贸艂czesnego samorz膮du lokalnego i samorz膮d贸w specjalnych ( gospodarczych, zawodowych, wyznaniowych, szkolnych).,szerokie wcielanie w 偶ycie idei liberalizmu spo艂ecznego i ekonomicznego. W Polsce uchwalono Konstytucj臋 z 17 marca 1921r. wprowadzaj膮c膮 zasady pa艅stwa liberalnego z szerokim zakresem praw i wolno艣ci obywateli oraz szerokim samorz膮dem terytorialnym oraz gospodarczym, jako odr臋bnym od organ贸w pa艅stwa podmiotem praw publicznych i cywilnych ,a tak偶e zasad臋 dekoncentracji administracji pa艅stwa ( rz膮dowej).

---lata Wielkiego Kryzysu Gospodarczego (1929-1933 r.) sta艂y si臋 przyczyn膮 ponownej centralizacji administrowania pa艅stwem ,etatyzmu pa艅stwa, interwencjonizmu pa艅stwa w gospodark臋. Samorz膮d terytorialny pracowa艂 pod silnym nadzorem pa艅stwa i otrzymywa艂 zbyt wiele w stosunku do swoich mo偶liwo艣ci zada艅 do realizacji. W po艂owie lat 1930-tych w Europie, w tym -w Polsce nast膮pi艂o ograniczanie swobody dzia艂ania obywateli i samorz膮d贸w.

Polska konstytucja z 2 kwietnia 1935r. ogranicza艂a niezale偶no艣膰 samorz膮du wobec aparatu pa艅stwa, uznaj膮c go za cz臋艣膰 aparatu pa艅stwowej administracji. Uznawa艂a r贸wnie偶 mo偶liwo艣膰 nakazania przez pa艅stwo zrzeszania si臋 samorz膮du w zwi膮zkach mi臋dzykomunalnych ( dot膮d by艂a to suwerenna decyzja samorz膮du).

--- okres II wojny 艣wiatowej (1939-1945r.) spowodowa艂 ponown膮 centralizacj臋 administracji oraz etatyzacj臋 zarz膮dzania sprawami publicznymi.

--- okres po II wojnie 艣wiatowej, odbudowy kraj贸w (1945-1955) przyni贸s艂 dwie r贸偶ne drogi rozwoju administracji:

***w pa艅stwach Europy Zachodniej do roku 1955 centralizacj臋 zarz膮dzania w okresie tzw. gospodarki powojennej i od 1955 roku -liberalizacj臋 gospodarki ,poprzez pa艅stwo dobrobytu ,kapitalizm ludowy i decentralizacj臋 zarz膮dzania poprzez samorz膮d terytorialny oraz dekoncentracj臋 administracji rz膮dowej.

Wprowadzono teori臋 s艂u偶by publicznej administracji ,kt贸rej zadaniem jest nie zarz膮dzenie z u偶yciem 艣rodk贸w przymusu ale zarz膮dzanie w imi臋 dobra publicznego.

***w pa艅stwach tzw. Bloku Wschodniego wprowadzono model centralizacji administrowania poprzez przej臋ty z ZSRR system rad narodowych .

W Polsce - w latach 1945-1950 przywr贸cono funkcjonowanie samorz膮du terytorialnego

- od 1950r. zniesiono samorz膮d i przyj臋to ustaw膮 o radach narodowych zasad臋 jednolitej w艂adzy pa艅stwowej realizowanej przez Sejm ( zniesiono Senatu),rz膮d oraz w terenie przez rady narodowe jako jednolite organy w艂adzy i administracji nadzorowane przez Rad臋 Pa艅stwa jako kolektywn膮 g艂ow臋 pa艅stwa. Rady narodowe uznawano za reprezentant贸w w艂adzy pa艅stwa w terenie raz za podstawowe organy samorz膮du terytorialnego.

-w 1952r.Konstytucja PRL z 22 lipca ustanowi艂a zasad臋 centralizmu demokratycznego ,tj.realizacj臋 interes贸w pa艅stwa poprzez gminy, powiaty i wojew贸dztwa

- w 1954 r.powo艂ano w miejsce gminy gromad臋

- w 1974r. przywr贸cono gmin臋

- w 1976r. nast膮pi艂a nowelizacja Konstytucji z 22 lipca 1952r. poprzez wprowadzenie zasady kierowniczej roli partii (PZPR) w pa艅stwie ,tj dania jej uprawnie艅 decyzyjnych ,do zarz膮dzania pa艅stwem ( partia kieruje,rz膮d rz膮dzi)

- w 1975r.w miejsce silnych 17 wojew贸dztw utworzono 49 ma艂ych

-rok 1976 przyni贸s艂 rozpocz臋cie dzia艂a艅 programowych opozycji dotycz膮cych decentralizacji administrowania pa艅stwem:

a) 1976r.- Komitet Obrony Robotnik贸w(KOR)sformu艂owa艂 postulat etyczny, a nie -polityczny samorz膮dno艣ci robotnik贸w

b) 1981 r.-Komisja Prawa i Praworz膮dno艣ci .Konwersatorium ”Do艣wiadczenie i przysz艂o艣膰”

NSZZ „Solidarno艣膰” utworzy艂a ide臋 decentralizacji zarz膮dzania pa艅stwem

c) 1981 r.- powstaje „Samorz膮dna Polska”- program opracowany przez „Solidarno艣膰”

d) w 1989 r. przy Okr膮g艂ym Stole dyskutowano kwesti臋 decentralizacji zarz膮dzania pa艅stwem, odrzucenia zasady jednolito艣ci w艂adzy pa艅stwowej i hierarchicznego podporz膮dkowania w艂adzy lokalnej ,podmiotowo艣ci publiczno-prawnej i cywilno-prawnej jednostek samorz膮dowych

e) w1989r. powstaje Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej (za艂o偶yciele :Andrzej Celi艅ski,Jerzy Regulski,Jerzy St臋pie艅) i podejmuje prace nad modelem samorz膮dno艣ci

f) podstawowe ustawy reformuj膮ce administracj臋 publiczn膮:

z 8 marca 1990 r. o samorz膮dzie terytorialnym (obecnie -gminnym) -27 maja 1990r. pierwsze wybory samorz膮dowe go rad gmin

z 5 czerwca 1998r. - o samorz膮dzie powiatowym; o samorz膮dzie wojew贸dztwa ;o administracji rz膮dowej w wojew贸dztwie

Obecnie zar贸wno w Polsce jak i innych pa艅stwach demokracji parlamentarnej realizowana jest idea odci膮偶ania pa艅stwa od wykonywania zada艅 lokalnych :pa艅stwo ma zajmowa膰 si臋 rz膮dzeniem - polityk膮, samorz膮d ma zajmowa膰 si臋 zarz膮dzaniem sprawami lokalnymi .

Decyduj膮 wzgl臋dy dobrej organizacji- dla kt贸rych pa艅stwo pomniejsza swoje kompetencje przekazuj膮c je innym podmiotom ,w zakresie jaki uzna za s艂uszny.

Funkcjonuje koncepcja dobrej administracji publicznej -szybkiej, kompetentnej, odbiurokratyzowanej, znaj膮cej obszar na kt贸rym dzia艂a i jego specyfik臋, nie podatnej na wp艂ywy uboczne i dzia艂aj膮cej przy minimalnych kosztach.

Idea decentralizacji zarz膮dzania pa艅stwem traktowana jest jako czynnik gwarantuj膮cy r贸wnowag臋 si艂 w pa艅stwie, sprzyjaj膮cy wyrobieniu poczucia odpowiedzialno艣ci spo艂eczno艣ci lokalnej za zarz膮dzanie sprawami lokalnymi oraz poczucia identyfikacji z pa艅stwem ( nie: „oni”- „my” ale tylko: my wszyscy) ,a wi臋c zawiera r贸wnie偶 element polityczny.

Wsp贸艂cze艣nie w administrowaniu sprawami publicznymi realizowane s膮 zasady:

*decentralizacji administracji

*dekoncentracji administracji

* pa艅stwa prawnego

* administracji w艂adczej

* administracji 艣wiadcz膮cej ( tj. realizuj膮cej us艂ugi publiczne).

Pod wp艂ywem doktryny pa艅stwa dobrobytu ( druga po艂owa 20 wieku) pojawi艂o si臋 poj臋cie:„socjalne pa艅stwo prawne”. Oznacza ono rozw贸j gospodarki pa艅stwowej, wkraczanie przez aparat pa艅stwa w dziedziny, w kt贸rych nie radzi sobie gospodarka prywatna lub s膮 one dla niej nieop艂acalne ekonomicznie a r贸wnocze艣nie konieczne dla dobrego 偶ycia spo艂ecze艅stwa (sfera gospodarki komunalnej).Wprowadzono os艂ony socjalne, likwidowano dysproporcje w stosunkach 偶yciowych i rozwoju poszczeg贸lnych cz臋艣ci terytorium kraju. Podatki sta艂y si臋 艣rodkiem pozyskiwania funduszy i r贸wnania standardu 偶ycia. Pa艅stwo realizowa艂o te zadania poprzez rozbudowany aparat administracji publicznej.

Wobec zasadniczego wzrostu roli i liczebno艣ci administracji w funkcjonowaniu pa艅stwa pojawi艂o si臋 poj臋cie pa艅stwo administracyjne ,okre艣lane przez :

^^ zasady dzia艂ania administracji -kryterium legalno艣ci (ale pojawia si臋 te偶 celowo艣膰, rzetelno艣膰 i gospodarno艣膰

^^ aktywny udzia艂 administracji w tworzeniu prawa (inicjatywa ustawodawcza, akty

wykonawcze podustawowe oraz akty nieparlamentarne-samorz膮dowe akty prawa

lokalnego )

^^ upodmiotowienie spo艂ecze艅stwa lokalnego przez samorz膮dy, administracj臋 samorz膮dow膮

^^ wzrost znaczenia fachowo艣ci, kompetencji kadr administracji

^^ tendencj臋 do prywatyzacji administracji 艣wiadcz膮cej, us艂ugowej (trend globalny)

^^ tworzenie mi臋dzynarodowych norm prawa administracyjnego (UE- c艂a,kontyngenty,rynek

pracy, polityka socjalna, regionalna, podatkowa)

W Europie Zachodniej wytworzy艂y si臋 i funkcjonuj膮 3 modele administracji publicznej:

1.niemiecki -oparty na profesjonalnej s艂u偶bie cywilnej, posiadaj膮cej wykszta艂cenie - szczeg贸lnie prawnicze, lojalnej wobec pa艅stwa ,posiadaj膮cej stabiln膮 organizacj臋

-ze scentralizowanymi procedurami i standardami dzia艂ania ,kryteriami zatrudniania i awansu ( kategorie zaszeregowania zale偶ne od stanowiska, czasu pracy, wykszta艂cenia)

-z decentralizacj膮 wykonawstwa .

Ma艂a administracja centralna wyznacza podstawowe kierunki dzia艂ania cz臋艣ci sk艂adowych pa艅stwa- land贸w ,a one s膮 g艂贸wnym podmiotem wykonawstwa ,administrowania.

2. brytyjski- funkcjonuj膮cy od kilku wiek贸w ,nie posiadaj膮cy jednak jednolitej koncepcji organizacji - oparty na pogl膮dzie i偶 mniej licz膮 si臋 formalne uprawnienia, kwalifikacje, a bardziej sprawno艣膰 intelektualna , cenieni s膮 „utalentowani amatorzy”( np. byli wojskowi w koloniach)

- z zasad膮 robienia kariery „ od do艂u do g贸ry” w ramach sektora,dzia艂u administracji

- od 1982r, otworzony na dop艂yw nowych kadr ,w tym na przep艂yw z sektora prywatnego

-od M. Thatcher tendencja do centralizacji administrowania

- podzia艂 na 6 sektor贸w o r贸偶nym stopniu autonomii:

1) o charakterze wykonawczym- na czele sekretarza stanu jako 艂膮cznik z

politykami ,coraz mniejsze, grupuj膮 ok. 6% pracownik贸w sektora

administracji publicznej

2) agencje rz膮dowe -podporz膮dkowane poszczeg贸lnym ministrom,z wi臋ksz膮

swobod膮 okre艣lenia swojej struktury organizacyjnej, funkcjonuj膮ce na

zasadzie rynkowej, z szefami zatrudnionymi na kontraktach menad偶erskich a

nie urz臋dniczych

3) administracja lokalna, tzw. unitarna-kontrolowana przez rz膮d poprzez

okre艣lanie koszt贸w realizacji zada艅, zorganizowana na poziomie regionalnym

i okr臋gowym, realizuje wiele zada艅 zleconych .W 6 regionach i Wielkim

Londynie funkcjonuj膮 administracje specjalne.Obejmuje ok. 40% sektora

publicznego

4) personel s艂u偶by zdrowia-sektor publiczny oparty o zatrudnienie na

podstawie kontrakt贸w zawieranych z lokalnymi zarz膮dami s艂u偶by zdrowia ,a

nie s艂u偶ba cywilna

5) urz臋dy poza struktur膮 ministerstw -zarz膮dzaj膮ce znacjonalizowanymi

sektorami gospodarki

6) Quangos -quasi nongovernmental organizations-pozornie agencje

pozarz膮dowe,ale kontrolowane przez administracj臋 publiczn膮

3.francuski -silnie scentralizowany i skoncentrowany od Napoleona Bonaparte, ale

prowadzi si臋 pr贸by decentralizacji

- urz臋dnicy s膮 podzieleni na rangi s艂u偶bowe od A do G, wed艂ug kryterium

wykszta艂cenia, przy czym ranga F do G oparta jest o wym贸g wy偶szego

wykszta艂cenia

- trudne przechodzenie do kolejnych kategorii ( system zamkni臋ty)

- obsadzanie najwa偶niejszych stanowisk w s艂u偶bie cywilnej i wykonawczych

przez absolwent贸w ENA

- zasada w艂膮czania si臋 wy偶szych korpus贸w urz臋dnik贸w w polityk臋

- wsp贸艂praca z organizacjami pozarz膮dowymi

- w administracji lokalnej -kryteria naboru urz臋dnik贸w jak w administracji

centralnej ,kontrola dzia艂ania poprzez urz臋dnika pa艅stwowego-prefekta

Od lat 1980-tych nast膮pi艂a w pa艅stwach zachodnich tendencja do reformowania administracji poprzez zmniejszanie lub podzia艂 du偶ych ministerstw, przygotowywanie kadry urz臋dniczej do obejmowania wy偶szych stanowisk (s艂u偶ba cywilna) ,a w Belgii,Hiszpanii,W艂oszech,Francji -tendencja do regionalizacji, tworzenia silnych jednostek samorz膮du lokalnego,zdolnych do lepszego zarz膮dzania i 艣wiadczenia us艂ug publicznych.

2) Pogl膮dy na 艣wiat, ideologia

** stanowi膮 podstaw臋 kszta艂towania pogl膮d贸w na ustr贸j pa艅stwa i administracji

** stanowi膮 podstaw臋 艣wiadomego dzia艂ania administracji

Wp艂ywy widoczne przy zmianach w艂adzy, koncepcji zarz膮dzania krajem.

^^ pogl膮dy na pa艅stwo-skutkuj膮 okre艣lon膮 tre艣ci膮 norm prawnych ( podatki: wysokie,

niskie, progresywne, liniowe; kara 艣mierci lub nie ,surowe karanie lub nie; dost臋p do

nauki; polityka solidarnej subwencji; odpowiedzialno艣膰 odszkodowawcza pa艅stwa -za co,

ile do jakich granic- wysoko艣膰, czas) .S膮 one dyrektyw膮 dla dzia艂ania aparatu

administracji.

^^ aksjologia-warto艣ci : poszanowanie jednostki czy dobra og贸艂u, ochrona w艂asno艣ci

prywatnej czy dominacja w艂asno艣ci publicznej; prawo zrzeszania si臋; prawo swobody

politycznej ,swobody gospodarczej; prawo do s膮du; prawo do systemu odwo艂awczego w

administracji, prawo do sk艂adania skarg

3) Prawo

Zasada pa艅stwa prawnego -art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Idea pa艅stwa prawnego (Rechtstadt) zosta艂a utworzona w Niemczech w 19 wieku.Nie ma ona sta艂ego, zamkni臋tego katalogu zasad. Podstawowe z nich to:

a) dzia艂anie organ贸w pa艅stwa musi mie膰 podstaw臋 prawn膮 tj. uzasadnienie w normie prawnej,

w obowi膮zuj膮cym systemie norm prawnych

b) tre艣膰 dzia艂ania organ贸w pa艅stwa musi by膰 zgodna z przyj臋tymi zasadami:

- pierwsze艅stwa normy prawnej wobec innych norm (moralnych, politycznych,

zwyczajowych regu艂 post臋powania) -„dura lex sed lex”,

- istnienia ustawowej podstawy dzia艂ania zgodnej z konstytucyjnym systemem 藕r贸de艂

prawa

- gwarancji dla obywateli prawa do bezstronnego, niezawis艂ego, sprawiedliwego s膮du --

- rozdzielenia funkcji i kompetencji w艂adz pa艅stwowych

- instytucjonalizacji gwarancji zapewnienia przestrzegania prawa (s膮dy powszechne,s膮dy

specjalne, s膮dy administracyjne,trybuna艂y (konstytucyjne,stanu),rzecznika praw

obywatelskich.

Dla administracji publicznej wynika st膮d:

*bezwzgl臋dny nakaz stosowania prawa obowi膮zuj膮cego w danym kraju

* bezwzgl臋dny obowi膮zek przestrzegania norm prawa obowi膮zuj膮cego w kraju

* obowi膮zek i mo偶liwo艣膰 tworzenia akt贸w wykonawczych, prawa wykonawczego, w

ustalonych przez parlament ramach upowa偶nienia [w drodze tzw. delegacji ustawowej]

W pa艅stwie wsp贸艂czesnym zosta艂y szeroko rozbudowane instrumenty prawne dzia艂ania administracji publicznej poprzez ustanowione normy:

ustrojowe materialne proceduralne

-w艂a艣ciwo艣膰,kompetencja ] a) merytoryczne-nakazy zakazy ] -post臋powanie admin(kpa)

-zakres zada艅,kier.dzia艂ania ] zachowanie si臋 organu,podmiotu] -post臋p.s膮dowo-admin

-prawne formy dzia艂ania np.] konkretne i blankietowe ] -skargi i wnioski

decyzja,postanow.,uchwa艂a ] tre艣膰/ og贸lny spos贸b dzia艂ania] - post臋powanie kontrolne

-organizacja struktury admin] generalne-brak indyw.adresata ]-procedury odr臋bne (celna,

nadrz臋dno艣膰,podrz臋dno艣膰, ] abstrakcyjne- brak okre艣lenia ] podatkowa)

podzia艂 czynno艣ci organ a je] okoliczno艣ci od kt贸rych zale偶y ]

dnostki podleg艂e ] uprawnienie lub obowi膮zek ]

-przedmiot tryb wsp贸艂dzia艂a] adresata normy ]

nia i porozumiewania si臋 or ]sankcjonuj膮ce- nast臋pstwa niewy ]

gan贸w,zasady wsp贸艂dzia艂a- ] konania tre艣ci normy prawnej ]

艂ania (statut,regul.organzac.]

Zakres zwi膮zania administracji publicznej prawem zale偶y od:

sfery dzia艂alno艣ci rodzaju dzia艂alno艣ci form dzia艂alno艣ci

wewn臋trzna dzia艂ania faktyczne czynno艣ci mater.-techniczne

na rzecz pracy w administr. sprz膮tanie, naprawa drogi analizy,zarz膮dzenia

plany,programy,analizy,spra- remont szko艂y,rejestracja gromadzenie informacji

wozdania,utrzymanie urz膮dze艅 og贸lna norma kompetencyjna czynno艣ci organizacyjne

pozyskiwanie 艣rodk贸w mater. konsultacje spo艂eczne

statuty,kontrola wewn.

wi臋ksza swoboda dzia艂ania wi臋ksza swoboda dzia艂ania lu藕ne formy dzia艂ania

zewn臋trzna dzia艂ania prawne akty normatywne og贸lne

dzia艂ania skierowane na wy- dec. admin.-skutki dla podmio rozporz膮dzenie

wo艂anie bezpo艣rednich skut- tu zewn臋trznego,gwarancje akty admin.indywidualne

k贸w na zewn膮trz,zmiana sytu- materialne,formalne prawid艂o decyzje,procedury

acji prawnej podmiot贸w poza wego rozstrzygni臋cia

aparatem pa艅stwa

艣cis艂e zwi膮zanie prawem 艣cis艂e zwi膮zanie prawem 艣cis艂e zwi膮zanie prawem

Toczy si臋 nieustaj膮cy sp贸r o granice swobody interpretacji norm przez administracj臋 publiczn膮; czy maj膮 by膰 sztywno stosowane , czy -w sytuacji tworzenia norm prawnych daj膮cych organom administracji uprawnienie do interpretacji ich zapis贸w w ramach tzw. swobodnego uznania administracji - ma nast膮pi膰 wi臋ksza swoboda samodzielnego dzia艂ania administracji.

Z jednej strony -administracja dzia艂a w jednym pa艅stwie i skutki podejmowanych przez ni膮 czynno艣ci id膮 na rachunek tego pa艅stwa. Dlatego pa艅stwo musi wprowadza膰 liczne formy *kontroli jej dzia艂ania oraz *艣rodki nadzorcze koryguj膮ce b艂臋dne dzia艂ania w sferze wydawania decyzji administracyjnych i akt贸w prawa miejscowego jak: kontrola w drodze post臋powania przed s膮dami prokuratur膮, s膮dami administracyjnymi, nadz贸r poprzez organy wy偶szego stopnia lub organy upowa偶nione do takiego dzia艂ania w imieniu rz膮du oraz poprzez orzeczenia Trybuna艂u Konstytucyjnego i dzia艂ania Rzecznika Praw Obywatelskich- ombudsmana.Jest to konieczne z uwagi na obowi膮zek przestrzegania standardu ochrony praw jednostki i obrony przed nielegalnym dzia艂aniem administracji.

Z drugiej strony -sfera organizatorska dzia艂ania administracji jest bardziej lu藕na i tutaj zezwala si臋 na wi臋ksz膮 samodzielno艣膰 dzia艂ania administracji .Dlatego te偶 zar贸wno w pierwszej jak i w drugiej sferze dzia艂ania administracji konieczne jest zatrudnianie urz臋dnik贸w o wysokich kwalifikacjach, zdolnych do profesjonalnego, odpowiedzialnego dzia艂ania. Dla s艂abszego urz臋dnika konieczne jest tworzenie przepis贸w bardzo szczeg贸艂owych, kazuistycznych, dla lepszego mog膮 mie膰 one zapis bardziej blankietowy, kt贸ry jest on w stanie sam wype艂ni膰 tre艣ci膮 .

Zasady dzia艂ania urz臋dnika okre艣laj膮 akty wewn臋trzne administracji .Regulaminy, ok贸lniki, instrukcje, zarz膮dzenia, uchwa艂y centralnych organ贸w administracji skierowane do podleg艂ych jednostek okre艣laj膮 zasady dzia艂ania tych jednostek oraz zatrudnionych w nich urz臋dnik贸w ,co zapewnia ujednolicenie i profesjonalizacj臋 ich dzia艂ania .

Podnoszony jest postulat demokratyzacji procesu tworzenia akt贸w administracyjnych poprzez udzia艂 w nim obywateli w formie konsultacji, wypowiedzi, dyskusji, inicjatywy spo艂ecznej, referendum, zw艂aszcza przy tworzeniu wa偶nych dla nich akt贸w planowania (miejscowych) prognozowania rozwoju ( jest to powszechna praktyka w Szwecji).

W dzia艂alno艣ci prawotw贸rczej istotne jest prognozowanie skutk贸w prawnych wydania aktu prawnego: kwestia optymalizacji skutk贸w podj臋tej decyzji ,niesprzeczno艣ci wewn臋trznej akt贸w prawnych.

Istotna dla dzia艂ania administracji i dla przestrzegania praw obywateli jest:

** jasno艣膰 formu艂owania tre艣ci norm prawnych,

** upowszechnienie akt贸w administracyjnych poprzez ich publikacj臋 (w Polsce

Dz.U. ,M.P. dziennik urz臋dowy wojew贸dztwa, gazety lokalne, obwieszczenia) i prawo

wgl膮du w siedzibie organu administracji ,gdy偶 nieprzestrzeganie ich regulacji rodzi :

a) sankcje dla organu (odpowiedzialno艣膰 kierownika organu, pracownika, rozwi膮zanie

organu, zarz膮d komisaryczny przy nieprzestrzeganiu zasad prawnych dzia艂ania)

b) sankcje dla obywatela -karno-administracyjne, egzekucyjne przy nie stosowaniu si臋 do

norm stanowionych przez administracj臋,

** system kontroli formalnej w organach (rada, kontrola wewn臋trzna , zewn-NIK,RIO)

kontroli spo艂ecznej organ贸w -obywatele, media

Jako przeszkody w realizowaniu norm prawa przez obywateli wymienia si臋 :d艂ugotrwa艂e i skomplikowane procedury, zbyt wysokie koszty dzia艂ania dla obywatela. Istnieje okre艣lenie „cz艂owiek ekonomiczny” ,dzia艂aj膮cy wed艂ug zasady: najmniejsze koszty- najwi臋ksze korzy艣ci, co powoduje niech臋膰 do podejmowania dzia艂a艅 regulacyjnych przez obywateli .

4) Normy moralne ,obyczajowe, techniczne

moralne, obyczajowe * art. 15.2.ust.o prac. samorz膮dowych z 1990 r. ,art.67.ust.o s艂u偶bie cywilnej z 1968 r. art. 17.2. ust. o pracownikach pa艅stwowych: uprzejmo艣膰, 偶yczliwo艣膰, godno艣膰 zachowania * z drugiej strony przepis art.96 k.p.a - grzywna za niew艂a艣ciwe zachowanie si臋 na rozprawie administracyjnej stosowana wobec strony, 艣wiadka, bieg艂ego

* art.21 ust.1 pkt 6 ustawy o radiofonii i telewizji -respektowanie chrze艣cija艅skiego systemu warto艣ci.

Istnieje postulat opracowania zasad etyki w administracji, poniewa偶 jej funkcjonowanie jest cz臋sto odbierane jako bezduszne dzia艂anie biurokratyczne np. poprzez 偶膮danie zb臋dnych

za艣wiadcze艅 w miejsce o艣wiadcze艅 - art.75par 2 k.p.a , nieterminowe za艂atwianie spraw (brakuje prawnych instrument贸w skutecznego dyscyplinowania organu), z艂膮 informacj臋 , korupcj臋.

estetyczne- prawo budowlane (ust.z 94 r.) art4.2 - dostosowanie budowli do krajobrazu i zabudowy. Niestety administracyjne organy budowlane same zezwalaj膮 na stawianie koszmar贸w ( tzw.„gargamele”).

techniczne -korzystanie z maszyn z zachowaniem przyrody. Normy prawne- Polskie Normy ustalane przez Polski Komitet Normalizacyjny (PN).Prawo ochrony 艣rodowiska-normy ha艂asu, czysto艣ci wody, powietrza. Kontrola ich przestrzegania: WIO艢, PIH, PISanit, PNB.

Tak偶e normy pracy w urz臋dzie-pr贸by wdra偶ania norm zarz膮dzania jako艣ci膮 pracy urz臋du.

5) Racjonalizacja dzia艂a艅 i post臋p techniczny.

Racjonalizacja ma przynie艣膰 efekt w postaci dobrej, wydajnej organizacji pracy ,okre艣lonej przez mo偶liwie najni偶sze koszty pracy i kr贸tki czas jej wykonania. Istotna jest dla niej:

* sprawno艣膰 pracy

Naukowa organizacja pracy obejmuje zesp贸艂 艣rodk贸w pozwalaj膮cy na:

-- ustalenie optymalnej struktury organizacyjnej zespo艂u

--racjonalizacj臋 procesu zarz膮dzania (informacja, obieg dokument贸w)

--mechanizacj臋, automatyzacj臋 procesu zarz膮dzania

--tworzenie specjalnego typu budownictwa na potrzeby administracji ( oraz wyposa偶enie w

odpowiedni sprz臋t, gwarancja warunk贸w bhp)

-- racjonalne rozmieszczenie kadr

*efektywno艣膰 dzia艂a艅 ,czyli stosunek nak艂ad贸w materialnych do osi膮gni臋tego efektu

Przejmuje si臋 odpowiednio do艣wiadczenia z organizacji zespo艂贸w ludzi w przedsi臋biorstwach prywatnych, tj. z dostosowaniem ich do specyfiki administracji, jej mo偶liwo艣ci organizacyjnych i finansowych, roli ustrojowej poprzez:

---pozostawienie organ贸w kolegialnych

--liczenie si臋 z przyzwyczajeniami ludzi i opini膮 publiczn膮

--niestosowanie wprost miernika wydajno艣ci pracy wobec za艂atwiania spraw indywidualnych

o r贸偶nym stopniu skomplikowania

Stosowane s膮 r贸偶ne 艣rodki techniki :

## dla u艂atwienia kontaktu obywatela z urz臋dem :fax,internet

## dla gromadzenia informacji ,gromadzenia i przetwarzania danych,oblicze艅,czynno艣ci

rejestracji ,tj. dla banku informacji administracyjnej

## dla gromadzenia przepis贸w prawa powszechnie obowi膮zuj膮cego i lokalnego i

umo偶liwienia ich udost臋pniania podmiotom zewn臋trznym,

co powoduje konieczno艣膰 zmiany profilu wykszta艂cenia kadr pracuj膮cych w administracji lub jego uzupe艂nienia o prawo, informatyk臋 ,matematyk臋,a tak偶e techniki negocjacji,zarz膮dzania personelem.

Zastosowanie 艣rodk贸w technicznych, automatycznych do oceny sytuacji w za艂atwianiu danej sprawy rodzi obaw臋 o zatracenie indywidualnego charakteru podejmowanych decyzji ( z dominacj膮 aspektu finansowego, liczbowego).Wyst臋puje tendencja do technicyzacji administrowania i zmniejszania w nim czynnika spo艂ecznego. Nast臋puje specjalizacja i separacja organ贸w. Powstaj膮 specjali艣ci wysokiej klasy ale od poszczeg贸lnych problem贸w. Ostatnio wprowadza si臋 metody zarz膮dzania jako艣ci膮. Wyra藕nie jest widoczne odhumanizowanie administracji na jej wysokich szczeblach. Dla przeciwwagi- spo艂ecze艅stwo „na dole „ domaga si臋 kontaktu z cz艂owiekiem a nie maszyn膮 ;wyst臋puje ch臋膰 do rozmowy z urz臋dnikiem na temat swojej sprawy).

Centralistyczny i decentralistyczny system administrowania

Pozytywne skutki decentralizacji administrowania s膮 widoczne przy por贸wnaniu system贸w: centralistycznego i decentralistycznego.

Centralistyczny Decentralistyczny

I samodzielno艣膰 administrowania I samodzielno艣膰 administrowania

brak samodzielno艣ci,1 o艣rodek dys- samodzielno艣膰,dzia艂anie niezale偶nie od

pozycyjny - rz膮d rz膮du,bez polece艅 ,tylko nadz贸r ustawowy

narz臋dzie rz膮du,jego polecenia

II podmiot administruj膮cy II podmiot administruj膮cy

administracja pa艅stwowa administracja samorz膮dowa

organy pa艅stwa,rz膮dowe organy odr臋bnych zk贸w publ-prawnych

dzia艂ania na rachunek pa艅stwa, rz膮du dzia艂ania na rachunek zwi膮zk贸w

III zakres spraw III zakres spraw

sprawy og贸lnopa艅stwowe zastrze偶one ust. sprawy lokalne okre艣lone ustawowo

ustalanie og.kierunk贸w i dzia艂a艅 administr. podejmowanie konkretnych decyzji rozstrzyganie konkr,najwa偶n.przypadk贸w- samodzielnie

org.naczelne podejmuj膮 decyzje indywidualizacja zarz膮dzania

organy ni偶szego stopnia przygotowanie udzia艂 obywateli w wykonywaniu zada艅

techniczne decyzji lub samodzielne oszcz臋dno艣膰 艣rodk贸w realizacji

w wyniku decyzji organu wy偶sz.st. lub brak formalno艣ci,szybko艣膰,sprawno艣膰

upowa偶nienia ustawowego ograniczanie biurokracji

instrukcje okre艣laj膮 spos贸b wykonania funkcja wychowawcza spo艂ecze艅stwa

hierarchizacja aparatu wykonawczego zale偶no艣膰 od pa艅stwa: ustawowy zakres

dzia艂ania,obligatoryjne obowi膮zki, swobo-

da metod realizacji

IV organizacja IV organizacja

1-osobowe kierownictwo-organy organy kolegialne

nominacja na stanowiska obsada stanowisk przez wybory

s艂u偶ba cywilna-grupa zawodowa s艂u偶ba - zaj臋cie uboczne

brak powi膮zania urz臋du ze spraw膮 powi膮zanie urz臋du ze spraw膮

daje to : daje to :

- jednolito艣膰 dzia艂ania -indywidualizacj臋 dzia艂ania

- 艂atw膮 egzekucj臋 s艂u偶bow膮 odpowiedz. - wp艂yw spo艂ecz.lok na dzia艂alno艣膰 organu

-eliminacj臋 spor贸w kompetencyjnych - szybszy,lepszy proces decyzyjny

-jasno艣膰 uk艂adu kompetencyjnego wewn. - oszcz臋dno艣膰 czasu,mniej pion.inform

i zewn臋trznego - zwi臋kszenie poczucia odpowiedzialn.

-wi臋cej innowacyjno艣ci

-rozdzielenie sfer w艂adztwa pa艅stwa ( sprawy

globalne) i samorz膮du (sprawy lokalne)

W spos贸b centralistyczny dzia艂a administracja pa艅stwowa, rz膮dowa kt贸ra dzieli si臋 na

centraln膮 terenow膮 (lokaln膮 )

a) polityczn膮 -obs艂uga rz膮du ,dzia艂a na hierarchicznie podporz膮dkowana

rzecz rz膮dzenia -rz膮d,gabinet polit. dzia艂a na zasadzie dekoncentracji zada艅-

komitety tj.ustawowego przeniesienia kompetencji

kierowanie polityk膮 wewn臋trzn膮 pa艅stwa „ w d贸艂” w ramach adm.rz膮dowej

i polityk膮 zewn臋trzn膮,ca艂o艣ci膮 spraw a) zespolona organizacyjnie ( 1 urz膮d pod

b) wykonawcz膮,zarz膮dcz膮 (resortow膮) wojewod膮 ,podleg艂ym Prez RM i MSW

ministrowie,urz臋dy centralne b) niezespolona (specjalna) podleg艂a mini-

realizacja ustaw, egzekucja porz膮dku strowi lub urz臋dom specjalnym (GUS,PIP

prawnego

W spos贸b decentralistyczny dzia艂a administracja samorz膮dowa na poziomie

gminy powiatu wojew贸dztwa

Warunki decentralizacji to:

1) posiadanie w艂asnych kompetencji przez organ

2) brak jego hierarchicznego podporz膮dkowania

3 faktyczna samodzielno艣膰 dzia艂ania

4) samodzielno艣膰 finansowa ( w艂asne 藕r贸d艂a dochod贸w, samodzielne decydowanie o

wydatkach) i samowystarczalno艣膰 finansowa ,tj. zdolno艣膰 pokrycia wszystkich koniecznych

wydatk贸w zwi膮zanych z realizowanymi zadaniami ( a nie - minimalizowanie bud偶etu

poprzez minimalizowanie wydatk贸w!)

Dotacje przekre艣laj膮 samodzielno艣膰 podmiotu z uwagi na konieczno艣膰 akceptacji celu wydatk贸w, przyznania jej w okre艣lonej wysoko艣ci, nie zawsze zgodnej z oczekiwaniami, warunk贸w realizacji dotacji, kontroli wydatk贸w z mo偶liwo艣ci膮 jej cofni臋cia gdy nie zosta艂y spe艂nione warunki okre艣lone przez podmiot przyznaj膮cy dotacj臋 (podobnie subwencje przedmiotowe).

Wyr贸偶nia si臋:

** decentralizacj臋 merytoryczn膮-podzia艂 zada艅 wed艂ug mo偶liwo艣ci dzia艂ania jednostek

** decentralizacj臋 przedmiotow膮- poprzez tworzenie administracji specjalnych

** decentralizacj臋 funkcjonaln膮 - podzia艂 na dzia艂y wed艂ug cel贸w dzia艂ania

Decentralizacja poprzez samorz膮d terytorialny

**Mo偶na 艣mia艂o powiedzie膰 ,偶e Polska jest prekursorem idei samorz膮dno艣ci, poniewa偶 Konstytucja 3 Maja 1791 r. prawnie uzna艂a samorz膮dno艣膰. Uchwalona 18 kwietnia 1791r. ustawa Prawo o miastach uznaj膮ca wolno艣膰 miast w zakresie samozarz膮dzania poprzez wybieralne organy zosta艂a w艂膮czona do Konstytucji .Mieszka艅cy miast mieli prawo do wybierania magistratu, mianowania burmistrz贸w, w贸jt贸w ,urz臋dnik贸w miejskich ,a w艂adze miast do wydawania rozporz膮dze艅 wewn臋trznych i sprawowania s膮downictwa. Pa艅stwo sprawowa艂o nadz贸r nad miastami poprzez „komisj臋 policji

** Rewolucja Francuska 1791r. uzna艂a prawa podmiotowe gminy (”wolna gmina w wolnym pa艅stwie” ) jako odr臋bnego podmiotu prawnego o w艂asnym ,wynikaj膮cym z prawa naturalnego zakresie dzia艂ania,a wi臋c -jako tworu starszego od pa艅stwa. Tzw. formu艂a Nancy stwierdza艂a 偶e „sprawy gminy powinny nale偶e膰 do gminy ,region贸w do region贸w a sprawy og贸lnonarodowe do pa艅stwa”.

** W Belgii konstytucja z 1831r. ustanawia艂a gmin臋 jako czwart膮 w艂adz臋, podmiot niezale偶ny od pa艅stwa. Ustr贸j jednostek samorz膮dowych mog艂a ustanowi膰 i zmieni膰 jedynie konstytucja (a nie ustawy)

** ustawy: Prusy (1841,1850 r.), Austria (1849,1862r.), te偶 ziemie polskie ( Galicja) - gwarantowa艂y prawo do samorz膮du spo艂ecze艅stwa lokalnego: „wolna gmina podstaw膮 wolnego pa艅stwa”. Pojawi艂 si臋 termin Selbstverwaltung -zarz膮d sprawami publicznymi przez bezpo艣rednio zainteresowanych jako opozycja do pa艅stwa policyjnego ,czynnika obcego. Dokonano w贸wczas podzia艂u zada艅 samorz膮du na w艂asne, wynikaj膮ce z jego natury i zlecone - wykonywane na polecenie pa艅stwa i na jego rachunek.

W艣r贸d jednostek samorz膮dowych domniemanie kompetencji przyznano na rzecz gminy ,jako podstawowego szczebla samorz膮dno艣ci.

Bardzo istotne dla zrozumienia istoty samorz膮dno艣ci jest stwierdzenie Herberta Spencera, angielskiego filozofa i socjologa (1820-1903) i偶 „wed艂ug stopnia w jakim rz膮dzeni s膮 rz膮dz膮cymi mo偶na mierzy膰 kultur臋 polityczn膮 narodu” oraz Gustawa Fleinera, austriackiego naukowca- prawnika 偶e „samorz膮d terytorialny jest zapor膮 wszechw艂adztwa pa艅stwowego”.

Dwa poj臋cia samorz膮du:

Nie by艂o jednak偶e zgody w okre艣leniu czym jest samorz膮d

*poj臋cie polityczne -uznawa艂o ,偶e jest to forma celowego urz膮dzenia pa艅stwa. Pa艅stwo i spo艂ecze艅stwo z natury swej zwalczaj膮 si臋, a wi臋c po to by stan ten z艂agodzi膰 pa艅stwo oddaje cz臋艣膰 zarz膮du lokalnego obywatelom,

*poj臋cie prawne-traktowa艂o samorz膮d jako jedn膮 z form decentralizacji administracji pa艅stwa, powierzenie cz臋艣ci administrowania odr臋bnym podmiotom, niezale偶nym od administracji centralnej, przy jednoczesnym sprawowaniu nadzoru nad ich dzia艂aniem.

Ewolucja koncepcji prawnej samorz膮du

1)teoria naturalna samorz膮du (18 w. do II po艂owy 19 w.) opiera艂a si臋 na wynikaj膮cym z prawa natury prawie gminy do samorz膮du. Gmina powsta艂a w spos贸b naturalny poprzez 艂膮czenie si臋 ludzi osiadaj膮cych na danym terenie w rodziny, a nast臋pnie poprzez 艂膮czenie si臋 zamieszkuj膮cych w s膮siedztwie rodzin w gminy dla za艂atwiania wsp贸lnych spraw. St膮d zakres dzia艂ania gminy by艂 sta艂y, naturalny i 偶aden podmiot nie m贸g艂 go zmieni膰. Gmina jako podmiot starszy od pa艅stwa powsta艂ego z 艂膮czenia si臋 gmin w wi臋ksz膮 ca艂o艣膰 pozostawa艂a tworem wolnym w pa艅stwie i zachowywa艂a niezale偶no艣膰 podmiotow膮 i przedmiotow膮 od pa艅stwa (Rudolf Gneist).

Wedle tej koncepcji wyr贸偶niano w gminie 3 kategorie jej mieszka艅c贸w:

a)przynale偶nych ,tj. obywateli, osoby urodzone z rodzic贸w w gminie zamieszka艂ych i same mieszkaj膮ce w niej przynajmniej od 10 lat. Obywatele mieli prawo do korzystania z urz膮dze艅 gminnych ,pomocy udzielanej przez gmin臋 oraz do pe艂nienia w niej funkcji publicznych

b)uczestnik贸w ,tj, nie przynale偶nych, osoby posiadaj膮ce domy, firmy handlowe, przemys艂owe na terenie gminy i p艂ac膮cy tu podatki. Uczestnicy posiadali prawo do korzystania z urz膮dze艅 gminnych ,ale nie do uczestniczenia w zarz膮dzaniu gmin膮

c) obcych, tj. osoby nie zwi膮zane sta艂ymi wi臋zami z gmin膮, przebywaj膮ce chwilowo ,kt贸re nie korzysta艂y z urz膮dze艅 i pomocy gminy ,a w razie z艂ego zachowania mog艂y by膰 z gminy wydalone

2) teoria pa艅stwowa samorz膮du (od II po艂owy 19 w.) powsta艂a w okresie wzmocnienia si臋 w艂adzy parlamentu. Uznawa艂a, 偶e samorz膮d istnieje z woli pa艅stwa, na podstawie jego zezwolenia zawartego w ustawie, kt贸ra okre艣la jego struktur臋, zakres realizowanych zada艅. Przekazywanie zada艅 samorz膮dowi stanowi suwerenn膮 decyzj臋 pa艅stwa, kt贸re samoogranicza si臋 w swoich kompetencjach. R贸wnie偶 zakres zada艅 w艂asnych jest p艂ynny i zale偶ny od woli pa艅stwa ( pozytywizm prawniczy).Samorz膮d ma prawo do wsp贸艂udzia艂u w zarz膮dzaniu pa艅stwem w zakresie ustalonym przez to pa艅stwo. Samorz膮d posiada samodzielno艣膰 dzia艂ania poprzez posiadanie podmiotowo艣ci publiczno-prawnej i cywilno-prawnej ,ale nie jest niezale偶ny od pa艅stwa.

W ramach tego podstawowego dla okre艣lenia pozycji samorz膮du sporu wyst臋powa艂y dwa pogl膮dy na samodzielno艣膰 podmiotow膮 samorz膮du. Mia艂y one znaczenie dla relacji samorz膮du z aparatem administracji pa艅stwa.

I. Samorz膮d jest cz臋艣ci膮 administracji pa艅stwowej, a wi臋c podmiotem niesamodzielnym,bo poza pa艅stwem nie ma zada艅 publicznych, st膮d samorz膮d jest organem pa艅stwa ( w Polsce prof.Jerzy Panejko,prof.Maurycy Jaroszy艅ski)

II Samorz膮d jest odr臋bn膮 osob膮 prawn膮, a wi臋c samodzielnym zwi膮zkiem publiczno-prawnym posiadaj膮cym w艂asne prawa i obowi膮zki (prof. T.Bigo)

Pogl膮d liberalny T.Bigo zosta艂 przyj臋ty w postanowieniach polskiej Konstytucji Marcowej z 1921r.,a pogl膮d J.Panejki w ograniczaj膮cej samodzielno艣膰 samorz膮du autorytarnej Konstytucji Kwietniowej z 1935 roku.

Opr贸cz przes艂anek prawnych i politycznych wyr贸偶niano ***przes艂anki etyczne i organizacyjne uzasadniaj膮ce konieczno艣膰 tworzenia i dzia艂ania samorz膮du jak:

- upa艅stwowienie spo艂ecze艅stwa dla pozbycia si臋 egoistycznego nastawienia a przyj臋cia

wy偶szych warto艣ci moralnych

- wykonywanie czynno艣ci pa艅stwowych z uwzgl臋dnieniem potrzeb miejscowych

- ograniczenie koszt贸w utrzymania urz臋dnik贸w pa艅stwowych

- zmniejszenie koszt贸w realizacji zada艅 poprzez racjonalizacj臋 wydatk贸w

- spo艂eczna kontrola realizacji zada艅 i ich koszt贸w

- identyfikacja spo艂ecze艅stwa z zadaniami realizowanymi przez samorz膮d

- wyrabianie patriotyzmu lokalnego ,identyfikacji ze sprawami miejscowymi, tworzenie

spo艂ecze艅stwa obywatelskiego

- uczenie ludzi my艣lenia w kategoriach publicznych ;szko艂a praworz膮dno艣ci, porz膮dku i

wolno艣ci

- niwelowanie antagonizm贸w spo艂ecznych poprzez wsp贸艂uczestniczenie w sprawach

lokalnych

Wyodr臋bniono w tym okresie 4 typy organizacji samorz膮du terytorialnego:

-angielski- samorz膮d zast臋puje administracj臋 rz膮dow膮 na ni偶szych szczeblach

-belgijski- dualizm administracji rz膮dowej i samorz膮dowej na okre艣lonych szczeblach

-pruski- cia艂a mieszane rz膮dowo-samorz膮dowe i wsp贸lne za艂atwianie spraw

-francuski- podrz臋dna rola samorz膮du jako organu wykonawczego w艂adzy pa艅stwowej

Natomiast w latach 60/70tych XX w. potraktowano samorz膮d nie jako podmiot wype艂niaj膮cy misj臋 wobec spo艂ecze艅stwa ale jako sprawny instrument zarz膮dzania okre艣lonymi sprawami. Przyj臋cie zasady powo艂ywania samorz膮du wol膮 organ贸w pa艅stwa (parlament) i przez nie umocowanego do dzia艂ania spowodowa艂o uj臋cie go w szerszej kategorii administracji publicznej obok administracji rz膮dowej .Zakres w艂asny dzia艂ania nie oznacza zakresu ustalonego przez samorz膮d ,ale sfer臋 ustawow膮 kompetencji gminy ,powiatu, regionu, kt贸rej nie mog膮 narusza膰 inne podmioty, w tym- administracja rz膮dowa. Podzia艂 zada艅 na zakres w艂asny i zlecony by艂 i jest dokonywany w oparciu o kryterium celowo艣ci realizacji danego zadania i mo偶liwo艣ci realizacyjnych administracji rz膮dowej lub jednostki samorz膮dowej okre艣lonego szczebla.

Wi臋kszy od samorz膮dno艣ci zakres samodzielno艣ci w administrowaniu zawiera forma autonomii administracyjnej (regionalizmu) uznawanej za system ustroju administracyjnego . Jest to ustawowe nadanie przez pa艅stwo uprawnie艅 ustawodawczych w przekazanym zakresie. Decentralizacja kompetencji poprzez autonomi臋 jest oparta o kryteria geograficzne , historyczne, narodowo艣ciowe, gospodarcze. Tworzone s膮 organizmy prowincjonalne o silnych w艂asnych kompetencjach ,tak偶e w sferze podatkowej, nowe centra zarz膮dcze. Uwa偶ana jest ona za efekt przeciwstawiania si臋 zbytniej centralizacji administracji w pa艅stwie, co uznaje si臋 za jej aspekt pozytywny. Aspekt negatywny autonomii stanowi膰 mo偶e tendencja d膮偶enia do zerwania jedno艣ci administracyjnej i terytorialnej pa艅stwa.

Autonomia uznawana jest za etap po艣redni pomi臋dzy samorz膮dno艣ci膮 a federalizmem, tj lu藕nym zwi膮zkiem samodzielnych cz臋艣ci sk艂adowych pa艅stwa.( J.Langrod).

samorz膮d - autonomia -federacja.

Naturaln膮 granic臋 decentralizacji administracyjnej stanowi wi臋c jedno艣膰 dzia艂a艅 w pa艅stwie. Ka偶da sprawa jest realizowana w imieniu pa艅stwa i z uwzgl臋dnieniem jego interesu. Dlatego konieczne jest zabezpieczenie dzia艂ania wszystkich podmiot贸w w pa艅stwie wed艂ug przyj臋tych zasad prawnych; inaczej dzia艂ania ich prowadzi膰 b臋d膮 do separatyzmu prowadz膮cego do rozpadu terytorialnego pa艅stwa.

Opr贸cz r贸偶nic w zakresie samodzielno艣ci dzia艂ania wobec pa艅stwa r贸偶ni te trzy systemy administrowania spos贸b przekazywania w艂adzy:

*samorz膮d i autonomia (regionalizm) otrzymuj膮 w艂adz臋, samodzielno艣膰 dzia艂ania od pa艅stwa, „ w d贸艂” (domniemanie kompetencji na rzecz pa艅stwa)

*w federacji w艂adza p艂ynie od cz艂onk贸w federacji do pa艅stwa,” w g贸r臋” (domniemanie kompetencji na rzecz cz臋艣ci sk艂adowych) ,st膮d inna jest ich pozycja wobec pa艅stwa. Wyst臋puje wyra藕ne okre艣lenie kompetencji pa艅stwa i administracji federacji oraz cz艂on贸w (cz臋艣ci) federacji. Cz艂onkowie federacji posiadaj膮 w艂asn膮 konstytucj臋 jako 藕r贸d艂o w艂adzy lokalnej, kt贸ra ogranicza prawo federacji jako ca艂o艣ci na rzecz cz臋艣ci sk艂adowych. Parlament krajowy 2 izbowy reprezentuje interesy pa艅stwa w jednej izbie oraz interesy cz臋艣ci sk艂adowych w izbie drugiej

Regionalizm jako spos贸b organizowania si臋 spo艂ecze艅stwa lokalnego powsta艂 na bazie

ruchu spo艂ecznego , kt贸ry rozwin膮艂 si臋 w po艂owie 19 wieku ,wraz z ide膮 samorz膮dno艣ci, jako opozycja wobec uniformizacji urbanizuj膮cych si臋 spo艂ecze艅stw .Odegra艂 on du偶膮 rol臋 w ruchach narodowowyzwole艅czych, kszta艂towa艂 艣wiadomo艣膰 przynale偶no艣ci narodowej poszczeg贸lnych grup spo艂ecznych (Francja 1865 r. Program Nancy: ”sprawy gminy nale偶膮 do gminy, sprawy prowincji do prowincji, sprawy za艣 pa艅stwa do pa艅stwa” ).

Podstaw臋 idei regionalistycznej stanowi emocjonalny stosunek do „ma艂ej ojczyzny”, zajmuj膮cej miejsce pomi臋dzy ojczyzn膮 prywatn膮 a ojczyzn膮 narodow膮.

ojczyzna prywatna - ma艂a ojczyzna - ojczyzna narodowa.

A wi臋c region ma dzia艂a膰 w ramach narodu ,a nie obok niego, poniewa偶 grozi to

separatyzmem. Ma by膰 to godzenie interes贸w pa艅stwa i lokalnych.

Krytyka centralizmu w pa艅stwie, na bazie kt贸rej powsta艂 regionalizm nast臋powa艂a na kilku polach:

**polityczno-administracyjnym :

-zniech臋ca obywateli do pe艂nienia funkcji publicznych, rozwija biurokratyzm, kt贸ry

utrudnia sprawne zarz膮dzanie pa艅stwem

-powoduje koncentracj臋 艣rodk贸w finansowych w jednym miejscu, co powoduje

niedorozw贸j prowincji ,nie pozwala na pogodzenie sprzecznych interes贸w dzielnic kraju,

prowadz膮c je do upadku gospodarczego i kulturalnego

-potrzeba tworzenia silnych o艣rodk贸w regionalnych jako obszar贸w o tradycyjnych

wi臋zach etnicznych, demograficznych, historycznych i ekonomicznych jako przeciwwagi

dla w艂adzy centralnej

-konieczne jest rozgraniczenie kompetencji gmin- sprawy komunalne, prowincji-sprawy

regionalne , pa艅stwa-sprawy narodowe.

**ekonomicznym- ogranicza swobod臋 gospodarowania prowincji ,powinny j膮 realizowa膰

organizacje lokalne

**kulturalnym- konieczne wzmocnienie kultury regionalnej, tworzenia autonomicznych

uniwersytet贸w ,prowadzenia bada艅 historycznych, etnograficznych, geograficznych,

ochrony zabytk贸w.

Regionalizm wyst臋powa艂 w nurcie kulturalnym oraz politycznym.

Regionalizm kulturalny wyst臋powa艂 w Szwajcarii , w Czechach i w Skandynawii .

Na ziemiach polskich, po powstaniu styczniowym 1863 r. ruch pozytywistyczny propagowa艂 obron臋 to偶samo艣ci narodowej, gospodarczej i kulturalnej .Na tej bazie powsta艂 szeroki ruch stowarzyszeniowy. W II RP (1918-1939 r.) regionalizm odrodzi艂 si臋 w po艂owie lat 20-tych na bazie dzia艂a艅 Zwi膮zku Nauczycielstwa Polskiego i PTTK .Pod egid膮 PTTK wychodzi艂o czasopismo „Kraj”. Regionalizm polski oparto o propagowanie i zachowanie odmienno艣ci kulturowych (Podhale, Polesie).Wobec 艣wie偶o odzyskanej niepodleg艂o艣ci pa艅stwowej odrzucano stanowczo tendencje separatystyczne, zdecydowanie deklarowano jedno艣膰 pa艅stwa a w jego ramach- swobod臋 rozwoju gospodarczego i kulturowego region贸w (du偶e r贸偶nice etniczne, kulturowe i gospodarcze).Uznawano ,偶e reforma administracji ma s艂u偶y膰 rozwojowi gospodarczemu i kulturowemu naturalnie ukszta艂towanych region贸w (Ma艂opolska, Podole, Wo艂y艅, Pozna艅skie).

Po II wojnie nast膮pi艂o kr贸tkie odrodzenie ruchu regionalistycznego w warstwie kulturowej ale od 1948 roku nast臋powa艂o ograniczanie tej dzia艂alno艣ci I w ko艅cu w 1950 r. likwidacja jako „prze偶ytku kapitalizmu”. Pa艅stwo socjalistyczne uzna艂o tak膮 dzia艂alno艣膰 za niezgodn膮 z realizowan膮 przez nie zasad膮 centralizmu demokratycznego. Po 1956 roku nast膮pi艂o odrodzenie ruchu regionalistycznego, tak偶e tylko w warstwie kulturowej, nawet wspierane przez pa艅stwo („Cepelia” , amatorski ruch ludowy ,Ludowe Zespo艂y Sportowe).

Regionalizm polityczny wyst臋powa艂 we Francji, W艂oszech, Hiszpanii, uto偶samiany z historycznie kszta艂towanym prowincjonalizmem. W Hiszpanii najsilniejszy nurt separatystyczny wyst臋powa艂 w Baskonii ,kt贸ra utraci艂a autonomi臋 w po艂owie 19 wieku. W latach 30/40 XX wieku ugrupowania lewicowe Hiszpanii i W艂och doprowadzi艂y do konstytucyjnej regulacji regionalizmu, kt贸ry sta艂 si臋 instytucj膮 ustrojow膮 przeciwstawn膮 dla unitaryzmu pa艅stwowego. Tu wyra藕ne by艂o pod艂o偶e autonomii terytori贸w ze wzgl臋d贸w narodowo艣ciowych, geograficzno- przestrzennych, spo艂eczno-gospodarczych.

Na ziemiach polskich autonomia polityczna by艂a realizowana w Galicji pod zaborem austriackim, w II RP (1918-1939 r.) poprzez ustanowienie ustaw膮 konstytucyjn膮 z 1920 roku autonomii dla G贸rnego 艢l膮ska ,jako instrumentu zapewnienia dalszych dobrych warunk贸w rozwoju por贸wnywalnych z III Rzesz膮 w ramach kt贸rej dot膮d 艢l膮sk funkcjonowa艂. Obecnie tendencje takie przejawia Opolszczyzna.

Autonomia polityczna stanowi艂a etap po艣redni mi臋dzy centralizmem a federalizmem

Cechy tej autonomii to :

Istotne znaczenie dla autonomii politycznej ma uprawnienie do samodzielnego stanowienia ustaw, reguluj膮cych w spos贸b w艂a艣ciwy dla danej cz臋艣ci kraju, a odmienny od innych - stosunki wewn臋trzne.

Jest ono obwarowane szczeg贸lnymi wymogami:

-podstaw膮 do stanowienia prawa jest upowa偶nienie konstytucyjne, a nie wola cz臋艣ci

autonomicznej

-ustawy nie mog膮 by膰 sprzeczne z systemem prawa pa艅stwowego kraju,

-ustawy maj膮 moc obowi膮zuj膮c膮 tylko na terenie autonomii ( lub wobec okre艣lonej grupy cz艂onk贸w- jak np. konkordat),

-parlament kraju mo偶e znie艣膰 autonomi臋 lub zmieni膰 jej zakres.

Ustawodawstwo autonomii ma charakter ustawodawstwa uzupe艂niaj膮cego w ramach porz膮dku prawnego danego pa艅stwa, gdy偶 jest to odst膮pienie przez pa艅stwo na rzecz organizacji spo艂ecze艅stwa cz臋艣ci w艂adzy ustawodawczej , z zapewnieniem przedstawicielowi rz膮du w regionie prawa do kontroli tre艣ci ustaw i stosowania wobec tych ustaw weta.

Granic臋 dzia艂alno艣ci legislacyjnej regionu stanowi: terytorium ,konstytucja, zobowi膮zania mi臋dzynarodowe pa艅stwa ,wewn臋trzna sp贸jno艣膰 systemu prawa w pa艅stwie, meritum, tj. okre艣lenie rodzaju spraw przekazanych do odr臋bnej regulacji, przeprowadzanie podstawowych reform spo艂ecznych i ekonomicznych w pa艅stwie, respektowanie interes贸w narodowych i interes贸w innych region贸w [obecnie :Belgia-Flamandia, Walonia , Bruksela; Hiszpania-Kraj Bask贸w, Katalonia; W艂ochy-Sycylia, Sardynia, Wal d/Aosta, Trentino- G贸rna Adyga].

Po II wojnie 艣wiatowej pod wp艂ywem biurokrat贸w przewa偶y艂a idea regionalizacji dla cel贸w administracyjnych, maj膮cej na celu racjonalizacj臋 zarz膮dzania pa艅stwem.

Tworzenie nowych, wi臋kszych jednostek zwi膮zane by艂o z rozwojem, gospodarczym pa艅stw i konieczno艣ci膮 realizowania wi臋kszych ni偶 dot膮d zada艅 przez ich jednostki sk艂adowe.

Szczeg贸lnym wyzwaniem sta艂a si臋 realizacja zada艅 z zakresu planowania gospodarczego i przestrzennego, gdzie dotychczasowe jednostki nie stanowi艂y wystarczaj膮cych kompleks贸w spo艂eczno-gospodarczych dla cel贸w planowania. Ukszta艂towane w 19 wieku granice terytorialne jednostek nie by艂y zgodne z powsta艂ymi obszarami gospodarczymi. Konieczne by艂o tak偶e tworzenie podzia艂贸w terytorialnych na potrzeby administracji specjalnej. Tradycyjny podzia艂 na jednostki administracji rz膮dowej i samorz膮dowej rodzi艂 spory kompetencyjne, praktyczne problemy zwi膮zane z funkcjonowaniem spo艂eczno艣ci lokalnych. Tak偶e dla nich decentralizacja administracji poprzez regiony mia艂a du偶e znaczenie.

Proces regionalizacji kraju przebiega艂 na osi zmniejszania pozycji w艂adz centralnych a wzmacniania w艂adz terenowych .

Prekursorem wyznaczania kierunku decentralizacji administracyjnej poprzez regionalizacj臋 by艂a Francja. Od 1955 r. tworzono tam administracj臋 regionaln膮 w spos贸b ewolucyjny.

Punktem wyj艣cia by艂o ustanowienie decyzj膮 pa艅stwa regionu jako ** formy dekoncentracji administracji rz膮dowej, centralnej w terenie. By艂y to struktury wspomagaj膮ce pa艅stwo w funkcji planowania narodowego w terenie i podzia艂u inwestycyjnych kredyt贸w bud偶etowych Regionalne konferencje administracyjne z prefektem na czele nie mia艂y w艂asnych kompetencji, lecz dzia艂a艂y w imieniu i na rzecz rz膮du. Mia艂y charakter opiniotw贸rczy (tworzenia i realizacji plan贸w regionalnych).

W 1972 r. nast膮pi艂a zmiana pozycji prawnej regionu. Sta艂 si臋 on zwi膮zkiem depertamen- t贸w w formie** publicznego zak艂adu terytorialnego, o odr臋bnej od pa艅stwa osobowo艣ci prawnej ,zaliczonym do kategorii „wsp贸lnota lokalna” ,ale nie tworz膮cym takiej wsp贸lnoty ,o szczeg贸lnej w艂a艣ciwo艣ci w zakresie rozwoju spo艂eczno-gospodarczego. Sprawy gospodarcze zacz臋艂y wi臋c wp艂ywa膰 na kszta艂t administracyjny pa艅stwa. Nadal zadania regionu stanowi艂y g艂贸wnie dzia艂ania opiniodawcze i studyjne z zakresu planowania przestrzennego ,a dzia艂alno艣膰 decyzyjn膮 stanowi艂o jedynie prowadzenie urz膮dze艅 o wsp贸lnym przeznaczeniu s艂u偶膮cym interesom regionu. Region by艂 zarz膮dzany przez Rad臋 Regionaln膮 z艂o偶on膮 z cz艂onk贸w parlamentu z terenu regionu, reprezentant贸w terytorialnych zwi膮zk贸w samorz膮dowych ( gmin i departament贸w) oraz z prefekta regionu jako organu wykonawczego rz膮du. Rada mia艂a ju偶 charakter decyzyjny, a komitet spo艂eczno-ekonomiczny pe艂ni艂 rol臋 doradcz膮 Sk艂ad komitetu spo艂eczno-ekonomicznego tworzyli reprezentanci zwi膮zk贸w i organizacji zawodowych oraz mianowani przez premiera fachowcy z r贸偶nych dziedzin. Gospodarka, zarz膮dzanie zacz臋艂y wi臋c determinowa膰 tak偶e kszta艂t administracyjny pa艅stwa.

W 1982 r. nast膮pi艂 kolejny, rewolucyjny etap zmiany pozycji regionu, kiedy to nadano mu status samodzielnego **zwi膮zku samorz膮dowego ( kolejnego obok gminy i departamentu). Przesta艂 wi臋c pe艂ni膰 rol臋 agendy rz膮dowej, a sta艂 si臋 samodzielnym zwi膮zkiem samorz膮dowym o w艂asnych kompetencjach i w艂adzach pochodz膮cych z wyboru, z w艂asnym bud偶etem oraz uprawnieniami do tworzenia samodzielnego planu rozwoju regionu.

Region przeszed艂 jako element systemu administrowania w pa艅stwie ewolucj臋

*od formy dekoncentracji administracji rz膮dowej do decentralizacji oraz w zakresie wykonywanych *funkcji od opiniodawczych do decyzyjnych.

Jest to charakterystyczny wzorzec kierunku zmian dokonuj膮cych si臋 w pa艅stwach tzw. zachodnioeuropejskich .Obni偶enie dzia艂alno艣ci industrializacyjnej pa艅stw spowodowa艂o przy艣pieszenie tendencji decentralizacyjnych w administrowaniu oraz wzmocnienie w niej roli region贸w i ich rozwoju wobec pa艅stwa.

We Francji przyj臋to *doktryn臋 biegun贸w wzrostu i rozwoju spolaryzowanego. Jej realizacja polega艂a na podejmowaniu przez pa艅stwo du偶ych inwestycji infrastrukturalnych w regionach op贸藕nionych w rozwoju i na nak艂anianiu inwestor贸w do tworzenia przedsi臋biorstw w tych regionach. Jej uzupe艂nienie stanowi艂a *polityka urbanizacyjna, polegaj膮ca na promowaniu rozwoju metropolii r贸wnowagi, aglomeracji po艂o偶onych w rejonach peryferyjnych wok贸艂 wytypowanych miast, jako przeciwwagi dla Pary偶a. Region zosta艂 w艂膮czony w proces wykonywania administracji pa艅stwowej. Podzia艂 zada艅 pomi臋dzy poszczeg贸lne szczeble samorz膮dowe zosta艂 dokonany z zachowaniem ich autonomii dzia艂ania, tak偶e finansowej. Ma to znaczenie dla pozycji gminy jako podstawowej jednostki samorz膮du, poniewa偶 wykonywanie zada艅 pa艅stwowych z jednej strony stwarza mo偶liwo艣膰 wkraczania w zakres dzia艂ania terytorialnego zwi膮zku samorz膮dowego ,z drugiej za艣 mo偶e chroni膰 te jednostki przed na艂o偶eniem dodatkowych obowi膮zk贸w wynikaj膮cych z poszerzania zakresu przedmiotowego dzia艂alno艣ci pa艅stwa. Region sta艂 szczeblem aktywizuj膮cym rozw贸j lokalny (interwencjonizm regionalny: pomoc dla podmiot贸w w wynajmie budynk贸w i teren贸w do produkcji ,finansowanie infrastruktury komunalnej, pomoc w dzia艂alno艣ci promocyjnej, zwolnienia podatkowe),koordynuj膮cym ,planuj膮cym.

W zwi膮zku z rol膮 planistyczn膮 region贸w na艂o偶ono:

* na rz膮d obowi膮zek szerokiego uzgadniania z regionami priorytet贸w planu narodowego, * na regiony konsultowania z gminami i departamentami (powiatami) i innymi

partnerami spo艂eczno-gospodarczymi tworzonych plan贸w regionalnych.

Przy opracowywaniu plan贸w regionalnych dla ich sp贸jno艣ci z pa艅stwowymi zastosowano narz臋dzie w postaci kontrakt贸w planowych zawieranych przez rz膮d z regionami. Kontrakty stanowi膮 wzajemne zobowi膮zania do wsp贸艂finansowania przedsi臋wzi臋膰 dla realizacji priorytet贸w planu narodowego i zbie偶nych z nimi zada艅 z plan贸w regionalnych.

Mo偶liwe jest r贸wnie偶 zawieranie przez regiony kontrakt贸w planowych z innymi od pa艅stwa podmiotami prawnymi dla realizacji zada艅 okre艣lonych w planach regionalnych.

Zgodnie z koncepcj膮 rozwoju zdecentralizowanego region sta艂 si臋 szczeblem godz膮cym interesy og贸lnokrajowe i lokalne ; na jego poziomie nast臋puje styk oddolnych i odg贸rnych inicjatyw publicznych i ich koordynowanie z wizj膮 rozwoju pa艅stwa. Takie u艂o偶enie stosunk贸w zgodne jest z ide膮 wsp贸艂dzia艂ania i wzajemnego uzupe艂aniania si臋 w dzia艂aniu rz膮du i samorz膮du.

Jest to przejmowanie obszar贸w aktywno艣ci pa艅stwa (decentralizacji kompetencji pa艅stwa) , a nie pozbawianie kompetencji dotychczasowych jednostek terytorialnych. Celem tworzenia nowych, po艣rednich szczebli zarz膮dzania jest tworzenie jednostek koordynuj膮cych i kontroluj膮cych partykularne d膮偶enia poszczeg贸lnych jednostek lokalnych tak by by艂a realna mo偶liwo艣膰 ich realizacji. Dlatego nawet tam, gdzie podstaw膮 regionalizacji by艂y czynniki polityczne nast臋puje ewolucja regionalizmu z politycznego w administracyjny. Regiony staj膮 si臋 podmiotami wykonuj膮cymi administracj臋 pa艅stwow膮, gdy偶 administracja rz膮dowa nie jest w stanie realizowa膰 wszystkich oczekiwa艅. W pa艅stwach du偶ych obszarowo doda膰 nale偶y argument potrzeby utworzenia silnego po艣redniego szczebla zarz膮dzania lokalnego co 艂膮czy interesy administracji pa艅stwa i samorz膮d贸w.

Uznaje si臋 tak偶e, i偶 struktura regionalna jest optymalna do stymulowania lub tworzenia struktur sprzyjaj膮cych transferowi technologii organizowania i koordynowania wsp贸艂pracy pomi臋dzy 艣rodowiskami w艂膮czonymi w procesy innowacyjne (naukowe, przemys艂owe, lokalne, finansowe).We Francji powierzono regionom ustawowo w 1981 roku opracowywanie- w ramach wieloletnich program贸w regionalnych - program贸w rozwoju bada艅 i technologii i rozwijania technologicznych biegun贸w regionalnych ,a wi臋c kierowanie ca艂o艣ci膮 偶ycia spo艂eczno-gospodarczego na swoim obszarze.

Bardzo istotne dla ich pozycji jest anga偶owanie si臋 region贸w

*we wsp贸艂prac臋 mi臋dzynarodow膮 z regionami innych pa艅stw-cz艂onk贸w Wsp贸lnoty Europejskiej, a tak偶e

*w pozyskiwanie na po艣rednictwem administracji UE 艣rodk贸w finansowych na rozw贸j

swojego obszaru ( tzw. 艣rodki pomocowe).

Stosunki region -organy rz膮dowe, region -zwi膮zki samorz膮dowe zale偶膮 od przyj臋tego w pa艅stwie modelu prawnego regionu.:

* Je偶eli region stanowi form臋 dekoncentracji realizacji zada艅 rz膮dowych -jest terenow膮 jednostk膮 organizacyjn膮 rz膮du. Stosunki z jednostkami samorz膮dowymi s膮 stosunkami z rz膮dem. Region nie mo偶e dowolnie wkracza膰 w sfer臋 dzia艂ania j.s.t, mo偶e za to z upowa偶nienia ustawowego wykonywa膰 funkcje nadzoru w imieniu rz膮du.

* Je偶eli region jest terytorialnym zwi膮zkiem samorz膮dowym wtedy s膮 to relacje wzajemnej niezale偶no艣ci. Ka偶de z nich ma samodzielny zakres dzia艂ania, w艂asne w艂adze i organizacj臋. Stosunki pomi臋dzy nimi s膮 stosunkami wsp贸艂pracy a nie nadzoru. Region przejmuje zadania kt贸re pa艅stwo na艂o偶y艂oby na ni偶sze j.s.t., ale nie zagra偶a jej samodzielno艣ci.

Przy projektowaniu regionalizacji Polski brano pod uwag臋 do艣wiadczenia innych pa艅stw europejskich, w tym- szczeg贸lnie Francji jako prekursora w tej sferze. Nie przyj臋to za艂o偶enia regionalizacji politycznej, ale regionalizacj臋 administracyjn膮 opart膮, cho膰 nie do ko艅ca konsekwentnie, o czynniki geograficzne. Mo偶na powiedzie膰, 偶e nadal brakuje jasnego kryterium podzia艂u kompetencji pomi臋dzy administracj膮 rz膮dow膮 i samorz膮dow膮. Optowano za budow膮 regionu rz膮dowego w sytuacji, gdyby samorz膮d pozostawa艂 tylko na szczeblu gminy. Przy istnieniu gminy i powiatu jako szczebli samorz膮du terytorialnego. tworzenie regionu samorz膮dowego traktowano jako naruszenie zasady podzia艂u administracji publicznej w terenie na rz膮dow膮 i samorz膮dow膮. Optowano albo za regionem samorz膮dowym albo rz膮dowym, dopuszczano tak偶e w dyskusji tworzenie regionu rz膮dowo-samorz膮dowego, tylko 偶e s膮 to dwa odmienne podmioty i trudno by艂by je po艂膮czy膰 w jeden organizm. Ostatecznie, jak wiadomo, przyj臋to koncepcj臋 dublowania organ贸w na szczeblu wojew贸dztwa (samorz膮d regionalny i administracja rz膮dowa w wojew贸dztwie) tak偶e ze wzgl臋d贸w politycznych.

Region stanowi g艂贸wny podmiot zapewniaj膮cy w pa艅stwie harmonijny rozw贸j terytorialny, dlatego przywi膮zuje si臋 znacz膮c膮 wag臋 do prowadzenia przez niego dzia艂a艅 zwi膮zanych z planowaniem rozwoju lokalnego, terytorialnego.

Planowanie na poziomie regionalnym w krajach tzw. Europy Zachodniej przechodzi艂o znacz膮c膮 ewolucj臋 :

W zwi膮zku ze zmian膮 aktywno艣ci ludzi w relacjach praca-dom, dom- odpoczynek,

dom-us艂ugi rozszerzy艂 si臋 zakres przestrzennych wsp贸艂zale偶no艣ci do艣膰 odleg艂ych

obszar贸w .Plany przestrzenne zacz臋艂y obejmowa膰 polem analiz coraz szersze obszary

(np. Holandia P贸艂nocna, Holandia Po艂udniowa (82,87r.).Plany s膮 bardziej elastyczne i

poszukuj膮 racjonalnych granic pomi臋dzy terenem zurbanizowanym a wolnym, mi臋dzy

rozwojem miast i wsi, rolnictwem a turystyk膮. Zajmuj膮 si臋 modernizacj膮 obszar贸w

zurbanizowanych i utrzymaniem, podniesieniem atrakcyjno艣ci wynikaj膮cej ze

szczeg贸lnego charakteru i klimatu ma艂ych miast i wsi.

Planowanie regionalne musi obecnie ujmowa膰 takie kwestie jak: starzenie si臋 ludno艣ci i zwi膮zane z tym konsekwencje spo艂eczno-gospodarcze; stale rosn膮ca mobilno艣膰 mieszka艅c贸w i konieczno艣膰 racjonalnego podzia艂u na transport zbiorowy i indywidualny; proces jednoczenia si臋 Europy generuj膮cy popraw臋 po艂膮cze艅 mi臋dzynarodowych, mi臋dzyregionalnych; now膮 fal臋 potrzeb mieszkaniowych, zmian臋 aktywno艣ci gospodarczej z tradycyjnej produkcji na us艂ugi szeroko poj臋te; tworzenie lepszych form informowania przez regiony o ich zadaniach i kompetencjach. Zachodzi ju偶 tendencja do decentralizacji zarz膮dzania planami zagospodarowania terenem.

Polska powinna przej膮膰 z tych do艣wiadcze艅 :

-obligatoryjno艣膰 plan贸w ochrony przyrody i krajobrazu (Holandia, Francja ,Niemcy)

-rol臋 koordynacyjn膮 planowania lokalnego ( Niemcy ,Holandia)

-funkcj臋 inspiracyjn膮 w planowaniu lokalnym (Francja, Anglia, W艂ochy)

-wzrost udzia艂u w艂adz i spo艂ecze艅stw lokalnych w ustalaniu regionalnej polityki rozwoju (Belgia, Francja, Anglia, Szwecja)

-eksponowanie problematyki spo艂ecznej w ocenie potrzeb, preferencji ( Bel,Fr,Szwajc,Hol)

-wykorzystywanie plan贸w region do rozwi膮zywania problem贸w przygranicznych (Francja Niemcy ,Szwajcaria ,W艂ochy)/

-eksponowanie aspekt贸w ekonomicznych (Francja ,Anglia ,Holandia)

Zasady budowy administracji publicznej

Wyodr臋bnia si臋 kilkana艣cie podstawowych zasad, kt贸re okre艣laj膮 spos贸b organizacji i funkcjonowania administracji publicznej ,zgodnie z zasadami teorii organizacji i racjonalizacji dzia艂a艅.

1)zasada celowo艣ci - aparat administracji ,jako dzia艂anie zespo艂owe i system instytucji musi by膰 zbudowany i dzia艂a膰 w spos贸b celowy. Instytucj臋 administracji publicznej tworzy si臋 dla realizacji okre艣lonego celu, r贸wnie偶 cel dzia艂ania okre艣la jej konstrukcj臋.

Cel podstawowy ,og贸lny stanowi realizacja kompetencji w艂adczych i niew艂adczych.

Cele cz臋艣ciowe , konkretnie, wyra藕nie okre艣lone decyduj膮 o:

* sposobie podzia艂u instytucji na wewn臋trzne kom贸rki organizacyjne (departamenty, wydzia艂y, referaty)

* okre艣leniu zada艅 dla poszczeg贸lnych stanowisk pracy (brak tworzenia stanowisk powi膮zanych z konkretnym zakresem zada艅 grozi przerostem struktury organizacyjnej danej jednostki)

* 艂膮czeniu stanowisk pracy w kom贸rki organizacyjne wed艂ug rodzajowych podobie艅stw lub wsp贸lnych zada艅, co powoduje utworzenie ca艂ego uk艂adu organizacyjnego jednostki, organizacji szczeblowej (drabina organizacyjna) ze stanowiskami kierowniczymi i wykonawczymi.

Powstaje jednostka o cechach trwa艂o艣ci ,hierarchiczno艣ci, sformalizowania.

2)zasada kolegialno艣ci i jednoosobowo艣ci oznacza mo偶liwo艣膰 budowy aparatu administracji w oparciu o te przeciwstawne za艂o偶enia. Jest ona realizowana z uwagi na kryterium

* sk艂adu osobowego

*r贸偶nych metod dzia艂ania, co wp艂ywa na budow臋 i spos贸b dzia艂ania organu.

Kolegialno艣膰 zak艂ada* jako metod臋 dzia艂ania wsp贸艂prac臋 wielu os贸b i jest uznawany za przejaw demokratyzmu w dzia艂aniu. Jego zalet膮 jest wykorzystanie r贸偶norodnej wiedzy wielu os贸b wschodz膮cych w sk艂ad organu przy podejmowaniu decyzji i bardziej obiektywnych, wywa偶onych rozstrzygni臋膰. Organy kolegialne tworzy si臋 dla podejmowania decyzji wa偶nych spo艂ecznie, istotnych dla interesu pa艅stwa, o charakterze strategicznym i koordynacyjnym. Organy te mog膮 r贸wnie偶 prowadzi膰 dzia艂ania inicjuj膮ce, kontroluj膮ce, opiniuj膮ce (komisje rad samorz膮du) oraz pomocnicze, doradcze (kolegia przy organie).

Organ tak dzia艂aj膮cy mo偶e mie膰 sk艂ad wieloosobowy lub jednoosobowy z udzia艂em cia艂a doradczego (kolegium ekspert贸w) ,a cech臋 struktury organu stanowi wieloosobowy sk艂ad i kolegialne podejmowanie decyzj.i

Organ kolegialny mo偶e mie膰 charakter organu decyduj膮cego lub doradczego (kolegia przy organach).

Z uwagi na z艂o偶ony charakter organ ten ma** struktur臋 wewn臋trzn膮 i sk艂ada si臋 z przewodnicz膮cego, jego zast臋pcy/zast臋pc贸w ewentualnie - sekretarza

** regulamin obrad ustalaj膮cy zasady jego

dzia艂ania, cz臋stotliwo艣膰 zbierania si臋 ,zasady podejmowania decyzji (kolegialne stanowisko cz艂onk贸w organu w postaci uchwa艂y lub postanowienia)

Jest te偶 powo艂ywany na okre艣lony czas funkcjonowania ( kadencyjno艣膰).

Wskazuje si臋 jednak na wady organ贸w kolegialnych : przewlek艂o艣膰 procedur, wolne podejmowanie rozstrzygni臋膰, ich kompromisowy charakter, jak r贸wnie偶 rozpraszanie si臋 odpowiedzialno艣ci za nie (szczeg贸lnie przy tajnym podejmowaniu),wi臋ksze koszty utrzymania jego cz艂onk贸w ich aparatu pomocniczego.

Jednoosobowo艣膰 (monokratyzm) oznacza tworzenie jednoosobowego organu i jednoosobowe podejmowanie decyzji i ponoszenie odpowiedzialno艣ci za ich tre艣膰 i skutki oraz za dzia艂ania aparatu pomocniczego (urz臋du)- pomagaj膮cego w ich przygotowaniu. Podejmuje on decyzje taktyczne ( metody i sposoby dzia艂ania) i operacyjne (wykonawstwo zada艅, drobne sprawy bie偶膮ce),o charakterze operatywnego administrowania. Mo偶e by膰 zast臋powany - z jego upowa偶nienia - w podejmowaniu decyzji przez zast臋pc贸w lub osoby upowa偶nione z urz臋du.

Mo偶liwe jest wyst臋powanie jednej osoby w dwu rolach: jako organu jednoosobowego (starosta, Prezes Rady Ministr贸w) oraz jako przewodnicz膮cego organu kolegialnego.

Jako zalet臋 organu jednoosobowego podkre艣la si臋 szybkie, operatywne dzia艂anie i podejmowanie decyzji, jednolito艣膰 dzia艂ania i mo偶liwo艣膰 elastycznej reakcji na sytuacj臋, wyra藕nie wskazan膮 odpowiedzialno艣膰 za dzia艂anie.

Wad膮 jest mo偶liwo艣膰 powstawania pomy艂ek, brak obiektywnego wywa偶enia decyzji, mo偶liwo艣膰 wypaczenia ustalonej linii dzia艂ania.

Uk艂ad pomi臋dzy organami kolegialnymi i jednoosobowymi mo偶e by膰 r贸偶ny:

** nadrz臋dno艣膰 organu kolegialnego (Rada Ministr贸w wobec ministr贸w)

** nadrz臋dno艣膰 organu jednoosobowego ( nadz贸r wojewody wobec kolegialnych organ贸w

jednostek samorz膮du terytorialnego)

** uzyskiwanie przez jedne organy od drugich zgody przed podj臋ciem decyzji

** gdy oba organy maj膮 moc decyzyjn膮 :organ kolegialny wytycza kierunki dzia艂ania,organ

jednoosobowy realizuje operatywne wykonawstwo

W aparacie administracji rz膮dowej przewa偶aj膮 organu jednoosobowe.

W aparacie administracji samorz膮dowej przewa偶aj膮 organy kolegialne.

3)zasada centralizacji i decentralizacji organizacji aparatu administracji publicznej jest determinowana ustrojem i charakterem pa艅stwa.

Centralizacja oznacza zorganizowanie aparatu administracji ,w kt贸rym organy ni偶szego stopnia s膮 podporz膮dkowane organom stopnia wy偶szego, jest to wi臋c podporz膮dkowanie pionowe. Organ ni偶szego stopnia jest podporz膮dkowany organowi wy偶szemu podw贸jnie:

** s艂u偶bowo- brak prawnej samodzielno艣ci i niezale偶no艣ci dzia艂ania, podporz膮dkowanie poleceniom s艂u偶bowym -bez prawnych ogranicze艅 -organu wy偶szego

** osobowo- prawo obsadzania stanowisk w organie ni偶szego stopnia, karania, awansowania, nagradzania, poci膮gania do odpowiedzialno艣ci s艂u偶bowej i dyscyplinarnej, zwalniania.

Organy ni偶szego stopnia s膮 zwi膮zane dyrektywami organ贸w stopnia wy偶szego, nadrz臋dnych,

Organy wy偶szego stopnia ingeruj膮 w dzia艂ania organ贸w stopnia ni偶szego poprzez wydawanie polece艅 ,instrukcji, wytycznych i innych akt贸w kierowania tym organem, kt贸re musz膮 by膰 realizowane.

Jest to zasada dzia艂ania administracji rz膮dowej ,realizacji interes贸w og贸lnopa艅stwowych.

Zalety centralizacji to: lepsze mo偶liwo艣ci sterowania prac膮 aparatu, lepsza skuteczno艣膰, wydajno艣膰 i sp贸jno艣膰 dzia艂ania , jednolito艣膰 kierownictwa i dzia艂ania, koncentracja 艣rodk贸w finansowych w skali kraju oraz lepsza efektywno艣膰 ich wykorzystania, dyscyplina poprzez 艣cis艂e podporz膮dkowanie aparatu terenowego o艣rodkom centralnym.

Wad膮 centralizacji jest prowadzenie do zaniku samodzielno艣ci i aktywno艣ci dzia艂ania oraz odpowiedzialno艣ci jednostek ni偶szego stopnia oraz wydawanie dyspozycji przez jednostki wy偶szego stopnia nie znaj膮ce miejscowych warunk贸w podejmowania dzia艂ania

Decentralizacja oznacza organizacj臋 aparatu administracji bez hierarchicznego podporz膮dkowania organ贸w dzia艂aj膮cych na ni偶szym szczeblu terytorialnym innym organom. Daje ona faktyczn膮 niezale偶no艣膰 i samodzielno艣膰 dzia艂ania organ贸w poprzez posiadanie w艂asnych kompetencji i 艣rodk贸w finansowych. S艂u偶y realizacji zada艅 lokalnych.

Nie ma tu zasady obsadzania stanowisk przez organ wy偶szego stopnia, wydawania przez niego wytycznych do dzia艂ania i polece艅, wkraczania w dzia艂alno艣膰 organu ni偶szego stopnia terytorialnego, kierowania jego dzia艂aniami. Jedyn膮 form臋 ograniczenia samodzielno艣ci dzia艂ania stanowi膮 艣rodki nadzoru zastosowane przez organ nadzorczy wskazany przez ustaw臋 ,w granicach i formach okre艣lonych r贸wnie偶 ustawowo.

Zalet膮 decentralizacji jest samodzielno艣膰 podejmowania decyzji i odpowiedzialno艣膰 za nie, gospodarno艣膰, bezpo艣redni zwi膮zek z podejmowanymi dzia艂aniami, aktywizacja spo艂eczno艣ci lokalnych.

Wad膮 decentralizacji jest mo偶liwo艣膰 nie kierowania si臋 jednolit膮 polityk膮 pa艅stwa w dzia艂aniu i dominacja interes贸w partykularnych.

4.zasada koncentracji i dekoncentracji dotyczy rozmieszczania zada艅 w r贸偶nych ogniwach administracji w uk艂adzie pionowym.

Zasada koncentracji, skupienia kompetencji oznacza ich posiadanie przez jeden organ lub grup臋 organ贸w. S膮 to zwykle organy najwy偶szego stopnia (naczelne i centralne). Podejmuj膮 one zadania administrowania sprawami wymagaj膮cymi jednolitego rozstrzygania w skali kraju ,a organy szczebli ni偶szych wykonuj膮 tylko okre艣lone przez nich czynno艣ci pomocnicze Wyst臋puje tylko w systemie centralizacji.

Dekoncentracja zada艅 stanowi przekazanie zada艅 administrowania na rzecz jednostek terenowych, ni偶szych. Mo偶e wyst臋powa膰 w systemie centralizacji (administracja rz膮dowa) lub decentralizacji ( administracja samorz膮dowa)

Mo偶e mie膰 ona charakter *dekoncentracji rzeczowej- rozk艂adania kompetencji danego organu na kilka organ贸w tego samego szczebla

*dekoncentracji terytorialnej- rozk艂adania kompetencji organu wy偶szego na podleg艂e mu organy terenowe.

5. zasada zakresu dzia艂ania i kompetencyjno艣ci

Zakres dzia艂ania danego organu okre艣laj膮 przepisy ustrojowe ( ustawa) prawa administracyjnego powo艂uj膮cego dany organ. Jest on okre艣lony poprzez wyliczenie zakresu spraw jakimi si臋 organ zajmuje (do zakresu dzia艂ania ... nale偶膮 sprawy...),a wi臋c np. budownictwo, rolnictwo ,pomoc spo艂eczna, zatrudnienie .

Podejmowanie konkretnych dzia艂a艅 w艂adczych odbywa si臋 na podstawie przepis贸w okre艣laj膮cych zakres dzia艂ania oraz okre艣laj膮cych kompetencje organu ,w艂a艣ciwo艣膰 organu.

Kompetencja organu oznacza prawnie okre艣lony zakres jego praw i obowi膮zk贸w. Okre艣la j膮 og贸lny zakres zada艅, miejsce organu w systemie organizacji administracji oraz uprawnienie do podejmowania konkretnych dzia艂a艅. Reguluj膮 j膮 przepisy materialne (prawo ochrony 艣rodowiska, prawo geodezyjne i g贸rnicze, budowlane, o zgromadzeniach itd.) wskazuj膮c form臋 prawn膮 dzia艂ania konkretnego organu. Wydawane s膮 r贸wnie偶 odr臋bne przepisy kompetencyjne, ustalaj膮ce w jednym akcie prawnym kompetencje wszystkich organ贸w administracji publicznej w sytuacji dokonywania reformy struktur administracji publicznej, co poci膮ga za sob膮 rewolucj臋 w zakresie ich dzia艂ania i kompetencjach.

Rozr贸偶nia si臋 kompetencj臋 rzeczow膮 ,okre艣lon膮 przez rozstrzyganie okre艣lonych kategorii spraw, kompetencj臋 miejscow膮, terytorialn膮 ,okre艣lon膮 przez wskazanie organu, kt贸ry ze wzgl臋du na zasi臋g terytorialny dzia艂ania jest w艂a艣ciwy do za艂atwiania sprawy,

kompetencj臋 instancyjn膮, wskazuj膮c膮 na organ w艂a艣ciwej instancji ( I,II) do za艂atwienia danej sprawy ,

kompetencj臋 funkcjonaln膮 ,wskazuj膮c膮 na w艂a艣ciw膮 kom贸rk臋 wewn臋trzn膮 lub organ maj膮ce za艂atwi膰 dan膮 spraw臋 ( organ stanowi膮cy lub wykonawczy, referat lub pracownik).

Ka偶dy organ administracji jest obowi膮zany z mocy prawa do przestrzegania swojej kompetencji ,w艂a艣ciwo艣ci. (art.19 k.p.a.- obowi膮zek przestrzegania przez organ z urz臋du jego w艂a艣ciwo艣ci miejscowej i rzeczowej ). Naruszenie zakresu kompetencji, w艂a艣ciwo艣ci skutkuje nielegalno艣ci膮 podj臋tych dzia艂a艅.

6.zasada resortowo艣ci i terytorialno艣ci dotycz膮 podzia艂u pracy w ramach aparatu administracyjnego.

Podzia艂 resortowy, rzeczowy opiera si臋 o wyodr臋bnienie kategorii (grupy) spraw i ich przydzielanie organom specjalnym o okre艣lonym zakresie przedmiotowym dzia艂ania.

W organizacji scentralizowanej resortowo艣膰 oznacza podzia艂 spraw wed艂ug jednorodno艣ci lub pokrewie艅stwa i przydzielanie ich resortom, pionom organizacyjnym ( znaczenie przedmiotowe) lub podleg艂o艣膰 ministrowi lub kierownikowi urz臋du ( znaczenie podmiotowe).

Podzia艂 resortowy wskazuje na podporz膮dkowanie pionowe jako kryterium wyodr臋bnienia organizacyjnego (por贸wnaj ustaw臋 z 4 wrze艣nia 1997 o dzia艂ach administracji rz膮dowej, obowi膮zuj膮c膮 od 1 kwietnia1999 r.)

Podzia艂 terytorialny, prowincjonalny opiera si臋 o podzia艂 zada艅 wed艂ug rozmieszczenia w przestrzeni, terytorialnego i realizacj臋 przez jeden organ bez wzgl臋du na rodzaj sprawy (administracja terenowa rz膮dowa lub samorz膮dowa) i okre艣la wielko艣膰 zasi臋gu oddzia艂ywania danego organu administracji.

Zasada terytorialno艣ci dotyczy funkcjonowania terenowych jednostek administracji rz膮dowej (og贸lnej i specjalnej) oraz administracji samorz膮dowej na trzech szczeblach podzia艂u terytorialnego pa艅stwa: gminy, powiatu wojew贸dztwa.Podzia艂 ten 艂膮czy si臋 z zapewnieniem realizacji zada艅 o charakterze lokalnym i prowincjonalnym.

7.zasada subsydiarno艣ci ( pomocniczo艣ci)

Uznaje ona odpowiedzialno艣膰 jednostek za zaspokojenie swoich potrzeb, st膮d zasadne jest zast臋powanie jednostek oraz grup spo艂ecze艅stwa w ich dzia艂aniach przez ** instytucje spo艂ecze艅stwa obywatelskiego tylko wtedy, gdy jest to konieczne z uwagi na ich interes oraz interes og贸lnospo艂eczny.

** Organy pa艅stwowe mog膮 wkracza膰 w rozwi膮zywanie spraw publicznych w贸wczas, gdy instytucje spo艂ecze艅stwa obywatelskiego nie s膮 w stanie za艂atwia膰 okre艣lonych kategorii spraw.

Zasada ta zosta艂a sformu艂owana przez Georga Hegla ( 18/19w) , rozbudowana w doktrynie spo艂ecznej ko艣cio艂a rzymskokatolickiego ( od Piusa XI do Jana Paw艂a II) .Wsp贸艂cze艣nie zawieraj膮 j膮 zapisy Traktatu z Maastricht, Europejskiej Karty Samorz膮du Terytorialnego, konstytucji RFN oraz konstytucji RP z 2 kwietnia 1977 r.( preambu艂a).

Z idei subsydiarno艣ci wywodzi si臋 zasada decentralizacji administrowania sprawami publicznymi , jako formy organizacji aparatu administracji zapewniaj膮cej poprawienie sprawno艣ci jego dzia艂ania. Wszystkie decyzje powinny by膰 podejmowane na najni偶szym szczeblu administrowania, najbli偶szym spraw kt贸re s膮 za艂atwiane.

Zasada subsydiarno艣ci okre艣la spos贸b dokonywania podzia艂u zada艅 i kompetencji pomi臋dzy organami administracji publicznej r贸偶nych szczebli od szczebli najni偶szych (tzw. operacyjnych) do najwy偶szych ( koncepcyjnych)

Realizuje si臋 j膮* w grupie organ贸w administracji rz膮dowej (dekoncentracja)

* przy podziale zada艅 pomi臋dzy administracj臋 rz膮dow膮 a samorz膮dow膮

* przy podziale zada艅 pomi臋dzy szczeble administracji samorz膮dowej, z

domniemaniem kompetencji na rzecz gminy jako podstawowej jednostki samorz膮du.

8.zasada zepolenia administracyjnego

Zosta艂a ona wprowadzona w wyniku reformy administracji publicznej w 1998 roku. Dotyczy ona rz膮dowej administracji terenowej i zast膮pi艂a tradycyjny ,resortowy, hierarchiczny spos贸b jej organizacji.Jej zespolenie wyst臋puje za szczeblu powiatu oraz wojew贸dztwa.

Zespolenie administracyjne ma trojaki charakter:

*organizacyjny-regulacje dotycz膮ce s艂u偶b, inspekcji i stra偶y zosta艂y w艂膮czone do statut贸w powiat贸w i wojew贸dztw ,a regulaminy organizacyjne tych s艂u偶b stanowi膮 cz臋艣膰 regulamin贸w starostwa powiatowego oraz urz臋du wojew贸dzkiego,

*osobowy - starosta i wojewoda s膮 uprawnieni do powo艂ywania kierownik贸w tych organ贸w z wyj膮tkiem Policji i Stra偶y Po偶arnej,

*kompetencyjny - uznaj膮cy starost臋 za zwierzchnika powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y oraz wojewod臋 za organ zespolonej administracji w wojew贸dztwie, a zadania tych instytucji s膮 wykonywane z ustawowego upowa偶nienia odpowiednio w imieniu starosty i wojewody. Maj膮 oni wobec tego prawo do zatwierdzania ich program贸w dzia艂ania, uzgodnienia wsp贸lnych dzia艂a艅 na obszarze powiatu i wojew贸dztwa, kierowania dzia艂aniami wsp贸lnymi w sytuacjach szczeg贸lnych ,koordynacji dzia艂ania, prowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach ,zapewnienia warunk贸w do skutecznego dzia艂ania , a tak偶e ponosz膮 odpowiedzialno艣膰 na rezultaty dzia艂a艅 tych jednostek administruj膮cych.

Organy administracji zespolonej pozostaj膮 jednocze艣nie podporz膮dkowane wobec swoich organ贸w wy偶szego stopnia w rozumieniu post臋powania administracyjnego.

W administracji samorz膮dowej zespolenie polega na posiadaniu przez:

* w贸jta/burmistrza gminy /prezydenta miasta uprawnienia zwierzchnika s艂u偶bowego wobec pracownik贸w urz臋du gminy i kierownik贸w gminnych jednostek organizacyjnych,

* starost臋 uprawnie艅: kierownika starostwa (urz臋du), zwierzchnika s艂u偶bowego pracownik贸w starostwa, i kierownik贸w jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnika powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y,

* wojewod臋 uprawnie艅 zwierzchnictwa s艂u偶bowego wobec pracownik贸w urz臋du wojew贸dzkiego, kierownik贸w wojew贸dzkich jednostek organizacyjnych oraz wojew贸dzkich s艂u偶b ,inspekcji i stra偶y.

Na szczeblu powiatu wyst臋puje powiatowa administracja zespolona (rz膮dowa) obejmuj膮ca powiatowe s艂u偶by, inspekcje i stra偶e pod personalnym (osobowym) zwierzchnictwem starosty powiatu , jako organu samorz膮du terytorialnego. S膮 to :Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna, Inspektorat Weterynarii, Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Komenda Policji ,Komenda Pa艅stwowej Stra偶y Po偶arnej.

Na szczeblu wojew贸dztwa wyst臋puje wojew贸dzka administracja zespolona, obejmuj膮ca wojew贸dzkie s艂u偶by inspekcje i stra偶e pod zwierzchnictwem wojewody, jako organu administracji rz膮dowej .Wojewoda sprawuje zwierzchnictwo nad terenowymi organami administracji specjalnej jak: Inspekcja Handlowa, S艂u偶ba Ochrony Zabytk贸w, Inspekcja Skupu i Przetw贸rstwa Artyku艂贸w Rolnych, Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Ochrony 艢rodowiska, Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Budowlana, Inspekcja Ochrony Ro艣lin, Naczelna Inspekcja Weterynaryjna, Policja Pa艅stwowa, Pa艅stwowa Stra偶 Po偶arna.

9. zasada zwi膮zania administracji prawem

Jest to podstawowa zasada dla organizacji i dzia艂ania organ贸w administracji i oznacza, 偶e organy te dzia艂aj膮 na podstawie i w granicach okre艣lonych prawem (przepisami prawa).

W Polsce jest to zasada konstytucyjna (art.7), kt贸ra stanowi, i偶 wszystkie organy w艂adzy publicznej powstaj膮 i dzia艂aj膮 na podstawie norm prawnych, okre艣laj膮cych ich zakres dzia艂ania, kompetencje, tryb post臋powania okre艣laj膮c tym samym zakres ich aktywno艣ci.

Wi臋ksze zwi膮zanie prawem wyst臋puje w sferze zewn臋trznej i prawnej, polegaj膮cej na wykonywaniu ustaw poprzez wydawanie akt贸w je konkretyzuj膮cych (decyzje administracyjne) oraz na kierowaniu ich do podmiot贸w znajduj膮cych si臋 na zewn膮trz aparatu administracji. S膮 one oparte na normach materialnych i proceduralnych.

Mniejsze zwi膮zanie prawem dotyczy **sfery wewn臋trznej opartej o w艂adztwo organizacyjne, wynikaj膮ce ze statut贸w, regulamin贸w, akt贸w nominacji. Dzia艂ania te dotycz膮: wewn臋trznych zasad organizacji jednostki, tworzenia, znoszenia pomocniczych jednostek organizacyjnych, zmiany struktury organizacyjnej, dzia艂a艅 kontrolnych i kierowniczych wobec w艂asnej jednostki i jednostek podleg艂ych ),** sfery faktycznej (czynno艣ci materialno-techniczne jak: gromadzenie informacji, prowadzenie rejestr贸w, kartotek, ewidencji, sporz膮dzanie protoko艂贸w ,kopiowanie dokument贸w, ekspedycja poczty, utrzymywanie czysto艣ci i porz膮dku w urz臋dach oraz ** sfery spo艂eczno-organizatorskiej (akcje spo艂eczne, instrukta偶, informacje, apele, wyja艣nienia).

System norm prawnych na kt贸rych opiera si臋 dzia艂anie administracji publicznej obejmuje:

a) normy ustrojowe administracyjne, * okre艣laj膮ce zasady tworzenia, organizacji i funkcjonowania podmiotu administracji , jego struktur臋 organizacyjn膮 i zakres dzia艂ania

* okre艣laj膮ce zasady tworzenia struktury systemu podmiot贸w administracji publicznej ( np. administracji budowlanej, ochrony 艣rodowiska) oraz proces贸w w nim zachodz膮cych : kierowania, koordynacji, informacji, nadzoru, kontroli

* stanowi膮ce podstaw臋 dla okre艣lenia zada艅

konkretnych organ贸w administracji, systemu organ贸w oraz wskazuj膮ce formy i metody dzia艂ania

* tworz膮ce podzia艂 terytorialny pa艅stwa dla cel贸w administracji publicznej

b) normy prawa materialnego administracyjnego (materialne), okre艣laj膮ce zadania administracji w poszczeg贸lnych dziedzinach jej aktywno艣ci (budowlane, geologiczne i g贸rnicze, mieszkaniowe, z zakresu pomocy spo艂ecznej, zatrudniania i przeciwdzia艂ania bezrobociu itp.)

c) normy prawa procesowego administracyjnego (proceduralne),okre艣laj膮ce tok czynno艣ci podejmowanych przez organ dla realizacji norm prawa ustrojowego i materialnego (wydawanie decyzji administracyjnych, post臋powanie egzekucyjne podj臋te w celu przymuszenia do ich wykonania).

10.zasada kierownictwa

Jest to zasada oddzia艂ywania przez obiekt kieruj膮cy na obiekt kierowany w celu spowodowania przez niego dzia艂ania dla osi膮gni臋cia konkretnego celu. Organ administracji- kieruj膮cy dla realizacji okre艣lonych czynno艣ci posiada aparat wykonawczy w postaci urz臋du. Kierowanie ma doprowadzi膰 do osi膮gni臋cia okre艣lonego celu. Kompetencje kierownicze obejmuj膮 uprawnienia i obowi膮zki w艂adcze.Obejmuj膮 one czynno艣ci:*planowania (przewidywania i ustalania cel贸w dzia艂ania, warunk贸w i 艣rodk贸w realizacji), *organizowania ( tworzenia struktur organizacyjnych, doboru kadr, podzia艂u pracy, ustalenia metod i technik dzia艂ania, wyposa偶ania w 艣rodki techniczne), motywowania (aktywizowania do pracy, stwarzania warunk贸w do dzia艂ania), koordynacji (uzgadniania dzia艂a艅, porz膮dkowania wsp贸艂pracy) i kontroli ( por贸wnania przebiegu pracy z za艂o偶eniami planu, przepisu prawa, polecenia s艂u偶bowego)

Kierownicze organy administracji posiadaj膮 w艂adztwo administracyjne (organ administracji) oraz w艂adztwo organizacyjne ,z racji kierowania jednostk膮 organizacyjn膮 organu-urz臋dem.

Urz膮d oznacza zorganizowany zesp贸艂 艣rodk贸w materialnych i ludzi pomagaj膮cy organowi w jego dzia艂aniach, a wi臋c aparat pomocniczy i wykonawczy organu. Nie jest organem i nie ma kompetencji organu, a jego pracownicy realizuj膮 kompetencje organu a nie w艂asne.Podzia艂 wewn臋trzny urz臋du jest warunkowany dobrym podzia艂em i wykonywaniem pracy.

Mo偶e tak偶e wyst臋powa膰 w znaczeniu : nazwy organu (Urz膮d Ochrony Konkurencji i Konsument贸w) oraz wyodr臋bnionego zespo艂u kompetencji ( urz膮d wojewody, prezydenta, ministra)

Wyst臋puj膮 dwa typy kierownictwa,jako dzia艂a艅 wewn臋trznych administracji:

Stanowiska kierownicze w instytucjach administracji maj膮 charakter jednoosobowego organu, wyposa偶onego we *w艂adztwo administracyjne, daj膮ce im podstaw臋 do podejmowania dzia艂a艅 kierowniczych oraz

*w艂adztwo organizacyjne, konieczne do kierowania podleg艂ymi sobie pracownikami aparatu administracji w postaci: doboru, zatrudniania, zwalniania, awansowania, nagradzania pracownik贸w, okre艣lania zakresu ich zada艅 i odpowiedzialno艣ci, stosowania 艣rodk贸w motywacji do lepszej pracy, bie偶膮cej koordynacji, nadzoru ,oceny wynik贸w ich pracy, sprawowania opieki nad pracownikami, jak r贸wnie偶 kszta艂towania wewn臋trznej struktury organizacyjnej danej instytucji (statut, regulamin organizacyjny),wydawaniem przepis贸w wewn臋trznych, tj. zarz膮dze艅 oraz polece艅 s艂u偶bowych.

W ramach jednostek organizacyjnych zorganizowanych szczeblowo wyst臋puje drabina stanowisk kierowniczych: szczebla najwy偶szego i og贸lnego odpowiadaj膮cych za organizacj臋 i zarz膮dzanie ca艂膮 instytucj膮, szczebla 艣redniego, funkcjonalnego, odpowiadaj膮cych za wycinek pracy tej instytucji (wydzia艂) i kieruj膮cych prac膮 kierownik贸w szczebla najni偶szego ( referat ,wieloosobowe stanowisko pracy).Kierownicy szczebla najni偶szego (referat) kieruj膮 prac膮 wykonawc贸w, podleg艂ych im pracownik贸w.

Drabina kierownicza powoduje ,偶e mo偶na by膰 na stanowisku kierowniczym w stosunku do kom贸rek podleg艂ych (dyrektor wydzia艂u wobec referatu) i wykonawczym- w stosunku do wy偶szych stanowisk (dyrektor wydzia艂u wobec prezydenta). Tylko stanowisko znajduj膮ce si臋 na szczycie tej drabiny jest wy艂膮cznie stanowiskiem kierowniczym.

11. zasada sprawno艣ci dzia艂ania administracji, prowadzenia dzia艂a艅 ,kt贸re doprowadz膮 do za艂o偶onego celu przy mo偶liwie najni偶szych nak艂adach (dzia艂anie szybkie, skuteczne i ekonomiczne, tj. efektywne i racjonalne, przynosz膮ce zamierzone skutki ).Sprawno艣膰 odnosi si臋 do ustalonego aktami prawnymi kszta艂towania stosunk贸w spo艂ecznych i zaspokajania potrzeb spo艂ecznych.

Administracja centralna realizuje cele og贸lne, szerokie, jej ni偶sze szczeble realizuj膮 cele po艣rednie, cz膮stkowe, dora藕ne, st膮d inaczej ocenia膰 trzeba efektywno艣膰 ich dzia艂ania, zw艂aszcza w zmieniaj膮cych si臋 ci膮gle spo艂ecznych, politycznych i ekonomicznych warunkach realizacji.

Dla oceny skuteczno艣ci dzia艂ania organ贸w administracji bierze si臋 wi臋c pod uwag臋 warunki realizacji zadania oraz zastosowane metody i taktyk臋 realizacji. Dzia艂anie podlega ocenie tak偶e z punktu widzenia korzystno艣ci dzia艂ania, tj. uzyskania korzy艣ci spo艂ecznych przy poniesionych kosztach spo艂ecznych oraz korzy艣ci u偶yteczno艣ci przy poniesionych kosztach. Liczy si臋 tak偶e stosunek uzyskanego efektu do poniesionych koszt贸w finansowych (realizacji zadania i utrzymania aparatu wykonawczego),tj. ekonomiczno艣膰 b膮d藕 nieekonomiczno艣膰 dzia艂ania.

Skuteczno艣膰 dzia艂ania administracji obejmuje obok* dzia艂a艅 typowo administracyjnych, *dzia艂a艅 us艂ugowych tak偶e ocen臋 *skuteczno艣ci tworzonych przez ni膮 norm administracyjnych.

Skuteczno艣膰 dzia艂ania administracji to tak偶e spe艂nianie przez ni膮 oczekiwa艅 spo艂ecznych i nie dzia艂anie w spos贸b rodz膮cy negatywne skutki spo艂eczne.

12.zasada planowania w administracji publicznej . Planowanie stanowi jedn膮 z pi臋ciu podstawowych funkcji administracji publicznej (obok organizowania, rozkazywania, koordynowania, kontrolowania).Planowanie prowadzi do okre艣lenia cel贸w dzia艂ania oraz 艣rodk贸w ich osi膮gni臋cia. Administracja publiczna musi budowa膰 swoje plany dotycz膮ce spraw publicznych wed艂ug zasad okre艣lonych dla planowania w pa艅stwie. Planowanie pozwala na ustalenie prawid艂owego sposobu dzia艂ania organu oraz na sprawdzanie efektywno艣ci dzia艂ania.

Planowanie dotyczy sfery zewn臋trznej dzia艂ania ,do czego obliguj膮 okre艣lone akty prawne ( bud偶et jednostek samorz膮du terytorialnego, planowanie przestrzenne, rozmieszczania publicznych zak艂ad贸w opieki zdrowotnej, plany rozwoju infrastruktury) oraz sfery wewn臋trznej, czyli racjonalizacji dzia艂ania danej jednostki.

Planowanie przebiega na poziomie strategicznym (d艂ugoterminowe, cz臋sto wieloletnie, ramowe, podstawowe)-np. reformy dzia艂ania administracji oraz na poziomie operacyjnym (kr贸tkoterminowe, wykonawcze, cz膮stkowe.

Plany opracowane przez organy administracji publicznej powinny by膰 celowe, wykonalne, zgodne wewn臋trznie, jak najbardziej operatywne, elastyczne, szczeg贸艂owe, terminowe i racjonalne.

13.zasada koordynacji, harmonizacji dzia艂ania r贸偶nych organ贸w administracji w celu ustalenia jednolitego stanowiska organ贸w oraz osi膮gni臋cia zamierzonego celu. Eliminuje ona rozbie偶no艣ci w dzia艂aniach organ贸w administruj膮cych oraz ich dublowanie si臋. Podmiot koordynuj膮cy pe艂ni funkcj臋 nadrz臋dn膮 wobec podmiot贸w koordynowanych, nawet je艣li nie s膮 mu hierarchicznie podporz膮dkowane. Dzia艂ania koordynuj膮ce s膮 podejmowane dla zapewnienia spoisto艣ci i jednolito艣ci dzia艂ania organ贸w administracji publicznej. S艂u偶y im powi膮zanie organizacyjne aparatu administracji rz膮dowej lub wsp贸艂dzia艂anie jednostek samorz膮du terytorialnego.

Wed艂ug kryterium terytorialnego koordynacja ma charakter centralny ( Rada Ministr贸w wobec organ贸w administracji rz膮dowej ,urz臋d贸w centralnych i pa艅stwowych jednostek organizacyjnych) lub terenowy, w skali danej jednostki podzia艂u terytorialnego (wojewoda wobec jednostek administracji rz膮dowej, organy samorz膮dowe wobec swoich jednostek)..

Koordynacja mo偶e mie膰 charakter zewn臋trzny- wobec jednostek zewn臋trznych, ale podporz膮dkowanych organizacyjnie podmiotowi koordynuj膮cemu (wojewoda wobec jednostek wchodz膮cych w sk艂ad wojew贸dzkiej administracji zespolonej ) lub wewn臋trzny, tj. w ramach danej jednostki organizacyjnej. Koordynacja mo偶e mie膰 r贸wnie偶 form臋 koordynacji pionowej i poziomej, co wynika z budowy aparatu administracji. Koordynacja pionowa jest realizowana przez organy wy偶szego szczebla (minister a podleg艂e mu organy),koordynacja pozioma za艣 mo偶e dotyczy膰 podporz膮dkowanych jednostek organizacyjnych na tym samym szczeblu podzia艂u (wojewoda a wydzia艂y urz臋du wojew贸dzkiego) lub jednostek niepodporz膮dkowanych bezpo艣rednio (wojewoda a administracja specjalna, niezespolona).

Warunki umo偶liwiaj膮ce dobr膮 koordynacj臋 dzia艂a艅 stanowi dok艂adne okre艣lenie i podzia艂 kompetencji pomi臋dzy organy administracji lub okre艣lenie zada艅 wewn膮trz organu administracji, tworzenie przejrzystych struktur administracyjnych oraz dobrej informacji o dzia艂aniach podmiot贸w, kt贸rych dzia艂ania s膮 koordynowane.

Koordynacja wobec organ贸w podporz膮dkowanych organizacyjnie ma charakter w艂adczy, wobec niepodporz膮dkowanych- charakter wsp贸艂dzia艂ania, harmonizowania dzia艂a艅 w drodze uzgodnie艅.

14.zasada nadzoru i kontroli jako istotne dla procesu kierowania, zarz膮dzania.

Poj臋cie nadzoru jest poj臋ciem szerszym od kontroli. Wi膮偶e si臋 z funkcj膮 kierownictwa pa艅stwowego ,stanowi zesp贸艂 kompetencji nadrz臋dnych organ贸w pa艅stwowych, maj膮cych zapewni膰 wywieranie wp艂ywu okre艣lonymi prawnie 艣rodkami na prawid艂owe funkcjonowanie organ贸w podporz膮dkowanych lub nadzorowanych. Obejmuje on kontrol臋, czyli obserwacj臋 i por贸wnywanie dzia艂ania z wzorcem oraz uprawnienie w艂adcze do podejmowania krok贸w koryguj膮cych dzia艂ania podmiotu nadzorowanego. Zadaniem dzia艂a艅 nadzorczych jest usuwanie lub zapobieganie powstaniu nieprawid艂owo艣ci w dzia艂aniu organ贸w nadzorowanych, sanowanie-uzdrawianie pracy tych organ贸w oraz usuwanie skutk贸w ich nieprawid艂owego dzia艂ania. Formy dzia艂a艅 nadzorczych obejmuj膮: wytyczne, zatwierdzanie akt贸w organ贸wwydaw3anie polecenia s艂u偶bowego, uchylenie i zmian臋 akt贸w i indywidualnych administracji, zawieszenie ,uchylanie akt贸w normatywnych oraz obsadzenie stanowisk pracy i dokonywanie na nich zmian. Dzia艂ania nadzorcze najcz臋艣ciej maj膮 zapobiega膰 dzia艂aniom niezgodnym z prawem i lini膮 polityki pa艅stwa.

Wyr贸偶nia si臋:

** nadz贸r dyrektywny , relizowany przez naczelne organy administracji rz膮dowej wobec organ贸w centralnych i terenowych administracji rz膮dowej (Prezes Rady Ministr贸w wobec wojewody) mo偶e wp艂ywa膰 na dzia艂ania podmiot贸w nadzorowanych. Nadz贸r ten obejmuje kryteria: zgodno艣ci dzia艂ania z prawem, z polityka rz膮du, rzetelno艣ci oraz gospodarno艣ci i jest realizowany poprzez zarz膮dzenia, wytyczne i polecenia

** nadz贸r weryfikacyjny, realizowany przez organy administracji rz膮dowej wobec jednostek samorz膮du terytorialnego (Prezes Rady Ministr贸w i wojewodowie oraz w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe - r.i.o.). S艂u偶y on korygowaniu dzia艂a艅 jednostek nadzorowanych poprzez: stwierdzenie niewa偶no艣ci uchwa艂y, stwierdzenie wydania uchwa艂y z naruszeniem prawa

** nadz贸r specjalistyczny ,realizowany przez wyspecjalizowane jednostki administruj膮ce wobec organ贸w administracji, instytucji u偶yteczno艣ci publicznej, obywateli, jednostek gospodarczych. Dotyczy on okre艣lonych dziedzin dzia艂ania administracji, jest realizowany przez inspekcje, nadzory (sanitarna ,budowlana, ochrony 艣rodowiska) i obejmuje wszystkie szczeble struktury organizacyjnej w kraju.

Kontrola wi膮偶e si臋 nierozerwalnie z rz膮dzeniem, zarz膮dzaniem i polega na por贸wnywaniu stanu istniej膮cego, faktycznego z ustalonym wzorcem dzia艂ania, ustaleniu przyczyn r贸偶nic oraz sformu艂owaniu zalece艅 s艂u偶膮cych usuni臋ciu tych niezgodno艣ci. Polega na sygnalizowaniu nieprawid艂owo艣ci bez decydowania o faktycznych zmianach w dzia艂aniu jednostki. Jest to sprawdzanie jako艣ci dzia艂ania administracji pod wzgl臋dem legalno艣ci, celowo艣ci, szybko艣ci, terminowo艣ci, gospodarno艣ci i rzetelno艣ci dzia艂ania.

Spe艂nia ona rol臋 ** instrukta偶ow膮-wyja艣niania b艂臋d贸w w dzia艂aniu kontrolowanego

** profilaktyczn膮 -zapobiegania powstawaniu nieprawid艂owo艣ci poprzez

rozpoznawanie i ujawnianie ich przyczyn

** sygnalizacyjn膮 - dostarczania kierownikowi jednostki informacji o

nieprawid艂owo艣ciach w jej dzia艂aniu

Jest ona realizowana w r贸偶nych formach jak:

** inspekcja - tj bezpo艣rednia obserwacja zachowania, przebiegu i rezultat贸w dzia艂ania

** lustracja - tj. kontrola rzeczywistego stanu podmiotu, jego cech w por贸wnaniu z

wzorcem

** rewizja - tj. por贸wnanie stanu faktycznego 艣rodk贸w finansowych i innych sk艂adnik贸w

maj膮tku danej jednostki z dokumentacj膮 oraz ocena prawid艂owo艣ci dysponowania nimi

**wizytacja - tj. bezpo艣redni wgl膮d w ca艂okszta艂t dzia艂ania jednostki

Kontrola ta zale偶nie od organizacyjnego usytuowania podmiotu kontroluj膮cego jest kontrol膮 :

*zewn臋trzn膮 ,tj. realizowana przez podmiot usytuowany na zewn膮trz struktury administracji i niezale偶ny od niej organizacyjnie(NIK, s膮d administracyjny, prokurator, obywatele, organizacje spo艂eczne)

*wewn臋trzn膮 ,tj. realizowana przez podmiot usytuowany w kontrolowanej jednostce organizacyjnej ( kierownik jednostki, kierownik dzia艂u organizacyjnego w jednostce, pracownik w ramach samokontroli lub kontroli innych pracownik贸w, wyspecjalizowana kom贸rka kontroli wewn臋trznej w organie )

** wewn膮trzadministracyjn膮, poprzez kom贸rk臋 kontroli w organie wy偶szego stopnia, nadrz臋dnym organizacyjnie zewn臋trzn膮 ale z punktu widzenia ca艂ej struktury aparatu-wewn臋trzn膮 i ma charakter:

a) resortowy-w ramach danego resortu, wynika ze stosunku podporz膮dkowania; wtedy podmiot kontroluj膮cy i kontrolowany s膮 podporz膮dkowane temu samemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji

b) instancyjny- wynikaj膮cy z procedury administracyjnej, podporz膮dkowania procesowego organu ni偶szego wy偶szemu, z prawem zmiany rozstrzygni臋cia organu ni偶szego

c) mi臋dzyresortowy- poza jednym resortem, gdy ka偶dy z nich podejmuje podobn膮 problematyk臋, wtedy realizuj膮 j膮 specjalne inspekcje mi臋dzyresortowe ( Ochrony 艢rodowiska, Skarbowa, Sanitarna, Handlowa) w ograniczonym zakresie mi臋dzyresortowe (Skupu i Przetw贸rstwa Artyku艂贸w Rolnych, Ochrony Ro艣lin, Nasienna, Farmaceutyczna, Weterynaryjna, Celna, ZUS, Urz膮d Nadzoru Ubezpiecze艅 Zdrowotnych, Urz膮d Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, GUS ).

Pozytywne dzia艂anie kontroli zewn臋trznej polega na obiektywizmie ocen ,negatywne-na gorszej znajomo艣ci warunk贸w dzia艂ania podmiotu kontrolowanego oraz na braku w艂asnych 艣rodk贸w dla naprawy stwierdzonych uchybie艅; maj膮 je organy nadrz臋dne nad jednostk膮 kontrolowan膮

Pozytywne dzia艂anie kontroli wewn臋trznej polega na lepszej znajomo艣ci specyfika dzia艂ania swojej instytucji oraz na posiadaniu 艣rodk贸w sankcyjnych przymuszaj膮cych do okre艣lonego dzia艂ania, negatywne- na mo偶liwo艣ci nieobiektywnej oceny podmiotu kontrolowanego.

Struktury administracji publicznej

Struktura administracji publicznej w skali makro oznacza ca艂o艣ciowy uk艂ad wszystkich jednostek organizacyjnych wykonuj膮cych w danym pa艅stwie administracj臋 publiczn膮, ich powi膮zania organizacyjne typu hierarchicznego i funkcjonalnego.

Struktura organizacyjna administracji publicznej w skali mikro oznacza uk艂ad stanowisk kierowniczych i wykonawczych, wewn臋trznych jednostek organizacyjnych w danej jednostce organizacyjnej,wraz z okre艣leniem wzajemnych powi膮za艅 hierarchicznych, funkcjonalnych i informacyjnych.

Elementy tych struktur s膮 wyodr臋bniane wed艂ug:

---rodzaju wykonywanych zada艅

--- rozmieszczenia terytorialnego

---stosowanych metod i form pracy

---艣rodk贸w usprawniaj膮cych podejmowanie decyzji.

O strukturach tych decyduj膮 czynniki:

-polityczne :ustr贸j pa艅stwa (parlamentaryzm- podporz膮dkowanie administracji parlamentowi, demokracja-dost臋p obywateli do w艂adzy i jej kontroli lub nie)

-techniczne-niezale偶ne od ustroju pa艅stwa jak:

Struktury te mo偶na ujmowa膰* statycznie, jako rozmieszczenie ludzi i 艣rodk贸w

* dynamicznie, jako funkcjonowanie administracji

S膮 one tworzone wed艂ug okre艣lonych zasad dzielenia celu og贸lnego na cz膮stkowe, 艂膮czenia cel贸w cz膮stkowych, wyodr臋bniania jednostek organizacyjnych, ich 艂膮czenia, podporz膮dkowania kierownictwu

Klasyfikuje si臋 je wed艂ug kryteri贸w:

a) rodzaju wi臋zi organizacyjne j: struktura liniowa, funkcjonalna, liniowo-sztabowa

b) liczby szczebli kierownictwa : struktura smuk艂a, p艂aska

Polski system administracji publicznej dzieli si臋 na dwa podsystemy :administracji rz膮dowej (pa艅stwowej)) oraz samorz膮dowej

Dzieli si臋 on ze wzgl臋du na terytorialny zasi臋g na: organy naczelne i centralne oraz terenowe

Organy naczelne i centralne [naczelne-Rada Ministr贸w, Prezes Rady Ministr贸w, ministrowie, przewodnicz膮cy okre艣lonych ustawowo komisji i komitet贸w,centralne- obejmuj膮ce zasi臋giem dzia艂ania obszar ca艂ego kraju ,ich kierownicy nie wchodz膮 w sk艂ad Rady Ministr贸w]

*obejmuj膮 swoim zasi臋giem dzia艂ania ca艂y kraj,* maj膮 charakter zwierzchni wobec pozosta艂ych organ贸w w strukturze administracji rz膮dowej, *s膮 powo艂ywane przez Prezydenta * ponosz膮 podw贸jn膮 odpowiedzialno艣膰: polityczn膮 przez parlamentem oraz polityczn膮 przed Trybuna艂em Stanu.

Organy terenowe obejmuj膮 zasi臋giem dzia艂ania okre艣lony ustawowo obszar kraju i obejmuj膮 organy rz膮dowe ( wojewoda,kierownicy zespolonych s艂u偶b,inspekcji i stra偶y,organy administracji niezespolonej organy samorz膮du wykonuj膮cy zadania rz膮dowe,kierownicy powiatowych s艂u偶b,inspekcji i stra偶y pod kierownictwem starosty)

organy samorz膮dowe -samorz膮d gminy,powiatu,wojew贸dztwa

Aparat administracji - oznacza dzia艂anie zespo艂owe, zorganizowane, st膮d wa偶ne s膮 w jego budowie elementy teorii organizacji ,ale i z drugiej strony odg贸rnie, ustawowo okre艣lona struktura.

Aparat ten tworz膮 r贸偶norodne jednostki organizacyjne,instytucje ,posiadaj膮ce w艂asn膮 wewn臋trzn膮 struktur臋 .Sk艂ada si臋 ona z 3 element贸w -ogniw organizacyjnych:

1.kom贸rek organizacyjnych

2.stanowisk kierowniczych

3. stanowisk pracy.

kom贸rka organizacyjna stanowi najmniejsz膮 jednostk臋 wewn臋trzn膮 ,zdoln膮 do samodzielnego wykonywania wyodr臋bnionych zada艅 w danej instytucji, sk艂adaj膮ca si臋 z ludzi oraz 艣rodk贸w technicznych koniecznych do wykonywania zada艅

kierownicy s膮 powo艂ani do kierowania prac膮 nawet ma艂ych kom贸rek wykonawczych i posiadaj膮 do tego celu uprawnienia w艂adcze

stanowisko pracy stanowi najni偶sze, podstawowe ogniwo dzia艂ania w danej instytucji ,na kt贸rym koczy si臋 jej podzia艂 wewn臋trzny. Ma ono :*okre艣lon膮 nazw臋,* ustalony formalnie zakres dzia艂ania (obowi膮zk贸w i odpowiedzialno艣ci oraz uprawnie艅),*przydzielone miejsce pracy,* okre艣lone wyposa偶enie techniczne.

Organizowanie aparatu administracji ma na celu stworzenie optymalnych struktur umo偶liwiaj膮cych jednostce realizacj臋 cel贸w i zada艅 poprzez grupowanie zada艅 i pracownik贸w i czynno艣ci, podzia艂 na kom贸rki organizacyjne, tworzenie stanowisk pracy, wewn臋trzn膮 koordynacj臋 pracy, okre艣lanie uprawnie艅 poszczeg贸lnych kom贸rek, sprawny przep艂yw pomi臋dzy nimi informacji. S艂u偶y temu tak偶e tworzenie wewn臋trznych procedur organizacyjnych i regulamin贸w. Proces organizowania aparatu administracji ma spe艂ni膰 rol臋 stabilizacji jego dzia艂ania, z r贸wnoczesnym zapewnieniem mo偶liwo艣ci dokonywania koniecznych zmian ulepszaj膮cych organizacj臋 dzia艂ania, zwi膮zanych ze zmianami wymog贸w dzia艂ania. Organizowanie nie jest wi臋c procesem jednorazowym, ale ci膮g艂ym; inaczej instytucja przestanie spe艂nia膰 wyznaczon膮 jej rol臋.

Konstrukcja aparatu administracji ,jego struktura organizacyjna zale偶y:

a) od celu jego dzia艂ania

Wyr贸偶nia si臋 cel og贸lny-podstawowy, kt贸remu ma ten aparat s艂u偶y膰 (cywilny, wojskowy, szko艂a, przedsi臋biorstwo, biblioteka) - a wi臋c dzia艂anie w艂adcze, wytwarzanie, kszta艂cenie.

Cel podstawowy mo偶e si臋 dzieli膰 na cele szczeg贸lne- cz臋艣ciowe, realizowane w poszczeg贸lnych kom贸rkach 艂膮cz膮cych wiele stanowisk wed艂ug rodzajowego podobie艅stwa lub to偶samo艣ci (np. ksi臋gowo艣膰, kadry, kom贸rka badawcza w przedsi臋biorstwie) lub przez 1 osobowe stanowiska. Kom贸rki mog膮 by膰 r贸wnie偶 艂膮czone wed艂ug kryterium cech fizycznych ( patrol, zesp贸艂), psychicznych ( instytut naukowy).

Dla realizacji tych cel贸w konieczne jest dobre okre艣lenie ich wa偶no艣ci, hierarchii oraz nak艂adu 艣rodk贸w koniecznych do ich wykonania: osobowych i rzeczowych (konkretne stanowiska z konkretnym zakresem zada艅).

b) od konstruowania kom贸rek organizacyjnych. Poszczeg贸lne stanowiska 艂膮czy si臋 w kom贸rki organizacyjne wed艂ug podobie艅stwa lub to偶samo艣ci wykonywana zada艅 (departamenty, wydzia艂y, referaty, biura).

Tworzony jest ca艂o艣ciowy uk艂ad strukturalny danej jednostki organizacyjnej poprzez podzia艂 celu dzia艂ania, pracy i specjalizacji, scalanie podobnych czynno艣ci i powierzanie ich odpowiednim wykonawcom. Jednostka organizacyjna sk艂ada si臋 z indywidualnych stanowisk oraz z zespo艂贸w pracownik贸w wraz z zasobem technicznym koniecznym do pracy (budynki i urz膮dzenia).

Konstrukcja ta daje * wi臋藕 organizacyjn膮 (hierarchi臋 organizacyjn膮, drabin臋 organizacyj-

n膮 ) o nier贸wnorz臋dnej pozycji podporz膮dkowania i nadrz臋dno艣ci ,dziel膮c膮 si臋 na :

--stanowiska kierownicze

-- stanowiska wykonawcze

*wi臋藕 specjalizacyjn膮 (specjalistyczn膮),tj. podzia艂 urz臋d贸w administracji wed艂ug kryterium specjalizacji, jak r贸wnie偶 podzia艂 wewn臋trzny stanowisk pracy wed艂ug zasady posiadania wiedzy specjalistycznej

* wi臋藕 funkcjonaln膮,tj zaz臋biania si臋 czynno艣ci wykonywanych przez r贸偶ne kom贸rki organizacyjne lub stanowiska

*wi臋藕 informacyjn膮,tj. system informacyjny steruj膮cy przep艂ywem informacji, polece艅, sprawozda艅, norm

Modele dzia艂ania jednostek administracji formalizuje si臋 aby zapewni膰 ich sprawne dzia艂anie. Tworzy si臋 uporz膮dkowany, trwa艂y, odr贸偶niaj膮cy si臋 od otoczenia system, a wi臋c zespolon膮 z element贸w strukturalnych zwart膮 ca艂o艣膰. Formalizacja ta ma charakter:

* spo艂eczny ( 艂膮czenie grup ludzi w sp贸jny uk艂ad) oraz

*techniczno-organizatorski (tworzenie obowi膮zuj膮cych wzorc贸w dzia艂ania oraz ich realizacja)

Formalizacja dzia艂a艅 jednostek jest dokonywana poprzez:

* ustrojowe normy prawne (konstytucja, ustawy: o samorz膮dzie gminnym, powiatowym,

wojew贸dztwa, o szkolnictwie wy偶szym ,o pa艅stwowym szkolnictwie

zawodowym), rozporz膮dzenia-akty wykonawcze

*w艂asn膮 dokumentacj臋 dzia艂ania danej jednostki, tworz膮c膮 struktur臋 oraz zasady jej

funkcjonowania jak:

** statut jednostki organizacyjnej -podstawowy akt wewn臋trzny, kt贸ry okre艣la podstawowy cel jej dzia艂ania, zadania, organy, kom贸rki wewn臋trzne, powi膮zania struktury wewn臋trznej, zasady kontroli wewn臋trznej (oparty na normie ustawowej, a wi臋c nie w pe艂ni autonomiczny)

** regulamin organizacyjny, okre艣laj膮cy zasady organizacji techniczno-wewn臋trznej w

jednostce ,kszta艂tuj膮cy organizacj臋 i funkcjonowanie urz臋du organu administracji

** schemat organizacyjny, jako za艂膮cznik graficzny do regulaminu organizacyjnego

** regulamin pracy okre艣laj膮cy organizacj臋 i porz膮dek pracy, prawa i obowi膮zki

wszystkich pracownik贸w i pracodawcy,

** instrukcja kancelaryjna, okre艣laj膮ca jednolity tryb obiegu pism w urz臋dzie

** instrukcja obiegu dokument贸w, okre艣laj膮ca zasady post臋powania z pismami i aktami

** rzeczowy wykaz akt zawieraj膮cy rzeczow膮 i archiwaln膮 klasyfikacj臋 akt powsta艂ych w

danym urz臋dzie organu administracyjnego

** zarz膮dzenia organizacyjne dotycz膮ce innych kwestii

** zarz膮dzenia, instrukcje ,ok贸lniki, pisma ok贸lne, polecenia, inne wi膮偶膮ce ustalenia

zewn臋trznych organ贸w kierowniczych dotycz膮ce organizacji i dzia艂ania tej jednostki.

Istniej膮 r贸偶ne modele formalizacji dzia艂ania organizacji:

**bardzo sformalizowane posiadaj膮 liczne (stopie艅 formalizacji),szczeg贸艂owe (tre艣膰 wzorca dzia艂ania) i rygorystyczne (stopie艅 sankcji za niestosowanie si臋 do wzorca) przepisy okre艣laj膮ce jej dzia艂alno艣膰 ,zapewniaj膮 za to pewno艣膰 sposobu dzia艂ania danej instytucji

** mniej sformalizowane oparte s膮 o przepisy ramowe, kt贸re daj膮 instytucji administracji wi臋ksz膮 mo偶liwo艣膰 swobodnego kszta艂towania jej struktury wewn臋trznej ,ale mniejsz膮 pewno艣膰 jednolito艣ci dzia艂ania instytucji

Przepisy szczeg贸艂owe 艣ci艣le okre艣laj膮 struktur臋 jednostki .Model po艣redni stanowi膮 przepisy ramowe ustalone rozporz膮dzeniem z wzorcowym statutem, wi膮偶膮cym instytucj臋 co do zasadniczych zapis贸w statutu. W ocenie praktyk贸w administracji lepsze jest pozostawienie pewnego marginesu swobody w kszta艂towaniu struktury wewn臋trznej instytucji, jednak偶e podstawowy zakres unormowania musi by膰 sta艂y i jasny z uwagi na powtarzalno艣膰, odnawialno艣膰 dzia艂ania jednostek administracji.

Dla uszczeg贸艂owienia dzia艂ania danej jednostki organizacyjnej administracji tworzone s膮 akty prawa wewn臋trznego ( kierownictwa wewn臋trznego),to jest- szczeg贸艂owe dyrektywy okre艣lonego dzia艂ania tworzone przez uk艂ad kierownictwa danej jednostki, (tj. organy nadrz臋dne lub przez kierownik贸w danego organu) , z uwagi na uprawnienie do ingerencji w prac臋 innego organu lub tych pracownik贸w organu. Maj膮 one:

a) ograniczony, okre艣lony kr膮g adresat贸w ( podporz膮dkowanych s艂u偶bowo i

organizacyjnie)

b) umocowanie na podstawie kompetencji og贸lnej lub szczeg贸艂owej do ich wydawania

c) r贸偶n膮 posta膰, nazewnictwo ,brak obowi膮zku publikacji z wyj膮tkiem statut贸w

Maj膮 one charakter:

a) konstytucyjnych akt贸w prawa wewn臋trznego: uchwa艂y Sejmu, Senatu, Rady Ministr贸w, zarz膮dzenia Prezydenta, Prezesa Rady Ministr贸w, ministr贸w, kierownik贸w urz臋d贸w centralnych, akty prawa miejscowego

Uchwa艂y, jako akty organ贸w kolegialnych dotycz膮 spraw kierownictwa wewn臋trznego oraz polityki administracyjnej; zarz膮dzenia dotycz膮 tylko jednostek bezpo艣rednio podleg艂ych organowi je wydaj膮cemu ,nie reguluj膮 kwestii zastrze偶onych dla ustawy lub rozporz膮dzenia

b)pozakonstytucyjnych akt贸w prawa wewn臋trznego: statuty, regulaminy oraz instrukcje s艂u偶bowe o nazwach: ok贸lniki (pisma ok贸lne) wytyczne, instrukcje, polecenia ,taryfikatory p艂ac

-- ok贸lniki (pisma ok贸lne) zawieraj膮 r贸偶ne dyspozycje jak nakaz dzia艂ania, wskaz贸wki organizacyjne, zalecenia, interpretacje czy porady wydawane przez organy nadrz臋dne,

-- wytyczne okre艣laj膮 spos贸b, kierunek wykonywania kompetencji przez organy, a wi臋c ograniczaj膮 swobod臋 interpretacji norm prawnych oraz wyboru sposobu i kierunku wykonywania kompetencji

-- instrukcje s膮 adresowane przez organy wy偶szego szczebla do organ贸w szczebla ni偶szego i zawieraj膮 zasady jakimi ich adresaci winni si臋 kierowa膰 przy za艂atwianiu spraw, wskazuj膮 zasady jakimi organy ni偶szego szczebla maj膮 si臋 kierowa膰

-- polecenia zawieraj膮 nakazy ,dyspozycje lub instrukcje

Aktami o charakterze wewn臋trznym s膮 tak偶e:

-- taryfikatory p艂ac ,kt贸re ustalaj膮 zasady op艂acania pracownik贸w organu zale偶nie od ustalonych zasad zaszeregowania ,obejmuj膮cych: zajmowane stanowisko, sta偶 pracy, warunki szczeg贸lne pracy lub szczeg贸lne kwalifikacje. Zawieraj膮 zwykle tzw. wide艂ki p艂ac, kt贸re pozwalaj膮 pracodawcy na prowadzenie polityki kadrowej wed艂ug swoich zamys艂贸w

--zakresy zada艅 i obowi膮zk贸w dla danego stanowiska, kt贸re :

Podkre艣la si臋, i偶 opr贸cz formalnej struktury organizacji jednostki organizacyjnej administracji wytwarzaj膮 si臋 nieformalne powi膮zania pomi臋dzy lud藕mi w niej zatrudnionymi ( wsp贸艂praca, rywalizacja),kt贸re r贸wnie偶 wp艂ywaj膮 na spos贸b funkcjonowania danej jednostki. Swoboda dzia艂ania wynik艂a z zezwolenia ustawodawczy w ramach tzw. swobodnego uznania administracji oraz swoboda wynikaj膮ca z nieformalnych stosunk贸w pomi臋dzy pracownikami jest okre艣lana jako tzw. organizacja rzeczywista.

Podzia艂 jednostek administracji

  1. na jednostki sztabowe i liniowe ( wewn臋trzne wi臋zi organizacyjne )

*liniowe- podstawowe, realizuj膮ce podstawowy cel ( sprzeda偶, nauczanie)

* sztabowe-sprawuj膮 doradztwo dla jednostek liniowych, s膮 usytuowane przy

stanowiskach dowodzenia ( Rz膮dowe Centrum Studi贸w Strategicznych, Komitet

Integracji Europejskiej, komitety, rady, zespo艂y przy Radzie Ministr贸w, kolegia przy

wojewodzie).Zajmuj膮 si臋 sprawami zasadniczymi,tak偶e systematyzacj膮 i ocen膮

informacji. Ich cz艂onkami s膮 osoby o du偶ej praktyce,maj膮ce samodzielno艣膰 w

formu艂owaniu opinii (przyk艂ad przedsi臋biorstwa: kom贸rki zarz膮du-kierowanie, kom贸rki

ruchu- wykonawstwo, piony organizacyjne: techniczny-g艂贸wny technolog , finansowy-

g艂贸wny ksi臋gowy ,produkcyjny-szef produkcji).

  1. na organy zawodowe i spo艂eczne

*zawodowe -nawi膮zany stosunek pracy ( zatrudnienie),dzia艂anie zawodowe (p艂aca)

*spo艂eczne - praca honorowa ,bez nawi膮zania stosunku pracy, bez pobierania p艂acy -

jedynie diety, zwrot utraconego zarobku , powstaj膮 poprzez wyb贸r

mieszane -zawodowo-spo艂eczne( samorz膮d terytorialny, samorz膮d zawodowy)

czynnik spo艂eczny, obywatelski- rz膮dzenie, tworzenie program贸w, kontrola

wykonawstwa

czynnik zawodowy- zarz膮dzanie, wykonawstwo, realizacja program贸w

cho膰 wsz臋dzie po偶膮dana fachowo艣膰 z uwagi na skomplikowanie spraw.

C) na organy kolegialne i jednoosobowe

*kolegialne -budowa organu wieloosobowa ,konieczne quorum do podejmowania

decyzji ( cho膰 przewodnicz膮cy organu cz臋sto ma te偶 w艂asne kompetencje - starosta

marsza艂ek ),dzia艂aj膮 na posiedzeniach (sesjach) w du偶ych lub ma艂ych odst臋pach czasu.

Regulamin obrad ustala zasady dzia艂ania organu kolegialnego, podejmowania decyzji.

Organy kolegialne daj膮 wi臋kszy demokratyzm dzia艂ania bo :

=bardziej przemy艣lane rozstrzygni臋cia, r贸偶ne punkty widzenia, r贸偶ni fachowcy

= podejmuj膮 wa偶ne sprawy lokalne lub pa艅stwowe. Ale zbytnia liczebno艣膰, wolniejsze

dzia艂anie, rozmycie odpowiedzialno艣ci, wi臋ksze koszty dzia艂ania- wi臋kszy aparat

pomocniczy, cz臋sto g艂osowanie formalne ,a nie dzia艂anie z przekonania (SKO, s.admin.)

*jednoosobowe- decyzja 1 osobowa, cho膰 pomoc aparatu wykonawczego, doradc贸w

dzia艂anie szybkie ,operatywne, elastyczne ,konkretna ,pe艂na 1-osobowa odpowiedzial-

no艣膰, ale mniejszy demokratyzm dzia艂ania

  1. na organy o kompetencjach generalnych i specjalnych

*kompetencje generalne -tzw. administracja zespolona ,szczeble centralne,

wi臋ksza koncentracja zada艅, ale

„prawo pojemno艣ci” ogranicza mo偶liwo艣膰 dzia艂ania, gdy偶 prowadzi艂oby do nadmiernego

rozrostu urz臋du.

*kompetencje specjalne- tzw. administracja specjalna centralna i terenowa,

mo偶liwo艣膰 decentralizacji zada艅 ,fachowo艣膰, wydajna praca. Ale du偶e rozcz艂onkowa-

wanie aparatu, du偶a ilo艣膰 urz臋d贸w. Cz臋sto brak jest zgodno艣ci ich struktury z og贸lnym

podzia艂em administracyjnym pa艅stwa (adm. morska, g贸rnicza, s膮dowa, celna).

Z. Leo艅ski za idea艂 uwa偶a struktur臋 organ贸w centralnych z wewn臋trznym podzia艂em na

specjalizacje. Pewne grupowanie administracji nast膮pi艂o na poziomie powiatu i

wojew贸dztwa ( s艂u偶by, inspekcje stra偶e pod og贸lnym nadzorem starosty lub wojewody)

  1. na organy prowincjonalne lub resortowe

*prowincjonalno艣膰- na jednym terenie realizowane s膮 sprawy nale偶膮ce w ca艂o艣ci do jednego organu bez podzia艂u na organy centralne i terenowe. Taka administracja funkcjonowa艂a w staro偶ytno艣ci, 艣redniowieczu,a w Polsce w latach 1918-1939 istnia艂o Ministerstwo do Spraw Dzielnicy Pruskiej i w 1945 r. Ministerstwo Ziem Odzyskanych.

*resortowo艣膰- wprowadzona we Francji od kr贸la Ludwika XIV( 1638-1715),obecnie powszechna. Tworzenie pion贸w organizacyjnych do za艂atwiania okre艣lonej kategorii -rodzaju spraw ,tak zwanych resort贸w, specjalizacja zada艅 w administracji. W Polsce wprowadzi艂a j膮 ustawa z 1990r. o dzia艂ach administracji rz膮dowej.

  1. na organy o budowie szczeblowej lub p艂askiej (rozpi臋to艣膰 kierowania)

*struktura szczeblowa, smuk艂a stanowi organizacyjny uk艂ad pionowy, cz臋sto powi膮zany z podzia艂em terytorialnym kraju. Obejmuje ona czasem tylko 1 szczebel centralny i 1 terenowy (Wy偶szy Urz膮d G贸rniczy, Okr臋gowe Urz臋dy G贸rnicze ),a cz臋艣ciej 3 szczeble. W tej strukturze wyst臋puje podzia艂 zada艅 wed艂ug szczebli. Ka偶dy z nich ma w艂asny aparat wykonawczy oraz w艂asn膮 kadr臋 kierownicz膮 ,co powoduje wzrost koszt贸w utrzymania i ma艂膮 rozpi臋to艣膰 kierowania. Wyst臋puje, z uwagi na odg贸rne sterowanie za艂atwianiem spraw, oddalenie kierownik贸w wy偶szych szczebli od znajomo艣ci sprawy i jej wykonawc贸w, d艂u偶szy przep艂yw informacji ,kt贸ra mo偶e by膰 zniekszta艂cona „ w g贸r臋” i „ w d贸艂”, brak samodzielno艣ci dzia艂ania pracownik贸w.

*struktura p艂aska ma ma艂膮 liczb臋 szczebli organizacyjnych,du偶膮 rozpi臋to艣膰

kierowania

Tworzy ta艅szy, wydajniejszy w pracy aparat, lepiej wykorzystuj膮cy specjalist贸w, z

mo偶liwo艣ci膮 ich wzajemnego zast臋powania si臋, z przejrzyst膮 budow膮 ,o lepszej

koordynacji proces贸w decyzyjnych i szybszym przep艂ywie informacji. Jest obecnie

preferowana jako skuteczniejsza, nowocze艣niejsza forma administrowania, zw艂aszcza

przy decentralizacji administrowania.

Optymalny podzia艂 na: organy centralne- sprawy jednolite w skali kraju

-sprawy w w膮skiej specjalno艣ci

-decyzje w sytuacjach wyj膮tkowych

(autostrady)

inne organy - sprawy wed艂ug stopnia lokalno艣ci-sprawy

dla administr. rz膮dowej lub samorz膮du

- subsydiarno艣膰 -spraw臋 za艂atwia organ ni偶szy, a

wy偶szy przejmuje w uzasadnionych wypadkach

G) na organy o strukturze liniowej, funkcjonalnej, sztabowej i technicznej ( wi臋藕

organizacyjna)

Kom贸rki takie s膮 orientowane** na program lub us艂ug臋 ;wtedy nast臋puje koncentracja si艂 i 艣rodk贸w dla ich realizacji w jednej kom贸rce odpowiedzialnej za realizacj臋, co u艂atwia koordynacj臋 dzia艂ania w ramach organu i nadz贸r nad jego prac膮. Struktury te s膮 charakterystyczne dla administracji specjalnej, poniewa偶 wymagaj膮 do艣wiadczonych urz臋dnik贸w o wysokich kwalifikacjach.

**na klienta ( np. ZUS, urz膮d skarbowy) ,wtedy, gdy wyst臋puje du偶a grupa odbiorc贸w okre艣lonych us艂ug i wtedy dokonuje si臋 jeszcze wewn臋trznych podzia艂贸w dla okre艣lonych kategorii odbiorc贸w us艂ug (osoby fizyczne, osoby prawne, prowadz膮ce dzia艂alno艣膰 gospodarcz膮 itp.).

Kom贸rki liniowo- funkcjonalne s膮 wewn臋trznie podzielone na * realizuj膮ce podstawowe cele administracji oraz na zabezpieczaj膮ce ich funkcjonowanie : * reguluj膮ce i us艂ugowe.

** reguluj膮ce organizuj膮, okre艣laj膮, planuj膮 ,nadzoruj膮, koordynuj膮 dzia艂alno艣膰 kom贸rek podstawowych, liniowych (departament, wydzia艂 organizacyjny);realizuj膮 funkcje kierownicze oraz us艂ug administracyjno-technicznych

** us艂ugowe zapewniaj膮 warunki do dzia艂ania kom贸rek liniowych i reguluj膮cych poprzez zabezpieczenie techniczne i wyposa偶enie biurowe (wydzia艂 bud偶etowy, gospodarczy, hala urz膮dze艅 kancelaria og贸lna, sekretariat, kolumna transportu).

Podzia艂 terytorialny pa艅stwa na jednostki terytorialne.

Jest on dokonywany dla cel贸w zwi臋kszenia skuteczno艣ci dzia艂ania i racjonalizacji organizacji administrowania. Wtedy organy ce ntralne dzia艂aj膮 na terenie obszaru kraju, organy lokalne na obszarze danej jednostki podzia艂u terytorialnego.

Ma on znaczenie dla =organizacji aparatu administracji

= praw i obowi膮zk贸w jednostki ( 艂ad, porz膮dek, w艂a艣ciwo艣膰 miejscowa i

instancyjna wed艂ug k.p.a.)

Podzia艂y specjalne- dla administracji specjalnej nie mieszcz膮 si臋 w podziale zasadniczym .

Podzia艂 terytorialny wi膮偶e si臋 zasadami ustrojowymi i gospodarczymi pa艅stwa, z tradycj膮 danego pa艅stwa i spo艂ecze艅stwa. Nie jest to podzia艂 sta艂y, gdy偶 zmienia si臋 zale偶nie od zmiany wskazanych wy偶ej okoliczno艣ci. Dokonywanie podzia艂贸w terytorialnych pa艅stw wi膮偶e si臋 z szerokim decentralizowaniem zarz膮dzania sprawami publicznymi, czyli powierzaniem ich realizacji samodzielnym jednostkom terytorialnym ni偶szych szczebli administrowania , z dok艂adnie okre艣lonym obszarem ich aktywno艣ci.

Na dokonanie podzia艂u terytorium kraju wp艂ywaj膮 r贸偶norodne czynniki: historyczne, geograficzne, narodowo艣ciowe, demograficzne, militarne, a tak偶e -gospodarcze, spo艂eczne, komunikacyjne, religijne ,j臋zykowe. Wraz ze zmian膮 stosunk贸w demograficznych, powstawania obszar贸w przemys艂owych, zurbanizowanych, nowych system贸w komunikacji itp. Dokonuje si臋 nowych podzia艂贸w terytorialnych, odpowiadaj膮cych potrzebom spo艂ecznym i pa艅stwa. Skutki tych dzia艂a艅 s膮 daleko id膮ce, dlatego decyzje musz膮 by膰 poprzedzone analizami, ekspertyzami, symulacjami, uwzgl臋dniaj膮cymi wiedz臋 z zakresu teorii organizacji i zarz膮dzania, prawa - w tym ustrojowego oraz preferencje spo艂eczne. Nowe podzia艂y musz膮 uwzgl臋dnia膰 mo偶liwo艣ci materialne i kadrowe administracji oraz przyzwyczajenia spo艂eczne. W wielu pa艅stwach, w tym w Polsce realizowany jest podzia艂 terytorialny na gminy, powiaty i wojew贸dztwa (regiony).

Nadto przeprowadzany jest odr臋bny podzia艂 **dla cel贸w dzia艂ania administracji specjalnej (wojskowej, s膮dowej, kolejowej, morskiej, g贸rniczej) oraz

** podzia艂 pomocniczy podzia艂 dla jednostek

pomocniczych

Kierownictwo w administracji publicznej

Kierownictwo oznacza realizowania orke艣loncyh zada艅,cel贸w za po艣rednictwem innych os贸b a nie przez sam膮 osob臋.

Wi膮偶e si臋 ono z realizacj膮 w艂adzy. W艂adza mo偶e mie膰 charakter **charyzmatyczny (emocjonalny) , oparty na osobowo艣ci przyw贸dcy, w艂adcy),** tradycyjny oparty na zwyczajach danego spo艂ecze艅stwa, **racjonalny -oparty o zasady hierarchicznego wykonywania polece艅.

Kierownictwo ma dwa znaczenia:* czynno艣ciowe:

-kierowanie zespo艂ami ludzi

-kierowanie przez organ wy偶szego stopnia organami podleg艂ymi

* rzeczowe

- zesp贸艂 ludzi stoj膮cych na czele instytucji (dyrekcja, zarz膮d )

Kierowanie stanowi proces planowania, organizowania pracy, pobudzania do dzia艂ania zespo艂u i poszczeg贸lnych os贸b, koordynacji i kontroli ich pracy dla osi膮gni臋cia celu przez dan膮 organizacj臋 ( te偶 :organ administracji)

Wi膮偶膮 si臋 z nim czynno艣ci kierownicze polegaj膮ce na realizacji pi臋ciu funkcji : przewidywania(ustalenia celu pracy), organizowania(podzia艂u pracy), nakazywania dzia艂a艅, (艂膮czenia pracy) ,koordynowania dzia艂a艅 i kontrolowania (sprawdzania skuteczno艣ci dzia艂ania)

Istotne dla realizowania funkcji kierowniczej jest otrzymanie pozycji nadrz臋dnej nad pracownikami, cz臋sto poprzez nominacj臋, co daje podstaw臋 merytoryczn膮 do kierowania lud藕mi tak偶e poprzez nakazywanie i zakazywanie okre艣lonych dzia艂a艅 oraz stosowanie sankcji w przypadku niezastosowania si臋 podw艂adnych do polece艅. Kryterium kierowania stanowi wi臋c zale偶no艣膰 s艂u偶bowa, podporz膮dkowanie zespo艂u pracownik贸w osobie kieruj膮cej. Skuteczno艣膰 kierowania jest oceniana poprzez osi膮ganie przez zesp贸艂 kierowany za艂o偶onych cel贸w.

Projektowanie, planowanie zada艅 przez kierownika ma** swoj膮 g艂臋bi臋, to jest stopie艅 mo偶liwo艣ci kontrolowania swojej pracy przez pracownika; normy sztywne j膮 ograniczaj膮, normy lu藕niejsze daj膮 wi臋ksz膮 swobod臋 dzia艂ania oraz ** zakres zada艅 ,to jest liczb臋 czynno艣ci, operacji sk艂adaj膮cych si臋 na zadania oraz cz臋stotliwo艣膰 powtarzania cykl pracy. Mniejszy zakres zada艅 okre艣la mniejsza liczba operacji a wi臋ksza powt贸rze艅 i odwrotnie. Odpowiedzialno艣膰 z wykonywania ciekawej pracy zwi臋ksza zainteresowanie ni膮 i zadowolenie, praca prosta powoduje monotoni臋 dzia艂ania i brak satysfakcji zawodowej. Wi臋kszy zakres zada艅 opr贸cz efektu satysfakcji pracownika powoduje efekt organizacyjny w postaci departamentalizacji dzia艂ania (rozdzielenia i grupowania podobnych lub powi膮zanych ze sob膮 kategorii prac) .Tworzona jest struktura macierzowa, 艂膮cz膮ca zespo艂y problemowe i funkcjonalne ,wzajemnie ze sob膮 wsp贸艂pracuj膮ce, a pracownicy podlegaj膮 kierownikom obu zespo艂贸w.

W hierarchii stanowisk stanowisko kierownicze jest wy偶sze, a stanowisko wykonawcze - ni偶sze. Oczywi艣cie waga stanowisk kierowniczych jest r贸偶na ( minister a kierownik sekretariatu),r贸偶ny zakres podleg艂o艣ci ( pracownik kom贸rki organizacyjnej a pracownik naukowy, s臋dzia).

Rozpi臋to艣膰 kierowania oznacza mo偶liwo艣膰 zarz膮dzania okre艣lon膮 ilo艣ci膮 kom贸rek organizacyjnych grupuj膮cych pracownik贸w lub ilo艣膰 pracownik贸w bezpo艣rednio podleg艂ych jednemu kierownikowi. Zosta艂a ona okre艣lona w trzech zakresach:

** rozpi臋to艣ci potencjalnej (optymalnej)- tj. liczby os贸b, jak膮 w danej sytuacji jest w stanie efektywnie pokierowa膰 bezpo艣rednio jeden cz艂owiek; dobrze wykwalifikowany szef mo偶e kierowa膰 wi臋ksz膮 grup膮 i odwrotnie

** rozpi臋to艣ci formalnej - tj. liczby os贸b formalnie podporz膮dkowanych jednej osobie

kieruj膮cej,

**rozpi臋to艣ci rzeczywistej -tj. liczby os贸b rzeczywi艣cie podporz膮dkowanych jednemu

kierownikowi.

Potencjalna, optymalna rozpi臋to艣膰 kierowania oznacza okre艣lenie tylu os贸b w zespole iloma dany kierownik mo偶e efektywnie kierowa膰; jej przekroczenie powoduje spi臋trzenie kierownictwa ( konieczno艣膰 rozcz艂onkowania zespo艂u na mniejsze kom贸rki organizacyjne oraz tworzenia po艣rednich szczebli kierowania).Nie osi膮gni臋cie tej rozpi臋to艣ci skutkuje niedoci膮偶eniem kierownictwa, kt贸re zajmuje si臋 superkontrolowaniem dzia艂a艅 podleg艂ych mu os贸b oraz nadmiernym biurokratyzowaniem dzia艂a艅 podleg艂ego zespo艂u, a nie dzia艂aniem kierowniczym.

Opr贸cz rozpi臋to艣ci kierowania wyr贸偶nia si臋 zasi臋g kierowania -liczb臋 os贸b, bezpo艣rednio i i po艣rednio podporz膮dkowanych jednemu kierownikowi (bezpo艣rednich i po艣rednich podw艂adnych)

Czynno艣ci proste mo偶e wykonywa膰 zesp贸艂 wi臋kszy, z mniejsz膮 ingerencj膮 kierownika w jego prac臋 ,a zadania bardziej skomplikowane mniejszy zesp贸艂 bardziej sterowany przez kierownika. Panuje pogl膮d, 偶e nale偶y unika膰 spi臋trzania czynno艣ci kierowniczych, zbytniego ingerowania w za艂atwianie spraw przez pracownik贸w kosztem w艂asnych obowi膮zk贸w kierowniczych. Cz臋stym b艂臋dem jest nie korzystanie przez kierownika w dostatecznym zakresie z pracy zast臋pc贸w i podejmowanie czynno艣ci drugorz臋dnych.

Pr贸bowano ustali膰 potencjaln膮 rozpi臋to艣膰 kierowania poprzez metod臋

-analogii - przyj臋cia systemu 10 palc贸w ,tj. liczb臋 10 os贸b podporz膮dkowanych 1 osobie,

-intuicyjn膮 ,ustalenia liczby podw艂adnych na podstawie intuicji, tj. 10-30 os贸b na ni偶szych szczeblach i 2-5 na wy偶szych (inni naukowcy ustalaj膮 liczb臋 2-5 lub 2-6).

-matematyczn膮, opart膮 na liczbie mo偶liwo艣ci bezpo艣rednich kontakt贸w z podw艂adnymi,

-czynnikow膮, ustalaj膮c膮 liczb臋 os贸b na 12-20 przy uwzgl臋dnieniu r贸偶nych czynnik贸w jak:

dekoncentracja decyzji ,wymierno艣膰 pracy administracji, motywacja do dzia艂ania ,du偶a p艂ynno艣膰 kadr i obiegu informacji, autorytet kierownika, wi臋ksze kwalifikacje kierownika i podw艂adnych ,doradztwo organizacyjne, niewielkie konflikty ,elastyczno艣膰 i rytmiczno艣膰 dzia艂ania kom贸rek organizacyjnych , co zwi臋ksza rozpi臋to艣膰 kierowania.

Rozpi臋to艣膰 kierowania zale偶y od rodzaju struktury organizacyjnej;

** struktury smuk艂e maj膮 du偶膮 ilo艣膰 szczebli kierowania a ma艂膮 ilo艣膰 stanowisk pracy na

jednym szczeblu

** struktury p艂askie maj膮 ma艂膮 ilo艣膰 szczebli kierowania a du偶膮 ilo艣膰 stanowisk racy na

ka偶dym z nich

Dla dobrego kierowania za艂atwianiem spraw istotny jest odpowiedni dob贸r kadr wed艂ug kwalifikacji zawodowych, cech osobowych ( lojalno艣膰, akceptacja przez innych,

aktywno艣膰).Dlatego te偶 tworzy si臋 korpus tzw. s艂u偶by cywilnej- urz臋dnik贸w o wysokim

poziomie fachowo艣ci, neutralnych politycznie .W przypadku organ贸w pochodz膮cych z wyboru istotna jest akceptacja spo艂eczna i polityczna, desygnacja przez partie polityczne.

Style kierowania

W kierowaniu istotny jest styl kierowania (kultura kierowania).Mo偶liwy jest styl :

** autokratyczny (dyrektywny) tj. narzucaj膮cy swoje zdanie bez uwzgl臋dnienia racji ,czy dobra kierowanych, kieruj膮cy samodzielnie i 艣ci艣le okre艣laj膮cy zadania i obowi膮zki podw艂adnych jako wykonawc贸w

** demokratyczny-( partycypacyjny) , licz膮cy si臋 ze zdaniem i sytuacj膮 podw艂adnych, cz臋sto prowadz膮cy do kolegialnego podejmowania decyzji ,deleguj膮cy na pracownik贸w zadania i koordynuj膮cy ich prac臋, stosuj膮cy jawno艣膰 ocen pracownik贸w, licz膮cy si臋 z ich opiniami, tworz膮cy im dobre warunki do dzia艂ania, traktuj膮cy pracownik贸w jak partner贸w

**bierny ( nieingeruj膮cy) gdy kierownik nie ingeruje w prac臋 zespo艂u, stosowany wobec dobrze wykwalifikowanej, do艣wiadczonej , samodzielnie pracuj膮cej kadry realizuj膮cej sta艂e, okre艣lone cele.

Prowadzone analizy styl贸w kierowania zosta艂y oparte na dw贸ch teoriach ( Mc. Gregor):

1) teoria X- uznawa艂a wrodzon膮 niech臋膰 cz艂owieka do pracy ,st膮d rol臋 kierownika okre艣lano jako przymuszanie do pracy, egzekwowanie dobrej pracy pod gro藕b膮 kar ,kontrolowanie i karanie. St膮d te偶 konieczne jest 艣cis艂e okre艣lenie struktur dzia艂ania, scentralizowanie decyzji i szczeg贸lny nadz贸r nad przestrzeganiem instrukcji i zarz膮dze艅 bez mo偶liwo艣ci samodzielnego dzia艂ania wykonawc贸w,[autokratyzm]

2) teoria Y wychodzi艂a z za艂o偶enia o wrodzonej cz艂owiekowi potrzebie pracy, st膮d w艂a艣ciwe jest decentralizowanie struktur ,du偶膮 samodzielno艣膰 dzia艂ania i ograniczony nadz贸r kierowniczy oraz wp艂ywanie za pomoc膮 nagr贸d a nie karania [demokratyzm]

Dla kierowania istotne jest to, * czy kierownik jest osob膮 podlegaj膮c膮 rotacji (kadencyjno艣膰) ; wtedy uk艂ady polityczne odgrywaj膮 znacz膮c膮 rol臋 czy ustabilizowan膮;

* w braku rotacji mo偶e dzia艂a膰 rutyna urz臋dnicza.

Dla czynno艣ci kierowania wa偶na jest tak偶e organizacja pracy za po艣rednictwem sekretariatu. Jest to punkt informacyjny dla pracownik贸w i petent贸w, punkt komunikacji szefa z zespo艂em. W wielu urz臋dach tworzy si臋 biura obs艂ugi klienta, kt贸ry za艂atwia on wszystkie sprawy.

Styl kierowania ma cz臋sto charakter nie艣wiadomy, przyj臋ty metod膮 pr贸b i b艂臋d贸w ,a nast臋pnie powielany przez dan膮 osob臋 bez dokonywania zmian, w odr贸偶nieniu od

strategii kierowania, kt贸ra jest dzia艂aniem 艣wiadomym, przyjmuj膮cym pewn膮 metod臋 dzia艂ania po krytycznej analizie wiedzy w tym zakresie.

Opieraj膮c si臋 na za艂o偶eniu, i偶 podstaw膮 kierowania s膮 ludzie i zadania opracowano tzw. siatk臋 styl贸w kierowania (R.R.Blake,J.S.Mouton) w 5 podstawowych odmianach ( po艣r贸d 81 mo偶liwo艣ci).Styl kierowania mo偶e wi臋c by膰:

Wedle orientacji na efektywno艣膰 kierowania wyr贸偶niono r贸wnie偶 6 styl贸w o charakterze podstawowym:

Jak wi臋c wida膰 istnieje du偶a mo偶liwo艣膰 realizowania r贸偶nych styl贸w kierowania, kt贸re zale偶膮 od warunk贸w dzia艂ania danego zespo艂u jak i od charakteru osoby kieruj膮cej .Jednak偶e zaczynaj膮 przewa偶a膰 zasady dynamicznego zarz膮dzania personelem, zw艂aszcza poprzez tzw. 艣cie偶k臋 cel贸w, gdzie kierownik wskazuje swoim podw艂adnym konkretne „艣cie偶ki cel贸w”, co daje pracownikom mo偶liwo艣膰 efektywnego wykorzystania kwalifikacji, s艂u偶y im wsparciem oraz 偶yczliw膮 krytyk膮, a raczej- korekt膮 ich dzia艂a艅 (Evans).

Na bazie tej teorii stworzono dwie nowe idee: -- zarz膮dzania przez animacj臋

-- zarz膮dzania w臋druj膮cego lub spaceruj膮cego.

Zarz膮dzanie przez animacj臋 to przenoszenie przez osob臋 otwart膮 na ludzi ,o silnej energii swojej si艂y i entuzjazmu na podw艂adnych i sk艂anianie ich do trudnych ,a nawet-ryzykownych dzia艂a艅.

Zarz膮dzanie w臋druj膮ce jest form膮 utrzymywania przez kierownika kontaktu z podw艂adnymi poprzez sta艂e spacerowanie kierownika wok贸艂 ich stanowisk pracy .W za艂o偶eniu to dzia艂anie ma mie膰 form臋 przyjacielskiej, pomocnej obecno艣ci, pozwalaj膮cej na budowanie tzw. rodzinnej atmosfery w pracy.

Teoria tr贸jk膮ta zarz膮dzania( P.Lebel) okre艣la: podstawowe style kierowania w powi膮zaniu podstawowymi stylami wykonawstwa opartymi na strefie zainteresowa艅.

7 podstawowych styl贸w kierowania ,zale偶nie od stref zainteresowa艅 to:

Ka偶dy z tych styl贸w kierowania ma wady i zalety i nie ma idealnego stylu kierowania: wyb贸r nale偶y do osoby kieruj膮cej i mo偶na powiedzie膰 ,偶e zale偶y te偶 od jej cech charakterologicznych.

Praktyka wsp贸艂czesna jako cechy konieczne do dobrego kierowania lud藕mi ustali艂a:

** motywowanie finansowe, r贸偶nicowanie p艂ac i wyr贸偶nianie finansowe najlepszych

pracownik贸w

** integrowanie pracownik贸w z celami dzia艂ania organizacji w kt贸rej pracuj膮

** stawianie wymog贸w pracownikom

** podejmowanie decyzji w gronie kierownictwa bez udzia艂u pracownik贸w, bo to rodzi

paternalizm i os艂abia obiektywizm oceny

a wi臋c odchodzenie od postaw opieku艅czych i pob艂a偶liwych w kierunku wi膮zania oceny pracy i jej wynagradzania tylko z ilo艣ci膮 i jako艣ci膮 艣wiadczonej pracy .

Zmienia si臋 r贸wnie偶 w zwi膮zku z coraz lepszymi kwalifikacjami specjalistycznymi pracownik贸w rola kierownika -ze wskazywania sposobu wykonywania okre艣lonych czynno艣ci na podejmowanie tylko decyzji strategicznych oraz w sprawach nag艂ych i sytuacjach nadzwyczajnych, awaryjnych.

7 podstawowych styl贸w wykonawstwa to:

* pracu艣 - koncentruj膮cy si臋 na zadaniach, kosztem relacji z otoczeniem

* zbuntowany - afirmacja siebie, k艂opot z integracj膮 w zespole i akceptacj膮 kierownika

* pos艂uszny - ca艂kowicie podporz膮dkowany kierownikowi

* wsp贸艂dzia艂aj膮cy - prowadz膮cy rozmowy ze wsp贸艂pracownikami kosztem efekt贸w pracy

* uleg艂y - integruj膮cy si臋 z zespo艂em ,akceptuj膮cy sytuacj臋 ,ale trac膮cy swoj膮 osobowo艣膰

* niezale偶ny -realizuje zadania zgodne z kompetencjami ,ale nie znosi ogranicze艅 przez

kierownika w dzia艂aniu

*partner- osoba 艣wiadoma w艂asnych ogranicze艅, 艂atwo znajduje miejsce w zespole ,ale nie

jest liderem, nie dominuje.

Skrzy偶owanie stylu kierownictwa i wykonawstwa wskazuje na to, 偶e pozostaj膮 w konflikcie mi臋dzy sob膮:

** absolutystyczne kierownictwo i zbuntowane wykonawstwo

** narcystyczne kierownictwo i niezale偶ne wykonawstwo

** paternalistyczne kierownictwo i zbuntowane oraz niezale偶ne wykonawstwo

Stosunki kierownik-pracownik.

Praca z lud藕mi jest wa偶nym kryterium kwalifikacji kierownik贸w, opr贸cz posiadania przez nich odpowiednich kwalifikacji. Konieczne jest wykonywanie polece艅 s艂u偶bowych przez podw艂adnego ,ale do granicy zgodno艣ci z prawem, uprzejmo艣膰 偶yczliwo艣膰 wobec stron i wsp贸艂pracownik贸w.

Wyr贸偶niono 7 podstawowych b艂臋d贸w, jakie pope艂niaj膮 kierownicy w relacjach z podw艂adnymi:

  1. d膮偶膮 do lubienia ich przez pracownik贸w, zamiast powa偶ania,

  2. nie zwracaj膮 si臋 do podw艂adnych o pomoc i rad臋,

  3. nie wyrabiaj膮 poczucia odpowiedzialno艣ci u swoich podw艂adnych,

  4. nie zwracaj膮 uwagi na problemy ludzi i na ich skargi,

  5. nie informuj膮 o wszystkim, co si臋 dzieje w instytucji,

  6. nie stosuj膮 konstruktywnej krytyki

Przy przekazywaniu podw艂adnym zada艅 tworz膮 cz臋sto bariery wynikaj膮ce z :

-- braku jasnej polityki w艂asnej ,a wi臋c nie ustalenia z zespo艂em zada艅 jego cz艂onk贸w, przez co kierownik zmuszony jest potem do ingerencji w prac臋 podw艂adnych,

-- obawy przed pope艂nieniem przez nich b艂臋du w wykonawstwie ,

-- nieumiej臋tnej kontroli dzia艂a艅 podw艂adnych ,co poch艂ania mu zbyt wiele czasu,

- ucieczki przed trudno艣ciami funkcji kierowniczej poprzez wykonywanie pracy za

podw艂adnych

-- niepe艂nej orientacji w pracy kt贸r膮 ma nadzorowa膰,

-- obawy przed utrat膮 presti偶u zwi膮zanego z w艂adz膮 poprzez przekazanie jej cz臋艣ci

-- atrakcyjno艣ci podejmowania decyzji, co daje mu poczucie warto艣ci,

-- braku obiektywizmu i skromno艣ci w ocenie siebie i warto艣ci innych,

-- nacisku otoczenia, kt贸re boi si臋 samodzielnego podejmowania decyzji,

--konformizmu, uznania, 偶e nale偶y akceptowa膰 stan ”zagonienia” kierownika jako

przynale偶ny jego funkcji,

Ponadto jako objawy kierownictwa patologicznego wskazywane s膮:

Przy realizacji zada艅 kierowania konieczne jest przestrzeganie drogi s艂u偶bowej dzia艂aj膮cej przy za艂atwianiu spraw w relacjach pracownik-kierownik i odwrotnie. Sprawy za艂atwia bezpo艣redni prze艂o偶ony z a wyj膮tkiem skarg i wniosk贸w rozpatrywanych z pomini臋ciem drogi s艂u偶bowej.

Ostatnio cz臋sto m贸wi si臋 o wyst臋powaniu w relacjach kierownik-pracownik

lub pomi臋dzy pracownikami gro藕nego zjawiska okre艣lanego jako mobbing- to jest gn臋bienie pracownika przez prze艂o偶onych lub koleg贸w, cz臋sto stosowany wobec os贸b uleg艂ych, nie lubi膮cych wchodzi膰 „ w uk艂ady” lub te偶 wobec os贸b merytorycznie lepszych od innych. Stanowi on wyraz braku akceptacji i odrzucenia przez og贸艂.

Wsp贸艂czesny europejski standard dobrego kierownika ustala* posiadanie formalnego autorytetu z racji zajmowanego stanowiska oraz posiadanie *doskona艂ej wiedzy w danej dziedzinie *wiedzy z zakresu organizacji i kierownictwa oraz psychologii,co pozwala na eliminowanie zb臋dnych napi臋膰 w stosunkach kierownik-pracownik.

Ustalono te偶 zasady nowego stylu kierowania lud藕mi polegaj膮ce na:

  1. uznaniu,偶e powinien on polega膰 najpierw na s艂u偶eniu ludziom, a nast臋pnie panowaniu, na r贸wnowa偶eniu obu tych sfer: s艂u偶eniu i osi膮ganiu dzi臋ki temu korzy艣ci. Konieczna jest wi臋c zmiana postaw ludzi, w tym tak偶e -inny stosunek do b艂臋d贸w: odwaga do przyznania si臋 do nich i usuwania ich przyczyn,

  2. opieraniu stosunk贸w mi臋dzy lud藕mi na zaufaniu ,a ograniczeniu postawy kontrolnej,co wzmacnia motywacj臋 do dzia艂ania podw艂adnych,

  3. rozwi膮zywaniu jednego problemu tak by stymulowa艂 rozwi膮zanie innych,

  4. uznaniu zarz膮dzania za 偶eglowanie i dokonywanie korekt, gdy dzia艂ania zmierzaj膮 w

z艂ym kierunku

  1. podejmowaniu decyzji mniej dok艂adnej ,ale prawid艂owej, trafnej ni偶 decyzji dok艂adnej

ale niew艂a艣ciwej gdy偶 podejmowanie jej zawsze jest dokonywane w stanie niepewno艣ci ( tzw. decyzja optymalna- najlepsza w danych warunkach)

  1. przyj臋ciu regu艂y benedykty艅skiej, tj podejmowania decyzji *przez jedn膮 osob臋, kt贸ra za ni膮 odpowiada *po wys艂uchaniu wszystkich uczestnik贸w, gdy偶 podejmowanie decyzji wi膮偶e si臋 艣ci艣le z cechami osobowymi cz艂owieka

  2. zarz膮dzaniu poprzez w艂asny przyk艂ad kierownika, jako wzorca dla innych.

Kierownik a grupy nieformalne w pracy i poza ni膮

I grupy w pracy

Lepszy kierownik akceptowany i typowany przez grup臋 ni偶 narzucony.

Konieczno艣膰 dost臋pno艣ci kierownika dla podw艂adnych ,zainteresowania ich sprawami, ale bez przekroczenia granicy poufa艂o艣ci, bo wtedy jego autorytet upada i trudno pe艂ni膰 swoj膮 rol臋. Nie powinien on tworzy膰 grup zausznik贸w, bo to tworzy fataln膮 sytuacj臋 w pracy. Powinien szanowa膰 prawa pracownik贸w ale i egzekwowa膰 obowi膮zki.

II. grupy poza prac膮 ( lobbing)

Jest to oddzia艂ywanie przez osoby wp艂ywowe w polityce, gospodarce lub grupy os贸b (okre艣lone 艣rodowiska) na decyzje podejmowane przez organy w艂adzy pa艅stwa i administracji publicznej. Kieruje nimi ch臋膰 uzyskania okre艣lonych korzy艣ci, rozwi膮za艅, bez ch臋ci pozyskania w艂adzy. Metody dzia艂ania poprzez lobbing to:

- wykorzystywanie medi贸w dla prezentacji swoich pogl膮d贸w

- organizowanie strajk贸w, demonstracji

- finansowanie wybor贸w okre艣lonych grup kandydat贸w ,potem ch臋膰 uzyskania czego艣 w zamian.

Czasem grupy te dzia艂aj膮 w ramach prawnych jako stowarzyszenia, zwi膮zki zawodowe, zrzeszenia pracodawc贸w. Sformalizowane ustawowo w USA.W Polsce ustawa o lobbingu zosta艂a uchwalona dopiero w 2006 roku.

Formy aktywno艣ci publicznej administracji

I Stosowanie prawa II. Procesy decyzyjne III. Planowanie IV. Koordynacja i wsp贸艂dzia艂anie V. Kontrola VI. Informacja VII. Dokumentacja .

I Stosowanie prawa Zakres kompetencji administracji w tym zakresie okre艣la ustawodawca Jest to przede wszystkim:

* stanowienie akt贸w normatywnych powszechnie obowi膮zuj膮cych ( rozporz膮dzenie RM, ministra, zarz膮dzenie wojewody, uchwa艂a organu samorz膮du terytorialnego)

*wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie prawa administracyjnego materialnego i formalnego ,w艂adcze rozstrzyganie konkretnych spraw konkretnych, indywidualnych podmiot贸w polegaj膮ce na przyzwoleniu na okre艣lone dzia艂anie ,zakazie okre艣lonego dzia艂ania, ,cofni臋ciu uprawnie艅, przyznaniu uprawnie艅 ,stwierdzeniu istnienia uprawnienia lub obowi膮zku. Istnieje tu mo偶liwo艣膰 stosowania tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania) w zakresie decydowania o podejmowania rozstrzygania lub jego obszarze, gdy przepis na to zezwala („organ mo偶e” „organ jest uprawniony” ), co sk艂ania do refleksji o konieczno艣ci ich podejmowana przez bardzo fachowych urz臋dnik贸w administracji. Swobodne uznanie jest r贸wnie偶 stosowane w przypadku tworzenia nieostrych poj臋膰 przez ustawodawc臋 jak np. interes spo艂eczny ,wa偶ny interes strony, porz膮dek publiczny ,dobro pa艅stwa, bezpiecze艅stwo pa艅stwa, nieskazitelny charakter”. Wtedy s膮d administracyjny ma prawo kontroli, czy granice swobodnego uznania nie zosta艂y przez organ przekroczone (ONSA 1981 r. -zakres swobodnego uznania organu jest ograniczony przez zasady k.p.a.[przestrzeganie zasady praworz膮dno艣ci, pog艂臋bianie zaufania do organu, dzia艂anie wnikliwe i szybkie, zapewnienie czynnego udzia艂u strony w post臋powaniu, wyja艣nianie stronom przes艂anek dzia艂ania organu]). Odmienn膮 sytuacj膮 jest zwi膮zane dzia艂anie administracji ( zwi膮zanie prawem), w kt贸rej przepis prawa okre艣la warunki wydania okre艣lonego rodzaju decyzji (rozstrzygaj膮cej pozytywnie, negatywnie, umarzaj膮cej post臋powanie) lub podj臋cia innego dzia艂ania (rozporz膮dzenie, zarz膮dzenie,uchwa艂a)

*bezczynno艣膰 ,tj. nie dzia艂anie w sytuacji gdy przepis taki obowi膮zek nak艂ada

*zawieranie porozumie艅 administracyjnych

*wydawanie za艣wiadcze艅

Skuteczno艣膰 dzia艂ania w tych formach jest zale偶na od mo偶liwo艣ci stosowania w艂adztwa administracyjnego, przymuszenia do podporz膮dkowania si臋 tre艣ci dzia艂a艅 prawnych organu, stosowania sankcji ,jak r贸wnie偶- przed podj臋ciem dzia艂ania prawnego od dobrego jego przygotowania poprzez analizy ,konsultacje, dzia艂ania informacyjne, opinie doradc贸w,dok艂adne zbadanie stanu faktycznego.

II Procesy decyzyjne

*podejmowanie decyzji w warunkach ryzyka ,niepewno艣ci co do uzyskania celu zgodno艣ci z prawem, a nawet konfliktu (konfliktu interes贸w)

*wykonywanie decyzji w warunkach dowolno艣ci lub za pomoc膮 艣rodk贸w perswazji. Gdy brak skuteczno艣ci tych 艣rodk贸w stosowanie egzekucji administracyjnej.

Dzia艂anie w formach w艂adczych i nie w艂adczych za pomoc膮 argument贸w ekonomicznych (np.dop艂aty do inwestycji ekologicznych) .Problematyka om贸wiona szerzej w dalszej cz臋艣ci.

III Planowanie

Obowi膮zek planowania wynika z zapis贸w ustawowych ( np. o samorz膮dzie terytorialnym, o finansach publicznych ,o planowaniu przestrzennym, o ochronie zdrowia).Planowanie jest konieczne w dzia艂aniach administracji, poniewa偶 pa艅stwo na艂o偶y艂o na ni膮 ustawowe obowi膮zki w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb spo艂ecznych, regulacji warunk贸w 偶ycia obywateli. Opr贸cz planowania dzia艂alno艣ci organizatorskiej administracji konieczne jest r贸wnie偶 planowanie wewn臋trznych dzia艂a艅 jednostek administracji dla sprawnego ich dzia艂ania.

W systemach centralistycznego zarz膮dzania pa艅stwem planuje si臋 centralnie ca艂o艣膰 偶ycia gospodarczego i spo艂eczne dla ca艂ego pa艅stwa, obecnie nadal ustala si臋 centralnie bud偶et pa艅stwa ,ale ju偶 nie- jednostek samorz膮du lokalnego.

*W sferze zewn臋trznej, kierowanej do obywatela podstaw膮 planowania musi by膰 norma ustawowa ( np. ustawa o finansach publicznych ,o zagospodarowaniu przestrzennym , o zak艂adach opieki zdrowotnej ,prawo ochrony 艣rodowiska -programy ochrony 艣rodowiska, ustawa o stanie kl臋ski 偶ywio艂owej -plany reagowania kryzysowego ).

W sferze wewn臋trznej planowanie oparte jest o norm臋 kompetencyjn膮 dla kierownika, kt贸ry mo偶e planowa膰 prac臋 podleg艂ej jednostki czy zespo艂u (plan dzia艂ania zespo艂u, plan urlop贸w, plan szkole艅)

Om贸wienie szersze w odr臋bnej cz臋艣ci.

IV Koordynacja i wsp贸艂dzia艂anie (kooperacja)

A. koordynacja ma charakter w艂adczego wp艂ywania organu nadrz臋dnego w dzia艂ania r贸偶nych jednostek dla zharmonizowania ich dzia艂a艅 w celu osi膮gni臋cia okre艣lonego celu, usuni臋cia rozbie偶no艣ci lub zapobie偶enia im. Ma na celu zapewnienie spoisto艣ci, jednolito艣ci dzia艂ania aparatu administracji ,nie nak艂adania si臋 kompetencji organ贸w lub realizacji sprzecznych zada艅. Jest istotna przy du偶ym lub nie scentralizowanym aparacie.

Mo偶e by膰 to koordynacja realizowana

* w skali pa艅stwa lub terenowa (wojew贸dztwa, kilku powiat贸w, powiatu, okr臋gu, gminy)

* zewn臋trzna- realizowana przez organ zewn臋trzny, stoj膮cy poza urz臋dem

* wewn臋trzna- prowadzona przez kom贸rki wewn臋trzne

* pozioma-przez organ tego samego szczebla

a) wobec podmiot贸w podleg艂ych ( wojewoda-wydzia艂y)

b)wobec podmiot贸w niezale偶nych ( wojewoda -administracja specjalna na terenie

wojew贸dztwa)

* pionowa -przez organ wy偶szego stopnia wobec jednostek podleg艂ych lub organ贸w ni偶szego

szczebla podzia艂u terytorialnego

Warunki koordynacji:

- precyzyjne okre艣lenie kompetencji podmiot贸w koordynowanych i koordynuj膮cych

-proste, jasne struktury aparatu administracji (burzy je administracja specjalna)

-prawid艂owy przep艂yw informacji o dzia艂alno艣ci podmiot贸w koordynowanych do

koordynuj膮cych ( sprawozdania, kontrola)

-istnienie organ贸w o kompetencji generalnej (wojewoda)

-kompetencja organu wy偶szego wobec ni偶szego do takiego dzia艂ania

Mo偶liwa jest r贸wnie偶 koordynacja bez wykorzystania podleg艂o艣ci organizacyjnej i stosowania 艣rodk贸w w艂adczych przy zawieraniu porozumie艅 i um贸w.

B.Wsp贸艂dzia艂anie jest zasadne gdy -wymaga tego racjonalna organizacja pracy

- jest zbie偶no艣膰 cel贸w dzia艂ania (ochrona przyrody,kultura)

- jest szeroki zakres zadania ( np. wybory)

Ma ono miejsce w wypadku tworzenia zwi膮zk贸w komunalnych przez gminy, tworzenia stowarzysze艅 jednostek samorz膮du terytorialnego, dokonywania sygnalizacji o nieprawid艂owo艣ciach w dzia艂aniach innych organ贸w, korzystania z pomocy prawnej innego organu przy przes艂uchaniu 艣wiadka mieszkaj膮cego w innej miejscowo艣ci od siedziby organu prowadz膮cego post臋powanie administracyjne.

V.Kontrola administracji publicznej

Jest to konieczny element kierowania ,sprawowania w艂adzy.Jest to jedna z najstarszych dziedzin administrowania ,gdy偶 stanowi 艣rodek dla upewnienia si臋 ,czy zamierzenia s膮 realizowane.

Sk艂ada si臋 na ni膮:

*sprawdzanie prawid艂owo艣ci realizacji zada艅,

* analiza i ocena tych zada艅

*wykrywanie nieprawid艂owo艣ci,

* formu艂owanie wniosk贸w pokontrolnych do jednostki kontrolowanej

*usuwanie nieprawid艂owo艣ci,

*zapobieganie nieprawid艂owo艣ciom.

Kontrola to sprawdzanie czy dzia艂anie jest zgodne z ustalonym wzorcem post臋powania i sprawozdanie z tych czynno艣ci. Jest to wi臋c system dzia艂a艅 analitycznych, maj膮cych przynie艣膰 decydentowi niezb臋dne informacje o przedmiocie i podmiocie kontrolowanym.

Nale偶y j膮 odr贸偶ni膰 od nadzoru, tj. czynno艣ci szerszej, polegaj膮cej na dokonaniu czynno艣ci kontrolnych ( sprawdzenie + ocena) + wkraczaniu w艂adczemu polegaj膮cemu na: uchyleniu aktu prawnego, zawieszeniu dzia艂alno艣ci organu, ustanowieniu zarz膮du komisarycznego, rozwi膮zaniu organu.

Kontrola mo偶e by膰 przeprowadzona w formie :

---inspekcji- obserwacji zachowania ludzi w jednostce kontrolowanej,

---wizytacji- bezpo艣redniego wgl膮du w ca艂okszta艂t dzia艂alno艣ci podmiotu kontrolowanego

---lustracji- oceny rzeczywistej dzia艂alno艣ci jednostki kontrolowanej,

---rewizji- w znaczeniu kontroli rachunkowej, kasowej (inne znaczenie to: przeszukanie

pomieszcze艅, baga偶u).

Kontrola powinna by膰:

*** skuteczna,nie powoduj膮ca parali偶u jednostki kontrolowanej

*** efektywna,przynosz膮ca dobre wyniki przy niskich kosztach jej przeprowadzania

Podmioty powo艂ane do prowadzenia kontroli to:

*kontrola zawodowa - NIK, prokuratura, s膮dy ,tak偶e organy administracji rz膮dowej w stosunku do samorz膮du ,PIH,RIO ,PIP,PIS,PIO艢 ,

*kontrola spo艂eczna -: opinia publiczna, media, grupy nieformalne ,obywatele poprzez skargi

i wnioski,wybory

*** Ze wzgl臋du na usytuowanie podmiotu j膮 prowadz膮cego mo偶e by膰 to kontrola:

zewn臋trzna-podmiot poza struktur膮 organu (RIO,NIK,Wojew.S膮d Administracyjny/NSA)

wewn臋trzna-podmiot w strukturze organu ( komisja rewizyjna w radzie samorz膮du, wydzia艂 kontroli wewn臋trznej w urz臋dzie),realizacja wed艂ug ustalonych regu艂 wewn臋trznych, dla bie偶膮cego korygowania pracy organu

a) funkcjonalna -realizowana przez organy kierownicze

b) instytucjonalna - realizowana przez specjalnie wyodr臋bnione kom贸rki wewn臋trzne (np.

Biuro Kontroli)

Ma ona spe艂nia膰 trzy zadania :* instrukta偶u ,tj fachowego wskazania przyczyny wykrytego

b艂臋du w dzia艂aniu

* profilaktyki ,tj zapobiegania powstawaniu przyczyn

wykrytych nieprawid艂owo艣ci

* sygnalizacji ,tj. dostarczania decydentom niezb臋dnych

informacji o istniej膮cych nieprawid艂owo艣ciach

*** Z uwagi na moment podj臋cia kontroli mo偶e by膰 to kontrola:

wst臋pna- tj. zapobiegawcza, podj臋ta dla zapobie偶enia b艂臋dom, przed podj臋ciem dzia艂ania

faktyczna- prowadzona w toku wykonywania czynno艣ci przez podmiot kontrolowany

nast臋pcza-podejmowana po realizacji dzia艂ania

*** Z uwagi na inicjatyw臋 podj臋cia kontroli, mo偶e by膰 ona prowadzona:

na wniosek- przez organ wy偶szego stopnia (odwo艂anie, za偶alenie), s膮d administracyjny

z urz臋du- dla ochrony interesu spo艂ecznego, dla przestrzegania prawa

*** Ze wzgl臋du na kryteria mo偶e by膰 to kontrola

-legalno艣ci- zgodno艣ci z prawem

-celowo艣ci dzia艂ania-wyboru najlepszego dzia艂ania w danych warunkach

-rzetelno艣ci dzia艂ania-zgodno艣ci z wiedz膮, technik膮, uczciwo艣ci dzia艂ania

-gospodarno艣ci dzia艂ania - najmniej kosztownego

Podstawowe z nich to kryteria legalno艣ci i celowo艣ci dzia艂ania.

*** Z uwagi na przyj臋t膮 metod臋 kontrola mo偶e by膰 realizowana:

  1. przez cele - cel traktowany jest jako po偶膮dany rezultat

  2. przez metod臋 analiz ekonomicznych i progresji - badanie od dokument贸w pierwotnych do syntetycznych (sprawozda艅)

  3. metod臋 regresji- od uog贸lnienia do szczeg贸艂贸w ( od sprawozda艅 do dokument贸w)

  4. metod臋 por贸wna艅 - ( plan -wykonanie)

  5. metod臋 kolejnych przybli偶e艅 ( ustalenie czynnik贸w dodatnich lub ujemnych wp艂ywaj膮cych na stan og贸lny)

  6. metod臋 fotografii - odzwierciedlenia

g) metod臋 ankietow膮

  1. metod臋 inwentaryzacji

Samokontrola jako mechanizm samoregulacyjny ,samonaprawczy. Wprowadza si臋 r贸偶ne techniki samokontroli jak:

-w艂膮czenie si臋 do realizacji wydanego polecenia,dla sprawdzenia prawid艂owo艣ci przyj臋tej koncepcji.

-przeprowadzenie poprzez zapytania sonda偶u kontroli wykonywania polecenia

-por贸wnanie sprawy zako艅czonej przy okazji za艂atwiania podobnej sprawy dla sprawdzenia prawid艂owo艣ci przyj臋tego rozstrzygni臋cia

-przeprowadzanie konsultacji proponowanych rozwi膮za艅 i ocena stanowisk przeciwnych

Samoregulowanie w stosunku do pracownik贸w polega膰 mo偶e na:

VI. Informacja w administracji publicznej

Art. 61 Konstytucji RP ustanawia prawo obywatela do uzyskiwania informacji o pracy organ贸w administracji publicznej i os贸b pe艂ni膮cych funkcje publiczne -tak偶e samorz膮du zawodowego i gospodarczego i innych jednostek organizacyjnych- w zakresie wykonywania w艂adzy publicznej lub dysponowania maj膮tkiem Skarbu Pa艅stwa lub mieniem komunalnym.

Prawo to obejmuje dost臋p do dokument贸w, udzia艂 w posiedzeniach kolegialnych organ贸w w艂adzy publicznej pochodz膮cych z wybor贸w powszechnych z mo偶liwo艣ci膮 rejestracji d藕wi臋ku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest dopuszczone wy艂膮cznie z uwagi na ustawow膮 ochron臋 wolno艣ci i praw innych os贸b i podmiot贸w publicznych ,a tak偶e z uwagi na ochron臋 porz膮dku publicznego, bezpiecze艅stwa lub wa偶nego interesu gospodarczego pa艅stwa.

A wi臋c jest to prawo ustanowione aktem o najwy偶szej randze prawnej w pa艅stwie, kt贸ry to zapis mo偶e by膰, zgodnie z postanowieniem art.8.ust.2 Konstytucji, stosowany bezpo艣rednio ( czyli wprost).

R贸wnie偶 art.9 k.p.a. zobowi膮zuje organy prowadz膮ce post臋powanie administracyjne do nale偶ytego i wyczerpuj膮cego informowania stron post臋powania o okoliczno艣ciach faktycznych i prawnych mog膮cych mie膰 wp艂yw na ustalenie ich praw i obowi膮zk贸w b臋d膮cych przedmiotem post臋powania.

Podobnie ustawa z 1984 r. Prawo prasowe oraz ustawa z 2001r. o dost臋pie od informacji publicznej nakazuj膮 organom administracji publicznej udzielanie mediom informacji o swojej pracy.

VII. Dokumentacja pracy organ贸w administracji publicznej

Polega ona na gromadzeniu, udost臋pnieniu, obiegu dokumentacji, tworzeniu formularzy usprawniaj膮cych wydawanie decyzji , opracowaniu wzor贸w wniosk贸w dla stron.

Art. 73 i 74 k.p.a -zapewnia stronie prawo do udost臋pniania akt sprawy, tj. przegl膮dania, sporz膮dzania z nich notatek i odpis贸w , uzyskiwania uwierzytelnienia sporz膮dzonych wypis贸w z akt. Ograniczenie w dost臋pie mo偶e nast膮pi膰 jedynie ze wzgl臋du na ochron臋 tajemnicy pa艅stwowej lub na wa偶ny interes pa艅stwa.

Praca organ贸w administracji jest okre艣lana zapisami instrukcji kancelaryjnej-reguluj膮cej szczeg贸艂owo zasady przyjmowania korespondencji, obieg dokument贸w, czynno艣ci sekretariatu, wysy艂k臋 i dor臋czanie pism, przechowywanie akt, archiwizacj臋 akt [rozporz膮dzenie MSWiA z 18 grudnia 1988r w sprawie instrukcji kancelaryjnych dla zespolonej administracji w wojew贸dztwie ( Dz.U. nr 161,poz.1109) ,rozporz膮dzenie Prezesa Rady Ministr贸w z dnia 18 grudnia 1988r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organ贸w samorz膮du powiatu (Dz.U. nr 160,poz.1073) gmin ( poz. 1074)]

Zachowanie dokumentacji jest istotna z uwagi na dzia艂anie zasady ci膮g艂o艣ci w dzia艂aniach pa艅stwa i jego organ贸w oraz odpowiedzialno艣ci za ich dzia艂ania ,jak r贸wnie偶 z uwagi na zwi膮zanie prawne wydanymi przez organy decyzjami i konieczno艣ci膮 archiwizowania ich dla wydawania kopii ( w razie zagini臋cia) czy pos艂ugiwania si臋 nimi w razie wznawianych post臋powa艅 administracyjnych,spadkowych i innych.

W zachowaniu gromadzonych informacji istotn膮 rol臋 odgrywaj膮 archiwa zak艂adowe, w kt贸rych przechowuje si臋 dokumenty. Zasad臋 archiwizacji reguluj膮 :ustawa z dnia14 lipca 1983 r. o pa艅stwowym zasobie archiwalnym i archiwach ( Dz.U. nr. 38,poz. 173), rozporz膮dzenie w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materia艂贸w archiwalnych do archiwum pa艅stwowego( Dz.U. z 1983r.nr 41,poz.216).Po okre艣lonym okresie czasu dokumenty s膮 sk艂adane w archiwach pa艅stwowych.

W艂asne archiwa dokument贸w, tzw. archiwa zak艂adowe lub sk艂adnice akt prowadz膮 poszczeg贸lne organy administracji pa艅stwowej oraz organy samorz膮du terytorialnego.

Doradztwo w administracji publicznej

Z uwagi na ogrom spraw kt贸rymi zajmuje si臋 administracja publiczna i zwi膮zan膮 z tym specjalizacj臋 administracji konieczne jest korzystanie z r贸偶nych form doradztwa fachowego i konsultacji.

Obecnie w dzia艂alno艣ci doradczej uczestnicz膮: - pracownicy aparatu administracji

Doradztwo zewn臋trzne rozros艂o si臋 ogromnie i ju偶 przed II wojn膮 艣wiatow膮 narzekano na ilo艣膰 cia艂 doradczych (W. Brytania) .Obecnie jest ono bardzo rozwini臋te w Wielkiej Brytanii, Francji, RFN, Szwecji. Szczeg贸lnie w doradztwie przoduje USA ( przy prezydencie, administracji rz膮dowej) w formie komitet贸w doradczych ,ale i zewn臋trznych agencji .

R贸wnie偶 w Polsce ilo艣膰 sta艂ych rad ,komitet贸w doradczych oblicza si臋 na oko艂o 200,a opr贸cz tego dzia艂aj膮 incydentalnie r贸偶ne podmioty 艣wiadcz膮ce us艂ugi z zakresu doradztwa.

Doradztwo dotycz膮ce dzia艂ania administracji publicznej opiera si臋 o kilka nauk: *naukoznawstwo-badanie zjawisk zwi膮zanych z formu艂owaniem przez nauk臋 praktycznych dyrektyw (zalece艅 )post臋powania

*socjologi臋 -badanie funkcjonowania struktur doradczych, zachowa艅 os贸b wchodz膮cych w te struktury ,okre艣lanie ich optymalnej liczebno艣ci

*nauki polityczne- analiza politycznej roli doradztwa i roli formalnych grup doradczych w procesach demokratycznych

*nauki o administracji( prawo administracyjne, nauk臋 administracji) zajmuj膮ce si臋 badaniem budowy struktur doradczych i ich prawnej formy dzia艂alno艣ci.

Pocz膮tk贸w doradztwa na rzecz rz膮dz膮cych doszukuje si臋 ju偶 w staro偶ytno艣ci, a po

Rewolucji Francuskiej zmieni艂o ono sw贸j charakter wraz ze zmian膮 charakteru administracji.

Wiek XX przyni贸s艂 ogromny rozw贸j administracji wobec powszechnej ingerencji pa艅stwa w r贸偶ne sfery aktywno艣ci spo艂ecze艅stwa ,a w zwi膮zku z tym -rozw贸j licznych form doradztwa.

Maurice Haurion wyodr臋bni艂 3 sektory administracji publicznej:

* decyduj膮cy * konsultacyjny * wykonawczy.

Umie艣ci艂 wi臋c dzia艂alno艣膰 doradcz膮, konsultacyjn膮 jako r贸wnorz臋dn膮 z decydowaniem i wykonawstwem ,nadaj膮c jej znacz膮c膮 rang臋.

Konsultacja odgrywa ogromne znaczenie we wsp贸艂dzia艂aniu administracji z otoczeniem, pozyskuj膮c dla administracji niezb臋dne ,specjalistyczne informacje dla podejmowania decyzji, s艂u偶y uzgadnianiu sprzecznych interes贸w, a wi臋c- niwelowaniu konflikt贸w, pozwala na wsp贸艂udzia艂 zainteresowanych w podejmowaniu decyzji ,a zatem i na odpowiedzialno艣膰 za nie. Konsultacj臋 nazywa si臋 „czwart膮 w艂adz膮” ,uznaj膮c za jedn膮 z form podzia艂u w艂adzy publicznej ( cho膰 inni ten przymiot przyznali ju偶 gminie czy mediom).

Modele doradztwa

1) nawi膮zuj膮cy do charakteru bieg艂ego w post臋powaniu s膮dowym lub administracyjnym , w kt贸rym pomaga on organowi w ustaleniu stanu faktycznego lub jego fragmentu, wynikaj膮cego z normy prawnej stanowi膮cej podstaw臋 rozstrzygania, bez sugerowania skutk贸w prawnych ustalonego stanu faktycznego i podpowiedzi wariant贸w podj臋cia decyzji, gdy偶 jest to wy艂膮czna kompetencja organu. W k.p.a. opinia bieg艂ego traktowana jest jako jeden ze 艣rodk贸w dowodowych , a nadto podlega on wy艂膮czeniu ze 艣wiadczenia us艂ugi w razie zaistnienia przes艂anek wskazuj膮cych na mo偶liwo艣膰 jego nieobiektywnego dzia艂ania.

2) nawi膮zuj膮cy do wsp贸艂dzia艂ania w procesie decyzyjnym ,a nawet wsp贸艂decydowania, gdzie tworzy on alternatywy rozwi膮zania problemu.

Z uwagi na r贸偶ny stopie艅 nat臋偶enia dzia艂a艅 doradczych konsultacja mo偶e by膰:

Istniej膮 r贸偶ne modele doradztwa z punktu widzenia wzajemnych relacji decydenta i eksperta ,kt贸rzy pozostaj膮 w procesie decyzyjnym w 艣cis艂ym kontakcie i wzajemnie na siebie oddzia艂uj膮:

  1. decyzjonistyczny , w kt贸rym dominuje decydent:

-decydent okre艣la cele decyzyjne

-eksperci tylko okre艣laj膮 艣rodki realizacji celu

b) technokratyczny , w kt贸rym dominuje ekspert

-decydent realizuje cele ustalone przez ekspert贸w

- eksperci wskazuj膮 kierunki dzia艂ania

  1. pragmatyczny, w kt贸rym decyzja stanowi efekt negocjacji ekspert贸w i decydent贸w

- ostateczn膮 decyzj臋 podejmuje decydent

Przy realizacji tego trzeciego modelu konieczne jest przyj臋cie przez obie strony procesu decyzyjnego zbie偶nego systemu warto艣ci ,a tak偶e powinno uczestniczy膰 w nim spo艂ecze艅stwo. Ustala si臋 tzw. triad臋 decyzyjn膮: decydent--- ekspert --- spo艂ecze艅stwo, kt贸ra daje demokratyzacj臋 procesu podejmowania decyzji. Oczywi艣cie cz臋sto nie ma tak demokratycznego liczenia si臋 z pogl膮dem drugiej strony, lub te偶 spo艂ecze艅stwo nie w艂膮cza si臋 w decydowanie, pozostawiaj膮c jego trudy decydentom.

Na podstawie do艣wiadcze艅 przyj臋to model zintegrowany doradztwa w procesie decyzyjnym. Zak艂ada on dwa typy dzia艂a艅 podstawowych: inicjuj膮ce i koryguj膮ce.

1) etap -formu艂owania cel贸w : inicjuje decydent, koryguje ekspert, modyfikuj膮c cele

2) etap- ustalanie 艣rodk贸w realizacji celu : inicjuje ekspert, koryguje decydent wybieraj膮c

alternatyw臋

S膮 to wi臋c dzia艂ania zr贸偶nicowane i wzajemnie na siebie oddzia艂ywuj膮ce; proces decyzyjny ma tu wi臋c charakter zintegrowany. Nie ma tego w wypadku dzia艂ania decyzjonistycznego i technokratycznego. Model pragmatyczny nie r贸偶nicuje r贸l jego uczestnik贸w na poszczeg贸lnych etapach.

Organizacja aparatu doradczego

Jego struktura jest zr贸偶nicowana: samodzielni eksperci, zespo艂y ekspert贸w, instytuty naukowe. Doradztwo wewn臋trzne dzia艂a w strukturze zhierarchizowanej, zewn臋trzne jest niezale偶ne.

Najwi臋ksze znaczenie we wsp贸艂czesnym doradztwie odgrywaj膮 zespo艂y ekspert贸w,

tworzone cz臋sto na podstawie aktu ustawowego lub decyzji organu administracji publicznej

(zarz膮dzenie, rozporz膮dzenie),a ich sk艂ad osobowy ustala organ przy kt贸rym dzia艂a samodzielnie lub w porozumieniu z organem nadrz臋dnym lub realizuje zapisy ustawy. Cz臋艣ciowo sk艂ad zespo艂u ekspert贸w mo偶e podchodzi膰 z wybor贸w lub z delegowania przez zainteresowane podmioty.

Zwykle sk艂ada si臋 on z pracownik贸w naukowych, czasem te偶 bior膮 w nim udzia艂 praktycy. Istotne jest zachowanie proporcji w zespole ekspert贸w pomi臋dzy wiedz膮 naukow膮, teoretyczn膮 a pragmatycznym spojrzeniem pracownik贸w administracji.

Cz臋sto zesp贸艂 powi臋ksza sw贸j sk艂ad osobowy poprzez :

-kooptacj臋 do sk艂adu cz艂onk贸w przez organ deleguj膮cy lub szefa zespo艂u.,

-zaproszenie do udzia艂u w pracach zespo艂u ekspert贸w nie b臋d膮cych jego cz艂onkami ,cho膰 tu powstaje w膮tpliwo艣膰 czy osoba taka jest pe艂noprawnym cz艂onkiem zespo艂u doradczego

-zlecenie ekspertyzy ekspertowi z zewn膮trz na podstawie umowy cywilno-prawnej poprzez organ przy kt贸rym zesp贸艂 dzia艂a lub przez kierownika zespo艂u.

Istotne jest zachowanie odpowiedniej liczebno艣ci zespo艂u dla efektywno艣ci jego pracy. Liczebno艣膰 rzadko jest okre艣lona w aktach prawnych ( np. Rada Legislacyjna przy Premierze -25 os贸b),cz臋sto jest ona ustalana wewn臋trznie i waha si臋 od 15 do 100 cz艂onk贸w. Tak liczne cia艂a s膮 moim zdaniem zbyt wielkie, by mog艂y one sprawnie dzia艂a膰. Wtedy konieczna jest rozbudowa ich struktury wewn臋trznej ,powo艂ywanie organ贸w prezydialnych dla koordynowania pracy, dzielenie si臋 na zespo艂y robocze.

Zespo艂y rozwi膮zuj膮 si臋 w r贸偶ny spos贸b. Zespo艂y problemowe - po zako艅czeniu realizacji problemu lub po up艂ywie czasu powo艂ania (kadencji).

Cz艂onkostwo w zespole ustaje z chwil膮 艣mierci, odwo艂ania, rezygnacji cz艂onka. Odwo艂anie powinno by膰 obwarowane dodatkowymi przes艂ankami, tak by niepewna sytuacja eksperta,zbyt 艂atwa mo偶liwo艣膰 odwo艂ania nie odbiera艂a mu niezale偶no艣ci w dzia艂aniu.

Funkcje zespo艂u ekspert贸w: - negatywne :

- naukowe uzasadnianie decyzji niepopularnych, nieakceptowanych spo艂ecznie

- op贸藕nianie poprzez prac臋 analityczn膮 podejmowania decyzji

- dawanie swojej marki decyzjom nietrafnym.

Dlatego te偶 m贸wi si臋 o patologicznych funkcjach spe艂nianych przez ekspert贸w, s艂u偶膮cych jako podparcie do z g贸ry za艂o偶onych przez decydent贸w cel贸w ,a wi臋c maj膮ce charakter dekoracyjny, fasadowy (szukanie nie 艣wiat艂a,m膮dro艣ci lecz wsparcia dla za艂o偶e艅 decydenta)

Funkcje pozytywne to:

- podniesienie presti偶u organu

- doradcza

- koordynacyjna

- kontrolna

funkcja koordynacyjna ma znaczenie w zespo艂ach mieszanych (eksperci-praktycy), kt贸re maj膮 wypracowa膰 rozwi膮zanie kompromisowe,

funkcja doradcza i koordynacyjna realizowane s膮 r贸wnolegle, st膮d trudno je rozgraniczy膰,

funkcje kontrolne s膮 realizowane **poprzez mechanizm samokontroli wewn膮trz zespo艂u oraz **poprzez zesp贸艂 doradczy wobec decydenta.

W ramach udzielania pomocy organom pa艅stwowym realizowane jest :

pa艅stwowej. W obr臋bie aparatu pomocniczego administracji pa艅stwowej ( zw艂aszcza na

szczeblu centralnym wyodr臋bnione s膮 kom贸rki analityczne, sprawozdawcze ,inne

grupuj膮ce specjalist贸w (np. Biuro Legislacyjne rz膮du)

Nale偶y postawi膰 problem jak dalece mo偶e by膰 realizowana niezale偶no艣膰 ekspert贸w. Pe艂ne ich odizolowanie spowoduje opracowanie oderwanej od bie偶膮cej informacji, w tym - ustalonej przez decydent贸w hierarchii warto艣ci -syntezy, kt贸ra nie b臋dzie mog艂a by膰 bezpo艣rednio zastosowana .Pewna zale偶no艣膰 musi by膰, byle nie powodowa艂a zatracenia w艂asnego zdania przez osoby kt贸re maj膮 przygotowa膰 podstawy do podj臋cia trafnej decyzji oraz oderwania od problem贸w, kt贸re maj膮 rozwi膮za膰. Nie istnieje w 偶yciu, w tym - w zakresie 艣wiadczenia us艂ug eksperckich pe艂na niezale偶no艣膰 decyzyjna.

O pewnym stopniu niezale偶no艣ci dzia艂ania eksperta decyduje:

wyb贸r bezwzgl臋dn膮 wi臋kszo艣ci膮 g艂os贸w czy zwyk艂膮 wi臋kszo艣ci膮 g艂os贸w ,powo艂anie

na d艂u偶szy czy kr贸tszy czas, mo偶liwo艣膰 odwo艂ania osoby pochodz膮cej z wyboru lub

powo艂ania ),

powo艂uj膮cy),

zesp贸艂 realizuje zadania ,*organ okre艣la globalnie, a zesp贸l precyzuje czas i metody

dzia艂ania ),

zespo艂em ,*zesp贸艂 sam wed艂ug swojego uznania,

zespo艂u doradczego)

* pozyskiwane 艣rodki zewn臋trzne- granty).

Oczywi艣cie- im wi臋cej kompetencji pozostanie w zespole ekspert贸w tym wi臋ksza jest ich

autonomia. Gdy decyzj臋 podejmuje organ- zakres niezale偶no艣ci i spe艂niana przez ekspert贸w rola maleje. Wi臋kszy stopie艅 niezale偶no艣ci mog膮 realizowa膰 zespo艂y sk艂adaj膮ce si臋 z przedstawicieli nauki ,przekazuj膮cych tylko obiektywn膮 wiedz臋 ni偶 zespo艂y mieszane, w sk艂ad kt贸rych wchodz膮 tak偶e pracownicy organu powo艂uj膮cego zesp贸艂 i zainteresowane konkretnym ,subiektywnym rozstrzygni臋ciem problemu.

Charakter prawny doradc贸w.

Nie jest to jednolita grupa, poniewa偶 osoby te dzia艂aj膮 na podstawie: *umowy zlecenia lub *umowy o dzie艂o - um贸w prawa cywilnego ,*nominacji -aktu prawa administracyjnego, **pobieraj膮 ustalon膮 op艂at臋 za konkretnie wykonan膮 prac臋 ,lub te偶 **op艂at臋 rycza艂tow膮, czy te偶** wykonuj膮 zadania nieodp艂atnie -honorowo.

--nominacja - akt prawa administracyjnego,wi膮偶e eksperta i organ publiczny, okre艣la prawa i obowi膮zki eksperta zwi膮zane z pe艂nieniem funkcji publicznych ; wtedy nie jest mo偶liwe zast膮pienie tak powo艂anego eksperta, cho膰by za jego zgod膮 przez inn膮 osob臋 . Z uwagi na specyfik臋 wykonywanych przez eksperta prac rola kierownika zespo艂u powinna sprowadza膰 si臋 do czynno艣ci organizacyjno-koordynacyjnych i nie mo偶e obejmowa膰 jego pracy merytorycznej ( tre艣ci ekspertyzy).Nominacja zbli偶a status eksperta do pozycji funkcjonariusza publicznego, a wi臋c daje ochron臋 wi臋ksz膮 ni偶 w przypadku innych os贸b, ale te偶 nak艂ada na niego obowi膮zek zachowania tajemnicy pa艅stwowej i s艂u偶bowej ,z kt贸ra mo偶e si臋 zetkn膮膰 przy wykonywaniu tej pracy.

-umowa cywilno-prawna ( o dzie艂o-rezultatu,lub zlecenia-starannego dzia艂ania ma inny charakter prawny i w wypadku sprzeczno艣ci pomi臋dzy organem i ekspertem s膮d cywilno-prawny, jako w艂a艣ciwy, rozstrzygaj膮c sp贸r musia艂by ingerowa膰 w tre艣膰 ekspertyzy. Poddaje si臋 w tym wypadku do rozwa偶enia rozwi膮zanie traktowania zlecenia jako umowy administracyjnej; wtedy by艂oby to realizowanie swoistego rodzaju s艂u偶by publicznej.

Kontrola dzia艂alno艣ci doradczej

Jest to delikatny problem, poniewa偶 doradztwo naukowe ,realizowane na rzecz organ贸w administracji publicznej, a zw艂aszcza pa艅stwowej ,stanowi膮ce podstaw臋 dla podejmowania rozstrzygni臋膰 decyzyjnych przez organy administracji pa艅stwowej ma po trosze - poprzez sw贸j wp艂yw- charakter quasi -w艂adczy, z uwagi na monopol wiedzy, monopol informacyjny. W przypadku spraw bardzo trudnych merytorycznie rola ekspertyz i ekspert贸w znacznie wzrasta , z uwagi na mniejsz膮 faktyczn膮 mo偶liwo艣膰 dokonywania merytorycznej kontroli ich pracy przez organ pa艅stwowy ( jego urz臋dnik贸w).Organ (podobnie jak s膮d) decyduje czy ekspertyz臋 przyj膮膰 czy odrzuci膰, najcz臋艣ciej jednak przyjmuje.

Jednak偶e musi istnie膰 zasada i praktyka kontroli dzia艂alno艣ci doradczej ,z uwagi na funkcjonowanie zasady pa艅stwa prawnego- praworz膮dno艣ci dzia艂a艅 administracji pa艅stwowej (publicznej) oraz zasady demokracji .

Uznaje si臋 ,偶e potrzeba realizacji tej kontroli wynika z kilku powod贸w:

*przes艂ank膮 rozwi膮zania problemu „publicznego „ przez eksperta mo偶e by膰 tylko jego

wiedza fachowa, co ogranicza jego szersze spojrzenie na problem poddany analizie

*decyzje podejmowane s膮 w okre艣lonych uwarunkowaniach politycznych i spo艂ecznych,

nie zawsze przez eksperta uwzgl臋dnianych , a cz臋sto mu nieznanych. Cz臋sto wiedza

fachowa, o ograniczonym zakresie, zaw臋偶a pole widzenia eksperta, a tymczasem

podejmowanie decyzji w sferze spo艂ecznej nie mo偶e by膰 oderwane od otoczenia do

kt贸rego jest adresowane .Cz臋sto decydent preferuje okre艣lone konteksty rozwi膮zania

problemu nieznane naukowemu ekspertowi, co powoduje wykluczanie przez niego nieco

gorszych od modelowych alternatyw rozwi膮zania i okre艣lenia efektu skutk贸w

zaproponowanych przez niego rozwi膮za艅. Proces decyzyjny ,na rzecz kt贸rego dzia艂aj膮

eksperci jest wielow膮tkowy, a cz臋sto wzgl臋dy spo艂eczne nakazuj膮 podj膮膰 decyzj臋 nie

najlepsz膮 „modelowo” ,ale najbardziej optymaln膮 - to jest najlepsz膮 w danej sytuacji.

*ekspert mo偶e si臋 myli膰 poprzez pomini臋cie okre艣lonych przes艂anek decyzyjnych ,fakt贸w

co zmieni膰 musi ostateczn膮 ocen臋 przedmiotu decyzyjnego i jego rozwi膮zania ,a to w

dzia艂alno艣ci tw贸rczej zdarzy膰 si臋 mo偶e cz臋艣ciej ni偶 w przypadku dzia艂a艅 odtw贸rczych.

Kontrola dzia艂a艅 ekspert贸w polega膰 mo偶e na:

* przyj臋ciu lub odrzuceniu ekspertyzy - po jej przeanalizowaniu [nast臋pcza] ,jak r贸wnie偶 na * wp艂ywaniu na przebieg procesu przygotowywania ekspertyzy [uprzednia].

Organ ,na rzecz kt贸rego dzia艂a zesp贸艂 doradczy czy ekspert mo偶e wp艂ywa膰 na jego dzia艂anie poprzez:

1) 艣cis艂e okre艣lenie przedmiotu dzia艂a艅 doradczych ,ram przedmiotowych, podmiotowych opracowania eksperckiego ( cho膰 lepsze jest wsp贸艂dzia艂anie obu stron),

2) wi膮偶膮ce wskazanie hierarchii warto艣ci koniecznych do uwzgl臋dnienia przez doradc臋 przy przygotowywaniu wariant贸w rozwi膮zania decyzyjnego, poniewa偶 ta hierarchia stanowi膰 b臋dzie kryterium dokonywania selekcji przygotowanych wariant贸w decyzyjnych,

3) mo偶liwo艣膰 oddzia艂ywania na sk艂ad osobowy doradztwa,

4) poddanie sporz膮dzonej ekspertyzy ocenie kolejnego eksperta ( ekspert贸w) w razie uzasadnionej w膮tpliwo艣ci co do jej kompletno艣ci lub ch臋ci poznania innych ocen danej sytuacji poprzez zrecenzowanie danego opracowania b膮d藕 przygotowanie nowej ekspertyzy (czy nawet kilku ekspertyz- tu decyzja nale偶y do organu),

5) sankcj臋 cofni臋cia upowa偶nienia do wykonywania funkcji doradczej w przypadku opracowania wadliwej ekspertyzy lub nie wywi膮zania si臋 z obowi膮zku jej przygotowania, przy zastosowaniu okre艣lonej procedury,

6) przekazywanie doradcy, ekspertowi wytycznych, instrukcji dzia艂ania ,jednak偶e 艣rodek ten powinien by膰 艣ci艣le okre艣lony co do warunk贸w zastosowania ( nie wkraczanie w meritum opracowania) ,inaczej ekspertyza b臋dzie tylko „podk艂adk膮” do za艂o偶onych i podj臋tych przez decydenta dzia艂a艅 ,

7) mo偶liwo艣膰 uczestniczenia przedstawiciela organu w posiedzeniach zespo艂u ekspert贸w i nawet przewodniczenia im czy posiadania uprawnie艅 od zawieszania obrad zespo艂u, gdy uzna, 偶e powinno to nast膮pi膰 dla dobra interesu publicznego,

8) ujawnianie tre艣ci ekspertyz poprzez publikacj臋, co daje mo偶liwo艣膰 publicznej kontroli jako艣ci pracy eksperta. Jawno艣膰 dzia艂a艅 doradczych nabiera zasadniczego znaczenia w dzia艂aniu administracji w spos贸b publiczny , wobec spo艂ecze艅stwa obywatelskiego, uczestnicz膮cego. Jednak偶e opracowania sporz膮dzone na zam贸wienie organu publicznego publikowane s膮 rzadko, gdy偶 organ uznaje ,偶e odpowiada za ca艂o艣膰 procesu decyzyjnego, a nadto najcz臋艣ciej przepisy prawa pozostawiaj膮 organowi uprawnienie o zadecydowaniu o publikacji,

9) mo偶liwa jest kontrola nast臋pcza efekt贸w doradztwa, to jest- dokonywanie zmiany ekspertyzy po opracowaniu; powinno by膰 to jednak uregulowane prawnie, tak by organ nie zmienia艂 w spos贸b nie uzasadniony tre艣ci opracowania, wypaczaj膮cego jego pierwotn膮 tre艣膰

Gdyby zastosowa膰 wszystkie wskazane powy偶ej 艣rodki kontrolne (9) eksperci przestaliby spe艂nia膰 funkcj臋 obiektywnego doradcy kieruj膮cego si臋 swoj膮 wiedz膮 fachow膮 i obiektywnymi przes艂ankami ,a wi臋c ich dzia艂anie nie przynios艂oby zak艂adanego skutku. Kontrola doradztwa musi ogranicza膰 si臋 do korygowania nieprawid艂owo艣ci a nie wp艂ywania na tre艣膰 opracowania. Najtrudniejsze jest zachowanie proporcji pomi臋dzy samodzielno艣ci膮 dzia艂ania ekspert贸w a korekt膮 ich dzia艂ania. Cz臋sto ekspertyzy dotycz膮 sfery socjalnej czy gospodarczej 偶ycia publicznego i musz膮 obiektywnie wywa偶a膰 racje, a nie opiera膰 si臋 na emocjach czy oczekiwaniach ludzi czy organu. W przypadku uczestniczenia w zespole os贸b bezpo艣rednio zainteresowanych rozwi膮zaniem ( np. przedstawiciele grupy zawodowej) kontrola ze strony organu musi by膰 艣ci艣lejsza ni偶 w sytuacji dzia艂ania sprawdzonego, znanego z obiektywizmu i dokonywania wszechstronnej analizy sytuacji zespo艂u doradczego czy pojedynczego eksperta.

Istniej膮 r贸偶nice pomi臋dzy tzw.** ekspertami rz膮dowymi a **ekspertami grup interes贸w oraz **ekspertami niezale偶nymi co do ich zwi膮zania formalnego z o艣rodkiem dysponuj膮cym ekspertyz臋 i zwi膮zaniem ich opiniami organ贸w w艂adzy.

Efektywno艣膰 doradztwa w podejmowanych procesach decyzyjnych

Dla podejmowania pracy podmioty doradcze dysponowa膰 musz膮:

A偶eby zgromadzi膰 potrzebn膮 wiedz臋 podmioty doradcze musz膮 mie膰 mo偶liwo艣膰 dost臋pu

do informacji, dokumentacji urz臋dowej, inicjowania potrzebnych bada艅 ,a tak偶e korzystania z dodatkowych ekspertyz tzw. zleconych na zewn膮trz.

Prawo do zlecania dodatkowych ekspertyz i bada艅 mo偶e by膰 zastrze偶one dla organu lub

te偶 mo偶e je realizowa膰 zesp贸艂 doradczy w ramach swoich kompetencji. W zale偶no艣ci od tego, kto b臋dzie inicjowa艂 te dzia艂ania niezale偶no艣膰 zespo艂u b臋dzie wi臋ksza lub mniejsza.

W pewnych sytuacjach konieczne jest korzystanie z pomocy innych urz臋d贸w w

udost臋pnianiu danych niezb臋dnych do pracy organu i jego doradc贸w. 艁atwiejsza sytuacja organu i zespo艂u jest wtedy, gdy przepisy prawa bezpo艣rednio nakazuj膮 takiej pomocy udziela膰, w przeciwnym wypadku realizacja wniosku organu jest pozostawiona swobodnej decyzji organu.

Wp艂yw ekspert贸w na tre艣膰 rozstrzygni臋cia organu wzrasta, gdy opracowuj膮 oni

ekspertyz臋 o charakterze technicznym (np. w zakresie metod ochrony 艣rodowiska);wtedy doradztwo ma charakter efektywny .

W przypadku decyzji o charakterze politycznym, spo艂ecznym efektywno艣膰 pracy

ekspert贸w jest ni偶sza, poniewa偶 organ realizuje w procesie decyzyjnym tak偶e w艂asn膮 polityk臋 i bierze z opracowania te elementy, kt贸re zgadzaj膮 si臋 z jego za艂o偶eniami decyzyjnymi lub opracowanie ignoruje. Takie stwierdzenia wynikaj膮 z prowadzonych w USA bada艅 efektywno艣ci doradztwa.

Prawna odpowiedzialno艣膰 doradc贸w za swoje dzia艂anie

Jej charakter i zakres jest uzale偶niony od podstawy prawnej na jakiej dzia艂alno艣膰

doradcza jest prowadzona: umowy o prac臋 ,umowy cywilnej (o dzie艂o lub o 艣wiadczenie us艂ug-zlecenia) ,aktu prawa administracyjnego ( nominacja).

Kryteria odpowiedzialno艣ci doradc贸w nie s膮 jednolite:

*odmienna jest odpowiedzialno艣膰 doradcza naukowca, przedstawiaj膮cego problem wedle swojej wiedzy teoretycznej, inna os贸b dzia艂aj膮cych na podstawie wiedzy praktycznej i gwarantuj膮cych uzyskanie okre艣lonego efektu (radca prawny ,konstruktor).

*odpowiedzialno艣膰 fachowca oparta jest na cywilistycznej konstrukcji dochowania w dzia艂aniu tzw. nale偶ytej staranno艣ci ,tj. w oparciu o aktualny stan wiedzy. Jest to poj臋cie bardzo og贸lne i trudno jednoznacznie ustali膰 jak膮 wiedz膮 powinien on dysponowa膰. Na pewno- najwy偶sz膮 pracownik wyspecjalizowanego instytutu badawczego -jako ekspert najwy偶szej kategorii , mniejsz膮- pracownik organu.

Kolejnym elementem b臋dzie dostarczenie wszystkich lub mo偶liwie wielu wariant贸w rozwi膮zania podmiotowi decyzyjnemu wraz z okre艣leniem skutk贸w ich zastosowania wedle swojej najlepszej wiedzy.

Decydent odpowiada za wyb贸r doradcy i b艂膮d w jego wyborze ( culpa in eligendo),

gdy偶 b艂膮d ten mo偶e zasadniczo wp艂yn膮膰 na jako艣膰 podejmowanej decyzji. R贸wnie偶 staranno艣膰 w ustaleniu zakresu zlecenia oraz w przekazaniu niezb臋dnych do niego materia艂贸w ma du偶e znaczenie dla jako艣ci pracy doradczej.

Decyzja w dzia艂aniu administracji publicznej.

Podejmowanie ka偶dej decyzji stanowi dokonywanie wybor贸w. W sferze polityki globalnej, czy lokalnej ,realizowanej przez podmioty administruj膮ce spos贸b podejmowania decyzji ma szczeg贸lne znaczenie. Skutki tych decyzji dotykaj膮 bowiem du偶e grupy ludzi. Czasami s膮 to grupy 艣ci艣le okre艣lone ( np. zawodowe- nauczyciele, medycy ,terytorialne-gmina, miasto, osiedle),jednak偶e cz臋sto jest to grupa trudna do konkretyzacji: ca艂e spo艂ecze艅stwo, cz臋艣膰 spo艂ecze艅stwa.

Przy podejmowaniu decyzji zachodzi niebezpiecze艅stwo podejmowania decyzji nietrafnych ,wywo艂uj膮cych niezamierzone przez podejmuj膮cego decyzj臋 skutki. Dlatego te偶 od wielu lat bada si臋:

Decyzja stanowi efekt procesu z艂o偶onego z wielu logicznie nast臋puj膮cych po sobie etap贸w dzia艂ania zwanego procesem decyzyjnym. Powinien by膰 on tak skonstruowany, 偶eby jego wynik w postaci decyzji nosi艂 cech臋 racjonalno艣ci. Z uwagi na to, i偶 decyzja stanowi instrument sterowania procesami spo艂eczno-gospodarczymi przez administracj臋 publiczn膮, organizowania spo艂ecze艅stwa musi by膰 ona podejmowana w spos贸b jak najbardziej racjonalny.

Zak艂ada si臋 te偶, 偶e podj臋ta decyzja powinna posiada膰 walor optymalno艣ci, tj. osi膮gni臋cia w okre艣lonych warunkach mo偶liwie najwi臋kszych pozytywnych efekt贸w przy jak najmniejszych skutkach negatywnych (teoria optymalizacji decyzji).

Tre艣ci膮 decyzji mo偶e by膰 zezwolenie na okre艣lone dzia艂anie, nakaz czy zakaz okre艣lonego zachowania, wybranie okre艣lonego wariantu rozwoju, nie dzia艂anie w okre艣lonej sytuacji (zaniechanie) . Zawsze jest to akt wyboru spo艣r贸d mo偶liwych rozwi膮za艅, cz臋sto nast臋puj膮cy w sytuacji istnienia sprzecznych interes贸w.

Istniej膮 r贸偶ne typy podejmowanych decyzji:

- wewn膮trz-systemowe( organizacja, procedury wewn臋trzne -sfera wewn臋trzna

administracji)

- zewn臋trzne- skierowane do podmiot贸w zewn臋trznych, zwi膮zane z realizacj膮 zada艅

przez administracj臋

- zintegrowane -艂膮cz膮ce elementy zewn臋trzne i wewn臋trzne

Decyzja jest podejmowana przez decydenta lub decydent贸w ,to jest- podmioty maj膮ce kompetencj臋 ( uprawnienie ) do dokonania wyboru okre艣lonego rozwi膮zania. Decydentami mog膮 by膰 organy jednoosobowe lub zbiorowe ,zale偶nie od okre艣lonej struktury organu.

Dokonuje si臋 podzia艂u decydent贸w na :

* formalnych, tj. dokonuj膮cych wyboru projektu, wersji rozwi膮zania

* materialnych, tj. przygotowuj膮cych projekty, warianty rozwi膮za艅 [doradcy]

Zwykle konieczne jest wsp贸艂dzia艂anie r贸偶nych podmiot贸w w procesie podejmowania decyzji( np. poprzez dostarczanie informacji), co czasem przy udziale grup nieformalnych (grup nacisku- lobby ) - mo偶e powodowa膰 :

* brak obiektywizmu w podejmowaniu decyzji

* trudno艣膰 w identyfikacji podmiotu faktycznie decyzj臋 podejmuj膮cego

* problem z ustaleniem podmiotu za podj臋cie decyzji odpowiedzialnego.

Istotne jest, by decydentami, kt贸rzy poprzez swoje dzia艂anie polegaj膮ce na podejmowaniu decyzji strategicznych, operacyjnych wp艂ywaj膮 na losy innych os贸b by艂y osoby kompetentne o okre艣lonych cechach psychicznych i okre艣lonej etyce dzia艂ania.

W nauce administracji przyjmuje si臋 systemowe podej艣cie do procesu decyzyjnego, do podejmowania decyzji jako wyniku powi膮zanych logicznie i wzajemnie na siebie oddzia艂uj膮cych rozwi膮za艅 cz膮stkowych.

A wi臋c proces decyzyjny ma budow臋 modelu cybernetycznego, w kt贸rym czynniki zewn臋trzne oddzia艂uj膮 na uk艂ad, a uk艂ad oddzia艂uje na zasadzie sprz臋偶enia zwrotnego na zewn膮trz - na otoczenie w kt贸rym podejmuje si臋 decyzj臋 - na zasadzie akcja-reakcja. Jednak偶e nawet najlepiej skonstruowany model nie mo偶e zapobiec sytuacjom nieprzewidywalnych a nieraz i nieracjonalnych zachowa艅 spo艂ecznych ( zachowania stadne, sterowane ,psychologia t艂umu -Hitler, Castro).

Nale偶y zwr贸ci膰 uwag臋 na r贸偶nic臋 pomi臋dzy poj臋ciem „proces” a „zjawisko”. Zjawisko jest jednostkowym wydarzeniem, dzia艂aniem ,a proces ci膮giem zdarze艅 uk艂adaj膮cych si臋 w pewien logiczny uk艂ad (np. awaria instalacji fabryki a sta艂e wypuszczanie szkodliwych substancji, pobicie a sta艂e zn臋canie si臋 nad kim艣).

Dla w艂a艣ciwego podejmowania decyzji konieczne jest :

** prawid艂owe zorganizowanie procesu decyzyjnego tak by nast膮pi艂o :

- uwzgl臋dnianie wszystkich zainteresowanych podmiot贸w w procesie decyzyjnym

- uwzgl臋dnianie wszystkich dost臋pnych i koniecznych do rozwa偶enia materia艂贸w

informacyjnych

- konsultowanie tre艣ci przysz艂ego rozstrzygni臋cia z w艂a艣ciwymi organami.

** prawne uregulowanie proces贸w decyzyjnych ,cho膰 nie zawsze tak si臋 dzieje

W sk艂ad systemu decyzyjnego wchodz膮:

- podmioty uczestnicz膮ce w procesie podejmowania decyzji

- 藕r贸d艂a informacyjne

- procedury dzia艂ania

- instrumenty sterowania

Etapy procesu decyzyjnego

  1. ustalenie tre艣ci problemu ( zakresu podmiotowego i przedmiotowego) do rozwi膮zania

  2. ustalenie z艂o偶ono艣ci problemu do rozwi膮zania

  3. ustalenie zakresu problemu do rozwi膮zania - czas ,przestrze艅

  4. ustalenie lokalizacji problemu -kto ma nad nim pracowa膰, jakie informacje zebra膰

5) ustalenie powtarzalno艣ci wyst臋powania problemu

  1. ustalenie stopnia pewno艣ci rozwi膮zania problemu :

- pewno艣膰 -dzia艂anie przynosi okre艣lony skutek

- ryzyko - zbi贸r mo偶liwych wynik贸w ,kt贸re mog膮 si臋 pojawi膰

- niepewno艣膰- zbi贸r wynik贸w o nieznanym prawdopodobie艅stwie

- konflikt - przeciwstawne stanowiska, cz臋艣ciowo kontrolowane przez przeciwnik贸w

  1. ustalenie po analizie sytuacji wariant贸w rozwi膮zania

  2. wyb贸r wariantu -decyzja

  3. przekazanie decyzji do realizacji

(por .W Sadowski,Teoria podejmowania decyzji,W-wa 63,s.17)

Okre艣lono 4 bariery podejmowania decyzji:

* informacyjn膮 - brak lub nadmiar informacji, tzw. szum informacyjny

* zasobow膮 -ludzie, ich wiedza ,finanse, mo偶liwo艣ci techniczne

* spo艂eczn膮- presja grup spo艂ecznych

* biurokratyczn膮 - procedury, podleg艂o艣膰 s艂u偶bowa

(M.Je艂owicki,J.Kisielewicz, K.艁obaza i in.Techniki organizatorskie i decyzyjne, Rzesz贸w 77

Uwarunkowania podejmowania decyzji maj膮 r贸偶ny charakter i mog膮 by膰:

* polityczne ,gdy偶- administracja jest cz臋艣ci膮 systemu politycznego ( pa艅stwa)

- dzia艂a na podstawie prawa ustalonego przez parlament

-wydaje akty wykonawcze realizuj膮ce okre艣lon膮 polityk臋 pa艅stwa

- utrzymuje kontakty z wyborcami ,musi si臋 z ich oczekiwaniami liczy膰

( samorz膮d)

* psychologiczne- dzia艂a cz艂owiek i na rzecz ludzi, a wi臋c- psychologia decyzji

podejmowania decyzji (elektronika, techniki matematyczne).

Decyzja jest to wi臋c:

Konflikty decyzyjne

W momencie podejmowania decyzji zwykle powstaj膮 konflikty ,bo wyb贸r jest dokonywany kosztem innego dobra czy interesu. Pomimo narz臋dzi obiektywizuj膮cych proces decyzyjny czynnik subiektywny ,pogl膮d decydenta ma istotne znaczenie.

R贸wnie偶 decyzje wydawane na podstawie k.p.a. ,cho膰 sformalizowane dopuszczaj膮 swobodne uznanie administracji ,jednak zawsze zgodne z interesem strony, gdy nie narusza to interesu spo艂ecznego ( ONSA z 1981r, S.A. 820/81).

Podejmowanie decyzji jest to administrowanie konfliktami ( ustalanie bud偶etu, plan贸w zagospodarowania przestrzennego , plan贸w zapobiegania kl臋skom 偶ywio艂owym).

Rodzaje konflikt贸w z kt贸rymi styka si臋 decydent:

* indywidualne ,z jednostk膮 ,poniewa偶 ka偶da jednostka ma prawo do w艂asnych wybor贸w

* wewn膮trzorganizacyjne -pomi臋dzy pracownikami organizacji a strukturami wewn臋trznymi

organu ( wydzia艂y)

* mi臋dzyorganizacyjne- gdy istnieje wi臋cej organizacji o sprzecznych interesach, poniewa偶

administracja publiczna stanowi makrosystem o bardzo zr贸偶nicowanej strukturze

wewn臋trznej

* organizacja a jej cz艂onkowie- p艂ace, obowi膮zki ,status pracowniczy

Sytuacje konfliktowe przy podejmowaniu decyzji wynika膰 mog膮 z:

Konflikty mog膮 mie膰 charakter jawny lub ukryty

Przy konflikcie jawnym znany jest zakres pola konfliktu (czego dotyczy),co daje mo偶liwo艣膰 jego umiej臋tnego rozwi膮zania [znamy wroga].

Cz臋sto pojawiaj膮 si臋 konflikty ukryte, nieartyku艂owane , wyra偶ane na zewn膮trz ,co utrudnia ustalenie zakres podstawy konfliktu, jego uczestnik贸w i ich oczekiwa艅. Obserwuje si臋 tendencj臋 do niejawno艣ci konflikt贸w, gdy偶 w razie ich niepomy艣lnego zako艅czenia ci臋偶ar odpowiedzialno艣ci spada na osoby wyra偶aj膮ce swoj膮 dezaprobat臋 dla istniej膮cej sytuacji.

Systemy spo艂eczne maj膮 ograniczon膮 zdolno艣膰 do rozwi膮zywania konflikt贸w, gdy偶 wiele z nich ma charakter ukryty lub s膮 zbyt g艂臋bokie. Typowe podstawy konflikt贸w: religijne, ekonomiczne, narodowo艣ciowe s膮 cz臋sto zbyt g艂臋bokie i zastarza艂e ,a cz臋sto te偶 nak艂adaj膮 si臋 na siebie i st膮d trudno je wyeliminowa膰 .Szybki rozw贸j wsp贸艂czesnego spo艂ecze艅stwa sprzyja rozwojowi wielu konflikt贸w. Administracja publiczna, zarz膮dzaj膮ca sprawami spo艂eczno艣ci ma wa偶n膮 rol臋 do odegrania w takim prowadzeniu spraw ,by nie powodowa艂y one powstawaniu nowych konflikt贸w, a w miar臋 mo偶liwo艣ci podstaw臋 tych konflikt贸w eliminowa艂y (np. ustalenie planu przestrzennego zgodnego z oczekiwaniami miejscowej ludno艣ci, pozostawienie szpitala, szko艂y).Modelowo administracja powinna wsp贸艂dzia艂a膰 ze strukturami politycznymi ,tworzy膰 struktury koordynacyjne i doradcze. Winna d膮偶y膰 do wy艂膮czenia podmiotu powoduj膮cego konflikty z sytuacji, szuka膰 kompromisu lub kooperacji z podmiotami maj膮cymi odmienne zdanie.

Wyr贸偶nia si臋 decyzje

programowalne nieprogramowalne

dobrze ustrukturalizowane s艂abo ustrukturalizowane

sprawy o charakterze rutynowym sprawy nowe lub specjalne,lub z艂o偶one

cz臋sto podejmowane,powtarzalne procedury brak schematu post臋powania ,brak

brak znajomo艣ci nast臋pstw( prywatyz)

i stosuje do nich r贸偶ne techniki decyzyjne

tradycyjne tradycyjne

stosowane od dawna, rutynowe oparte o rozs膮dek, intuicj臋, praktyk臋

oparte o nawyki, o posiadane informacje tw贸rcze dzia艂anie

pod k膮tem okre艣lonych cel贸w, dob贸r i szkolenie kadr kt贸re b臋d膮

w sta艂ej strukturze organu dzia艂a膰 tw贸rczo,tworzenie struktur

sztabowych,doradczych ,analitycznych

nowoczesne nowoczesne

badania operacyjne-analiza matematyczna heurystyczne( aktywizuj膮ce) techniki

modele-symulacja komputerowa szkolenia ludzi

elektroniczne przetwarzanie danych tworzenia program贸w komputerowych

Nowoczesne techniki stosowane przy przeprowadzaniu procesu decyzyjnego

matematyka -programowanie liniowe,dynamiczne,teoria gier( cybernetyka) ,wspomagaj膮ce

maszyny cyfrowe

procedury - dla racjonalno艣ci procesu podejmowania decyzji

Nale偶y jednak pami臋ta膰, 偶e nie ma bezwzgl臋dnej racjonalno艣ci przy podejmowani decyzji. Jest ona ograniczona ( Herbert A.Simon),poniewa偶:

Warunki podejmowania decyzji

Jak wcze艣niej wspomniano decyzje podejmuje si臋 w r贸偶nych warunkach zale偶nych od posiadanego zasobu informacji.

* rzadziej w stanie pe艂nej informacji -pewno艣ci o celach, alternatywach decyzji, jej konsekwencjach; wtedy jest to stan idealny, a decyzja w pe艂ni programowalna (podatek od nieruchomo艣ci)

* cz臋艣ciej w stanie ryzyka, kiedy istnieje tylko prawdopodobie艅stwo efektu, a mo偶liwo艣膰 odej艣cia od zamierzonych cel贸w .Istnieje tylko mo偶liwo艣膰 wyliczenia nast膮pienia efektu w oparciu o rachunek prawdopodobie艅stwa jak w grach losowych ( np. kl臋ski 偶ywio艂owe, innowacyjno艣膰 , prowadzenie zada艅 po raz pierwszy).Ustalenie alternatyw nast臋puje poprzez ustalenie stosunku wysoko艣ci (stopnia) ryzyka na przyk艂ad w skali 1-6 do wysoko艣ci przewidywanego efektu. Niejednokrotnie lepsza jest decyzja o mniejszym efekcie i mniejszym ryzyku - optymalna.

Mo偶na te偶 dla realizacji du偶ego celu lub dla zmniejszenia oporu spo艂ecznego przy jego realizacji dzieli膰 cel na mniejsze, cz膮stkowe i je skutecznie, konsekwentnie realizowa膰.

Czas a proces decyzyjny

Cz臋sto potrzebne jest podj臋cie szybkiej decyzji, szybkie ustalenie danych ich przetworzenie i ostateczne dzia艂anie, gdy偶 p贸藕niejsze dzia艂anie jest ju偶 niecelowe.

Ograniczenia w takim dzia艂aniu wynikaj膮:

Systemy podejmowania decyzji

zamkni臋ty(biurokratyczny) otwarty

-brak czynnik贸w zewn臋trznych wp艂ywaj膮cych - szczeble ministerialne, zwi膮zane z syste-

na funkcjonowanie podmiotu podejmuj膮cego mem politycznym

-precyzyjna struktura organizacyjna i dzia艂ania

tzw. biurokratyczna (Max Weber)

-trwa艂a,odporna na czynniki zewn臋trzne (poli- - koniunkturalizm

tyczne) struktura

-jednolita,stabilna polityka decyzyjna,st膮d wywa- - zmienne cele i hierarchia warto艣ci (wy-

偶one zmiany bory)

Typy decyzji

prawne prawno-polityczne

akt wyboru akt wyboru

charakter normatywny charakter normatywny

r贸偶nice podstawowy element podstawowy element

realizacja normy prawnej* realizacja systemu cel贸w*

( tu eliminacja konfliktu norm prawnych cz臋sto r贸wnoleg艂ych

kryterium decyzyjne kryterium decyzyjne

wyja艣nienie tre艣ci norm prawnych spo艂ecznie akceptowane warto艣ci

tak偶e-norma prawna

! !

subsumpcja ustalenie hierarchii warto艣ci

! !

skutki prawne sformu艂owanie alternatywy w decyzji

a) legalne b) nielegalne !

b) uwzgl臋dniaj.wniosekc) nieuwzgl臋dniaj.wniosku wyb贸r alternatywy decyzyjnej

  1. o ogranicz.stopniu realizacji

!

odrzucenie

  1. o nieograniczonym stopniu

realizacji

!

przyj臋cie

Proces decyzyjny -jak wskazano wcze艣niej

Dlatego te偶, a偶eby nie pomin膮膰 lub nie mo偶na by艂o pomin膮膰 podmiot贸w dzia艂aj膮cych lub pewnych etap贸w procesu jest on sformalizowany (typowy przyk艂ad-kodeks post臋powania administracyjnego, ordynacja podatkowa)

Dla jego dobrej realizacji musi wi臋c nast膮pi膰 :

  1. okre艣lenie problemu decyzyjnego (podmiot, przedmioty)

  2. okre艣lenie cel贸w do osi膮gni臋cia

  3. okre艣lenie alternatyw decyzyjnych i czasu ich realizacji

  4. okre艣lenie ogranicze艅 decyzyjnych ( polityczne, prawne, finansowe, moralne)

  5. zastosowanie mechanizmu sprz臋偶enia zwrotnego- wzajemnego oddzia艂ywania poszczeg贸lnych etap贸w na siebie ( wcze艣niejszy na p贸藕niejszy i odwrotnie)

ad a ) Okre艣lenie problemu decyzyjnego w spos贸b w艂a艣ciwy ma znaczenie dla racjonalno艣ci decyzji. Czasem nale偶y problem odkry膰 i opisa膰. Cz臋艣ciej jednak problem jest decydentowi znany poprzez *tre艣膰 wniosku osoby zainteresowanej lub te偶 jako poddany *analizie od d艂u偶szego czasu przez podmioty decyzyjne. W sytuacji podejmowania skomplikowanych zada艅 spo艂ecznych czy gospodarczych dok艂adna analiza przedmiotu decyzji jest niezb臋dna. Konieczne jest do tego posiadanie wszechstronnych i aktualnych informacji, co dla struktur biurokratycznych zamykaj膮cych si臋 cz臋sto na nowo艣ci staje si臋 wyzwaniem.

Powinien istnie膰 system sta艂ego informowania si臋 administracji o potrzebach i mo偶liwo艣ciach dzia艂ania.,a decydenci musz膮 mie膰 pe艂ny zakres informacji o swoim zakresie decydowania.

Niebezpiecznym dla spo艂ecze艅stwa zjawiskiem jest udawanie przez administracj臋 偶e pewne problemy nie istniej膮 ,co pozwala unika膰 podejmowania ich rozwi膮zania. Cz臋sto brakuje te偶 bod藕ca do sta艂ego obserwowania zakresu przez siebie administrowanego i ustalania problem贸w do za艂atwiania.

Zagro偶eniem dla podejmowania wi臋kszych problem贸w przez administracj臋 jest nadmiernie posuni臋ta specjalizacja, powoduj膮ca fragmentaryczne za艂atwianie spraw wed艂ug kompetencji. St膮d konieczna jest koordynacja dzia艂ania rozdrobnionej wewn臋trznie struktury aparatu administracyjnego (departamenty, wydzia艂y, oddzia艂y, referaty, samodzielne stanowiska). Cz臋stym grzechem administracji jest wygodnictwo, nieudolno艣膰, brak koncepcji wyja艣nienia konfliktu i za艂atwienia problemu, zaniechanie dzia艂a艅 poprzez udawanie braku problemu, brak obserwacji sytuacji mog膮cych stanowi膰 problem do rozwi膮zania.

Wyr贸偶nia si臋 6 sytuacji zmuszaj膮cych organy administracji do formu艂owania problem贸w decyzyjnych:

1) gdy efekty realizacji programu odbiegaj膮 od zamierze艅 ( ustalenie przyczyn tego stanu +

korekta)

2) gdy nast臋puje zmiana cel贸w administracji ( zmiana rz膮du, kierownictwa aparatu

administracji, zmiana priorytet贸w spo艂ecznych)

3) gdy zasoby ,w tym 艣rodki finansowe przeznaczone na realizacj臋 zadania okaza艂y si臋 za

ma艂e i konieczna jest korekta ich wysoko艣ci lub nie zosta艂y udost臋pnione i trzeba

przywr贸ci膰 ich dost臋pno艣膰

4) gdy w wyniku post臋pu technicznego pojawi艂y si臋 nowe mo偶liwo艣ci innowacyjne,

pozwalaj膮ce na poszerzenie alternatyw do wyboru

5) gdy zostan膮 pozyskane nieznane dot膮d informacje przydatne dla dzia艂a艅 prowadzonych

przez organy

6) gdy czas ,jako czynnik zmienny naka偶e zako艅czenie, doko艅czenie programu, szybkie

postaranie si臋 o realizacj臋 zada艅, z艂o偶enie wniosku

Nie zawsze zdefiniowanie problemu r贸wna si臋 podj臋ciu dzia艂a艅 decyzyjnych, poniewa偶 mo偶e to przekracza膰 zdolno艣膰, w艂a艣ciwo艣膰 decyzyjn膮 organu, lub przy podj臋ciu decyzji wygenerowa膰 nowe konflikty naruszaj膮ce harmonijne funkcjonowanie danej grupy spo艂ecznej. Nale偶y wi臋c uk艂ada膰 hierarchi臋 problem贸w do rozwi膮zania ,ustala膰 przewidywane skutki decyzji i wtedy wywa偶y膰 sens podejmowania okre艣lonych problem贸w.

Konieczne jest tu wyczucie delikatno艣ci dzia艂ania w sferze spo艂ecznej.

Obowi膮zkiem administracji jest:

Procedura definiowania problemu decyzyjnego obj膮膰 musi:

    1. przedmiot

    2. podmioty

    3. interesy, w tym konflikty interes贸w

    4. analiz臋 niedostatk贸w

    5. warto艣ci

a) Przedmiot problemu -obszar dzia艂a艅 decyzyjnych , przyczyny powstania problemu , np. s艂abej efektywno艣ci pracy urz臋du poprzez analiz臋 zakres贸w dzia艂ania jednostek sk艂adowych, stopie艅 komplikacji spraw, przep艂ywy informacji wewn臋trzne i zewn臋trzne, czasoch艂onno艣膰

realizacji zada艅

b) Podmiot problemu- wp艂yw decyzji na okre艣lony kr膮g adresat贸w ( grupa ,zak艂ad pracy, ca艂a ga艂膮藕 np. szkolnictwo)

c) Interesy- stanowi膮ce nakaz dzia艂ania jednostek, grup, organ贸w. Konieczne jest ustalenie jakie interesy pozostaj膮 wobec siebie w sprzeczno艣ci b膮d藕 konkurencji. Ustalenia wymagaj膮 interesy poszczeg贸lnych jednostek, grup oraz ich hierarchizacja wed艂ug wa偶no艣ci. Cz臋sto jest to ustalanie z jakim interesem si臋 liczy膰 a z jakim nie. Ustalanie mo偶e odbywa膰 si臋 poprzez system ankietowania okre艣lonych grup spo艂ecznych ,analiz臋 skarg i wniosk贸w, analiz臋 opinii zorganizowanych grup interes贸w jak stowarzyszenia, zwi膮zki zawodowe. Nie oznacza to jednak obowi膮zku ich uwzgl臋dnienia ,gdy偶 priorytety dzia艂ania ustala organ. Dane te mog膮 mie膰 charakter informacyjny.

Zwykle wyst臋puje konflikt interes贸w wynikaj膮cy z :

== ustalenia cel贸w decyzji ( autostrada a ochrona 艣rodowiska ,nowy zak艂ad pracy a ha艂as,

dobra decyzja a niskie koszty jej wydawania )

== ustalenia 艣rodk贸w realizacji (miejsce ,rodzaj 艣rodk贸w, cena.)

d) Analiza niedostatk贸w, zagro偶e艅, nieprawid艂owo艣ci na podstawie dokument贸w, analiz, ekspertyz, doniesie艅 prasy, bada艅 ankietowych. Opracowanie wst臋pnej listy niedostatk贸w i zagro偶e艅 a po weryfikacji-ostatecznej listy, wykazu stanowi膮cego faktycznie wskazania problem贸w do rozwi膮zania decyzyjnego [negatywy]

e) Warto艣ci -przede wszystkim etyczne jak dobro spo艂eczne, uczciwo艣膰, tolerancja, uwzgl臋dnia- nie interes贸w innych os贸b. Warto艣ci podstawowe dla funkcjonowania spo艂ecze艅stwa, to tak zwane zasady wsp贸艂偶ycia spo艂ecznego, a w dalszej kolejno艣ci jednostkowe dobra poszczeg贸lnych os贸b [pozytywy].

***

ad b) Cele decyzyjne. Ka偶da decyzja zmierza do osi膮gni臋cia okre艣lonego celu. Cele decyzji wykonawczych musz膮 by膰 precyzyjnie okre艣lone. Nast臋puje subiektywne ustalenie celu *globalnego przez decydenta i jego precyzowanie poprzez cele *cz膮stkowe na poziomie poszczeg贸lnych etap贸w procesu decyzyjnego .Cele cz膮stkowe musz膮 by膰 sp贸jne z celem ca艂kowitym, podstawowym. Administracja publiczna ma najcz臋艣ciej narzucone cele dzia艂ania regulacjami ustawowymi, programami rz膮dowymi, wojew贸dzkimi, 偶膮daniami spo艂eczno艣ci lokalnej realizacji okre艣lonego zadania.

Wyr贸偶nia si臋 cel prawny- tj. wynikaj膮cy z okre艣lonej normy prawnej nakaz dzia艂ania,

realizacj臋 ustalonej hipotezy (za艂o偶enia) normy prawnej. Organ wydaj膮cy

decyzj臋 ustala czy stan faktyczny i prawny odpowiada ustalonej norm膮

prawn膮 hipotezie i dzia艂a za pomoc膮 艣ci艣le okre艣lonych 艣rodk贸w prawnych

z pewnym marginesem sfery tzw. swobodnego uznania.

cel faktyczny-ustalan膮 przez decydenta konieczno艣膰 dzia艂ania, obejmuj膮c膮

zwykle wi臋cej cel贸w, wyprzedzaj膮cych przysz艂e stany faktyczne, sytuacje.

W tym przypadku decydent ustala 艣rodki prawne za pomoc膮 kt贸rych b臋dzie

cel osi膮ga膰. Cz臋sto realizuje on kilka cel贸w 艂膮cznie i musi dobra膰 do nich

odpowiednie 艣rodki.

System cel贸w

Ka偶da decyzja zawiera wi臋cej cel贸w ,kt贸re musz膮 by膰 uporz膮dkowane systemowo dla podejmowania racjonalnych decyzji. Relacje (stosunki) pomi臋dzy celami mog膮 by膰:

*hierarchiczne:wy偶ej bardziej og贸lne, ni偶ej szczeg贸艂owe (ochrona 艣rodowiska,ochrona w贸d)

*wsp贸艂rz臋dne uzupe艂niaj膮ce: upi臋kszenie terenu, renowacja zabytk贸w, nasadzenia zieleni,

Konieczna jest harmonizacja cel贸w ,by jeden z nich nie zdominowa艂 podejmowania decyzji

*wsp贸艂rz臋dne konkurencyjne: ilo艣膰 mieszka艅 a jako艣膰 mieszka艅

*wsp贸艂rz臋dne niezale偶ne :o艣wiata, kultura, zdrowie

*wsp贸艂rz臋dne wykluczaj膮ce si臋 :efektywno艣膰 pracy-humanizacja dzia艂ania - zmniejszenie

koszt贸w, trzy cele ,wtedy dwa z nich trzeba odrzuci膰 i wybra膰 jeden (praca a ha艂as, dobra

decyzja a niskie koszty jej uzyskania)

Gdy wyst臋puje kilka odr臋bnych cel贸w nale偶y u艂o偶y膰 je w system cel贸w tak by by艂y ustalone konkretnie, gdy偶 cele og贸lnikowe wypieraj膮 te skonkretyzowane oraz sp贸jne i logiczne i by mog艂y sta膰 si臋 podstaw膮 do konkretnych dzia艂a艅 decydenta. Dopiero konkretyzacja celu da odpowied藕 na pytanie czy decydent jest w stanie go realizowa膰.

Dla tworzenia systemu cel贸w stosuje si臋 procedury indukcyjne i dedukcyjne.

Indukcja oznacza przep艂yw informacji od fakt贸w do za艂o偶e艅 og贸lnych, od cel贸w cz膮stkowych do budowy celu globalnego ( np. skargi, wnioski) -z do艂u do g贸ry.

Pierwsza faza dzia艂ania obejmuje” burz臋 m贸zg贸w”: ekspert贸w ale i laik贸w do momentu wyczerpania pomys艂贸w, faza druga stanowi dokonywanie oceny poszczeg贸lnych pomys艂贸w i eliminowanie nieprzydatnych, faza trzecia stanowi systematyzowanie pomys艂贸w-艂膮czenie podobnych, wykluczanie zb臋dnych.

Ta procedura wy艂膮cza hierarchiczno艣膰, kt贸ra jest podstaw膮 zachowa艅 zachowawczych (nie „wychylanie si臋” wobec podmiot贸w nadrz臋dnych).Nast臋puje te偶 identyfikowanie celu oraz oczekiwa艅 i warto艣ci kr臋gu przysz艂ych adresat贸w decyzji .Nie zawsze warto艣ci, interesy konkretnych os贸b b臋d膮 uznane za cele (np. plan zagospodarowania: droga a prywatne dzia艂ki).Po ustaleniu kt贸re cele si臋 krzy偶uj膮, wykluczaj膮 ,uzupe艂niaj膮 nale偶y zbudowa膰 sp贸jny system realizacji cel贸w.

Dedukcja mo偶e by膰 艣rodkiem kontroli cel贸w indukcyjnych i celem niezale偶nym. Polega na ustaleniu celu generalnego ,a na jego podstawie wyodr臋bnianiu cel贸w jednostkowych ( np. zmiana podzia艂u terytorialnego kraju i do tego dostosowanie ilo艣ci jednostek podzia艂u)- z g贸ry na d贸艂.

Ocena warto艣ci cel贸w

Potrzebna jest do ustalenia wagi poszczeg贸lnych cel贸w, kt贸re maj膮 zwykle r贸偶n膮 warto艣膰.

Warto艣ciowanie jest *艂atwe przy celach jednorodnych; wtedy zwyci臋偶a cel wa偶niejszy i *bardzo trudne w innych sytuacjach , poniewa偶 wiele cel贸w jest niepor贸wnywalnych (demokratyzacja zarz膮dzania, gospodarno艣膰).Mo偶na oczywi艣cie zbudowa膰 skal臋 i wed艂ug swoich odczu膰 umieszcza膰 na niej r贸偶ne cele. W administracji publicznej cel贸w nie okre艣la si臋 w kategoriach pieni臋偶nych, poniewa偶 nie dzia艂a ona jak podmiot rynkowy i cele nie maj膮 charakteru rynkowego a publiczny. Nawet w przypadku dzia艂a艅 o wymiarze ekonomicznym (inwestycja) bierze si臋 pod uwag臋 czynniki pozaekonomiczne (ochrona 艣rodowiska, wygoda ludzi, akceptacja spo艂eczna, niskie, poni偶ej ekonomicznej warto艣ci ceny us艂ug komunalnych ,st膮d dotowanie ich przez samorz膮dy, roboty interwencyjne-g艂贸wny cel danie pracy a nie prowadzenie inwestycji).

Metoda punktowa oceny cel贸w cz膮stkowych

Jest potrzebna dla uporz膮dkowania du偶ego, kompleksowego systemu cel贸w wed艂ug okre艣lonej skali liczbowej.

I metoda uznaje ,偶e cel podstawowy = 100 punkt贸w i do tego ustala si臋 skal臋 cel贸w cz膮stkowych. Suma skali cel贸w cz膮stkowych ma da膰 ustalon膮 sum臋 og贸ln膮 .Za wad臋 tego systemu uwa偶a si臋 zawy偶anie skali ocen dla cel贸w g贸rnych, ale bardzo abstrakcyjnych ,a obni偶anie warto艣ci cel贸w cz膮stkowych.

II metoda ustala punkty dla celu podstawowego (10) oraz przyznawanie celom ni偶szym proporcjonalnie mniej punkt贸w.

Wed艂ug wiedzy psycholog贸w mo偶liwo艣ci r贸偶nicowania ocen przez cz艂owieka wahaj膮 si臋 pomi臋dzy 10 a 20 punktami. Skala zbyt ma艂a nie daje mo偶liwo艣ci w艂a艣ciwej oceny, a zbyt du偶a te偶 jest przesadna.

!!! Politycy ustalaj膮 cele og贸lnie, tak偶e ze wzgl臋du na ochron臋 swoich interes贸w politycznych, a ich konkretyzacja nale偶y do administracji ,kt贸ra mo偶e stosowa膰 wskazane wy偶ej metody do podejmowania w艂a艣ciwych decyzji realizacyjnych, wykonawczych.

System cel贸w musi by膰 wi臋c kompletny, tj uwzgl臋dnia膰 wszystkie wa偶ne cele do decyzji,

wewn臋trznie sp贸jny-cele nadrz臋dne i podporz膮dkowane im cele cz膮stkowe, czytelny, przejrzysty, z jasn膮, wewn臋trzn膮 logik膮, struktur膮, konkretny, ustalaj膮cy warto艣膰 poszczeg贸lnych alternatyw decyzyjnych, jednolity, by nie stwarza艂 problem贸w interpretacyjnych.

System 艣rodk贸w s艂u偶膮cych do realizacji cel贸w.

Istnieje mo偶liwo艣膰 dwojakiego sposobu ustalenia 艣rodk贸w s艂u偶膮cych realizacji cel贸w :

--r贸wnolegle z okre艣laniem systemu cel贸w

--po okre艣leniu systemu cel贸w.

Spos贸b drugi jest uznawany za bardziej racjonalny ,poniewa偶 cele ni偶szych szczebli systemu decyzyjnego s膮 艣rodkami wobec cel贸w wy偶ej usytuowanych ( zmniejszenie wydatk贸w jako 艣rodek do lepszej rentowno艣ci dzia艂ania ).

***

ad c) Alternatywy decyzyjne. Gdy w procesie decyzyjnym dokonuje si臋 wyboru alternatywy,

to jest to r贸wnie偶 wyb贸r pomi臋dzy r贸偶nymi 艣rodkami osi膮gania cel贸w [tak sporz膮dza si臋 prawid艂owe opinie prawne].

W prawid艂owo realizowanym procesie decyzyjnym powinno si臋 rozwa偶a膰 wszystkie alternatywy rozwi膮zania problemu, jednak偶e mo偶e by膰 ich tak wiele, 偶e nie b臋dzie to mo偶liwe, tak偶e z uwagi na mniejsz膮 lub wi臋ksz膮 ich przydatno艣膰. Wobec tego konieczne jest:

** ustalenie maksymalnie pe艂nego zestawu 艣rodk贸w do realizacji za艂o偶onego celu

** a nast臋pnie wybranie z tego zestawu 艣rodk贸w, kt贸re mo偶na w praktyce zastosowa膰 ( tych,

kt贸re s膮 w zasi臋gu mo偶liwo艣ci decydenta).

Do przygotowania zestawu 艣rodk贸w ,ich analizy i oceny, czyli dzia艂ania wst臋pnego konieczna jest pomoc fachowc贸w z danej dziedziny (np. zakup przez fundacj臋 urz膮dze艅 medycznych).

Ocena sytuacji decyzyjnej musi uwzgl臋dnia膰 realne alternatywy dzia艂ania oraz realne mo偶liwo艣ci zastosowania danych 艣rodk贸w w okre艣lonym miejscu i czasie.

*

* Sytuacja podejmuj膮cego decyzj臋, gdy przepisy prawne jasno wskazuj膮 spos贸b jej podj臋cia przy spe艂nieniu konkretnych przes艂anek ( spe艂nione -decyzja pozytywna, nie spe艂nione-decyzja negatywna) jest prosta i klarowna.

* Gdy mo偶liwe s膮 trzy alternatywy ,wtedy system podejmowania decyzji te偶 jest w miar臋 przewidywalny (kilka rozwi膮za艅 w ramach tzw. swobodnego uznania administracji) .

*Natomiast, gdy decydent ma do czynienia z kompleksowym systemem decyzyjnym, konieczna jest wst臋pna selekcja alternatyw branych pod uwag臋.Je偶eli decyzja z艂o偶ona jest z wielu element贸w cz膮stkowych, wtedy dokonuje si臋 skomplikowanej analizy systemowej opartej o zasad臋 dedukcji lub indukcji.

Metoda indukcyjna opiera si臋 na formu艂owaniu przez osob臋 posiadaj膮c膮 fachow膮 wiedz臋 koncepcji rozwi膮zania problemu,dokonaniu ich analizy,a nast臋pnie okre艣lenia konkretnego systemu 艣rodk贸w realizacji.

Metoda dedukcyjna polega na rozszczepieniu poj臋cia podstawowego na poj臋cia podrz臋dne i stworzeniu tzw. drzewa decyzyjnego.

Przyk艂ad : Racjonalizacja administracji

oszcz臋dno艣膰 艣rodk贸w podwy偶szenie 艣wiadcze艅

艣rodki finansowe 艣rodki personalne polepszenie organizacji

polepszenie kontroli udoskonalenie procedur

Istnieje mo偶liwo艣膰 utworzenia przez uczestnik贸w procesu decyzyjnego r贸偶nych drzew decyzyjnych, kt贸re mog膮 by膰 w trakcie dyskusji modelowane w jedno wsp贸lne, po selekcji alternatyw nierealnych do realizacji.

Budowa systemu 艣rodk贸w realizacji celu jest konieczna z uwagi na to, 偶e zwykle decydent ma do wyboru wiele 艣rodk贸w realizacji. Trzeba *utworzy膰 warianty osi膮gni臋cia celu i *odrzuci膰 te najmniej znacz膮ce lub najbardziej niepewne. Decydent musi okre艣li膰 minimum i optimum do osi膮gni臋cia i podejmowa膰 wed艂ug tego decyzj臋.

***

ad d) Ograniczenia decyzyjne maj膮 zr贸偶nicowany charakter :*prawny,* ekonomiczny, etyczny,* polityczny. Powstawa膰 mog膮 w ka偶dej fazie procesu decyzyjnego: *ustalania problemu decyzyjnego (etyczne, moralne), ale szczeg贸lnie na etapie * formu艂owania cel贸w (np. granica op艂acalno艣ci).

* * finansowe

-mog膮 powodowa膰 odrzucenie realizacji z powodu braku 艣rodk贸w finansowych

-mo偶na przy podejmowaniu decyzji przyj膮膰 dodatkowe zadanie ich pozyskania

Administracja publiczna korzysta zwykle ze 艣rodk贸w ,kt贸rych pozyskiwanie i wydatkowanie jest ograniczone czasowo (bud偶et-1 rok) ,co ogranicza ilo艣膰 wariant贸w do realizacji. Je偶eli 艣rodki s膮 uzyskiwane na d艂u偶szy okres, wtedy ilo艣膰 wariant贸w decyzyjnych mo偶e by膰 wi臋ksza. W decyzji ,kt贸rej realizacja wi膮偶e si臋 z gospodarowaniem 艣rodkami publicznymi konieczne jest uwzgl臋dnianie r贸wnie偶 og贸lnych za艂o偶e艅 polityki gospodarczej i finansowej w pa艅stwie i polityki stabilizuj膮cej gospodark臋. Jest to podejmowanie decyzji w sytuacji du偶ej niepewno艣ci ( np. ograniczenia nak艂ad贸w),dlatego konieczne jest prowadzenie analizy efektywno艣ci gospodarczej nak艂ad贸w i wynik贸w. Pozyskiwanie 艣rodk贸w mo偶e odbywa膰 si臋 ze 藕r贸de艂 prywatnych lub publicznych (podatki).

Prywatyzacja realizacji zada艅 poprzez sp贸艂ki prawa handlowego, fundacje daje mo偶liwo艣ci pozyskiwania przez te podmioty 艣rodk贸w pozabud偶etowych na realizacj臋 zada艅 ( co dzieje si臋 powszechnie w samorz膮dach ) i zapewnia lepsz膮 efektywno艣膰 dzia艂a艅.

* * personalne ,osobowe

-jest to anga偶owanie nie w pe艂ni wykorzystanego potencja艂u zatrudnionej kadry

-jest to r贸wnie偶 dodatkowe zatrudnianie kadr dla realizacji dodatkowych zada艅

-jest to tak偶e - w wypadku braku odpowiednio wyszkolonych kadr na rynku pracy-

podejmowanie kszta艂cenia lub dokszta艂cania kadr dla realizacji ci膮gle nowych zada艅 przez

administracj臋

Czynnik ten musi by膰 uwzgl臋dniony przy planowaniu zada艅 do realizacji. Wi膮偶e si臋 z nim element finansowy oraz czynnik czasu. Zadania realizowane stale ,cho膰 czasem w r贸偶nych cyklach (np. wybory ) s膮 planowane i finansowane d艂ugofalowo. S膮 te偶 zadania nadzwyczajne, wtedy na zasadzie akcji (pow贸d藕) przegrupowuje si臋 kadry do ich realizacji. Rol臋 wspomagaj膮c膮 dzia艂ania administracji ,ale bardzo wa偶n膮 odegra膰 mog膮 wolontariusze i organizacje spo艂eczne (OSP, PCK, obrona cywilna kraju ).

* * rzeczowe

Dla realizacji zada艅 konieczne jest posiadanie budynk贸w, a w nich wyposa偶onych biur, urz膮dze艅 pisz膮cych, 艂膮czno艣ci ,transportu, czasem nieruchomo艣ci - a ich zakres,wielko艣膰 wi膮偶e si臋 z posiadaniem odpowiednich 艣rodk贸w finansowych.

* * organizacyjne

Konieczne jest dostosowanie struktury organu administracji do potrzeb realizacji okre艣lonych zada艅. Podejmowanie przez decydenta dzia艂a艅 reorganizacyjnych napotyka na du偶y op贸r dotychczasowej struktury, cz臋sto z oportunizmu ale i niewiedzy o celach podejmowanych zmian. Dlatego nale偶y informowa膰 z wyprzedzeniem o podejmowanych dzia艂aniach, poniewa偶 strach wywo艂uje plotki, poczucie zagro偶enia, co nie sprzyja efektywnej pracy.

* *techniczne

Rozw贸j techniki spowodowa艂 u偶ywanie jej do realizacji zada艅 w postaci urz膮dze艅 technicznych, a tak偶e do korzystania z ekspertyz, analiz fachowc贸w z danej dziedziny wiedzy

* *spo艂ecze艅stwo

Bardzo istotny czynnik przy projektowaniu decyzji, poniewa偶 administracja b臋d膮ca tak偶e czynnikiem politycznym musi liczy膰 si臋 z jego opiniami, niech臋ci膮 do pewnych rozwi膮za艅 (np. podatki, zmiana struktury administracyjnej-utrata pozycji powiatu czy wojew贸dztwa) czy wr臋cz oporem wobec podejmowanych dzia艂a艅. Tu cz臋sto wida膰 brak dobrej komunikacji obywatela i administracji .

* *normy prawne

-jako podstawa do wydawania decyzji ;wtedy s膮 programem do realizacji celu przez decyzj臋, instrumentem wyznaczania celu

-jako ograniczenie swobody dzia艂ania administracji, poprzez okre艣lenie ram w kt贸rych mo偶e ona dzia艂a膰.

System prawa jest skomplikowany i dlatego konieczne jest korzystanie z doradc贸w prawnych oraz kszta艂cenie prawne wszystkich os贸b pracuj膮cych w administracji. W sytuacji funkcjonowania zasady pa艅stwa prawnego (dzia艂ania na podstawie prawa i w ramach prawa) nie mo偶na podejmowa膰 dzia艂a艅 niezgodnych z normami prawa. Jednak偶e cz臋sto z艂a konstrukcja norm powoduje ich naginanie do istniej膮cej sytuacji, kt贸r膮 trzeba rozwi膮za膰

* *normy szczeg贸lne

-skierowane przez organy administracji wy偶szego rz臋du do organ贸w podporz膮dkowanych (np. wytyczne Prezesa Rady Ministr贸w, Rady Ministr贸w ,ministr贸w resortowych, kt贸re okre艣laj膮 spos贸b realizacji zada艅 przez organy podleg艂e)

* *czas

-jako czynnik uniemo偶liwiaj膮cy realizacj臋 zadania w planowanym okresie, wtedy musi nast膮pi膰 korekta zadania (zmniejszenie zakresu ) lub czasu realizacji o ile jest to mo偶liwe, gdy偶 mo偶e by膰 tak, 偶e zadanie niezrealizowane w czasie okre艣lonym stanie si臋 bezprzedmiotowe (np. sp贸藕niona interwencja wobec z艂ej sytuacji szpitala, gdy ju偶 rozpocz臋to proces jego likwidacji ).

-jako czynnik stanowi膮cy autonomiczne ograniczenie decyzyjne ,np. okres uchwalenia bud偶etu, zako艅czenia inwestycji, uchwalenia planu zagospodarowania

Niekiedy nale偶y dokonywa膰 planowania sieciowego ,poszczeg贸lnych etap贸w dzia艂a艅.

Ograniczenia decyzyjne w praktyce dzia艂ania administracji publicznej wyst臋puj膮 do艣膰 licznie - na etapie formu艂owania cel贸w

- na etapie formu艂owania alternatyw decyzyjnych (艣rodk贸w)

- na etapie wyboru 艣rodk贸w

i dlatego konieczne jest by w procesie decyzyjnym nast膮pi艂a ich wczesna identyfikacja.

Ograniczenia mog膮 mie膰 charakter pojedynczy, ale tak偶e wyst臋powa膰 grupowo.

***

ad e) Dynamiczny charakter procesu decyzyjnego

Proces jest zjawiskiem dynamicznym, dziej膮cym si臋 w okre艣lonym czasie i przestrzeni. Nie zawsze jest on dzia艂aniem polegaj膮cym na realizacji modelowo okre艣lonych faz procesu decyzyjnego. Decydent niekiedy odchodzi od nieuko艅czonej fazy I etapu (opracowania systemu cel贸w) by skupi膰 si臋 na etapie II (okre艣lenie 艣rodk贸w czy warunk贸w ograniczaj膮cych) by powr贸ci膰 do etapu I z powodu pope艂nionych b艂臋d贸w lub wynik艂ej potrzeby modyfikacji cel贸w .Dzia艂a wi臋c cybernetyczny mechanizm sprz臋偶enia zwrotnego, odgrywaj膮cy te偶 rol臋 kontroln膮.

Wypracowano w naukach technicznych i ekonomicznych klasyczny model tego mechanizmu, kt贸ry przej臋艂y nast臋pnie nauki spo艂eczne.

Spr臋偶enie[ -------definicja problemu decyzyjnego

[-------system cel贸w

[-------alternatywy decyzyjne

[-------ograniczenia decyzyjne

[------- decyzja

zwrotne [------- wykonanie

[ ------- kontrola

Mo偶liwo艣膰 wielokrotnego ulepszania procesu decyzyjnego poprawia jego jako艣膰.

- trzeba w艂膮cza膰 do tego uk艂adu tzw. systemy samoreguluj膮ce jak systemy informacyjne, cia艂a

kontrolne ,procedury

- konieczne jest wprowadzanie korekt we wczesnych fazach procesu decyzyjnego ,co

ograniczy koszty dzia艂ania, przy艣pieszy realizacj臋 poprzez eliminacj臋 cel贸w nierealnych lub

niezgodnych z systemem prawa

- korekty mog膮 nast臋powa膰 na skutek uzyskiwania informacji nieoficjalnych przez decydenta

- nale偶y r贸wnie偶 przeprowadza膰 post臋powanie wst臋pne, sonda偶owe nawet przed formalnym

zainicjowaniem procesu decyzyjnego, co da rozpatrzenie si臋 w sprawie i oswojenie z

problematyk膮.

****

Plan jako szczeg贸lny rodzaj decyzji podejmowanej w administracji publicznej.

Szczeg贸lno艣膰 planu w stosunku do typowych decyzji administracyjnych wynika z tego, 偶e ma on kszta艂towa膰 przysz艂e zdarzenia lub sytuacje , w odr贸偶nieniu od decyzji jednostkowych, kt贸re s膮 oparte na stanach lub zdarzeniach kt贸re ju偶 mia艂y miejsce i zosta艂y opisane w dyspozycji normy prawnej.

Planowanie stanowi uporz膮dkowany proces prowadz膮cy do ustanowienia planu. Proces ten obejmuje fazy: 1) projektowania 2) wykonania 3) kontroli , kt贸re stanowi膮 cykl zamkni臋ty. Stanowi ono procedur臋 szczeg贸ln膮 w stosunku do procedur zwi膮zanych z wydawaniem jednostkowych, indywidualnych decyzji.

Plan stanowi rozstrzygni臋cie szczeg贸lne dla kt贸rego przygotowanie konieczne jest zastosowanie specjalnej procedury.

Planowanie jest wtedy potrzebne gdy jego efektem ma by膰 ukszta艂towanie przysz艂o艣ci poprzez zbi贸r decyzji, system decyzji. Plan stanowi instrument koordynuj膮cy jednostkowe decyzje wykonawcze maj膮ce realizowa膰 okre艣lone w tym planie przysz艂e cele .

Ma charakter kompleksowy. Na podstawie np. planu zagospodarowania przestrzennego, a wi臋c ustalenia charakteru danego obszaru podejmowane s膮 decyzje dotycz膮ce poszczeg贸lnych cz臋艣ci sk艂adowych tego obszaru,wykonawcze w stosunku do planu.

Planowanie, jak ka偶de dzia艂anie w sferze administracji publicznej ma wp艂yw na sytuacj臋 spo艂eczn膮, dlatego te偶 wymaga podejmowania czynno艣ci kontrolnych .Polegaj膮 one na analizie podj臋tych dzia艂a艅 i wskazaniu b艂臋d贸w i nie艣cis艂o艣ci pope艂nionych zar贸wno na etapie programowania jak i wykonawstwa. Jest to ko艅cowy etap procesu decyzyjnego. Mo偶e by膰 on jednak偶e impulsem do poprawienia dzia艂a艅 wykonawczych lub te偶 do podj臋cia nowego cyklu planowania.

Planowanie, znane ju偶 w wieku XIX ( rozw贸j kolei 偶elaznych, plany finansowe, wojskowe, rozwoju przemys艂u) nabra艂o ogromnego znaczenia w wieku XX wraz z rozwojem nowoczesnego administrowania.

Podstawowym planem w pa艅stwach pozostaje bud偶et (plan finansowy dochod贸w i wydatk贸w pa艅stwa).Na jego podstawie konstruowane s膮 bardziej szczeg贸艂owe decyzje (podatki, c艂o ,ubezpieczenia spo艂eczne, zabezpieczenia spo艂eczne) .

Wsp贸艂cze艣nie coraz cz臋艣ciej plany maj膮 charakter celowy - zadaniowy (inwestycje, o艣wiata, transport, zdrowie) i s膮 sporz膮dzane na r贸偶nych szczeblach administracji publicznej - od centralnej do najni偶szej- lokalnej. Wynika to z poszerzenia si臋 sfery dzia艂alno艣ci spo艂ecznej pa艅stwa , jak r贸wnie偶 ze zmiany charakteru administracji z typowo w艂adczej na 艣wiadcz膮c膮.

* Z uwagi na okres obowi膮zywania plany maj膮 charakter :

-kr贸tkookresowy - o charakterze wykonawczym ,obejmuje 1 rok ,dotyczy 艣rodk贸w

finansowych (bud偶et)

-艣redniookresowy - od 5 lat , dla ustabilizowania sytuacji ( np. gospodarczej )

-d艂ugookresowy - powy偶ej 10 lat (wielkie reformy o艣wiaty, zdrowia )

*Z uwagi na przedmiot planowania b臋dzie to planowanie

zada艅 (cel贸w dzia艂ania ) oraz 艣rodk贸w (finansowych, personalnych, rzeczowych)

* Z uwagi na spos贸b sformu艂owania plan贸w wyr贸偶nia si臋 plany :

sztywne-bez zmian w trakcie realizacji krocz膮ce-wymagaj膮ce aktualizacji w

sformu艂owane jednoznacznie trakcie realizacji

( plany naukowo- badawcze ,艣redniookreso-

we plany finansowe )

* Z uwagi na dok艂adno艣膰 planowania odr贸偶nia si臋 plany :

ramowe wykonawcze

precyzowane przez plany szczeg贸艂owe, szczeg贸艂owe, cz膮stkowe, oparte o plan

stanowi膮ce baz臋 do realizacji przez plany ramowy (decyzje wzzit)

cz膮stkowe ( plany przestrzenne-krajowe,

regionalne, miejscowe),daj膮 koordynacj臋

poszczeg贸lnych rozwi膮za艅

*Z uwagi na moc wi膮偶膮c膮 plan贸w b臋d膮 to plany

imperatywne (dyrektywne, nakazuj膮ce) indykatywne (wskazuj膮ce)

prawne zobowi膮zanie do ich wykonania brak bezwzgl臋dnego obowi膮zku wykonania

programy rz膮dowe,wojew贸dzkie (cele generalne,granice problem贸w do rozwi膮

zania)polityka przestrzenna kraju,kulturalna,

spo艂eczna

Procedura planistyczna

Dostosowana do szczeg贸lnego rodzaju planu: kompleksowego ,dotycz膮cego przysz艂o艣ci.

Lex specjalis w stosunku do k.p.a.

Proces planowania powinien przebiega膰 w ten spos贸b, 偶e poszczeg贸lne fazy nast臋puj膮 po sobie. Skonstruowano model idealny przebiegu procesu planowania .Jednak偶e wsp贸艂cze艣nie obserwuje si臋 nie wyst臋powanie niekt贸rych faz ,przestawienie na inne miejsce lub wzajemne oddzia艂ywanie.

Fazy planowania

* okre艣lenie pola planu

* sformu艂owanie problemu planistycznego

* sformu艂owanie systemu cel贸w

* programowanie

* gromadzenie informacji

* prognozowanie

* realizacja planu

*kontrola,korekta planu

* Pole planu- obszar obj臋ty planowaniem :zagadnienia, terytorium, ograniczenia planistyczne

*Problem planistyczny- na podstawie zasobu niezb臋dnych informacji (badania, ankiety, opinie, eksperci ),wsp贸艂pracy z politykami - cz臋sto nieformalnej. Tak偶e na podstawie listy zagro偶e艅 i nieprawid艂owo艣ci kt贸re mog膮 wyst膮pi膰 przy realizacji planu.

* System cel贸w - sformu艂owanie kompletnego systemu cel贸w jest konieczne dla podj臋cia procesu planowania. Cele zawarte w planie maj膮 wp艂yw na du偶膮 liczb臋 r贸偶nych, cz臋sto sprzecznych interes贸w ,co prowadzi do sprzeczno艣ci pomi臋dzy celami w planach. St膮d te偶 rozwi膮zywanie tych konflikt贸w odgrywa istotna rol臋 w procesie planowania.

System postawionych cel贸w decyzyjnych zale偶y tak偶e od czasu realizacji zada艅. Inne efekty mo偶na osi膮gn膮膰 w planowaniu kr贸tkookresowym, 艣redniookresowym, d艂ugookresowym .

(pomoc bezrobotnym: zasi艂ek, pomoc w tworzeniu miejsc pracy, restrukturyzacja gospodarki).

Ze wzgl臋du na cykliczno艣膰 wyborcz膮 politycy wol膮 formu艂owa膰 plany kr贸tsze, kt贸rych efekty wida膰 niemal od razu, a ponadto nie chc膮 w przypadku d艂u偶szego planowania odpowiada膰 za efekty decyzji podj臋tych przez poprzednik贸w. Jednak偶e najwa偶niejsze dla los贸w pa艅stwa, spo艂eczno艣ci lokalnej s膮 decyzje d艂ugoterminowe, perspektywiczne i nale偶y promowa膰 tak偶e ich podejmowanie, przygotowywanie (np. budowa metra, autostrad) ,cho膰 efekty mog膮 nast膮pi膰 po latach i to w kilku etapach.

Najskuteczniejsze planowanie stanowi r贸wnoczesne formu艂owanie plan贸w na r贸偶nych szczeblach: kr贸tkookresowych, 艣redniookresowych i d艂ugookresowych.

* Programowanie -poszukiwanie optymalnych alternatyw realizacji ustalonych cel贸w .

Odbywa si臋 na podstawie indukcji- poprzez „burz臋 m贸zg贸w” lub dedukcji -poprzez tworzenie „drzewa alternatyw”, tj .poprzez ustalenie og贸lnej zasady ,a na jej podstawie formu艂owania alternatyw szczeg贸艂owych.

艢rodki u偶yte do realizacji za艂o偶onych cel贸w mog膮 by膰 r贸偶ne i stosowane zar贸wno 艂膮cznie jak i zamiennie (subwencja lub ulga podatkowa, zakaz dzia艂ania lub pomoc w dostosowaniu dzia艂ania do standard贸w ekologicznych).W sytuacji gdy problem dotyczy ustalenia kwestii ilo艣ciowych stosowa膰 mo偶na elektroniczne 艣rodki przetwarzania danych. W innych sytuacjach mo偶na stosowa膰 niedok艂adne metody jako艣ciowe.

Cenne jest sporz膮dzanie modeli generalnych w sytuacji, gdy problem mo偶e mie膰 wiele alternatyw rozwi膮zania ( reformy ustroju pa艅stwa, systemu szkolnictwa, systemu opieki zdrowotnej ,prywatyzacja, budowa autostrad, rewaloryzacja rent i emerytur).Modele te s膮 jednak do艣膰 subiektywne, nastawione na realizacj臋 za艂o偶onych cel贸w ,ale wskazuj膮 na wady i zalety ka偶dego rozwi膮zania.

*Gromadzenie informacji w trakcie procesu planowania ma znacz膮c膮 rol臋 dla powodzenia tego procesu. Jako艣膰 procesu planowania i stanowi膮cego jego efekt planu zale偶y od ilo艣ci i jako艣ci posiadanych przez planist臋 informacji - im wi臋cej- tym obraz jest bardziej pe艂ny. Okre艣laj膮c zakres planowania podmiot planuj膮cy ustala te偶 jakie i jakiego rodzaju dane b臋d膮 konieczne dla podj臋cia przez niego pracy planistycznej . Gromadzenie informacji, w tym statystycznych, obejmuj膮cych obraz gospodarki pa艅stwa lub obraz grup spo艂ecznych w pa艅stwie stanowi pomoc w uzyskaniu jasnego obrazu przedmiotu planowania; jest to jakby „planowanie planowania”. Jest to tak偶e racjonalizowanie, konkretyzowanie procesu planowania, kt贸ry jest drogi, kosztoch艂onny i czasoch艂onny.

Jednocze艣nie podkre艣la si臋, 偶e nie jest to tylko faza wst臋pna w planowaniu ,poniewa偶 dane i ich aktualizacja s膮 konieczne w ca艂ym cyklu planowania.

* Prognozowanie jest podstaw膮 dzia艂a艅 jednostkowych jak i planistycznych realizowanych przez administracj臋 publiczn膮, a dotycz膮cych du偶ych grup spo艂ecznych .

W stosunku do podmiotu indywidualnego art.161 k.p.a. daje podstaw臋 do uchylenia prawid艂owej ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie prognozowania negatywnych skutk贸w dla 偶ycia i zdrowia ludzi lub zagro偶enia wa偶nych interes贸w pa艅stwa i gospodarki narodowej. Prognozowanie ma wi臋c znaczenie w tworzeniu przepis贸w prawa ,w procesach legislacyjnych, gdzie nale偶y przewidzie膰 zar贸wno pozytywne jak i negatywne skutki stosowania regulacji prawnej.

W procesie planowania prognozowanie jest konieczne na etapie:

[wymieniam 3 najwa偶niejsze metody pronozowania: intuicyjn膮 : ekstrapolacji (wnioskowania o tendencjach rozwojowych) teren贸w rozwojowych; symulacji przysz艂ych stan贸w ].

* Realizacja planu stanowi przetworzenie za艂o偶e艅, ustale艅 planu na wprowadzenie w 偶ycie poprzez wydanie jednostkowej decyzji, akt贸w normatywnych, podj臋cia dzia艂ania.

Do tego etapu potrzebne jest zastosowanie odpowiednich instrument贸w wykonawczych, a cz臋sto zbudowanie aparatu wykonawczego lub fachowego personelu . Konieczne jest r贸wnie偶 prze艂amanie oporu administracji przez powierzaniem jej nowych zada艅 do wykonania.

* Kontrola realizacji planu jest niezb臋dna dla pewno艣ci, 偶e plan ten jest wcielany w 偶ycie zgodnie z za艂o偶eniami podmiotu kt贸ry go ustali艂.

Najlepiej gdy wyst臋puje na etapie przygotowania planu jak i jego wykonania. Musi nast膮pi膰 sprawdzanie czy cele za艂o偶one s膮 realne do osi膮gni臋cia, czy zosta艂y osi膮gni臋te, jaki jest stopie艅 ich realizacji. Nale偶y wi臋c tak偶e planowa膰 podmioty kontroluj膮ce i 艣rodki kontroli.

*Korekta planu stanowi ostatni膮 faz臋 procesu planowania. Mo偶e ona nast臋powa膰 na podstawie wynik贸w dokonania kontroli realizacji planu.

Dla 艂atwo艣ci dostosowania planu do aktualnej sytuacji konieczne jest tworzenie planu w spos贸b elastyczny, umo偶liwiaj膮cy zastosowanie mechanizm贸w korekcyjnych.

Istniej膮 3 drogi umo偶liwiaj膮ce takie dzia艂anie:

^^liberalizacja procedury zmian planu w stosunku do procedury projektowania i

zatwierdzania

^^ stopniowe kszta艂towanie planu w trakcie jego realizacji

^^ elastyczne skutki prawne ,tj. ustalenie przez jednostk臋 zobowi膮zan膮 do realizacji

planu 偶e jej obowi膮zki ust膮pi艂y innym obowi膮zkom; wtedy kontrola w tym zakresie

nast臋puje ex post (nast臋pczo, po wykonaniu) i mo偶e spowodowa膰 sankcje dla jednostki

kontrolowanej.

Za艂o偶enie ,偶e plan b臋dzie podlega艂 korektom musi by膰 przyj臋te psychicznie przez planist臋, kt贸ry-jak ka偶dy autor jest bardzo przywi膮zany do swojego dzie艂a .W tym wypadku musi on mie膰 艣wiadomo艣膰 ju偶 przy rozpocz臋ciu pracy, 偶e jego opracowanie mo偶e ulega膰 bie偶膮cej korekcie.

Organizacja aparatu planistycznego z uwagi na to, 偶e plan stanowi szczeg贸ln膮 decyzj臋 musi by膰 specyficzna.

Z uwagi na tw贸rczy ( a nie - odtw贸rczy) charakter planowania realizowa膰 je winny elastycz- ne zespo艂y zdolne do podejmowania dzia艂a艅 kreatywnych ,a nie sztywny, hierarchicznie zbudowany aparat administracji. Sztaby, komisje, zespo艂y z艂o偶one z r贸偶nej specjalno艣ci ekspert贸w .

Plan jako szczeg贸lna norma prawna o charakterze generalnym.

-okre艣la zadania (cele) do wykonania, a nie nakazane lub zakazane dzia艂ania,

-z uwagi na sw贸j 艣cis艂y ale generalny charakter wymaga on dalszej konkretyzacji:

- cele og贸lne planu s膮 rozwijane przez wyznaczenie cel贸w szczeg贸艂owych, a te jeszcze bardziej konkretyzowane ,Nast臋puje konkretyzacja planu- rozwijanie planu. W miar臋 „schodzenia w d贸艂” w konkretyzacji cel贸w zachodzi coraz mniejsza mo偶liwo艣膰 wybierania

艣rodk贸w realizacji cel贸w szczeg贸艂owych (w膮ski cel-okre艣lony 艣rodek)

-nast臋puje rozbicie realizacji zadania g艂贸wnego planu na realizacj臋 zada艅 po艣rednich: powstaje ”drabina zada艅” ,w kt贸rej zadania ni偶sze stanowi膮 jednocze艣nie 艣rodki do realizacji zada艅 wy偶szych

-posiada siln膮 wewn臋trzn膮 struktur臋 ,z wzajemnie powi膮zanymi elementami: realizacja jednych postanowie艅 planu jest 艣ci艣le uwarunkowana realizacj膮 innych postanowie艅 ,gdy偶 jest to system decyzji wzajemnie uwarunkowanych

-zwykle (poza planami zagospodarowania przestrzennego) s膮 to akty prawa wewn臋trznego administracji, lu藕no zwi膮zane z powszechnie obowi膮zuj膮cymi normami prawa ,niesprzeczne z nimi

- nie mog膮 narusza膰 sfery praw innych podmiot贸w ni偶 adresaci planu [ale w praktyce

po艣rednio to czyni膮 np. plan zagospodarowania a wyw艂aszczenie czyjej艣 nieruchomo艣ci czy

lokalizacja zak艂adu wytw贸rczego a odebranie komfortu mieszkania w tej okolicy]

-odmienny spos贸b wi膮zania adresata -oddzielenie adresata od wykonawcy, kt贸rego mo偶e nie

wi膮za膰 bezpo艣rednio.

Kadry w administracji /s艂u偶ba cywilna.

Bardzo istotnym czynnikiem wp艂ywaj膮cym na jako艣膰 administrowania sprawami publicznymi s膮 ludzie. Kadry, ich jako艣膰 ,umiej臋tno艣ci i predyspozycje psychiczne poszczeg贸lnych os贸b maj膮 zasadnicze znaczenie dla bie偶膮cego wykonywania zada艅 przez administracj臋 publiczn膮.

Dlatego te偶 wi臋kszo艣膰 pa艅stw statuuje pewnie wymogi formalne ,jakie pracownicy i urz臋dnicy administracji powinni spe艂nia膰: obywatelstwo danego kraju, pe艂noletnio艣膰, pe艂na zdolno艣膰 do czynno艣ci prawnych, posiadanie pe艂ni praw publicznych, stan zdrowia, cz臋sto okre艣lony wiek czy okre艣lony sta偶 pracy.

Stosowane s膮 r贸偶ne formy naboru kadr administracji:

  1. elekcja /wyb贸r/ na stanowisko urz臋dnicze (kraje anglosaskie)

  2. nominacja dyskrecjonalna (wed艂ug swobodnego uznania),stanowi膮ca kompetencje rz膮du -na wy偶sze stanowiska urz臋dnicze o znaczeniu politycznym

  3. konkurs wieloetapowy na podstawie okre艣lonych kryteri贸w, uprawniaj膮cy do otrzymania 艣wiadectwa posiadania kwalifikacji do pracy w administracji rz膮dowej (rzadziej samorz膮dowej) oraz nominacji przez s膮d konkursowy , przeprowadzony jako konkurs:

-wewn臋trzny, zamkni臋ty -og艂oszony dla os贸b pe艂ni膮cych s艂u偶b臋 urz臋dnicz膮 w celu

umo偶liwienia im przej艣cia do wy偶szej kategorii urz臋dniczej

- zewn臋trzny ,otwarty prowadzony w oparciu o og艂oszenia publiczne o naborze

  1. rekrutacja bezpo艣rednia urz臋dnik贸w najni偶szego szczebla , wykonuj膮cych funkcje

wykonawcze na podstawie umowy o prac臋.

Jednak偶e cz臋sto nie te kryteria maja g艂贸wne zastosowanie a wzgl臋dy polityczne, poparcie danej partii politycznej czy lobby.

Przy prowadzeniu naboru wa偶ne s膮 - opr贸cz wiedzy fachowej- predyspozycje osobowo艣ciowe kandydat贸w, dlatego te偶 coraz cz臋艣ciej korzysta si臋 z us艂ug os贸b zajmuj膮cych si臋 ocen膮 stanu psychologicznego kandydat贸w na pracownik贸w pod k膮tem ich wytrwa艂o艣ci, sumienno艣ci i stanowczo艣ci w dzia艂aniu, szybko艣ci w podejmowaniu decyzji, umiej臋tno艣ci pracy zespo艂owej, umiej臋tno艣ci kierowania prac膮 innych lub podporz膮dkowania si臋 decyzji prze艂o偶onych (cechy przyw贸dcze lub podporz膮dkowania si臋),podatno艣ci na sytuacje stresowe i umiej臋tno艣ci ich niwelowania.

W pa艅stwie feudalnym zacz膮艂 kszta艂towa膰 si臋 zaw贸d urz臋dniczy ,a rozwin膮艂 w pa艅stwie liberalnym. Jest to 艣wiadczenie pracy zawodowo, za wynagrodzenie przez osoby posiadaj膮ce okre艣lone kwalifikacje. Zacz臋to tworzy膰 prawo urz臋dnicze okre艣laj膮ce status urz臋dnika, jego prawa i obowi膮zki. We wsp贸艂czesnych pa艅stwach wobec kadr pracuj膮cych w administracji publicznej u偶ywa si臋 poj臋cia „ pracownicy sektora publicznego”.

Stosuje si臋 przy dokonywaniu naboru urz臋dnik贸w wiele r贸偶nych kryteri贸w jak formalne kwalifikacje, posiadanie obywatelska danego pa艅stwa, wiek, zdrowie, cz臋sto predyspozycje do okre艣lonej pracy, wst臋pne sta偶e i aplikacje. Czasami wa偶ne dla przyj臋cia kandydata s膮 listy polecaj膮ce wa偶nych [polityk臋 lub uznanych autorytet贸w.

Podobne kryteria s膮 stosowane przy doborze kadry kierowniczej i jej rotacji, cz臋stszej w dzia艂ach administracji bezpo艣rednio zwi膮zanych z polityk膮.Zastanie si臋 tej kadry mo偶e prowadzi膰 do rutynizacji ich dzia艂ania i braku dba艂o艣ci o lepsz膮 prac臋 kierowanej przez siebie jednostki. Konieczne jest wywa偶anie racji przemawiaj膮cych za zmianami i za stabilizowaniem statusu dobrych fachowc贸w w ramach danej instytucji jak r贸wnie偶 przemawiaj膮cych za powo艂ywaniem osoby spoza tej instytucji do kierowania ni膮.

W Unii Europejskiej, kt贸rej jednym z 25 cz艂onk贸w jest Polska stosuje si臋 rozr贸偶nienie na:

sektor publiczny ( poj臋cie szersze) obejmuj膮cy * administracj臋 publiczn膮

* przedsi臋biorstwa publiczne

* przedsi臋biorstwa u偶yteczno艣ci publicznej

administracj臋 publiczn膮 (poj臋cie w臋偶sze) obejmuj膮c膮 * s艂u偶by administracji pa艅stwa

- krajowe

- regionalne

- lokalne

Wewn膮trz administracji publicznej funkcjonuje instytucja o sp贸jnych normach prawnych okre艣laj膮cych prawa i obowi膮zki urz臋dnik贸w - s艂u偶ba cywilna. Jest ona uznawana za arystokracj臋 w艣r贸d kadr pracuj膮cych w administracji.

W administracji pa艅stwa s艂u偶ba cywilna funkcjonuje w ca艂ym sektorze publicznym lub w jego cz臋艣ci, w aparacie centralnym lub tak偶e -w terenowym. W Polsce jest to oko艂o100 tys. os贸b pracuj膮cych w ministerstwach, urz臋dach wojew贸dzkich, innych urz臋dach centralnych, administracji skarbowej.

Misj膮 tworzenia s艂u偶by cywilnej grupuj膮cej kadry specjalne administracji by艂o i jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania pa艅stwa i sprawnego nim zarz膮dzania niezale偶nie od sytuacji politycznej i zmian rz膮d贸w ,to jest- przez politycznie neutralny korpus urz臋dniczy. Winien on cechowa膰 si臋 nadto wysok膮 fachowo艣ci膮 i obiektywno艣ci膮 dzia艂ania, co wyr贸偶nia go od innych kategorii urz臋dnik贸w zatrudnionych w administracji publicznej.

Warto艣ci ,kt贸re musz膮 by膰 realizowane przez s艂u偶b臋 cywiln膮 to:

  1. lojalno艣膰 wobec konstytucji pa艅stwa i rz膮du ( s艂u偶ba pa艅stwowa)

  2. bezstronno艣膰, uczciwo艣膰 dzia艂ania

  3. profesjonalizm, reprezentowanie wysokiego poziomu merytorycznego

  4. neutralno艣膰 polityczna urz臋dnik贸w (zakaz ujawniania pogl膮d贸w politycznych).

Pocz膮tki s艂u偶by cywilnej stanowi tworzenie w praktyce Anglii w wieku XVIII zasady zawodowo艣ci aparatu urz臋dniczego a nast臋pnie w wieku XIX zasady gwarancji stabilizacji stosunku s艂u偶bowego urz臋dnik贸w Korony, a wi臋c uniezale偶nienie od zmian rz膮du (politycznych) [raport Stafforda,Nordcote'a,Travelyan'a-1853].Powsta膰 mia艂 wi臋c sta艂y, sprawny, do艣wiadczony aparat urz臋dniczy ,podporz膮dkowany ministrom ale i niezale偶ny w dzia艂aniu na wz贸r urz臋dnik贸w Kompanii Wschodnioindyjskiej.

Ju偶 wtedy postulowano przeprowadzanie przez komisje egzamin贸w wst臋pnych na wy偶sze stanowiska urz臋dnicze w „ s艂u偶bie pa艅stwowej”. Egzamin obejmowa膰 mia艂 wiedz臋 z zakresu historii, prawa, geografii ,ekonomii politycznej i j臋zyk贸w nowoczesnych. Zawodowy urz臋dnik nie m贸g艂 by膰 usuni臋ty ze stanowiska przez prze艂o偶onego ,a jedynie decyzj膮 s膮du. Powo艂ano Komisj臋 S艂u偶by Cywilnej dla zajmowania si臋 sprawami powo艂ywania i jako艣ci jej kadr.

Zasady te nie dotyczy艂y oczywi艣cie ministr贸w i ich zast臋pc贸w, poniewa偶 ich stanowiska pochodzi艂y z wybor贸w parlamentarnych i mia艂y charakter polityczny.

Nie spe艂niono jednak za艂o偶e艅 co do szeroko艣ci wymaganej na egzaminie wiedzy i poprzestano na kompetencjach „o艣wieconych amator贸w” , kt贸rzy - podobnie jak jazdy na rowerze- administrowania mog膮 nauczy膰 si臋 jedynie w praktyce. Dopiero- wobec wyzwa艅 XX i XXI wieku zmieni艂o si臋 nastawienie co do zakresu potrzebnych urz臋dnikowi umiej臋tno艣ci do sprawnego dzia艂ania i w roku 1969 ( pod wp艂ywem raportu Fultona) utworzono Szko艂臋 S艂u偶by Pa艅stwowej. Do 1968 roku istnia艂 odr臋bny urz膮d ministra do spraw s艂u偶by cywilnej ,ale od rz膮d贸w premier Margaret Thatcher ministrem s艂u偶by cywilnej jest premier, co 艣wiadczy o tym, i偶 jako艣膰 dzia艂ania tej s艂u偶by zosta艂a uznana za spraw臋 najwy偶szej rangi pa艅stwowej. Premierowi podlega Urz膮d Nauki i S艂u偶by Cywilnej , kt贸ry wchodzi w sk艂ad Urz臋du Gabinetowego. O tym, 偶e jest to grupa znacz膮ca 艣wiadczy fakt i偶 w jej sk艂ad wchodzi ok.560 tys. os贸b, tj. oko艂o 2% os贸b w wieku produkcyjnym pracuj膮cych na rzecz ministerstw ( nie -administracji terenowej i samorz膮du, s艂u偶by zdrowia, si艂 zbrojnych),ale stanowi jednak偶e tylko 10%.pracownik贸w sektora publicznego.

Premier Thatcher dokona艂a w latach 80/90- tych 20% redukcji zatrudnienia w tej grupie pracownik贸w

Izolacja urz臋dnik贸w administracji od polityki jest znacz膮ca. Doradcy polityczni nie s膮 traktowani jako cz臋艣膰 aparatu urz臋dniczego, s膮 rekrutowani spoza aparatu oraz zatrudnieni w charakterze pracownik贸w czasowych. Mog膮 nawi膮zywa膰 kontakty z osobami zatrudnionymi na podobnych stanowiskach w innych urz臋dach tylko za zgod膮 sta艂ych szef贸w administracji tych urz臋d贸w.

Spos贸b powo艂ywania sta艂ych urz臋dnik贸w ma charakter odpolityczniony poprzez dokonywanie nominacji (mianowania) przez premiera lub w艂a艣ciwego ministra na wniosek kolegium wy偶szych urz臋dnik贸w danego urz臋du .15% „g贸rnych„ stanowisk podlega bezpo艣rednio procedurze koordynowanej przez Urz膮d Nauki i S艂u偶by Cywilnej. Wsp贸艂cze艣nie nast臋puje odchodzenie od dawnego modelu braku konieczno艣ci okre艣lonego wykszta艂cenia i uznania, 偶e w status „ o艣wieconego amatora” jest dla urz臋dnika wystarczaj膮cy, egzaminy obejmuj膮 bowiem wiadomo艣ci z zakresu historii, prawa ,ekonomii politycznej, j臋zyk贸w, geografii. Brane s膮 r贸wnie偶 powa偶nie pod uwag臋 cechy osobowo艣ci i innowacyjno艣膰 w dzia艂aniu .

Po wst膮pieniu do s艂u偶by kadra przechodzi intensywne szkolenie prowadzone przez powsta艂膮 w 1970 r. Civil Service College- Szko艂臋 Administracji Panstwowej w zakresie nauki prawa administracyjnego, kierowania i zarz膮dzania finansami, zarz膮dzania zasobami ( jako艣膰 us艂ug, system oceny pracownik贸w).

Dla wybitnych os贸b przyj臋tych do s艂u偶by cywilnej mo偶liwe jest uruchomienie „szybkiej 艣cie偶ki kariery”. .Procedur臋 t臋 prowadzi Agencja Us艂ug Rekrutacyjnych i Oceny pod nadzorem Urz臋du S艂u偶by Cywilnej.

W Stanach Zjednoczonych Ameryki P贸艂nocnej zasada stabilno艣ci korpusu urz臋dniczego by艂a realizowana do 1829 r., tj wprowadzenia zasady systemu „艂up贸w politycznych” poprzez rozdzia艂 stanowisk po kolejnych wyborach parlamentarnych i prezydenckich Nast臋pnie urz臋dnicy zostawali zatrudnieni na podstawie umowy o prac臋 i pracy tej nie traktowano jako gotowo艣ci s艂u偶enia pa艅stwu. Wyra偶ony przez prezydenta Andrew Jacksona w 1829 r. pogl膮d na system 艂up贸w, opieraj膮cy si臋 na za艂o偶eniu ,偶e nikt nie jest stworzony dla urz臋d贸w i 偶e praca urz臋dnika jest na tyle nieskomplikowana, 偶e mo偶e by膰 ona wykonywana przez cz艂owieka inteligentnego zmieni艂 sytuacj臋 na gorsze. Filozofia ta sprzyja艂a pojawieniu si臋 korupcji i podejmowaniu pracy przez osoby niedo艣wiadczone ,bez kwalifikacji. Z powodu zawodu nie otrzymania przez konkretna osob臋 urz臋du dosz艂o do zab贸jstwa prezydenta Garfielda, co zmusi艂o do uchwalenia w 1833r. ustawy Pendletona, upowa偶niaj膮cej prezydenta USA do wy艂膮czania z kategorii 艂up贸w okre艣lonych kategorii urz臋dnik贸w federalnych. Kolejni prezydenci USA poszerzali zakres stanowisk wolny od penetracji politycznej oraz od osobistej przynale偶no艣ci urz臋dnik贸w do partii politycznych (apolityczno艣膰) Obecnie system ten obejmuje jedynie 5% najwy偶szych stanowisk o 艣cis艂ym zwi膮zku z polityk膮 poprzez rekrutacj臋 w drodze nominacji wybranego politycznie ( w wyborach powszechnych) prezydenta federacji oraz poprzez udzia艂 w wykonywaniu w艂adzy pa艅stwowej.

Pracownicy administracji traktowani s膮 jak inni pracownicy i nie maj膮 formalnych gwarancji stabilno艣ci zatrudnienia. Dziel膮 si臋 na VIII grup, z kt贸rych:

Pozosta艂e kategorie to:

grupa III- „starsza s艂u偶ba zagraniczna” (1110 os贸b) stanowi kategori臋 urz臋dnik贸w 艣ci艣le

zwi膮zan膮 z wynikami wybor贸w prezydenckich.

grupa IV - „starszego szczebla z kategorii og贸lnej”( 600 os贸b)

grupa V - „p艂atnych menad偶er贸w w systemie zas艂ugi” (ok.150 tys.)

grupa VI - „nie-menad偶er贸w” (ponad 107 tys. os贸b)

grupa VII - „tabeli og贸lnej” (ponad 1,3, mln os贸b

grupa VIII - pracownik贸w fizycznych ( 370 tys. os贸b).

Jak wi臋c wida膰 znacz膮ca cz臋艣膰 pracownik贸w administracji USA nie ma powi膮za艅 politycznych i mo偶e stanowi膰 trzon sta艂ej administracji wykonuj膮cej swoj膮 prac臋 niezale偶nie od politycznych wybor贸w ,a nadto grupa pracownik贸w obs艂ugi jest znacz膮co mniejsza od grupy pracownik贸w merytorycznych.

Najwa偶niejsz膮 grup膮 , stanowi膮c膮 trzon s艂u偶by cywilnej jest „starsza s艂u偶ba wykonawcza”, w kt贸rej 90 % os贸b w spos贸b zawodowy, wieloletni jest zwi膮zanych z aparatem pa艅stwa. Podstaw膮 do podj臋cia pracy jest uzyskanie- na podstawie posiadanych fachowych kwalifikacji - certyfikatu Kolegium Badania Kwalifikacji przy Urz臋dzie Zarz膮dzania Personelem -agencji federalnej, kt贸ra powsta艂a w 1978r. w miejsce dzia艂aj膮cej od 1883r. Komisji S艂u偶by Cywilnej. Samo Kolegium zatrudnia ponad 6 tys. os贸b.

Pozosta艂e kategorie obsadzane s膮 ( poza jeszcze pozostawionym limitem „艂up贸w” oraz szczeg贸lnymi kategoriami) w drodze organizowanych przez Urz膮d Zarz膮dzania Personelem konkurs贸w otwartych. Jak wi臋c wynika z podanych fakt贸w system ameryka艅skiej obsady stanowisk w administracji stanowi po艂膮czenie koncepcji sta艂ej, profesjonalnej administracji z ide膮 „podzia艂u 艂up贸w politycznych”.

Ustawodawstwo federalne zapewnia ochron臋 statusu pracownika administracji poprzez eliminowanie mo偶liwo艣ci bezzasadnego zwolnienia ze s艂u偶by ,jak r贸wnie偶 poprzez ustalenie prawa do awansu w przypadku nale偶ytego wywi膮zywania si臋 z na艂o偶onych obowi膮zk贸w. Nad przestrzeganiem standard贸w wykonywania zawodu urz臋dnika administracji federalnej czuwa Urz膮d Ochrony System贸w Zas艂ugi.

System francuski powsta艂 w wyniku wieloletniej ewolucji. Od czas贸w Rewolucji Francuskiej ( 1789 r.) uznaje si臋 ,偶e „rz膮dy i parlamenty odchodz膮 ,administracja zostaje”.

Dokonano w nim bardzo wa偶nego podzia艂u na

-urz臋dnik贸w politycznych (pracuj膮cych z konkretnym ministrem )

-urz臋dnik贸w apolitycznych, sta艂ych( pracuj膮cych niezale偶nie od zmian w polityce).

S艂u偶ba pa艅stwowa uwa偶ana jest za udzia艂 w wykonywaniu suwerenno艣ci pa艅stwowej, a wi臋c jest to dzia艂anie o najwy偶szym stopniu zwi膮zania z pa艅stwem. Dlatego te偶 pocz膮tkowo zmiany w personelu administracji nad膮偶a艂y wprost za zmianami politycznymi ,z wyj膮tkiem urz臋d贸w kupnych. Ustalenie dw贸ch grup urz臋dnik贸w zmieni艂o charakter trzonu urz臋dniczego. Zacz臋艂y powstawa膰 szko艂y przygotowuj膮ce do profesjonalnego wykonywania tych zada艅. Wy偶sze stanowiska w administracji og贸lnej zacz臋li zajmowa膰 absolwenci Szko艂y Politechnicznej (1794 r.),wy偶szej szko艂y wojskowej, zreorganizowanej przez Napoleona I. Jej absolwenci zajmowali bardzo wysokie stanowiska w hierarchii urz臋d贸w pa艅stwowych, nawet w贸wczas, gdy preferowane by艂o wykszta艂cenie prawnicze (jako cz艂onkowie Rady Stanu).

W rozumieniu francuskim s艂u偶ba publiczna i s艂u偶ba cywilna s膮 poj臋ciami to偶samymi. S艂u偶ba cywilna obejmuje urz臋dy pa艅stwowe, samorz膮dowe, szpitale pa艅stwowe i komunalne, domy opieki spo艂ecznej, s艂u偶by opieki nad emerytami i ma艂oletnimi.

Po艣wiadczenie uzyskanego stopnia w hierarchii urz臋dniczej jest dokonywane przez pa艅stwo ( jego s艂u偶by) odr臋bnie od nominacji na dane stanowisko. Stopie艅 i tytu艂 uzyskany w hierarchii urz臋dniczej stanowi w艂asno艣膰 urz臋dnika i jest odr臋bny od nominacji. Mo偶liwe jest posiadanie wysokiego tytu艂u a niskiego stanowiska. Zmiana stanowiska nie pozbawia tytu艂u, kt贸ry jest w艂asno艣ci膮 urz臋dnika. Otrzymuje on dwa akty nominacyjne: dotycz膮cy tytu艂u oraz stanowiska.

Istotne dla tworzenia kadr nowoczesnej administracji pa艅stwowej sta艂o si臋 powo艂anie w 1848r. Szko艂y Administracji dla umo偶liwienia kszta艂cenia kadr dla r贸偶nych jej dzia艂贸w. Szko艂a dzia艂a艂a jednak kr贸tko, a zast膮pi艂o j膮 powo艂anie prywatnej Wolnej Szko艂y Nauk Politycznych, dzia艂aj膮cej w latach 1872-1945.Wp艂yw na podniesienie rangi urz臋dnik贸w mia艂o powstanie na pocz膮tku XX wieku funkcjonaryzmu, ruchu urz臋dnik贸w francuskich na rzecz ich prawa podmiotowego do piastowania urz臋du.

W 1945 roku ,po II wojnie 艣wiatowej powsta艂a pa艅stwowa szko艂a administracji publicznej -Narodowa Szko艂a Administracji (L'Ecole Nationale d'Administration) - ENA, kt贸ra osi膮gn臋艂a du偶e sukcesy w kszta艂ceniu najlepszych kadr administracji pa艅stwa a tak偶e przechodz膮cych z administracji wykonawczej do polityki kadr zarz膮dzaj膮cych pa艅stwem (premierzy, prezydenci).ENA sta艂a si臋 tak偶e modelem dla tworzenia innych szk贸艂 administracji w Europie jak Civil Service College- w W.Brytanii, Wy偶sza Szko艂a Nauk Administracyjnych w Speyer 47r.[ utworzona przez zarz膮d francuski Niemiec] czy w 1991r. w Polsce-Krajowa Szko艂a Administracji Publicznej w Warszawie.

ENA jest szko艂膮 podyplomow膮, cho膰 cz臋艣ciowo jest dost臋pna tak偶e dla urz臋dnik贸w bez magisterium. Podlega ona Ministrowi Administracji, a jej dyrektor jest mianowany przez Rad臋 Ministr贸w ,co 艣wiadczy o wadze jak膮 przywi膮zuje pa艅stwo do jako艣ci jej dzia艂ania. ENA stosuje bardzo ostre kryteria przy naborze ,a nast臋pnie selekcjonuje kandydat贸w pod wzgl臋dem przydatno艣ci do s艂u偶by w administracji oraz dostarcza dodatkowej wiedzy koniecznej dla dobrego realizowania s艂u偶by publicznej na najwy偶szych szczeblach. Dlatego te偶 warunkiem dostania si臋 do ENA jest przej艣cie bardzo trudnego egzaminu kwalifikacyjnego, w wyniku kt贸rego nast臋puje klasyfikacja kandydata. Studenci szko艂y pochodz膮 z konkursu dla funkcjonariuszy i dla student贸w, a z momentem przyj臋cia staj膮 si臋 urz臋dnikami pa艅stwowymi i otrzymuj膮 wynagrodzenie. Kszta艂cenie w Szkole jest wszechstronne i obejmuje prawo administracyjne i nauk臋 administracji, zarz膮dzanie ,informatyk臋 ,psychologi臋 spo艂eczn膮, ekonomi臋 oraz j臋zyki obce. Walorem kszta艂cenia jest odbywanie licznych sta偶y w administracji rz膮dowej i samorz膮dowej, praca w grupach seminaryjnych oraz prowadzenie w艂asnej pracy badawczej zako艅czonej rozpraw膮. Ocena student贸w odbywa si臋 w skali punktowej i ustala lokat臋 uko艅czenia szko艂y. Absolwenci szko艂y (ok.200 na rok) otrzymuj膮 tytu艂 „administrator cywilny”, a wraz z nim mo偶liwo艣膰 dost臋pu do najwy偶szych stanowisk administracyjnych w kraju. Lokata z kt贸r膮 uko艅czyli Szko艂臋 stanowi podstaw臋 do zaproponowania-wed艂ug tej klasyfikacji- okre艣lonego stanowiska w administracji. Dla najlepszych zarezerwowano korpus Rady Stanu, daj膮cy monopol na obsadzanie pewnej kategorii wysokich stanowisk (np. Generalnego Sekretarza Rz膮du i jego zast臋pcy),Inspekcj臋 Finansow膮, dyplomacj臋, ministerstwa ,banki, wywiad, armi臋. Uko艅czenie ENA jest wi臋c kluczem tak偶e do kariery politycznej. ENA dzia艂a w specyficzny spos贸b jako uczelnia, poniewa偶 nie zatrudnia sta艂ej kadry naukowo-dydaktycznej lecz w miar臋 potrzeby praktyk贸w i teoretyk贸w z r贸偶nych instytucji i uczelni.

We Francji zachowano obowi膮zuj膮cy od czas贸w Napoleona I podzia艂 urz臋dnik贸w na korpusy (ok.1600), klasy A,B,C,D ,kt贸ry jest do艣膰 sztywny i w zwi膮zku z tym przej艣cia pomi臋dzy nimi s膮 rzadko艣ci膮. Najliczniejsz膮 grup臋 stanowi膮 urz臋dnicy korpus贸w technicznych ( dr贸g i most贸w, rolnictwa, g贸rnictwa, poborcy podatkowi i celni).

Konkursy do s艂u偶by cywilnej maj膮 charakter

Najwa偶niejszym korpusem urz臋dniczym jest grupa wielkich korpus贸w pa艅stwowych (Rady Stanu, dyplomatycznego, prefekturalnego, Generalnej Inspekcji Finans贸w oraz Izby Obrachunkowej) ,kt贸rych pracownikami s膮 absolwenci ENA.

Szczeg贸ln膮 kategori臋 stanowisk administracyjnych stanowi膮 tzw. wy偶sze stanowiska, na kt贸re nominacja ma charakter polityczny ,gdy偶 jest dokonywana przez premiera lub ministra (sekretarz generalny rz膮du lub dyrektor generalny w administracji centralnej lub terenowej, prefekt regionu) .R贸偶nicuje je tak偶e to, 偶e mo偶na na nie mianowa膰 osoby spoza korpusu administracji oraz ,ze nie maj膮 one takiej szczeg贸lnej ochrony prawnej stosunku pracy ani uprawnie艅 zwi膮zanych ze stanowiskiem jak urz臋dnicy zawodowi.

Nie powo艂ano tu jak w Anglii czy USA niezale偶nego organu do spraw pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej. Wy偶sza Rada Pa艅stwowej S艂u偶by Publicznej ma charakter doradczy w sprawach legislacji i og贸lnych zwi膮zanych ze sfer膮 administracji publicznej. Sprawami zawodowymi korpusu urz臋dniczego zajmuje si臋 powo艂ana w 1945r.(a wi臋c kiedy to powo艂ano ENA) Generalna Dyrekcja Administracji i S艂u偶by Cywilnej.

Liczne ustawy statuuj膮ce s艂u偶b臋 cywiln膮 ( od 1946r po rok 1986) okre艣laj膮 „generalny status s艂u偶by pa艅stwowej” ,bez naruszania zasad podzia艂u i funkcjonowania tradycyjnych korpus贸w urz臋dniczych.

Do wszystkich korpus贸w urz臋dniczych odnosz膮 si臋 ustalone od 1945 r. zasady:

- stabilizacji stosunku s艂u偶bowego,

- przydzielania stopnia w hierarchii korpusu bez konieczno艣ci przyznania stanowiska, co

daje mo偶liwo艣膰 delegowania urz臋dnika do r贸偶nych czynno艣ci w sferze

administracji, gospodarki pa艅stwowej i polityki,

-rekrutowania poprzez konkurs lub szkol臋 administracyjn膮 do danego korpusu, co

ogranicza wp艂yw polityki na ustalanie sk艂adu s艂u偶by cywilnej.

W Niemczech pa艅stwowa s艂u偶ba cywilna ma r贸wnie偶 rodow贸d z prze艂omu XVIII i XIX wieku. Zaliczono j膮 jednak do sfery prawa prywatnego, gdy偶 pa艅stwo nie mog艂o pozbawi膰 urz臋dnika uposa偶enia nawet w wypadku odsuni臋cia go od urz臋du ( wykonywania obowi膮zk贸w) a jedynie w wyniku prawomocnego orzeczenia s膮du lub komisji dyscyplinarnej. Charakterystyczne- w odr贸偶nieniu od poprzednich kraj贸w by艂o stawianie 艣cis艂ych wymaga艅 co do posiadanego przygotowania zawodowego: prawniczego -na stanowiskach merytorycznych, kameralistycznego (skarbowego, celnego- dzi艣 finansowo-ekonomicznego ) oraz policystycznego oraz praktyki w administracji i zdaniem egzaminu m kwalifikacyjnego. Obecnie, wzorem innych pa艅stw wymagane jest wykszta艂cenie bardziej z艂o偶one, zawieraj膮ce elementy zarz膮dzania, ekonomii ,technik decyzyjnych itp.

Ustanowiono podzia艂 pracownik贸w publicznych na:

  1. urz臋dnik贸w :s艂u偶ba wy偶sza/s艂u偶ba wykonawcza/s艂u偶ba 艣rednia/s艂u偶ba podstawowa -mianowanie (ok.1 mln)

  2. ni偶szych funkcjonariuszy -zatrudnienie na podstawie prawa pracy ( ok. 2 mln)

  3. robotnik贸w- zatrudnienie na podstawie prawa pracy (ok.900 tys.)

W艣r贸d urz臋dnik贸w najwa偶niejsz膮 kategori臋 stanowi „s艂u偶ba wy偶sza”, do kt贸rej wst膮pienie wymaga przej艣cia 2 letniego okresu przygotowawczego oraz zdania pa艅stwowych egzamin贸w organizowanych przez ministerstwa sprawiedliwo艣ci land贸w. Ma ona zapewnion膮 stabilizacj臋 stosunku pracy poprzez mianowanie. W tej grupie wyodr臋bniono podgrup臋 „ urz臋dnik贸w politycznych” ,co powoduje poddanie wp艂ywowi rz膮du najwy偶szych stanowisk w administracji .

Nie ma jednak -wzorem innych pa艅stw rozdzia艂u na s艂u偶b臋 cywiln膮 i urz臋dnik贸w pa艅stwowych, gdy偶 s艂u偶ba cywilna oznacza og贸艂 os贸b zatrudnionych w pa艅stwowych instytucjach i urz臋dach. Tu r贸wnie偶 obowi膮zuje zasada konkurs贸w na stanowiska urz臋dnicze og艂aszanych przez dyrektor贸w instytucji wchodz膮cych w sk艂ad s艂u偶by publicznej .Zasady odbywania konkurs贸w, awansowania na wy偶sze stanowiska oraz zmian wynagrodzeniem okre艣laj膮 艣ci艣le liczne regulacje prawne. Wynagrodzenie zawsze jest ustalane ustawowo na zasadzie zabezpieczenia stosownego poziomu utrzymania, a podwy偶ki s膮 dokonywane automatycznie ,z regu艂y co 2 lata, bez wzgl臋du na zaanga偶owanie w prac臋.

Od 1947 r. dzia艂a wspominana ju偶 Wy偶sza Szko艂a Nauk Administracyjnych w Speyer (Spira) za艂o偶ona przez francusk膮 administracj臋 wojskow膮 na obszarze swojej strefy okupacyjnej po Ii wojnie i dzia艂aj膮ca wed艂ug zasad ustalonych w ENA. S艂uchaczem Szko艂y mo偶e by膰 absolwent wy偶szej uczelni o dowolnym profilu kszta艂cenia., po przej艣ciu konkursowego egzaminu i z艂o偶eniu zobowi膮zania o co najmniej 5 letniej pracy w administracji publicznej po uko艅czeniu Szko艂y. Ta szko艂a, podobnie jak ENA ma charakter elitarny i s艂u偶y naborowi i selekcji na stanowiska w administracji oraz podnoszeniu kwalifikacji urz臋dnik贸w administracji( roczne kursy podyplomowe+ 8 tygodni praktyki w administracji). Posiada ona podobny zakres programowy i spos贸b naboru kadr oraz egzaminowania jak ENA. Absolwenci otrzymuj膮 tytu艂 magistra administracji. Szko艂a prowadzi tak偶e kursy dla student贸w zagranicznych z zakresu administracji publicznej, studia doktoranckie, kr贸tkie kursy dokszta艂caj膮ce dla urz臋dnik贸w.

Polski model urz臋dnika s艂u偶by cywilnej powstawa艂 przez kilka wiek贸w.

Mo偶na m贸wi膰 o ukszta艂towaniu urz臋d贸w pa艅stwowych i ziemskich jeszcze w 艣redniowieczu. Z艂ym objawem by艂o wprowadzenie sprzedawalno艣ci urz臋d贸w magnatom i szlachcie, poniewa偶 praktyka ta nie mia艂a zwi膮zku z kwalifikacjami, a jedynie ze stanem maj膮tkowym zainteresowanego i eliminowa艂a tworzenie i funkcjonowanie fachowego aparatu urz臋dniczego. Po d艂ugim okresie zastoju, w por贸wnaniu z pa艅stwami s膮siednimi w 18 wieku(1764r.) pojawi艂y si臋 reformy polityczne, w tym -projekty tworzenia nowoczesnej administracji centralnej. Powsta艂y pierwsze „komisje wielkie” na czele z ministrami -dwie skarbowe i dwie wojskowe- osobno dla Korony (Polski) i Litwy. Po 12 latach dzia艂ania komisje wojskowe zast膮piono Departamentem Wojskowym Rady Nieustaj膮cej. Komisje skarbowe dzia艂a艂y do Sejmu Czteroletniego (1788-1792).Sejm ten powo艂a艂 w miejsce komisji skarbowych i departamentu Rady Nieustaj膮cej (zniesionej w 1789r.) trzy kolegialne ministerstwa -komisje urz臋dowe: Skarbu, Wojska, Policji Obojga Narod贸w, a zamierza艂 r贸wnie偶 dokona膰 reorganizacji Komisji Edukacji Narodowej. By艂y one wybierane przez Sejm i ponosi艂y przed nim odpowiedzialno艣膰 polityczn膮, a przewodniczyli i rotacyjnie ministrowie Litwy i Korony.

Jako organ zarz膮dzaj膮cy krajem utworzono na mocy Konstytucji 1791r. Stra偶 Praw, w sk艂ad kt贸rej weszli ministrowie Policji, Piecz臋ci (spraw wewn臋trznych) Interes贸w Zagranicznych, Wojny, Skarbu oraz Prymas jako g艂owa duchowie艅stwa i Przewodnicz膮cy Komisji Edukacji Narodowej oraz z g艂osem doradczym -Marsza艂ek Sejmu.

Ministrowie Stra偶y byli powo艂ywani przez kr贸la (g艂ow臋 pa艅stwa) ,ale odpowiedzialno艣膰 polityczn膮 i konstytucyjn膮 ponosili przed Sejmem. Votum nieufno艣ci by艂o uchwalane wi臋kszo艣ci膮 2/3 g艂os贸w .Kr贸l przewodniczy艂 kolegium rz膮dowemu-Stra偶y i podejmowa艂 decyzje, ale wymaga艂y one podpisu cz艂onka Stra偶y ( kontrasygnaty),kt贸ry ponosi艂 przed Sejmem odpowiedzialno艣膰 polityczn膮 za jej tre艣膰. Taki rozw贸j instytucji zarz膮dczych wymaga艂 zatrudnienia du偶ej liczby sta艂ych urz臋dnik贸w (ok.1300), a wi臋c mo偶na m贸wi膰 o stworzeniu w贸wczas korpusu pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej. Starano si臋 o wyp艂acanie dobrych wynagrodze艅, a偶eby ukr贸ci膰 korupcyjne praktyki pozyskiwania przez urz臋dnik贸w dochod贸w ubocznych. D膮偶ono do zaniechania praktyk sprzedawalno艣ci urz臋d贸w ,co by艂o sprzeczne z zasad膮 funkcjonowania systemu biurokracji. Uda艂o si臋 to jednak tylko cz臋艣ciowo poprzez mo偶liwo艣膰 sprzeda偶y urz臋du dopiero po 10 latach jego sprawowania.Z uwagi na wydarzenia historyczne (Targowica,wojna polsko-rosyjska 1792 r.) Stra偶 Praw funkcjonowa艂a tylko przez jeden rok.

Okres rozbior贸w Polski spowodowa艂 regres w rozwoju wsp贸艂czesnej administracji na tych terenach.

1) Okres 1 rozbioru-1792-1807 (Ksi臋stwo Warszawskie) spowodowa艂 wprowadzenie modeli administracji pa艅stw zaborczych.

Austria i Prusy narzuci艂y sw贸j model administrowania oraz odsun臋艂y Polak贸w od urz臋d贸w. Rosja da艂a mo偶liwo艣膰 dzia艂ania polskiej szlachcie poprzez ograniczony samorz膮d udzia艂u w administrowaniu

Ksi臋stwo Warszawskie (1807 -1815) mia艂o ustr贸j polityczny, s膮dowy i administracyjny wzorowany na Francji, kt贸rej podlega艂o. Wydano w 1808 roku dekret „o organizacji ministr贸w”, okre艣laj膮cy ju偶 wtedy zasady zarz膮dzania kadrami urz臋dniczymi. Powsta艂a nowoczesna kadra urz臋dnicza z艂o偶ona z Polak贸w. Jej rekrutacja nast臋powa艂a poprzez przej艣cie przez egzamin przed komisj膮. Powo艂ano w 1807 kursy prawne, a nast臋pnie na ich bazie w 1808 roku Szko艂臋 Prawa a od 1811 Szko艂臋 Prawa i Administracji, dzia艂aj膮c膮 do 1816 roku.

2) Po upadku Ksi臋stwa Warszawskiego w jego miejsce powo艂ano w wyniku obrad Kongresu Wiede艅skiego (1814-1815) Kr贸lestwo Polskie po艂膮czone uni膮 z Cesarstwem Rosyjskim kontynuuj膮ce dot膮d obowi膮zuj膮ce zasady dzia艂ania oraz Wolne Miasto Krak贸w z okr臋giem a tak偶e - z pozosta艂ych ziem Ksi臋stwa Warszawskiego-Wielkie Ksi臋stwo Pozna艅skie. Od 1815 roku Szko艂a Prawa i Administracji zaprzesta艂am dzia艂alno艣ci, a szkolenie kadr przej膮艂 utworzony w XIX wieku Uniwersytet Warszawski.

Po 1831 r. Kr贸lestwo Polskie mog艂o samodzielnie kszta艂towa膰 swoje zasady dzia艂ania, ale przyj臋艂o rozwi膮zania rosyjskie jedynie z pewnymi modyfikacjami. Po upadku powstania ziemie te zosta艂y w艂膮czone do Rosji i przechodzi艂y r贸偶ne koleje losu: w kierunku pe艂nej unifikacji ,a nast臋pnie w okresie tzw. reform Wielopolskiego (1861-2) tworzenia samorz膮du miejskiego, powiatowego i gubernialnego.

3) Po powstaniu styczniowym (1863r.) nast膮pi艂a ju偶 pe艂na unifikacja ziem polskich z pa艅stwami zaborczymi, jednak偶e z uwagi na okres tzw. Wiosny Lud贸w zaborcy musieli ograniczy膰 swoj膮 dominacj臋. Najbardziej „demokratycznym” zaborc膮 okaza艂a si臋 Austria zezwalaj膮c na uzyskanie przez Galicj臋 autonomii z Sejmem Krajowym obsadzonym przez Polak贸w ,a tak偶e z piastowaniem stanowisk w administracji i s膮downictwie. Tylko na tych ziemiach przez 1918 rokiem funkcjonowa艂a w pe艂ni administracja polska z urz臋dnikami wykszta艂conymi na polskich uczelniach w Krakowie i we Lwowie.

Okres lat 1918-1939 sta艂 si臋 czasem budowania jednolitego pa艅stwa, w tym struktur administracji i jej kadr.

Z rozwi膮za艅 zaborczych przej臋to rosyjski model kontroli pa艅stwowej, pruski model samorz膮du terytorialnego, austriacki wzorzec s膮downictwa administracyjnego.

W zakresie szkolenia kadr urz臋dniczych zaprzestano bezwzgl臋dnego wymogu wykszta艂cenia prawniczego; wystarcza艂o ka偶de wy偶sze wykszta艂cenie ,z mo偶liwo艣ci膮 zwolnienia z tego wymogu.Bardzo wa偶nym momentem dla tworzenia fachowych kadr administracji II RP by艂o uchwalenie ustawy z 17 lutego 1922 r. o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej, kt贸ra obejmowa艂a ca艂y obszar kraju poza autonomicznym Wojew贸dztwem 艢l膮skim.

Ustawa dzieli艂a pracownik贸w na:

1)urz臋dnik贸w ( I,II i III kategorii) zatrudnianych na podstawie nominacji (mianowania)

2)ni偶szych funkcjonariuszy na podstawie umowy o prac臋

Urz臋dnicy przed mianowaniem przechodzili okres tzw. s艂u偶by przygotowawczej przez okres 1 roku, musieli nast臋pnie zda膰 egzamin pa艅stwowy, a wtedy mogli by膰 mianowani na okres 5 lat lub do odwo艂ania. Dzielono ich na III kategorie ,12 stopni s艂u偶bowych i 16 grup uposa偶enia. Ich praca podlega艂a corocznej ocenie, a je偶eli w ci膮gu 3 lat otrzymali 2 negatywne oceny podlegali zwolnieniu. Po 10 latach s艂u偶by przys艂ugiwa艂o im uprawnienie do emerytury ,a od 1934 roku -po 15 latach s艂u偶by.

Stosunek s艂u偶by pa艅stwowej mia艂 charakter publiczno- prawny, a wi臋c by艂 kszta艂towany przy zastosowaniu przepis贸w prawa publicznego, a spory z tego stosunku pracy nie by艂y rozpatrywane przez s膮d powszechny ale przez Najwy偶szy Trybuna艂 Administracyjny (NTA).

Nominacja stabilizowa艂a sytuacj臋 poprzez trwa艂o艣膰 stosunku i zwolnienie jedynie na podstawie orzeczenia komisji dyscyplinarnej lub po przeniesieniu w stan nieczynny na co najmniej 6 miesi臋cy z zachowaniem pe艂nego wynagrodzenia, Jednak偶e mo偶liwe by艂o przeniesienie s艂u偶bowe do innej miejscowo艣ci a p艂aca ni偶sza ni偶 w innych instytucjach pa艅stwowych .Nie dokonano jednak偶e wtedy podzia艂u stanowisk urz臋dniczych na polityczne i nie- polityczne, co ma miejsce dzisiaj poprzez wydzielenie tzw. gabinetu politycznego cz艂onk贸w rz膮du czy wojewody .

Dla dokonania ujednolicenia systemu administracji oraz okre艣lenia pozycji i wymog贸w urz臋dnika powo艂ano kilka komisji dla usprawnienia administracji publicznej ( przy Prezesie Rady Ministr贸w).Przygotowano propozycje rozwi膮za艅 w zakresie przygotowania zawodowego urz臋dnik贸w, podzia艂u terytorialnego pa艅stwa, organizacji administracji terytorialnej ,organizacji aparatu pomocniczego premiera i ministr贸w. Komisja szczeg贸lnie intensywnie pracowa艂a w latach 1928-1933 a wi臋c po przewrocie majowym (12 maja 1926 roku) dla potrzeb rz膮d贸w sanacyjnych potrzebuj膮cych administracji nowoczesnej i jednolitej po zaborczych rozbiciach systemowych. We wszystkich ministerstwach utworzono Biura Personalne zajmuj膮ce si臋 sprawami s艂u偶by cywilnej.

Po drugiej wojnie 艣wiatowej jeszcze do 1950 roku zachowano rozwi膮zania przedwojenne, tj ustaw臋 z 1922 r.o s艂u偶bie cywilnej , by nast臋pnie poprzez jej nowelizacje (z 1948 i z 1950 roku) stworzy膰 administracj臋 na wz贸r radziecki. Przesta艂a obowi膮zywa膰 apolityczno艣膰 aparatu administracyjnego i jego urz臋dnik贸w, tworzono w urz臋dach kom贸rki partyjne i zwi膮zkowe. Stopniowo odrzucano zasady ustawy z 1922 roku ,zarzucaj膮c przedwojenny podzia艂 na urz臋dnik贸w i ni偶szych funkcjonariuszy, obni偶aj膮c status urz臋dnik贸w do pracownik贸w umys艂owych poprzez mo偶liwo艣膰 rozwi膮zania stosunku s艂u偶bowego za 3 miesi臋cznym wypowiedzeniem, a zwolnione w ten spos贸b stanowiska by艂y obsadzane osobami o okre艣lonych pogl膮dach politycznych, cho膰 bez posiadania koniecznych kwalifikacji. Status urz臋dnik贸w pa艅stwowych zosta艂 zr贸wnany ze statusem pracownik贸w umys艂owych, a nazw臋 „funkcjonariusz publiczny” zast膮piono nazw膮 „urz臋dnik pa艅stwowy”. Ustawa ta formalnie przesta艂a obowi膮zywa膰 w 1975 r. wraz z uchwaleniem Kodeksu Pracy, kt贸ry przyj膮艂 zasad臋 jednakowego traktowania wszystkich pracownik贸w: umys艂owych i fizycznych.

**1 stycznia 1983 r. wesz艂a w 偶ycie ustawa o pracownikach urz臋d贸w pa艅stwowych

(z 16 wrze艣nia 1982r.).Urz臋dnicy otrzymali w艂asn膮 regulacj臋 prawn膮 stosunk贸w pracy ,ale nie odpowiadaj膮c膮 obowi膮zuj膮cym w krajach Europy Zachodniej standardom s艂u偶by cywilnej.

**Po 1989 roku konieczne sta艂o si臋 pilne rozpocz臋cie prac nad stworzeniem kadr administracji. Pocz膮wszy od 1990r. reforma administracji by艂a jednym z najwa偶niejszych element贸w programowych kolejnych rz膮d贸w III RP.

Pierwsze pr贸by zreformowania administracji publicznej i jej kadr podj膮艂 rz膮d T. Mazowieckiego, a rz膮d J.K. Bieleckiego powo艂a艂 Zesp贸艂 do Spraw Reformy Administracji Pa艅stwowej ,kt贸ry mia艂 si臋 zaj膮膰 przygotowaniem propozycji przekszta艂ce艅 w administracji centralnej. Powsta膰 mia艂 urz膮d Ministra Administracji Publicznej ,Kancelaria Rady Ministr贸w oraz pa艅stwowa s艂u偶ba cywilna. Prace te kontynuowa艂 powo艂any przez premiera Jana Olszewskiego ( I 1992r.) Zesp贸艂 do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej. Mia艂 on ustali膰 *struktury i zasady funkcjonowania centralnej administracji publicznej * terenowej administracji rz膮dowej w relacji z samorz膮dem *pozycj臋 i zadania administracji publicznej wobec Skarbu Pa艅stwa oraz * regulacj臋 statusu urz臋dnika administracji publicznej.

** W 1992r. powsta艂 wst臋pny projekt ustawy o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej. Jednak偶e kolejny rz膮d- Hanny Suchockiej wstrzyma艂 prac臋 tego Zespo艂u a powo艂a艂 Micha艂a Kulesz臋 na urz膮d Pe艂nomocnika Rady Ministr贸w do Spraw Reformy Administracji Publicznej pozostaj膮cego w strukturze Urz臋du Rady Ministr贸w. Przygotowa艂 on opr贸cz innych - projekt ustawy o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej. Jednak偶e rz膮d Waldemara. Pawlaka nie zrealizowa艂 zamierze艅 poprzedniego rz膮du i dopiero rz膮d SLD/PSL (J贸zefa Oleksego) doprowadzi艂 do nowelizacji ustawy z 1982 r. o pracownikach urz臋d贸w pa艅stwowych oraz przygotowa艂 projekt ustawy o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej traktowany jako komplementarny (wsp贸艂istniej膮cy, uzupe艂niaj膮cy si臋) z tamt膮 ustaw膮.

** I ustawa z dnia 5 lipca 1996r. o s艂u偶bie cywilnej zak艂ada艂a stworzenie w ci膮gu 10 lat profesjonalnego korpusu s艂u偶by cywilnej ,a wzorowa艂a si臋 na tradycji zachodnioeuropejskiej.

Ustanowiono 4 kategorie urz臋dnik贸w wed艂ug kryterium kwalifikacji i zada艅 ( bez pracownik贸w obs艂ugi):

A -dla zajmowania stanowisk kierowniczych wy偶szego szczebla( kreatywni,z

umiej臋tno艣ciami zarz膮dzania, wy偶sze wykszta艂cenie + 1 j臋zyk obcy,7 letni sta偶 pracy ,w

tym- 4 lata na stanowiskach kierowniczych)

B - dla zajmowania stanowisk ni偶szego szczebla lub o charakterze koncepcyjnym

(wsp贸艂dzia艂anie, kierowanie lud藕mi, zdolno艣膰 syntezy i analizy, zarz膮dzanie,wykszta艂cenie

wy偶sze + 5 letni sta偶 pracy)

S - obejmuj膮c膮 stanowiska o specjalistycznych kwalifikacjach w danym zawodzie i

wiedzy (wykszta艂cenie wy偶sze, np. radca prawny)

C -dla stanowisk pomocniczych wobec urz臋dnik贸w kategorii A,C.S ( wykszta艂cenie

wy偶sze+ 2 lata pracy lub 艣rednie + 7 lat pracy).

Kwalifikacje do zajmowania tych stanowisk sprawdza艂a Komisja Kwalifikacyjna S艂u偶by Cywilnej na wniosek osoby zainteresowanej. Szef S艂u偶by Cywilnej ustala艂 na podstawie wniosku i dokument贸w list臋 os贸b dopuszczonych do post臋powania kwalifikacyjnego. Nie by艂o obowi膮zku poddawania si臋 tej weryfikacji przez urz臋dnik贸w dot膮d zatrudnionych na podstawie ustawy z 1982 r., jednak偶e z dniem 1 stycznia.2008 roku ich stosunek s艂u偶bowy mia艂 si臋 przekszta艂ci膰 w umow臋 o prac臋 zawart膮 na czas nieokre艣lony.

Wa偶ne by艂o zagwarantowanie powszechnego ,r贸wnego i jawnego dost臋pu do s艂u偶by cywilnej. Jednak偶e sama kwalifikacja do s艂u偶by nie by艂a r贸wnoznaczna z zatrudnieniem w s艂u偶bie cywilnej, Dla znalezienia si臋 w niej konieczne by艂o mianowanie urz臋dnika do s艂u偶by cywilnej oraz wyznaczenie mu stanowiska. Jednak偶e w ustawie przewidziano wyj膮tki od stosowania tego trybu co sta膰 si臋 mog艂o - i sta艂o si臋 - podstaw膮 do wcielania w 偶ycie zasady „podzia艂u 艂up贸w” powyborczych. Prezes Rady Ministr贸w mia艂 uprawnienie do okre艣lenia w rozporz膮dzeniu wykazu stanowisk zastrze偶onych wy艂膮cznie dla urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej ,ale w okresie przej艣ciowym stanowiska Szefa S艂u偶by Cywilnej, sekretarza Rady Ministr贸w ,dyrektora generalnego urz臋du mog艂y by膰 powierzane na podstawie umowy o prac臋 na czas okre艣lony.

Stworzono r贸wnie偶 organizacj臋 s艂u偶by cywilnej w postaci Rady S艂u偶by Cywilnej, Szefa S艂u偶by Cywilnej ,Komisji Kwalifikacyjnej, Komisji Odwo艂awczej, Wy偶szej Komisji Dyscyplinarnej, Dyrektor贸w Generalnych Urz臋d贸w.

II ustawa o s艂u偶bie cywilnej z 18 grudnia 1998 roku (rz膮d J. Buzka) wesz艂a w 偶ycie 1 lipca 1999r. zast臋puj膮c poprzedni膮 regulacj臋. Stworzy艂a ona odmienny system naboru, oceniania i awansowania pracownik贸w s艂u偶by cywilnej oraz obsadzania wy偶szych stanowisk.

Celem ustawodawc贸w by艂o wprowadzenie ujednoliconej regulacji dla ca艂ej kadry urz臋dnik贸w administracji rz膮dowej i zast膮pienie poprzedniej ustawy o s艂u偶bie cywilnej( z 5 lipca 1996r.) oraz ustawy o pracownikach urz臋d贸w pa艅stwowych ( z 16 wrze艣nia 1982r.) jednym aktem prawnym, a tak偶e dostosowanie jej zapis贸w do postanowie艅 Konstytucji RP oraz regulacji unijnych.

Nowa ustawa mia艂a zapewni膰 obsadzenie korpusem s艂u偶by cywilnej stanowisk w administracji pa艅stwa ,maj膮cej realizowa膰 nowe zadania wynikaj膮ce z wdro偶onej reformy administracyjnej pa艅stwa.

Jako korpus s艂u偶by cywilnej ustawa ustanawia艂a pracownik贸w zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w, w urz臋dach ministr贸w, przewodnicz膮cych komitet贸w Rady Ministr贸w, urz臋dach centralnych i wojew贸dzkich administracji rz膮dowej, Rz膮dowym Centrum Studi贸w Strategicznych. Ponadto , z wyj膮tkami- na podstawie lex specjalis- nale偶eli tu urz臋dnicy komend, inspektorat贸w i innych jednostek organizacyjnych stanowi膮cych aparat pomocniczy kierownik贸w powiatowych i wojew贸dzkich zespolonych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y.

Nie weszli w sk艂ad korpusu s艂u偶by cywilnej pracownicy pomocniczy i obs艂ugi ,dla kt贸rych nadal w艂a艣ciwe s膮 przepisy ustawy z dnia 16 wrze艣nia 1982r. o pracownikach urz臋d贸w pa艅stwowych.

Wobec specyfiki korpusu s艂u偶by cywilnej ustalono jako kryteria wst臋pne wst膮pienia do niego : obywatelstwo polskie, posiadanie pe艂ni praw publicznych, niekaralno艣膰, nieposzlakowan膮 opini臋 i wymagane ustawowo kwalifikacje.

Dla wcielania w 偶ycie zasady jawno艣ci naboru do s艂u偶by cywilnej ustanowiono tryb og艂aszania przez dyrektora generalnego urz臋du wolnych stanowisk pracy na tablicy og艂osze艅 urz臋du oraz w Biuletynie S艂u偶by Cywilnej (opis stanowiska, wymagania do jego zajmowania, zakres zada艅, termin, miejsce sk艂adania okre艣lonych dokument贸w).

1)pracownik s艂u偶by cywilnej podejmuje prac臋 na podstawie umowy o prac臋 (system stanowisk) na czas okre艣lony -do 3 lat ,w przypadku zatrudnienia po raz pierwszy lub na czas nieokre艣lony.

Osoby zatrudnione pierwszy raz w s艂u偶bie cywilnej maj膮 obowi膮zek odbycia tzw. s艂u偶by przygotowawczej (od 6 do 18 miesi臋cy) maj膮cej przygotowa膰 je praktycznie i teoretycznie do pe艂nienia obowi膮zk贸w s艂u偶bowych. Dla ujednolicenia standard贸w tej s艂u偶by jej program ustala Szef S艂u偶by Cywilnej w porozumieniu z Krajow膮 Szko艂膮 Administracji Publicznej i og艂asza w Biuletynie S艂u偶by Cywilnej. Dyrektor generalny urz臋du musi przygotowa膰 realizacj臋 tego programu, z mo偶liwo艣ci膮 jego poszerzenia o cz臋艣膰 specjalistyczn膮, niezb臋dn膮 dla specyfiki dzia艂ania danego urz臋du. Po odbyciu s艂u偶by przygotowawczej kandydat do s艂u偶by cywilnej sk艂ada przed komisj膮 egzaminacyjn膮 powo艂an膮 przez dyrektora urz臋du egzamin praktyczny. Wyj膮tkowo dyrektor urz臋du mo偶e skr贸ci膰 okres s艂u偶by lub zwolni膰 z jej odbywania osob臋 posiadaj膮c膮 wymagan膮 programem wiedz臋 teoretyczn膮 i praktyczn膮. Wyniki oceny stanowi膮 podstaw臋 do zawarcia z pracownikiem przez dyrektora urz臋du umowy o prac臋 na czas nieokre艣lony lub jej nie zawarcia. Ustawowe zwolnienie odbywania s艂u偶by przygotowawczej przys艂uguje osobom, kt贸re w dniu wej艣cia w 偶ycie ustawy mia艂y co najmniej 2 letni sta偶 pracy w administracji publicznej oraz absolwent贸w Krajowej Szko艂y Administracji Publicznej.

2)urz臋dnik s艂u偶by cywilnej pe艂ni swoj膮 funkcj臋 na podstawie mianowania.(system kariery)

A偶eby nast膮pi艂o mianowanie nale偶y wype艂ni膰 szereg warunk贸w wst臋pnych jak:posiadanie obywatelstwa polskiego oraz pe艂ni praw publicznych, brak karalno艣ci, posiadanie tytu艂u magistra, zatrudnienie w s艂u偶bie cywilnej przez co najmniej 2 lata, odbycie w niej s艂u偶by przygotowawczej, znajomo艣膰 minimum jednego j臋zyka obcego, uregulowany stosunek do s艂u偶by wojskowej.

Post臋powanie kwalifikacyjne prowadzi Szef S艂u偶by Cywilnej za pomoc膮 zespo艂u sprawdzaj膮cego, zgodnie z postanowieniami rozporz膮dzenia Prezesa Rady Ministr贸w. Zg艂oszenia do post臋powania kwalifikacyjnego sk艂adaj膮 pracownicy s艂u偶by cywilnej pomi臋dzy 1 stycznia i 31 maja. Post臋powanie sk艂ada si臋 z testu z zakresu problematyki administracji, prawa konstytucyjnego, finans贸w publicznych, ustawy o s艂u偶bie cywilnej, zarz膮dzania, prawa mi臋dzynarodowego. Ponadto badanie przydatno艣ci do s艂u偶by cywilnej zawiera badanie zdolno艣ci og贸lnych (testy psychologiczne, badania osobowo艣ciowe, zadania symulacyjne) oraz napisanie opracowania na zadany temat.

Ca艂y proces podlega ocenie za pomoc膮 punkt贸w. Dodatkowo punkty przyznawane s膮 za znajomo艣膰 okre艣lonych j臋zyk贸w obcych, uko艅czenie studi贸w podyplomowych, posiadanie stopni i tytu艂贸w naukowych ,czy posiadanie okre艣lonych kwalifikacji zawodowych. Po zsumowaniu punktacji kt贸r膮 uzyskali poszczeg贸lni kandydaci zostaje ustalona lista rankingowa od najwi臋kszej do najmniejszej ilo艣ci punkt贸w.

Mianowanie nast臋puje po uzyskaniu okre艣lonej minimalnej ilo艣ci punkt贸w ,a tak偶e po uzyskaniu miejsca uprawniaj膮cego do mianowania. Ten ostatni warunek wi膮偶e si臋 z okre艣lonym w ustawie bud偶etowej limitem 艣rodk贸w finansowych przeznaczonych na mianowania urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej. W limicie zmie艣ci si臋 wi臋c okre艣lona liczba os贸b licz膮c od najwi臋kszej uzyskanej liczby punkt贸w. W limicie tym zostaje jednocze艣nie zarezerwowana ilo艣膰 miejsc dla absolwent贸w Krajowej Szko艂y Administracji Publicznej(KSAP).Jest to wi臋c realizowanie 艣cie偶ki kariery.

Wielkim mankamentem tego rozwi膮zania dla staraj膮cych si臋 o mianowanie jest to, 偶e w razie nie zmieszczenia si臋 w limicie na dany rok osoba chc膮ca uzyska膰 ten stopie艅 musi przej艣膰 ca艂膮 procedur臋 od pocz膮tku ( tj. od zg艂oszenia).

Absolwenci KSAP - z mocy ustawy- po przyj臋ciu do pracy w administracji rz膮dowej s膮 zwolnieni z procedury przygotowawczej oraz z warunku posiadania 2 letniego sta偶u pracy w s艂u偶bie cywilnej- wobec odbycia intensywnego procesu nauczania w Szkole. Mog膮 z艂o偶y膰 wniosek o mianowanie na urz臋dnika s艂u偶by cywilnej ,a po mianowaniu uczestniczy膰 w konkursach na wy偶sze stanowiska w s艂u偶bie cywilnej.

Akt mianowania urz臋dnika s艂u偶by cywilnej zawiera imi臋 i nazwisko urz臋dnika oraz dat臋 mianowania. Wystawia go Szef S艂u偶by Cywilnej w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Urz臋dnik sk艂ada 艣lubowanie ,kt贸re potwierdza podpisem. W terminie 7 dni od daty mianowania dyrektor generalny urz臋du przyznaje urz臋dnikowi najni偶szy stopie艅 s艂u偶bowy.

W ustawie ustanowiono 9 stopni s艂u偶bowych. Kolejny uzyska膰 mo偶na po otrzymaniu

pozytywnej oceny okresowej wraz z pisemnym wnioskiem bezpo艣redniego prze艂o偶onego o przyznanie stopnia. Ocena -dokonywana nie rzadziej ni偶 raz na 2 lata -przez bezpo艣redniego prze艂o偶onego i sporz膮dzona w formie pisemnej zawiera r贸wnie偶 wnioski dotycz膮ce indywidualnego programu rozwoju zawodowego pracownika.

System ten ma charakter mieszany bo jest systemem kariery ,zamkni臋tym poprzez odbycie s艂u偶by przygotowawczej przez pracownik贸w s艂u偶by cywilnej, a nie os贸b z zewn膮trz, z okre艣lonym wynagrodzeniem wed艂ug taryfikatora, a nie ustalonym poprzez negocjacje, ale cz臋艣ciowo otwartym bo rozpisywane s膮 otwarte konkursy na najwy偶sze stanowiska (ponad 1600) i mo偶na w nich uwzgl臋dnia膰 dodatkowe kompetencje ,do艣wiadczenie poza sektorem publicznym, a wynagrodzenie mo偶e zale偶e膰 te偶 ( w ramach ”wide艂ek”) od wynik贸w pracy i odpowiedzialno艣ci.

Obsadzanie wolnych wy偶szych stanowisk w s艂u偶bie cywilnej zgodnie z intencj膮 ustawodawcy ma odbywa膰 si臋 wy艂膮cznie na podstawie odbytego post臋powania konkursowego.

Jako stanowiska wy偶sze w rozumieniu tej ustawy okre艣lono: sekretarza Rady Ministr贸w, dyrektora generalnego urz臋du, dyrektora i zast臋pcy dyrektora departamentu (i kom贸rki r贸wnorz臋dnej),dyrektora i zast臋pcy dyrektora wydzia艂u w urz臋dzie wojew贸dzkim.

Konkursy przeprowadza formalnie Szef S艂u偶by Cywilnej. Og艂asza on w Biuletynie S艂u偶by Cywilnej informacje o konkursach z opisem stanowiska pracy i zwi膮zanych z nim wymaga艅. Powiadamia tak偶e dyrektor贸w generalnych urz臋d贸w dla upowszechnienia tych wiadomo艣ci.

O stanowiska te mo偶e ubiega膰 si臋 tylko urz臋dnik s艂u偶by cywilnej. Jednak偶e w wypadku braku efektu dwukrotnie przeprowadzonych konkurs贸w z udzia艂em urz臋dnik贸w ,kolejny konkurs mo偶e obj膮膰 osoby spoza s艂u偶by cywilnej. Przepisy te obchodzi si臋 dot膮d przez powo艂ywanie os贸b do pe艂nienia obowi膮zk贸w na danym stanowisku (p.o.).

Opr贸cz pozytyw贸w pracy w charakterze urz臋dnika mianowanego wyst臋puj膮 negatywy jak

--mo偶liwo艣膰 przeniesienia na inne stanowisko przez dyrektora generalnego urz臋du, je偶eli uzna on ,偶e jest to uzasadnione potrzebami urz臋du

--utrata po 3 miesi膮cach uposa偶enia zwi膮zanego z poprzednim stanowiskiem, je艣li by艂o wy偶sze od ustalonego dla nowego stanowiska

--przeniesienie przez Szefa S艂u偶by Cywilnej urz臋dnika do innego urz臋du wdanej miejscowo艣ci ze wzgl臋du na interes s艂u偶by cywilnej

--w razie likwidacji urz臋du lub jego reorganizacji uniemo偶liwiaj膮cej dalsze zatrudnienie pracownika mo偶liwe jest jego przeniesienie do innego urz臋du w tej samej lub innej miejscowo艣ci, ze zobowi膮zaniem dyrektora generalnego urz臋du do przygotowania stanowiska

--mo偶liwo艣膰 rozwi膮zania stosunku pracy za 3 miesi臋cznym wypowiedzeniem , gdy przeniesienie jest niemo偶liwe; jest to wi臋c pewna ochrona stosunku pracy, ale nie bezwzgl臋dna, a nadto urz臋dnik musi by膰 dyspozycyjny wobec r贸偶nych sytuacji zwi膮zanych z „dobrem „ s艂u偶by

-brak mo偶liwo艣ci podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez zgody dyrektora generalnego urz臋du ,a tak偶e zaj臋膰 podwa偶aj膮cych zaufanie do s艂u偶by cywilnej oraz brak mo偶liwo艣ci nale偶enia do partii politycznej ,pe艂nienia funkcji w zwi膮zkach zawodowych i pe艂nienia mandatu radnego.

Ustawa na艂o偶y艂a na cz艂onk贸w korpusu s艂u偶by cywilnej liczne obowi膮zki jak: przestrzeganie Konstytucji i ca艂ego systemu prawa, chronienie interesu pa艅stwa oraz cz艂owieka i obywatela, racjonalne gospodarowanie 艣rodkami publicznymi, rzetelne, sprawne i terminowe wykonywanie zada艅, dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej, rozwijanie wiedzy zawodowej, godne zachowywanie si臋 na s艂u偶bie i poza ni膮.

Struktura organizacyjna S艂u偶by Cywilnej

a)Rada S艂u偶by Cywilnej -organ opiniodawczo-doradczy dzia艂aj膮cy przy Prezesie Rady Ministr贸w, oceniaj膮cy tak偶e przebieg post臋powa艅 konkursowych i kwalifikacyjnych w s艂u偶bie cywilnej. Sk艂ada si臋 ona z ministr贸w ,kt贸rych zakres dzia艂ania wi膮偶e si臋 z prac膮 administracji ,Prezesa NSA, Rektora UW, zapraszanych przez premiera najwy偶szych przedstawicieli administracji pa艅stwowej, wybitnych przedstawicieli nauki ,praktyki i 艣rodowisk opiniotw贸rczych .W ramach Rady dzia艂a Grupa Robocza Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego, kt贸rej pracom przewodniczy dyrektor KSAP.

Rada S艂u偶by Cywilnej wyra偶a opinie w sprawach s艂u偶by cywilnej, etyki zawodowej korpusu s艂u偶by cywilnej, kryteri贸w ocen urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej i sposobu przeprowadzania ocen, zasad awansowania urz臋dnik贸w, jak r贸wnie偶 ocenia projekty akt贸w normatywnych i opiniuje kandydatur臋 na Szefa S艂u偶by Cywilnej ,deleguje przedstawiciela do post臋powa艅 konkursowych na wy偶sze stanowiska w s艂u偶bie cywilnej.

b)Szef S艂u偶by Cywilnej-centralny organ administracji rz膮dowej w艂a艣ciwy w sprawach s艂u偶by cywilnej, kieruje Urz臋dem S艂u偶by Cywilnej przy pomocy swego zast臋pcy oraz dyrektora generalnego urz臋du i dyrektor贸w departament贸w. Nale偶y do niego polityka kadrowa ,prowadzenie post臋powa艅 kwalifikacyjnych i konkurs贸w na wy偶sze stanowiska, gromadzenie informacji o s艂u偶bie cywilnej i ich upowszechnianie, czuwanie nad przestrzeganiem zasad s艂u偶by oraz wydawanie Biuletynu S艂u偶by Cywilnej.

c)Urz膮d S艂u偶by Cywilnej sk艂adaj膮cy si臋 z Sekretariatu Szefa S艂u偶by Cywilnej, Biura Dyrektora Generalnego Urz臋du, Departamentu Rekrutacji i Selekcji w S艂u偶bie Cywilnej, Departamentu Zarz膮dzania Kadrami S艂u偶by Cywilnej, Departamentu Szkolenia i Rozwoju S艂u偶by Cywilnej.

Krajowa Szko艂a Administracji Publicznej

Zasadnicz膮 rol臋 w kszta艂ceniu najlepszych kadr dla administracji pa艅stwowej pe艂ni utworzona przez rz膮d polski w maju 1990 roku w Warszawie Krajowa Szko艂a Administracji Publicznej (KSAP) wzorowana na francuskiej ENA. Poprzednikami jej do 1989 r. by艂y: Centralny O艣rodek Doskonalenia Kadr Kierowniczych ,Zak艂ad Administracji Pa艅stwowej, O艣rodek Szkoleniowy Urz臋du Rady Ministr贸w, Instytut Doskonalenia Kadr Kierowniczych Administracji Pa艅stwowej (1973r.) przemianowany na Instytut Organizacji, Zarz膮dzania i Doskonalenia Kadr a nast臋pnie Instytut Administracji i Zarz膮dzania. W 1990 r. na podstawie uchwa艂y Rady Ministr贸w Instytut Administracji i Zarz膮dzania zosta艂 zlikwidowany oraz utworzona Krajowa Szko艂a Administracji Publicznej (KSAP) .

Ustawa z 14 czerwca 1991r. okre艣li艂a status prawny Szko艂y jako pa艅stwowej jednostki organizacyjnej posiadaj膮cej osobowo艣膰 prawn膮 ,podlegaj膮cej nadzorowi Prezesa Rady Ministr贸w. Prezes Rady Ministr贸w nada艂 Szkole statut rozporz膮dzeniem z dnia 23 sierpnia 1991 r. Szko艂a nale偶y do Mi臋dzynarodowego Stowarzyszenia Szk贸艂 i Instytut贸w Administracji (IASIA).

Organy Szko艂y stanowi膮:

*Rada Szko艂y-cia艂o opiniotw贸rcze i doradcze w sprawach programu nauczania, rekrutacji, procesu dydaktycznego, funkcjonowania szko艂y ,polityki zatrudnienia absolwent贸w oraz spraw przedstawionych przez Prezesa Rady Ministr贸w, Ministra -Szefa Kancelarii Prezesa RM oraz dyrektora KSAP dotycz膮cych Szko艂y

*Dyrektor Szko艂y- reprezentuj膮cy j膮 zna zewn膮trz oraz odpowiadaj膮cy za funkcjonowanie Szko艂y i realizacj臋 przez ni膮 programu dydaktycznego.

Pierwsi absolwenci Szko艂y odebrali z r膮k Prezesa Rady Ministr贸w dyplomy uko艅czenia Szko艂y w dniu 15 kwietnia 1993 roku. Szko艂a wzorem ENA nie zatrudnia sta艂ej kadry naukowo-dydaktycznej poza lektorami i kierownikami blok贸w tematycznych, natomiast wsp贸艂pracuje z oko艂o 200 wyk艂adowcami krajowymi i zagranicznymi. Prowadzi r贸wnie偶 bardzo o偶ywion膮 wymian臋 zagraniczn膮 ze szko艂ami we Francji, Irlandii, Wielkiej Brytanii, Niemczech, USA.

Zadaniem Szko艂y jest

* przygotowywanie do pracy w administracji wy偶szych urz臋dnik贸w pa艅stwowych poprzez 18 miesi臋czne kszta艂cenie stacjonarne absolwent贸w wy偶szych uczelni, kt贸rzy nie uko艅czyli 32 lat ,przyjmowanych na podstawie egzaminu konkursowego

* podnoszenie kwalifikacji zawodowych wy偶szej kadry urz臋dnik贸w poprzez tzw. kszta艂cenie ustawiczne w ramach kr贸tkich program贸w szkoleniowych.

Kandydaci do szko艂y przechodz膮 przez 4 stopniowy egzamin, kt贸rego celem jest sprawdzenie predyspozycji do pracy w administracji, umiej臋tno艣ci rozumienia problem贸w i ich syntetycznego ujmowania na pi艣mie, orientacji w r贸偶nych dziedzinach wiedzy oraz znajomo艣膰 j臋zyka angielskiego, francuskiego lub niemieckiego.

Program kszta艂cenia stacjonarnego obejmuje nast臋puj膮ce bloki programowe:

I prawo publiczne i administracja

II ekonomia

III prawo i stosunki mi臋dzynarodowe

IV zarz膮dzanie

V finanse publiczne

VI stosowane nauki spo艂eczne

VII zagadnienia og贸lne

VIII public policy

IX informatyka.

Od s艂uchaczy wymagana jest aktywna i samodzielna praca, wykonywanie konkretnych zada艅. Odbywaj膮 oni obowi膮zkowe sta偶e ( 2 miesi臋czne ) w urz臋dach centralnej administracji w Polsce i zagranic膮 w j臋zyku angielskim, niemieckim lub francuskim.

Program kszta艂cenia ustawicznego obejmuje problematyk臋 zarz膮dzania personelem, makroekonomi臋 ,zagadnienia gospodarki bud偶etowej, harmonizacji prognoz gospodarczych i planowania bud偶etowego.

Organami Szko艂y s膮:

Szko艂a stawia rygorystyczne wymogi s艂uchaczom w zakresie bezwzgl臋dnej obecno艣ci w zaj臋ciach, aktywno艣ci, systematycznego kontrolowania i punktowania wynik贸w w nauce, z kt贸rych sporz膮dza si臋 ranking s艂uchaczy. Stanowi on zar贸wno podstaw臋 do oceny poziomu przygotowania ka偶dego s艂uchacza jak i do ustalenia jego lokaty w momencie uko艅czenia Szko艂y, co stanowi podstaw臋 do wskazania absolwentowi stanowiska w administracji pa艅stwowej. Ka偶dy z absolwent贸w Szko艂y za nauk臋 - kt贸rej nie op艂aca - jest obowi膮zany przepracowa膰 co najmniej 5 lat w urz臋dzie administracji rz膮dowej.

***

Z uwagi na fakt cz艂onkostwa Polski we wsp贸lnocie pa艅stw Unii Europejskiej istotna jest znajomo艣膰 ustalonych wsp贸lnych standard贸w dzia艂ania administracji i wdra偶anie jej w regulacjach prawnych okre艣laj膮cych status i zasady dzia艂ania administracji publicznej i jej kadr.

W Unii Europejskiej przyj臋to dwa modele systemu naboru do s艂u偶by cywilnej :

1)system kariery ,zamkni臋ty, awansowy - z siln膮 hierarchi膮 wewn膮trz korpusu pracownik贸w. Rekrutacja odbywa si臋 poprzez konkursy wewn臋trzne na najni偶sze stanowiska, po czym nast臋puje awans na kolejne szczeble .Po okresie pr贸bnym nast臋puje stabilizacja stosunku s艂u偶bowego poprzez mianowanie, a p艂aca czy wysoko艣膰 urlopu wi膮偶膮 si臋 z warunkami mianowania ,sta偶em pracy. W systemie tym brak jest konkurencyjno艣ci i wolnego przep艂ywu pracownik贸w (Belgia, Francja, Grecja, Irlandia, Luxemburg, Hiszpania, Portugalia, W艂ochy)

2) system otwarty, pozycyjny cechuje brak hierarchii, rekrutacja w otwartych konkursach, dost臋pnych dla os贸b spoza korpusu cywilnego na konkretne stanowiska. Brak jest tu gwarancji zatrudnienia na ca艂e 偶ycie i mo偶liwo艣ci si臋 awansu hierarchicznego. Obowi膮zuje jako podstawa pracy kontrakt menad偶erski ,jak w sektorze prywatnym. Mo偶liwy jest przep艂yw kadr pomi臋dzy sektorem prywatnym i publicznym ( brytyjsko-skandynawski)

-konkurencyjno艣膰 i wolny przep艂yw kadr.

Stanowisko Unii Europejskiej wobec ustalania zasad funkcjonowania kadr administracji w pa艅stwach cz艂onkowskich.

--sfera administracji publicznej stanowi kompetencj臋 ka偶dego pa艅stwa cz艂onkowskiego,kt贸re okre艣la jej organizacj臋 i zasady funkcjonowania

--zasada subsydiarno艣ci ( pomocniczo艣ci ) norm UE wobec ustale艅 pa艅stwa cz艂onkowskiego

--wobec tworzenia si臋 bezpo艣rednich zwi膮zk贸w pomi臋dzy administracjami pa艅stw cz艂onkowskich nasili si臋 tendencja do „europeizacji” rozwi膮za艅 instytucji w pa艅stwach i pa艅stw, standaryzacja us艂ug administracji: zasad organizacji, procedur, otwarto艣ci, odpowiedzialno艣ci, efektywno艣ci, skuteczno艣ci dzia艂ania

--zak艂ada si臋 konwergencj臋 (upodobnienie )system贸w administracji i powstanie Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej.

Normy funkcjonowania s艂u偶by cywilnej w Unii Europejskiej

1* rozgraniczenie sfery publicznej od prywatnej

2* rozgraniczenie sfery politycznej od urz臋dniczej

3* indywidualna odpowiedzialno艣膰 za podejmowane decyzje

4* jasne okre艣lenie praw i obowi膮zk贸w, ochrona stosunku pracy, stabilizacja zatrudnienia,

okre艣lony poziom p艂ac

5* otwarty i konkurencyjny system naboru ,awans wed艂ug osi膮gni臋膰 zawodowych,a nie

kryterium politycznego.

Dla tworzenia zbie偶nych zasad administrowania prowadzone s膮 dwa razy do roku nieformalne spotkania dyrektor贸w generalnych ministerstw zajmuj膮cych si臋 s艂u偶b膮 cywiln膮 (elit膮 kadr administracji) w Europejskim Instytucie Administracji Publicznej(EIPA) w Maastricht.

Okre艣lenie pracownik贸w publicznych w UE i ich status

Komitet Rady Ministr贸w Rady Europy w lutym 2000r. przedstawi艂 rekomendacj臋 dotycz膮c膮 statusu pracownik贸w publicznych w Europie wykonuj膮cych zadania pa艅stwa.Dla tej grupy ustalono poj臋cie „pracownik publiczny” ( a wi臋c urz臋dnicy i inni pracownicy administracji pa艅stwa realizuj膮cy funkcje administracyjne).Jest to dokument oficjalny, cho膰 nie wi膮偶膮cy, jednak偶e stanowi wzorzec dla pa艅stw cz艂onkowskich Uzna艂 on zasadnicz膮 rol臋 administracji publicznej w spo艂ecze艅stwach demokratycznych, jej neutralny charakter oraz lojalno艣膰 wobec instytucji demokratycznych i obywateli.

W aneksie do rekomendacji zawarto 17 zasad zalecanych pa艅stwom Unii do przestrzegania przy tworzeniu regulacji dotycz膮cych s艂u偶by pa艅stwowej i praktyki administrowania:

1) podstaw臋 statusu pracownika stanowi ustawa ,uk艂ad zbiorowy oraz realizacja zada艅 na rzecz rz膮du

2) polityka zarz膮dzania personelem nale偶y do rz膮du

3) podzia艂 pracownik贸w na kategorie i poziomy nast臋puje zale偶nie od pe艂nionych funkcji i

odpowiedzialno艣ci

4) rekrutacja ma nast臋powa膰 wed艂ug zasady r贸wnego dost臋pu do stanowisk publicznych

i poprzez konkursy

5) jawno艣膰 procedur rekrutacji, jawno艣膰 regu艂 dzia艂ania

6)dokonywanie zmiany funkcji, miejsca wykonywania pracy za zgod膮 pracownika ,z

wyj膮tkiem potrzeby uwzgl臋dnienia interesu publicznego

7) awans oznacza osi膮gni臋cie wy偶szego stanowiska ,wi臋kszej odpowiedzialno艣ci,

wy偶szego wynagrodzenia

8)prawa pracownika publicznego s膮 takie tak jak prawa obywatela, ale mo偶na je

ograniczy膰 tylko ustaw膮 i tylko w zakresie koniecznym dla spe艂nienia obowi膮zk贸w

publicznych

9)zakaz dyskryminacji w dost臋pie do stanowisk publicznyc

10)wsp贸艂udzia艂 personelu w okre艣laniu sposob贸w i warunk贸w wykonywania zada艅,

konsultowanie decyzji z pracownikami ,a wi臋c wsp贸艂zarz膮dzanie

11)zapewnienie ochrony socjalnej przez pa艅stwo

12)zapewnienie adekwatnego wynagrodzenia do obowi膮zk贸w i odpowiedzialno艣ci

13)poszanowanie zasady pa艅stwa prawa, lojalno艣膰 wobec instytucji demokratycznych,

neutralno艣膰, bezstronno艣膰 podporz膮dkowanie hierarchiczne, poczucie zintegrowania ze

s艂u偶b膮, poszanowanie petenta, dostarczanie mu us艂ug administracyjnych w艂a艣ciwej

jako艣ci, odpowiedzialno艣膰 i dyskrecjonalno艣膰 (swobodne uznanie w dzia艂aniu)

13)poddanie post臋powaniu dyscyplinarnemu

14)sta艂e kszta艂cenie si臋 jako element skutecznej administracji

15)zaprzestanie pe艂nienia funkcji musi mie膰 podstaw臋 ustawow膮

16)zapewnienie drogi odwo艂awczej pracownika do s膮du lub innej niezale偶nej instytucji dla

ochrony przed dzia艂aniami pracodawcy

Dla potrzeb Wsp贸lnoty ustalono europejskie ramy prawne dla administracji publicznej. S膮 to:

  1. demokracja i pa艅stwo prawa - co wi膮偶e si臋 ze zdobyczami parlamentaryzmu,dzia艂anie administracji na podstawie i zgodnie z obowi膮zuj膮cym prawem,w ramach ustawowych kompetencji

  2. bezstronno艣膰 i neutralno艣膰- w dzia艂aniu wobec obywateli i w stosunkach z innymi organami, a tak偶e przy umo偶liwieniu dost臋pu do s艂u偶by publicznej; zakaz wszelkiej dyskryminacji os贸b fizycznych

  3. informacja i przejrzysto艣膰-informacja wszechstronna dla obywateli, przejrzysto艣膰 procedur, zasada tzw. otwartej administracji

  4. niezale偶na i profesjonalna s艂u偶ba publiczna-co daje ochron臋 urz臋dnikom przed presj膮 w dzia艂alno艣ci ,a wi臋c zawodowo艣膰 ,prawne definiowanie praw i obowi膮zk贸w tej grupy zawodowej, polityka szkolenia, dzia艂ania stabilizuj膮ce t臋 grup臋 wobec rotacyjno艣ci stanowisk politycznych

  5. odpowiedzialno艣膰-wobec pa艅stwa i obywatela ,kontrola spo艂eczna ale przede wszystkim instytucjonalna, wewn臋trzna dla zapewnienia dzia艂alno艣ci zgodnej z prawem.

S膮 to tylko og贸lne zasady, a szczeg贸艂owe rozwi膮zania nale偶膮 do suwerennej decyzji pa艅stw cz艂onkowskich.

Reformy administracji publicznej

Administracja zajmuj膮ca si臋 sprawami publicznymi musi by膰 elastyczna ,dostosowywa膰 si臋 do zmian zachodz膮cych w spo艂ecze艅stwie i jego otoczeniu oraz podejmowa膰 nowe wyzwania w postaci przejmowania zarz膮dzania w nowych sferach 偶ycia.

Zmieniaj膮 si臋 *zasady prowadzenia polityki, przyj臋te *warto艣ci spo艂eczne i moralne. Wobec zajmowania si臋 organizacj膮 偶ycia zbiorowego administracja musi dostosowywa膰 si臋 do zmian w 艣rodowisku spo艂ecznym, kt贸re jest podmiotem jej oddzia艂ywania i organizowania warunk贸w funkcjonowania .

Obok sfery administracji w艂adczej, nakazuj膮cej administracja wykonuje czynno艣ci rejestracyjne i reglamentacyjne ,ale te偶 coraz bardziej poszerza si臋 sfera us艂ug publicznych, tzw. administracji 艣wiadcz膮cej. St膮d te偶 wraz ze zmian膮 zakresu dzia艂ania administracja musi dokonywa膰 zmian w sposobie swojej organizacji i realizacji nale偶膮cych do niej zada艅.

Dlatego te偶 musi nast臋powa膰 nieustanne dostosowywanie sposobu dzia艂ania administracji do reali贸w w jakich ona dzia艂a i proces reformowania administracji publicznej powinien mie膰 wi臋c charakter sta艂y, a nie jednorazowej akcji. Powinno by膰 to d膮偶enie zar贸wno polityk贸w jak i os贸b zajmuj膮cych si臋 administrowaniem sprawami publicznymi nie tylko w okresie kampanii wyborczych (og贸lnokrajowych czy lokalnych).Z uwagi na brak konkurencyjno艣ci wobec dzia艂ania administracji nie ma naturalnego mechanizmu wymuszania poprzez czynniki konkuruj膮ce zmian. W administracji nie ma bowiem mechanizmu wymuszaj膮cego zmiany poprzez oddzia艂ywanie czynnik贸w konkurencyjnych.

Wzrost zakresu 艣wiadcze艅 ze strony pa艅stwa spowodowa艂 rozrost aparatu wykonawczego, a to z kolei powoduje wzrost „biurokratyzacji” dzia艂ania administracji (liczne procedury, pisma, za艣wiadczenia, po艣wiadczenia, sk艂adanie dokument贸w).

Reforma obok cel贸w chwalebnych jak usprawnienie dzia艂ania administracji s艂u偶y膰 jednak mo偶e jako 艣rodek wyciszenia niezadowolenia spo艂ecze艅stwa, a tak偶e jako metoda dokonywania zmian kadrowych, st膮d widoczny u urz臋dnik贸w administracji oportunizm, godzenie si臋 na wszystko za cen臋 pozostania na „posadzie”.

Administracja publiczna stanowi odbicie tendencji panuj膮cych w ca艂ym spo艂ecze艅stwie. Dlatego te偶 obok reformator贸w, d膮偶膮cych do dokonywania zmian, modernizacji struktury i zasad jej dzia艂ania wyst臋puje bardzo silna druga grupa zachowawcza, broni膮ca dotychczasowego, u艂o偶onego ju偶 sposobu funkcjonowania, hamuj膮ca pomys艂y reformatorskie i wprowadzenie ich w 偶ycie.

Mo偶liwe s膮 dwie metody wprowadzania reform w 偶ycie :

** rewolucyjna, radykalna, polegaj膮ca na gwa艂townym dokonaniu zmian

** ewolucyjna, polegaj膮ca na stopniowym dokonywaniu przekszta艂ce艅.

Dzia艂ania radykalne s膮 podejmowane jednostronnie, bez konsultacji, zdecydowanie, przez co mog膮 niszczy膰 istniej膮ce warto艣ci w dzia艂aniu, nie maj膮 te偶 dystansu do przeprowadzanych zmian. Pozwalaj膮 za to na rozpocz臋cie nowego sposobu dzia艂ania bez liczenia si臋 z zasz艂o艣ciami [burzenie].

Dzia艂ania ewolucyjne odwo艂uj膮 si臋 do sytuacji istniej膮cej, warto艣ci i warunk贸w dot膮d uznawanych, a zmiany s膮 dokonywane fragmentarycznie, bez burzenia ca艂o艣ci systemu,

Administracja publiczna wobec braku konkurencyjno艣ci ( jak w wypadku administracji prywatnej) nie musi zmienia膰 si臋 radykalnie, zamyka si臋 w swoim kr臋gu, tworz膮c wewn臋trzne korpusy. Ka偶da zmiana, tak偶e w zakresie technik zarz膮dzania traktowana jest jako zamach na jej wytworzone zwyczajem uprawnienia [poprawianie].

Do zaprogramowania reformy konieczne jest korzystanie z do艣wiadcze艅 nauki administracji, polityki administracyjnej i teorii organizacji.

Wyr贸偶nia si臋 kilka rodzaj贸w reform:

1) reformy terytorialne dotycz膮ce zmiany podzia艂u terytorialnego obszaru pa艅stwa dla cel贸w administrowania , zmiany terytorialnego zasi臋gu dzia艂ania jednostek administruj膮cych, rozmieszczenia przestrzennego dla realizacji cel贸w strategicznych ( podzia艂 zasadniczy i dostosowanie do niego dalszych podzia艂贸w)

2) reformy funkcjonalne dotycz膮ce nowego podzia艂u zada艅 i kompetencji po przeprowadzeniu reformy terytorialnej, dostosowanie wed艂ug racjonalnych kryteri贸w do nowego podzia艂u na poszczeg贸lne szczeble zarz膮dzania

3)reformy samej struktury administracji -reorganizacja [艂膮czenie, dzielenie instytucji istniej膮cych, wydzielanie z istniej膮cej nowej instytucji ,likwidacja], kt贸ra polega

a) na zmianach wewn膮trz instytucji na podstawie analizy organizacyjnej

b) na zmianie statusu instytucji istniej膮cej ( zmiana zakresu dzia艂ania i charakteru

ustrojowego tej instytucji)

c)utworzeniu nowej instytucji przy reformach systemowych (np. Urz膮d Antymonopolowy, S膮d Antymonopolowy, UOKiK Komisja Papier贸w Warto艣ciowych, samorz膮d terytorialny

d)na likwidacji „starych „ instytucji (rady narodowe, Urz膮d Kontroli Publikacji i Widowisk)

4) reformy dotycz膮ce zmiany trybu dzia艂ania (post臋powania administracji) -procedury prawne, organizacyjne i techniczne

zmiany procedur prawnych ( skarga do NSA sk艂adana bez po艣rednictwa organu od 1995 r., a od 2004 znowu po艣rednio poprzez organ do WSA ; ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w oraz o zakresie dzia艂ania ministr贸w 1996 r)

zmiany sposobu dzia艂ania danej jednostki organizacyjnej na skutek oceny jej funkcjonowania (biura obs艂ugi klienta w urz臋dach)

zmiany wywo艂ane post臋pem technicznym i technologicznym;lepiej wprowadza膰 je w ca艂ym systemie by nie by艂o r贸偶nych technik obs艂ugi

5)reformy dotycz膮ce personelu administracyjnego ( metody, dob贸r kadr, tworzenie i egze-

kwowanie wymaga艅 wobec personelu, szkolenia pracownik贸w, 艣cie偶ki oceny i awansowania

Wed艂ug skali realizacji reformy mog膮 obejmowa膰 dane stanowiska pracy, ca艂y urz膮d jedn膮 dziedzin臋 ( komunikacja zbiorowa w mie艣cie) ,jeden obszar (wojew贸dztwo) ,ca艂y kraj (samorz膮dowa, systemu o艣wiaty, opieki zdrowotnej, ubezpiecze艅 spo艂ecznych).

Wyr贸偶nia si臋 trzy poziomy dzia艂a艅 reformatorskich z uwagi na r贸偶ny charakter przedsi臋wzi臋膰 ( nie skal臋):

** modernizacyjny-podniesienie technicznej sprawno艣ci administrowania ,niezawodno艣ci dzia艂ania, lepsze zarz膮dzanie personelem ,oparty o teori臋 organizacji i kierowania, metody i procedury badawcze, techniki analityczne i organizatorskie, nowoczesn膮 technik臋 biurow膮

** mechanizm贸w zarz膮dzania sprawami publicznymi-szybko si臋 dezaktualizuj膮 i nale偶y wprowadza膰 nowe

** transformacji ustrojowej - ustroju politycznego, gospodarczego, systemu warto艣ci.

Samorz膮d w Polsce jest przyk艂adem takiej transformacji ,gdy偶 ma pe艂n膮 samodzielno艣膰 finansow膮, organizacyjn膮 i prawn膮 dzia艂ania wobec podmiot贸w zewn臋trznych, w tym-administracji rz膮dowej.

Przygotowanie reform polega na:

a) umiej臋tnym przygotowaniu aparatu administracji i samego spo艂ecze艅stwa do zmian, inaczej nast膮pi op贸r przed zmianami (prawo inercji, przyzwyczaje艅 i przekory o czym by艂a mowa we wst臋pie ).Najlepsze jest stopniowanie przygotowywania aparatu administracyjnego i spo艂ecze艅stwa do dokonywania zmian. Prowadzi si臋 studia z udzia艂em ekspert贸w, tworzy komisje przygotowuj膮ce reform臋 a niekiedy urz膮d ministra ds./reform (Polska po 1989 r.). Przygotowanie reform wymaga szeregu uzgodnie艅, konsultacji, prowadzenia akcji popularyzacyjnej w艣r贸d spo艂ecze艅stwa.

b) Opr贸cz tego musi nast膮pi膰 formalizacja zmian poprzez nowelizacj臋 przepis贸w istniej膮cych lub uchwalenie nowych norm prawnych .Powinno si臋 to odby膰 wyprzedzaj膮co ,tak by umo偶liwi膰 przystosowanie si臋 organizacyjne i merytoryczne aparatu administracji do dzia艂ania ,a tak偶e, gdy przedmiot reformy dotyczy bezpo艣rednio interes贸w obywateli, by mogli oni zapozna膰 si臋 odpowiednio wcze艣nie z tre艣ci膮 regulacji prawnych.

Przygotowanie reform w skali kraju nale偶y do pomiot贸w zewn臋trznych w stosunku do administracji (parlament) i politycznych (organy pochodz膮ce z wybor贸w), wykorzystuj膮cych doktryny) polityczne

w skali urz臋du nale偶y do wewn臋trznych, kolegialnych cia艂, wykorzystuj膮cych dla usprawnienia pracy teori臋 organizacji.

Przygotowanie reformy odbywa si臋 etapowo:

  1. eksperci -prowadz膮 studia nad problemem wymagaj膮cym zreformowania

  2. komisje- przygotowuj膮 za艂o偶enia reformy

  3. specjalny minister ds./ reformy dzia艂a w sprawach najwi臋kszych reform

  4. nowelizacja przepis贸w lub uchwalenie nowych pozwala na okre艣lenie zasad prawnych i organizacyjnych dzia艂ania nowej struktury.

Reformy burz膮 dotychczasowy uk艂ad prawny, organizacyjny, rytm pracy aparatu administracji i przynosz膮 na pocz膮tku du偶o niewiadomych, brak pewno艣ci w dzia艂aniu, st膮d nale偶y bardzo rozwa偶nie podejmowa膰 zmiany. Dzia艂anie reformatorskie musi wynika膰 z g艂臋bokich analiz, przemy艣le艅 i realnej potrzeby dokonania zmian. Ka偶da reorganizacja poci膮ga za sob膮 tak偶e koszty finansowe ,niekiedy bardzo du偶e, st膮d nale偶y jej dokonywa膰 wtedy, gdy jest naprawd臋 konieczna. Nie powinno by膰 to dzia艂anie „akcyjne”, gwa艂towne, ale przemy艣lane, przeliczone ,przeanalizowane ca艂o艣ciowo. Inaczej poprawa dzia艂ania jednej sfery, odcinka spowoduje zaniedbanie w stosunku do innych sfer.

Reformy administracji publicznej przeprowadzane w Polsce ( po 123 latach zabor贸w)

1) Po 1918r. Kraj by艂 podzielony na 3 systemy administracyjne i prawne, jako pozosta艂o艣ci po trzech zaborach pod jakimi znajdowa艂y si臋 ziemie polskie. Dlatego te偶 najpilniejszym zadaniem w pa艅stwie by艂o *dokonanie scalenia systemu prawnego pa艅stwa, podstawy dzia艂ania jego organ贸w, w tym-administracji publicznej, *ustanowienie jednolitego systemu podzia艂u lokalnej .terytorialnego pa艅stwa, *stworzenie jednolitego modelu administracji centralnej i lokalnej.

Model ustroju pa艅stwa, w tym- administracji centralnej zosta艂 ustanowiony Konstytucj膮 z 17 marca 1921r. (tzw. Konstytucj膮 Marcow膮) ,a potem Konstytucj膮 z 2 kwietnia 1935r (tzw. Kwietniow膮). Administracja centralna sk艂ada艂a si臋 z Rady Ministr贸w (rz膮du ) ,ministr贸w oraz z administracji centralnej specjalnej.

Reforma administracji odbywa艂a si臋 etapowo i bardzo powoli .Dopiero w 1928r. Rozporz膮dzenie Prezydenta RP o organizacji i zakresie dzia艂ania w艂adz administracji og贸lnej ujednolici艂o struktur臋 terenowych organ贸w administracji rz膮dowej (wojew贸dztwo- wojewoda, powiat-starosta).

Cz臋艣ciowe uporz膮dkowanie struktury administracji samorz膮dowej nast膮pi艂o w ustawie z 1933r. o cz臋艣ciowej zmianie ustroju samorz膮du terytorialnego. Wprowadzono samorz膮d gminy i powiatu (z wyj膮tkiem autonomicznego wojew贸dztwa 艣l膮skiego).Samorz膮d wojew贸dztwa nie zosta艂 wprowadzony do 1939 r. Na podstawie zachowanych przepis贸w po-zaborczych, pruskich dzia艂a艂 on w wojew贸dztwie pozna艅skim i pomorskim.

Procedury administracyjne ujednolicaj膮ce podstawy podejmowania dzia艂a艅 przez administracj臋 zosta艂y uporz膮dkowane w 1928 roku poprzez wydanie rozporz膮dze艅 (obecnie: ustawy) o post臋powaniu administracyjnym (utrzymanym w mocy do 1960 r. do uchwalenia k.p.a.),ustawy o post臋powaniu przymusowym w administracji (egzekucji administracyjnej - do 1966 r.) oraz ustawy o post臋powaniu karno-administracyjnym.

Przeprowadzenie tych niepe艂nych przecie偶 reform by艂o mo偶liwe dzi臋ki pracy powo艂anej w 1920 r. i dzia艂aj膮cej w r贸偶nych sk艂adach i pod r贸偶nym przewodnictwem Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministr贸w.

2)Po 1939 roku reformy administracji publicznej mia艂y r贸偶ny charakter do roku 1950 r. oraz po roku 1950.

Do roku 1950 zachowano jeszcze ustr贸j samorz膮dowy realizowany w Polsce mi臋dzywojennej.

Po roku 1950 nast膮pi艂o odej艣cie od poprzedniego modelu i wprowadzenie na wz贸r ZSRR modelu radzieckiego. Ustawa z 1950 roku rady narodowe jako organy jednolitej w艂adzy pa艅stwowej znosi艂a dualizm w艂adz (rz膮dowych i samorz膮dowych) i wprowadzi艂a. Konstytucja z 22 lipca 1952 roku ( na wz贸r Konstytucji ZSRR z 1936r.) opar艂a ustr贸j pa艅stwa i administracji o zasady jednolito艣ci, ludow艂adztwa, planowej, scentralizowanej gospodarki, centralizmu demokratycznego, kierowniczej roli partii robotniczej. Reformy wprowadzano „odg贸rnie” ,wprowadzaj膮c obce rozwi膮zania bez konsultacji spo艂ecznej.

Istotne by艂o wprowadzenie w 1960 r. kodeksu post臋powania administracyjnego, reaktywowanie w 1980 r. Naczelnego S膮du Administracyjnego i w 1987 roku instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich (ombudsmana) .Ustaw膮 z 1988 r. wprowadzono w pa艅stwie zasad臋 wolno艣ci dzia艂alno艣ci gospodarczej. Dokonywano pewnych zmian w strukturze organ贸w administracji terenowej (gminy, wojew贸dztwa),ale prawdziwa reforma administracji nast膮pi艂a po 1989 roku.

3)Po 1989 roku nast膮pi艂a zmiana filozofii zarz膮dzania krajem.

Ustaw膮 z dnia 8 marca 1990 r. o samorz膮dzie terytorialnym przywr贸cono na razie na poziomie gminy dualizm administracji publicznej w terenie ( rz膮dowa i samorz膮dowa).

Chocia偶 art. 15 Konstytucji III RP z 2 kwietnia 1997 r. ustanowi艂 zasad臋 decentralizacji zarz膮dzania sprawami publicznymi wprowadzanie dalszych szczebli zdecentralizowanej administracji samorz膮dowej budzi艂o spory przede wszystkim polityczne i dlatego uda艂o si臋 wprowadzi膰 reform臋 dopiero w 1988 r. ustawami o samorz膮dzie powiatowym, o samorz膮dzie wojew贸dztwa. Utworzono wojew贸dztwa samorz膮dowe,powiaty ziemskie,powiaty grodzkie. Uchwalono r贸wnie偶- jako ustaw臋 komplementarn膮- ustaw臋 o administracji rz膮dowej w wojew贸dztwie.

Sk艂ad administracji centralnej zosta艂 okre艣lony w rozdziale VI Konstytucji z 1997r. :Prezes Rady Ministr贸w, Rada Ministr贸w, ministrowie, przewodnicz膮cy komitet贸w (urz臋d贸w centralnych).

Okre艣lenie szczeg贸艂owe zakresu dzia艂ania administracji rz膮dowej zawiera艂y m.in. ustawy z 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej; o Rz膮dowym Centrum Studi贸w Strategicznych; o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w oraz o zakresie dzia艂ania ministr贸w; o dzia艂ach administracji rz膮dowej (1997 r.);o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organ贸w administracji rz膮dowej i jednostek im podporz膮dkowanych oraz o zmianie niekt贸rych ustaw (2002r.).

Przebieg reform ustroju administracji publicznej w Polsce po 1989 roku.

Sytuacja w Polsce w 1989 roku, kiedy to rozpocz臋to przygotowywanie reformy ustroju pa艅stwa, w tym- ustroju administracji publicznej by艂a odmienna od tej z roku 1918.

III Rzeczpospolita -jak zacz臋to okre艣la膰 pa艅stwo polskie po 1989 roku- powstawa艂a ewolucyjnie na bazie istniej膮cego pa艅stwa demokracji ludowej (tak okre艣lonego w Konstytucji z 22 lipca 1952 roku). Pa艅stwo to posiada艂o wykszta艂cone organy ustrojowe, w tym tak偶e aparat administracji. Nale偶a艂o dokona膰 niezb臋dnych zmian ustrojowych, tak偶e w zakresie zarz膮dzania terytorium kraju.

W por贸wnaniu z rokiem 1918 pokojowe przej臋cie w艂adzy w roku 1989 przez opozycj臋 dawa艂o du偶o 艂atwiejsz膮 mo偶liwo艣膰 ewolucyjnych zmian ustroju na demo-liberalny i wi膮偶膮cych si臋 z tym zmian w zarz膮dzaniu terytorialnym. W por贸wnaniu z II RP pa艅stwo polskie by艂o krajem jednolitym narodowo艣ciowo, posiadaj膮cym wykszta艂cony aparat administracyjny, do艣wiadczonych urz臋dnik贸w administracji, w tym niekt贸rych pami臋taj膮cych okres decentralizacji samorz膮dowej lat 1945-1950,a nawet okres mi臋dzywojenny.

Pomimo pozosta艂ej po II RP tradycji samorz膮dno艣ci jak wynika ze 艣wiadectwa jednego z tw贸rc贸w i realizator贸w koncepcji decentralizacji zarz膮dzania prof.Jerzego Regulskiego administracja rz膮dowa ukszta艂towana pod rz膮dami zasady jednolitej w艂adzy pa艅stwowej by艂a bardzo oporna na zamiary dokonania zmian wi膮偶膮cych si臋 ze zmniejszeniem jej zakresu w艂adczego oddzia艂ywania. Poza tym pracownicy administracji rz膮dowej nawykli do wykonywania dyrektyw nie byli sk艂onni do pracy wymagaj膮cej sta艂ego podejmowania decyzji zarz膮dczych i wynikaj膮cego st膮d ryzyka i odpowiedzialno艣ci -tak偶e finansowej .R贸wnie偶 partie polityczne nie dostrzega艂y pocz膮tkowo wagi decentralizowania zarz膮dzania pa艅stwem i nie bra艂y go pod uwag臋 w swoich programach i praktyce politycznej. Wi膮偶膮ca si臋 z decentralizacj膮 zarz膮dzania koncepcja spo艂ecze艅stwa obywatelskiego uznawana by艂a za ciekaw膮 ide臋, ale nie wi膮zano jej z konieczno艣ci膮 dokonania przebudowy systemu zarz膮dzania krajem.

R贸wnie偶 zaplecze teoretyk贸w i praktyk贸w samorz膮dno艣ci by艂o bardzo niewielkie. Niewielu ich pozosta艂o z okresu mi臋dzywojennego i tu偶 powojennego, nie by艂o te偶 trendu do podejmowania nowych prac badawczych z tego zakresu.

Jednak偶e pewne dyskusje nad samorz膮dno艣ci膮 by艂y prowadzone jeszcze przed 1989 rokiem. Opozycyjna grupa konwersatorium ”Do艣wiadczenie i Przysz艂o艣膰” w 1981 roku sformu艂owa艂a tezy o odbudowie samorz膮du terytorialnego jako administracji terenowej przeciwwa偶nej administracji rz膮dowej. Zwracano uwag臋 na to, 偶e samorz膮d okre艣li samodzielnie cele rozwoju lokalnego i b臋dzie m贸g艂 tworzy膰 zgodne z nimi prawo lokalne. Powsta艂 Zesp贸艂 Samorz膮d贸w Terytorialnych i Polityki Przestrzennej na czele z prof. Jerzym Regulskim.

Istotnym momentem dla upowszechniania idei samorz膮dno艣ci sta艂 si臋 w 1981 roku I Zjazd Krajowy Delegat贸w NSZZ „Solidarno艣膰” ,na kt贸rym uchwalono program „Samorz膮dna Rzeczpospolita”- program tworzenia reprezentacji spo艂eczno艣ci lokalnej. Podkre艣lano w nim, 偶e samorz膮d ma by膰 form膮 organizowania si臋 ludzi ,a nie form膮 administracji publicznej. Z uwagi na fakt, i偶 „Solidarno艣膰” by艂a zwi膮zkiem zawodowym nacisk k艂adziono w niej na samorz膮dno艣膰 pracownicz膮 ,a samorz膮d terytorialny uznawano za jeden z cz艂on贸w samorz膮dno艣ci. W ocenie prof. Regulskiego 贸wczesna opozycja nie rozumia艂a problematyki samorz膮dno艣ci, istoty samorz膮dno艣ci i nie docenia艂a samorz膮du jako instrumentu zarz膮dzania sprawami publicznymi. W okresie stanu wojennego prace nad koncepcj膮 samorz膮dno艣ci zosta艂y od艂o偶one .

Powr贸t idei reformowania administracji publicznej nast膮pi艂 w momencie obj臋cia w艂adzy przez opozycj臋.

*** Pierwszy premier Tadeusz Mazowiecki w swoim expose w 1989 r. zapowiedzia艂 gruntown膮 reform臋 systemu administracji pa艅stwa ,w tym - budow臋 samorz膮du terytorialnego. Zapowiedzia艂 tak偶e wol臋 rz膮du powo艂ania ministra lub sekretarza stanu „do spraw samorz膮du terytorialnego”.

Senat, w kt贸rym na 100 os贸b 99 stanowili przedstawiciele opozycji wywodz膮cy si臋 z „Solidarno艣ci” i 1 senator niezale偶ny (w odr贸偶nieniu od „kontraktowego” Sejmu) powo艂a艂 komisj臋 samorz膮dow膮 ,kt贸rej zadaniem by艂o prowadzenie prac dotycz膮cych rozwoju samorz膮dno艣ci. Efekt pracy tej komisji stanowi艂o przygotowanie pod kierunkiem senatora prof. Jerzego St臋pnia projekt贸w podstawowych akt贸w prawnych „samorz膮dowych”. W pracach tych uczestniczy艂 jako ekspert prof. Micha艂 Kulesza, kt贸ry potem przygotowywa艂 wdro偶enie w 偶ycie reformy administracji publicznej w III RP.

Zgodnie z zapowiedzi膮 pierwszego rz膮du III Rzeczypospolitej zosta艂 powo艂any pe艂nomocnik Rady Ministr贸w do spraw reformy samorz膮du terytorialnego bezpo艣rednio podporz膮dkowany premierowi .Zosta艂 nim zaanga偶owany w sprawy przygotowania projekt贸w prof. Micha艂 Kulesza. Mia艂 on ogromne problemy w pracy zwi膮zane z oporem administracji centralnej wobec zamiaru dokonania zmian w zarz膮dzaniu sprawami publicznymi. Samorz膮dno艣膰 traktowano jako realne zagro偶enie pozycji administracji rz膮dowej w pa艅stwie.

Pomimo tego efektem podj臋tych przez pierwszy rz膮d prac sta艂o si臋 uchwalenie dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorz膮dzie terytorialnym. Jej zakres podmiotowy obejmowa艂 jedynie ustanowienie administracji samorz膮dowej na najni偶szym szczeblu podzia艂u terytorialnego pa艅stwa - gminy. Ustawa o samorz膮dzie terytorialnym sta艂a si臋 na kilka lat jedynym aktem prawnym reguluj膮cym status samorz膮du terytorialnego w Polsce ,jedynym aktem okre艣laj膮cym zasady funkcjonowania zdecentralizowanej administracji publicznej. Wa偶ne by艂o jednak ustalenie w niej zasad dzia艂ania samorz膮du terytorialnego w Polsce. By艂y one zgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorz膮du Terytorialnego uchwalonej w Strasburgu 15 pa藕dziernika 1985 roku, a ratyfikowanej przez Polsk臋 dopiero w 1993 roku ( w 偶ycie w 1994 r.,Dz.U.nr 124,poz.607), niemniej akcie ustawowym przyj臋to wyprzedzaj膮co obowi膮zuj膮ce w tzw. Europie Zachodniej zasady funkcjonowania zdecentralizowanej administracji samorz膮dowej.

Wa偶ne by艂o r贸wnie偶 to, 偶e ustalone w tej ustawie zasady organizacji i dzia艂ania zdecentralizowanej administracji samorz膮dowej sta艂y si臋 podstaw膮 do skonstruowania nast臋pnych ustaw: o samorz膮dzie powiatu i samorz膮dzie wojew贸dztwa ,kt贸re razem z ustaw膮 z 1990r. utworzy艂y system ustroju samorz膮dowego w Polsce, system dzia艂ania zdecentralizowanej administracji publicznej.

Realizacja pierwszego etapu wdra偶ania ustawy samorz膮dowej spowodowa艂a skierowanie do gmin oko艂o 50 tysi臋cy dotychczasowych urz臋dnik贸w administracji rz膮dowej. Na podstawie ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzaj膮ce ustaw臋 o samorz膮dzie terytorialnym oraz ustawy o pracownikach samorz膮dowych stali si臋 oni z mocy prawa urz臋dnikami samorz膮dowymi.

Dla umo偶liwienia realizacji kontakt贸w gmin z administracj膮 rz膮dow膮 powo艂ano tymczasow膮 reprezentacj臋 gmin w postaci Wojew贸dzkich Sejmik贸w Samorz膮dowych. Sta艂y si臋 one reprezentacj膮 interes贸w gmin wobec wojewod贸w reprezentuj膮cych rz膮d w terenie , a tak偶e forum wymiany do艣wiadcze艅 pomi臋dzy gminami.

Reakcj膮 administracji rz膮dowej na odebranie jej cz臋艣ci uprawnie艅 w „terenie” sta艂o si臋 rozbudowywanie struktur administracji specjalnej, niezespolonej. By艂a to realizacja koncepcji przebudowy administracji rz膮dowej dla stworzenia jej reprezentacji w terenie. Efektem tych za艂o偶e艅 sta艂o si臋 utworzenie rejon贸w administracyjnych (urz臋d贸w rejonowych) na poziomie pomi臋dzy gmin膮 a wojew贸dztwem, stanowi膮cych pozakonstytucyjny szczebel administracji publicznej.

Bardzo wa偶nym elementem s艂u偶膮cym budowie samodzielno艣ci ustrojowej gmin sta艂o si臋 powo艂anie w roku 1990 Samorz膮dowych Kolegi贸w Odwo艂awczych dzia艂aj膮cych przy Wojew贸dzkich Sejmikach Samorz膮dowych .Funkcjonowa艂y one na tej zasadzie do 1995 roku, kiedy to zosta艂y przekszta艂cone w Samorz膮dowe Kolegia Odwo艂awcze Wojew贸dztwa (Ma艂opolskiego, Dolno艣l膮skiego, Mazowieckiego itd.).Stanowi膮 one niezale偶ny od samorz膮du podmiot finansowany z bud偶etu pa艅stwa Rozpatrywa艂y odwo艂ania od decyzji wydanych przez gminy, eliminuj膮c bezpo艣redni wp艂yw administracji rz膮dowej na weryfikacj臋 decyzji na pocz膮tku cz臋艣ciowo, poniewa偶 wojewoda nadal rozpatrywa艂 odwo艂ania od decyzji wydanych przez gminy w sprawach zleconych (obecnie w ca艂o艣ci).

Ustawa o Kolegiach Samorz膮dowych zosta艂a uchwalona dopiero dnia 12 pa藕dziernika 1994 r. (wesz艂a w 偶ycie dnia 1.I.1995 r.).

Dla zabezpieczenia obiektywnej kontroli gospodarki finansowej gmin powo艂ano w 1992 r. Regionalne Izby Obrachunkowe. Do czasu ich powo艂ania kontrol臋 w tym zakresie realizowa艂a Najwy偶sza Izba Kontroli (NIK) oraz zast臋pczo wojewoda. Obecnie RIO kontroluj膮 gospodark臋 finansow膮 j.s.t. wszystkich szczebli oraz zwi膮zk贸w komunalnych.

Przez ca艂y ten okres dzia艂ania wspieraj膮ce koncepcje samorz膮dno艣ci prowadzi艂a Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, kt贸rej za艂o偶ycielami w 1989 roku byli : prof. Jerzy Regulski, Aleksander Paszy艅ski i Andrzej Celi艅ski.

*** Przy ko艅cu 1990 r. rz膮d Jana Krzysztofa. Bieleckiego zaprojektowa艂 likwidacj臋 rejon贸w administracyjnych i powo艂anie drugiego szczebla samorz膮du na poziomie ponadgminnym (powiatu).Mia艂 on mie膰 charakter nie samodzielnej jednostki samorz膮dowej, ale zwi膮zku mi臋dzygminnego ( zwi膮zku gmin).

Projektowano r贸wnie偶 utworzenie 10-12 silnych wojew贸dztw samorz膮dowych.

Rz膮d ten powo艂a艂 dwa cia艂a zajmuj膮ce si臋 kwesti膮 reformy administracji pa艅stwa:

*Zesp贸艂 do Spraw Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Pa艅stwa

(pod przewodnictwem Jerzego Sulimierskiego )

*Zesp贸艂 do Spraw Reformy Administracji Pa艅stwowej ( pod przewodnictwem Jerzego

St臋pnia)

*** W 1991r. kolejny rz膮d Jana Olszewskiego zadeklarowa艂 doko艅czenie reformy poprzez kontynuacj臋 prac nad decentralizacj膮 zarz膮dzania pa艅stwem.

Powo艂ano zesp贸艂 ekspercki pod przewodnictwem prof. Jerzego St臋pnia ( obecnie s臋dziego Trybuna艂u Konstytucyjnego), kt贸ry przedstawi艂 w 1992 roku raport zawieraj膮cy wst臋pne za艂o偶enia dalszej przebudowy administracji publicznej.

W styczniu 1992r. powo艂ano Zesp贸艂 do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministr贸w (pod przewodnictwem senatora Jerzego St臋pnia).Zesp贸艂 ten w marcu 1992r. przedstawi艂 Wst臋pne za艂o偶enia przebudowy administracji publicznej zatwierdzone przez Rad臋 Ministr贸w w maju tego roku. Prowadzi艂 on r贸wnie偶 prace dotycz膮ce reorganizacji ministerstw ,prace nad projektem ustawy o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej i nad projektem dotycz膮cym reprezentacji Skarbu Pa艅stwa ( Prokuratoria Generalna ).

*** Rz膮d Hanny Suchockiej ( czerwiec 1992 r. do jesieni 1993 r.) ,w kt贸rym szefem URM (Urz臋du Rady Ministr贸w ) by艂 Jan.M.Rokita zapowiedzia艂:

-dokonanie reformy funkcjonowania rz膮du, administracji centralnej i terenowej

administracji rz膮dowej,

-uporz膮dkowanie struktury podzia艂u terytorialnego (administracyjnego) pa艅stwa na gminy, powiaty i du偶e wojew贸dztwa,

-utworzenie samorz膮du powiatowego w 1994 r.

-uporz膮dkowanie zasad dzia艂ania pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej

-usprawnienie funkcjonowania administracji (przep艂yw informacji ,podejmowanie proces贸w decyzyjnych, informatyzacja administracji),

-popraw臋 efektywno艣ci wykorzystywania 艣rodk贸w publicznych

Pe艂nomocnik Rady Ministr贸w do spraw Reformy Administracji Publicznej prof. Micha艂 Kulesza przygotowa艂 Za艂o偶enia i Kierunki Reformy Administracji Publicznej w 3 wersjach ( trzecia z marca 1992 r.).

Przygotowano reform臋 „powiatow膮” uznaj膮c j膮 za podstawowy etap do prowadzenia dalszej decentralizacji administracji publicznej w pa艅stwie poprzez wojew贸dztwa samorz膮dowe oraz dokonania zmian w pracy rz膮du .Przygotowano r贸wnie偶 projekt ustawy o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej oraz o zam贸wieniach publicznych.

Nowa wi臋kszo艣膰 parlamentarna nie chcia艂a kontynuacji procesu przebudowy systemu administracji publicznej i uchwali艂a jedynie ustaw臋 o zam贸wieniach publicznych oraz o ustroju m. st .Warszawy. Wycofano projekty ustaw z艂o偶one przez poprzedni rz膮d.

Pomimo braku sukces贸w w pracach parlamentu dotycz膮cych powo艂ania samorz膮du na szczeblu powiatu rz膮d prowadzi艂 nadal prace studyjne. Pe艂nomocnik rz膮du ds. reformy administracji publicznej prof. Micha艂 Kulesza rozpisa艂 w 1993r. ankiet臋 skierowan膮 do wszystkich gmin w kraju, w kt贸rej mia艂y one wypowiedzie膰 si臋 co do swojej preferencji przynale偶no艣ci do okre艣lonego powiatu. Uznaje si臋 dzisiaj, 偶e wyra偶one wtedy odpowiedzi sta艂y si臋 podstaw膮 do przygotowania mapy powiat贸w przed uchwaleniem w 1998 r. ustawy o samorz膮dzie powiatowym.

Rodzajem „ przymiarki” do wprowadzenia reformy administracji na szczeblu powiatu sta艂o si臋 uchwalenie dw贸ch akt贸w prawnych nazywanych potocznie; „pilota偶”- rozporz膮dzenie RM z lipca 1993r.(rz膮d H.Suchockiej) oraz „ustawa o du偶ych miastach”( rz膮d J.Oleksego,1995r.)

Przyczyn臋 przygotowania tych akt贸w prawnych stanowi艂 fakt, i偶 kompetencje gminy by艂y ustalone na poziomie gmin ma艂ych. Wi臋ksze i du偶e o艣rodki miejskie, tzw. metropolie stanowi膮ce r贸wnie偶 gminy dopomina艂y si臋 o przekazanie im wi臋kszego zakresu zada艅 do realizacji. Posiada艂y one du偶o wi臋kszy aparat wykonawczy w stosunku do przyznanych kompetencji ,a ponadto znacznie wi臋kszy zakres problem贸w do rozwi膮zywania.

*Rozporz膮dzenie Rady Ministr贸w z lipca 1993 r .tzw. „pilota偶owe” ustala艂o mo偶liwo艣膰 przekazywania szeregu kompetencji do samodzielnej realizacji wi臋kszym gminom „miejskim” wraz ze 艣rodkami finansowymi na ich realizacj臋 poprzez podejmowanie decyzji przez rady tych gmin o zawarciu porozumienia z przedstawicielami administracji rz膮dowej (wojewodami) w sprawie przej臋cia do realizacji zada艅 z zakresu administracji rz膮dowej. Porozumienia te mog艂y by膰 przez strony wypowiadane, a zadania przekazywane z powrotem w gesti臋 administracji rz膮dowej w razie nie podo艂ania im przez samorz膮dy. Wiele samorz膮d贸w nie podj臋艂o si臋 realizacji dodatkowych zada艅; by艂y one ostro偶ne w podejmowaniu dodatkowych obci膮偶e艅.

*P贸藕niejsza tzw. ustawa miejska ( lipiec1995 r.) przekaza艂a obligatoryjnie na rzecz du偶ych miast szereg zada艅 do realizacji jako odpowied藕 parlamentu na domaganie si臋 przez du偶e miasta (tzw. metropolie) poprzez swoj膮 reprezentacj臋- Zwi膮zek Miast Polskich -powierzenia im szerszego zakresu zada艅 do realizacji.

Ustawa ta stworzy艂a mo偶liwo艣膰 powo艂ywania miejskich stref us艂ug publicznych ,jako struktury grupuj膮cej miasto i ci膮偶膮ce ku niemu gminy. Jednak偶e z mo偶liwo艣ci tej skorzysta艂y tylko Polkowice, Nak艂o nad Noteci膮 i Nowy S膮cz.

Istotnym czynnikiem sprzyjaj膮cym zbli偶aniu stanowisk rz膮du i przedstawicieli samorz膮d贸w oraz teoretyk贸w samorz膮dno艣ci sta艂a si臋 mo偶liwo艣膰 wsp贸艂pracy na forum powo艂anej przez rz膮d H.Suchockiej Komisji Wsp贸lnej Rz膮du i Samorz膮du Terytorialnego. Rz膮d reprezentowa艂 Micha艂 Kulesza- pe艂nomocnik rz膮du ,a samorz膮d-Leon Kieres ,Piotr Buczkowski.W pracach uczestniczy艂y stowarzyszenia komunalne: Zwi膮zek Miast Polskich, Zwi膮zek Gmin Wiejskich RP, Unia Miasteczek Polskich, Unia Metropolii Polskich, Krajowy Sejmik Samorz膮du Terytorialnego. Ze strony rz膮du dzia艂ali przedstawiciele Ministr贸w: Finans贸w, Edukacji Narodowej, Gospodarki Przestrzennej, Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej ,Zdrowia i Opieki Spo艂ecznej.

Nast臋pny rz膮d Waldemara Pawlaka zaprezentowa艂 wizj臋 samorz膮dno艣ci ograniczon膮 do poziomu gminy. Ka偶dy kolejny szczebel samorz膮du uznawany by艂 za konkurencyjny w stosunku do dzia艂aj膮cej gminy. Rz膮d ten zaniecha艂 ca艂kowicie dalsze prace nad reform膮, wobec czego pe艂nomocnik rz膮du do spraw reformy samorz膮dowej prof.Micha艂 Kulesza UW) (oraz dyrektor generalny URM kieruj膮cy Biurem Administracji Publicznej prof.Miros艂aw Stec (UJ) z艂o偶yli dymisj臋.

W 1994r. odby艂y si臋 wybory prezydenckie. Kandydaci nie mogli pomin膮膰 w swoich programach wyborczych kwestii samorz膮dno艣ci, dlatego te偶 eksponowali samorz膮d terytorialny jako element ustroju pa艅stwa wymagaj膮cy wzmocnienia, poszerzenia. Decentralizacja administracji publicznej nabra艂a znowu znaczenia jako element obietnic wyborczych kandydat贸w na urz膮d Prezydenta RP.

W艣r贸d nich Aleksander Kwa艣niewski prezentowa艂 si臋 jako zdecydowany zwolennik wprowadzenia powiat贸w a Waldemar Pawlak jako ich zdecydowany przeciwnik.

*** Rz膮d J贸zefa Oleksego (1995r.) doprowadzi艂 do uchwalenia wspomnianej ju偶 ustawy miejskiej oraz rozpocz膮艂 prace nad reform膮 centrum gospodarczego rz膮du. Pe艂nomocnikiem Rady Ministr贸w zosta艂 ustanowiony Marek Pol. W 1996r. poszerzono jej zakres na reform臋 centrum administracyjnego i gospodarczego rz膮du.

Rz膮d ten zintensyfikowa艂 prace nad wprowadzeniem reformy „powiatowej”. Marek Borowski jako szef URM spowodowa艂 dokonanie prac symulacyjnych okre艣laj膮cych koszty wprowadzenia tej reformy, 藕r贸d艂a finansowania ,skal臋 bud偶et贸w ,zakres zada艅 i kompetencji do przekazania powiatom. Wyprowadzono na ich podstawie wniosek, 偶e reforma ta nie b臋dzie zbyt kosztowna i skomplikowana w realizacji, poniewa偶 b臋dzie realizowana na bazie

istniej膮cej infrastruktury i kadr rejon贸w administracyjnych (rz膮dowych).

*** Rz膮d W艂odzimierza Cimoszewicza spowodowa艂 uchwalenie nowej ustawy o s艂u偶bie cywilnej (1996), ustawy o organizacji i trybie dzia艂ania Rady Ministr贸w oraz o zakresie dzia艂ania ministr贸w ( 1996 r.),ustaw臋 zmieniaj膮c膮 ustaw臋 o terenowych organach rz膮dowej administracji og贸lnej (1996), a w 1997r. ustaw臋 o dzia艂ach administracji rz膮dowej, z dat膮 wej艣cia w 偶ycie w 1999r.

***W 1997 roku odby艂y si臋 wybory parlamentarne.Wszystkie konkuruj膮ce partie polityczne poza UPR i PSL opowiedzia艂y si臋 za poszerzeniem samorz膮du o szczeble powiatu i du偶ego wojew贸dztwa ,a tak偶e za promowan膮 przez Prezydenta RP Aleksandra Kwa艣niewskiego ide膮 bezpo艣redniego wyboru w贸jta/burmistrza/prezydenta.

Brak zgody partii koalicyjnych uniemo偶liwia艂 prowadzenie intensywnych prac dotycz膮cych samorz膮dno艣ci. W 1997 r. odby艂a si臋 w Instytucie Nauk Politycznych PAN zainicjowana przez Jana Rokit臋 dyskusja na temat pozycji i roli regionu w pa艅stwie unitarnym ,jako trzeciego szczebla samorz膮du terytorialnego.

W 1997 r dnia 2 kwietnia zosta艂a uchwalona Konstytucja III RP .W art. 16 ust.2 ustali艂a ona pozycj臋 ustrojow膮 samorz膮du terytorialnego jako wsp贸艂uczestnika realizacji w艂adzy publicznej w pa艅stwie, wykonuj膮cego swoje zadania we w艂asnym imieniu i na w艂asn膮 odpowiedzialno艣膰. Rozdzia艂 VII Konstytucji zatytu艂owany „Samorz膮d Terytorialny” zawiera regulacj臋 pozycji prawno-ustrojowej samorz膮du jako formy realizacji decentralizacji administracji pa艅stwa .Konstytucja ustali艂a tylko status podstawowej jednostki samorz膮du-gminy ,pozostawiaj膮c tworzenie innych poziom贸w samorz膮du lokalnego woli ustawodawcy zwyk艂ego (parlamentu).

Wyznacznikiem pozycji publiczno-prawnej samorz膮du jest przyznanie mu podmiotowo艣ci prawnej, charakteru korporacji publicznej, posiadaj膮cej w艂asne 藕r贸d艂a finansowania zada艅.

Wzorem regulacji przedwojennej pozostawiono podzia艂 zada艅 realizowanych przez samorz膮d na w艂asne i zlecone do realizacji przez administracj臋 rz膮dow膮. Istotny w tej ostatniej kwestii jest zapis art. 171 ust.1 Konstytucji dopuszczaj膮cy jako kryterium nadzorcze jedynie legalno艣膰 dzia艂ania, tj. zgodno艣膰 z aktami powszechnie obowi膮zuj膮cego systemu prawa.

*** W roku 1998 rz膮d Jerzego Buzka doprowadzi艂 w wyniku wielkiej determinacji do uchwalenia ustawy o samorz膮dzie powiatowym i samorz膮dzie wojew贸dztwa. Tym sposobem zamkn膮艂 problematyk臋 przeprowadzenia reformy decentralizacji zarz膮dzania pa艅stwem.

R贸wnolegle uchwalono ustaw臋 o administracji rz膮dowej w wojew贸dztwie oraz o podziale terytorium RP na 16 wojew贸dztw, zast臋puj膮c膮 funkcjonuj膮cy od reformy w 1975 roku podzia艂 kraju na 49 ma艂ych jednostek wojew贸dzkich.

Uchwalenie ustaw reformuj膮cych system administracji w III RP nast膮pi艂o w wyniku pracy siedmiu rz膮d贸w ,a tak偶e- w 1998 roku- kompromisu parlamentarnego AWS Unii Wolno艣ci i SLD.

Znaczenie reformy administracji pa艅stwa na szczeblu samorz膮dowym.

1)Nast膮pi艂a rewolucja w zarz膮dzaniu lokalnym. Pa艅stwo odrzuci艂o funkcjonuj膮c膮 od 1950 roku zasad臋 centralizmu demokratycznego, jednolitej w艂adzy pa艅stwowej na rzecz decentralizacji administrowania, zarz膮dzania.

Reform臋 zapocz膮tkowa艂o powo艂anie gminy jako najni偶szego, podstawowego szczebla, budz膮cego przy tym najmniej opor贸w administracji rz膮dowej. W tym momencie powsta艂a w miejsce administracji pa艅stwowej administracja publiczna sk艂adaj膮ca si臋 z administracji rz膮dowej i samorz膮dowej.

Powo艂ano samorz膮d jako korporacj臋 terytorialn膮 o pe艂nej podmiotowo艣ci prawnej, kt贸ra da艂a mu autonomiczn膮 pozycj臋 w stosunku do administracji rz膮dowej. W tym momencie rozpocz臋艂a si臋 realizacja idei spo艂ecze艅stwa obywatelskiego, a r贸wnocze艣nie wcielanie w 偶ycie katolickiej zasady pomocniczo艣ci pa艅stwa wobec obywateli.

Wprowadzono r贸wnie偶 szerzej zasad臋 demokracji bezpo艣redniej poprzez wybory bezpo艣rednie organ贸w stanowi膮cych samorz膮du( rad) oraz instytucj臋 referendum gminnego.

Na kszta艂t przyj臋tych rozwi膮za艅 mia艂a wp艂yw tre艣膰 uchwalonej w 1985r. w Strasburgu Europejskiej Karty Samorz膮du Terytorialnego. Akt ten zosta艂 oficjalnie ratyfikowany przez Polsk臋 w 1993r.,ale jego postanowienia mia艂y ju偶 wcze艣niej niew膮tpliwy wp艂yw na tre艣膰 zapis贸w ustawy samorz膮dowej z 1990 roku.

2)Nast膮pi艂a zmiana sposobu zarz膮dzania z urz臋dniczego na bardziej menad偶erski. Organ administracji zdecentralizowanej ponosi艂 finansow膮 odpowiedzialno艣膰 za podejmowane dzia艂ania na swoim szczeblu zarz膮dzania, a tak偶e za zarz膮d przejmowanym do Skarbu Pa艅stwa maj膮tkiem nieruchomym i ruchomym.

Rozpocz臋to proces komunalizacji mienia, potrzebnego do realizacji na艂o偶onych zada艅. W zale偶no艣ci od wielko艣ci gminy by艂 on kr贸tkotrwa艂y i nieskomplikowany lub trwa艂 nawet do 8 lat(Krak贸w). Dla cel贸w zapewnienia prawid艂owo艣ci realizacji tego procesu zosta艂a powo艂ana przez Prezesa Rady Ministr贸w Krajowa Komisja Uw艂aszczeniowa, jako organ odwo艂awczy od wydawanych w imieniu Skarbu Pa艅stwa przez wojewod贸w decyzji komunalizacyjnych. By艂o to oryginalne, polskie rozwi膮zanie, nieznane w innych krajach.

3)zapocz膮tkowano proces przekszta艂ce艅 w艂asno艣ciowych przejmowanych przez samorz膮dy z mocy ustawy Przepisy wprowadzaj膮ce ustaw臋 o samorz膮dzie terytorialnym przedsi臋biorstw pa艅stwowych, przedsi臋biorstw u偶yteczno艣ci publicznej. Przekszta艂cano je z formy przedsi臋biorstw komunalnych w sp贸艂ki prawa handlowego. Stawa艂y si臋 odr臋bnymi podmiotami prawnymi nie podleg艂ymi zarz膮dczo samorz膮dom ,a nadto - samorz膮d przesta艂 odpowiada膰 maj膮tkiem za skutki ich dzia艂a艅.

Z t膮 sfer膮 dzia艂ania wi膮za艂 si臋 toczony sp贸r o to, w jakim zakresie dopuszczalne jest podejmowanie przez samorz膮d terytorialny (gmin臋) dzia艂alno艣ci gospodarczej.

**Libera艂owie (Bielecki, Balcerowicz, Lewandowski) byli zwolennikami pe艂nej prywatyzacji maj膮tku na terenie gminy i pozostawienia gminie tylko czynno艣ci administracyjnych oraz tworzenia warunk贸w dla rozwoju gospodarki rynkowej.

**Samorz膮dowcy uznawali ,偶e maj膮tek gminy ma s艂u偶y膰 dzia艂alno艣ci komunalnej i komercyjnej. Nowela do ustawy samorz膮dowej z 1992r. ograniczy艂a mo偶liwo艣膰 prowadzenia przez gmin臋 dzia艂alno艣ci gospodarczej tylko do zakresu tzw. u偶yteczno艣ci publicznej ( p贸藕niej ustawa z 1996r. o gospodarcze komunalnej-sp贸艂ki komunalne).

Najistotniejszy dorobek reformy decentralizacyjnej pa艅stwa stanowi prze艂amanie 5 monopoli:

** politycznego-zamiast centralizmu demokratycznego-pluralizm polityczny, spo艂ecze艅stwo

obywatelskie

**w艂adzy publicznej -obok w艂adzy pa艅stwowej powsta艂a w艂adza lokalna

**w艂asno艣ci publicznej -utworzenie obok w艂asno艣ci pa艅stwowej w艂asno艣ci komunalnej

**finans贸w publicznych-utworzenie obok bud偶etu pa艅stwa bud偶et贸w jednostek samorz膮du

terytorialnego

**administracji publicznej i personelu administracyjnego- r贸wnoleg艂e funkcjonowanie

administracji rz膮dowej i samorz膮dowej

Przygotowanie reformy administracji publicznej -jak wskazuje przyk艂ad Polski wymaga mocnego i d艂ugotrwa艂ego zaanga偶owania lider贸w, ekspert贸w ,du偶ej grupy wprowadzaj膮cej j膮 w 偶ycie, poparcia spo艂ecznego i zgody politycznej, bez kt贸rych 偶adne powa偶ne przedsi臋wzi臋cie nie mo偶e zosta膰 zrealizowane.

***

Szczeg贸艂owe przes艂anki podj臋cia przez rz膮d J.Buzka zadania doko艅czenia reformy ustroju administracji publicznej w Polsce

Podstaw臋 dzia艂ania rz膮du Jerzego Buzka stwarza艂a szczeg贸艂owa analiza sytuacji administracji w pa艅stwie przeprowadzona przez Departament Reform Ustrojowych Pa艅stwa (Reforma Administracji Publicznej w Polsce. Materia艂y szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministr贸w Departament Reform Ustrojowych Pa艅stwa, Warszawa 1998r.)

Dalsz膮 decentralizacj臋 administrowania pa艅stwem uzasadniano:

  1. konieczno艣ci膮 doko艅czenia reformy w Polsce.

W polskim systemie administracji wyst臋powa艂a nadal dominacja zarz膮dzania resortowego nad terytorialnym. Tworzono nadal nowe administracje specjalne nie mieszcz膮ce si臋 w og贸lnym podziale terytorialnym kraju. Dostrzegano zbytni centralizm w za艂atwianiu spraw, tak偶e poprzez przesuwanie zada艅 do realizacji ze szczebla wojew贸dzkiego na ministerialny.

Wskazywano na s艂abo艣ci ukszta艂towanego przez 1998 rokiem systemu zarz膮dzania jak:

*chaotyczno艣膰 i konfliktowo艣膰 w podziale zada艅 i kompetencji pomi臋dzy organy administracji rz膮dowej a samorz膮d terytorialny tak偶e w relacjach centrum-wojew贸dztwo, wojew贸dztwo-rejon, co powodowa艂o „rozmywanie si臋” odpowiedzialno艣ci,

*brak wp艂ywu obywateli na polityk臋 i obywatelskiej kontroli nad administracj膮 publiczn膮 pomi臋dzy gmin膮 a rz膮dem

*wysoki poziom centralizacji systemu bud偶etowego, gdy偶 udzia艂 gmin w wydatkach publicznych wynosi艂 15% ( tj. 6% PKB),podczas gdy w krajach o rozwini臋tej decentralizacji wynosi艂y odpowiednio 30% ( 10% PKB).

*utrzymywanie z bud偶etu pa艅stwa rozbudowanej struktury bud偶etowej

*rozbudowa sieci struktur administracji rz膮dowej w tym-specjalnej w uk艂adzie pionowym okr臋g贸w administracji specjalnej (na bazie dawnych 17 wojew贸dztw a nast臋pnie 49 wojew贸dztw), rejon贸w administracji og贸lnej i specjalnej (wed艂ug dawnych powiat贸w) oraz gmin w zakresie realizacji spraw zleconych i w uk艂adzie poziomym-ponad 60 podzia艂贸w dla cel贸w administracji specjalne

2) konieczno艣ci膮 dokonania zmian w podziale terytorialnym kraju

Wprowadzony w 1975 roku podzia艂 terytorialny oceniano jako sztuczny, dokonany z przyczyn politycznych (du偶o ma艂ych wojew贸dztw) dla wzmocnienia administracji centralnej, a os艂abiaj膮cy to偶samo艣膰 spo艂eczno艣ci lokalnych i regionalnych

Zarzucano 偶e:

- zerwa艂 on z historycznie ukszta艂towanymi powiatami i wojew贸dztwami na rzecz ma艂ych, o nier贸wnym potencjale rozwojowym wojew贸dztw utworzonych bez uwzgl臋dnienia historycznych i geograficznych podstaw ich kszta艂towania,

-wojew贸dztwa nie stanowi艂y jednostek podzia艂u terytorialnego w znaczeniu regionu opartego o kryteria geograficzne, historyczne, gospodarcze, przestrzenne

-ma艂e wojew贸dztwa nie mia艂y instrument贸w dla realizacji polityki regionalnej , w tym-w艂asnego bud偶etu

-ma艂e wojew贸dztwa nie mia艂y cia艂 przedstawicielskich okre艣laj膮cych polityk臋 regionaln膮

-nast膮pi艂o ograniczenie roli cywilizacyjnej wielkich miast dla otaczaj膮cych je obszar贸w

- ma艂e wojew贸dztwa wzmocni艂y administracj臋 centraln膮 wobec braku realnej mo偶liwo艣ci przeciwstawienia si臋 jej

-wzmocniono pionowe, centralistyczne zarz膮dzanie poprzez rozbudow臋 struktury administracji specjalnej,

-a jednocze艣nie rz膮d nie mia艂 instrument贸w dla prowadzenia polityki mi臋dzyregionalnej, wobec braku na szczeblu regionu podmiotu prawa publicznego.

Pomimo formalnych zmian struktury administracji nadal w 艣wiadomo艣ci spo艂ecznej funkcjonowa艂 uk艂ad powiatowy, a nadto faktycznie w organizacji s膮d贸w, prokuratur, policji, stra偶y po偶arnej ,administracji specjalnej ,urz臋d贸w rejonowych.

Rz膮d Jerzego Buzka postawi艂 jako cele doko艅czenia reformy administracji publicznej:

  1. zwi臋kszenie „ sterowalno艣ci” pa艅stwa, poprzez przeniesienie wielu zada艅 i kompetencji „ni偶ej” to jest z centrum do wojew贸dztw, z wojew贸dztw do powiat贸w, z powiat贸w do gmin a zaj臋cie si臋 przez w艂adze centralne kwestiami strategicznymi w pa艅stwie

  2. uporz膮dkowanie systemu samorz膮du terytorialnego przez utworzenie 2 jednostek samorz膮du terytorialnego :