Nauka administracji

Prof. KSW dr hab.Marta Grzybowska

Tylko dla studentów uczestniczących w moim wykładzie.

Kopiowanie bez zgody wykładowcy jest niedozwolone!!!

Nauki administracyjne rozróżniają 3 główne gałęzie wiedzy o administracji:

1.prawo administracyjne- system norm materialnych regulujących różne dziedziny

administrowania wraz z ich wykładnią

• normy formalne ,postępowania przed organami

administracji (k.p.a -lex generalis,ordynacja podatkowa-lex specjalis)

2. politykę administracji-zawierającą elementy historii,politologii ( administracja w systemie politycznym) nauk porównawczych ,określającą podstawy funkcjonowania administracji publicznej

3. naukę administracji publicznej- zajmującą się metodami,skutecznością,narzędziami działania administracji publicznej

Ponadto wyróżnia się: historię administracji, socjologię władzy, socjologię administracji, teorię organizacji, ekonomię, informatykę jako wiedzę służącą działaniu administracji publicznej

Prof. Zbigniew Leoński, prekursor tej nauki sam określa ją jako naukę nową ,bez tradycji, z trudnym do określenia przedmiotem i metodami badawczymi

Przyjmuje się nazwy: nauka administracji ,nauka o administracji, nauka o administrowaniu.

Naukowcy doszukują się elementów nauki administracji:

***u myślicieli:Konfucjusza, Machiavellego, ale mówią oni głównie o sztuce rządzenia, zarządzania

*** we wzorach zarządzania kościołem, wojskiem

*** u kameralistów i policystów(17-19 w.), dających wskazania jak rządzić poprzez praktykę działania : jak generować dochody państwa (kameraliści)) oraz zorganizować sprawą administrację ( policyści) -tzw polityka administracyjna

kamera-skarbiec królewski, urzędy skarbowe ] policja -budowlana ,ogniowa, sanitarna -dział

] administracji

*** u merkantylistów -17 w., zajmujących się problematyką gospodarczą

*** u naturalistów- 18 w., preferujących zarządzanie zgodnie z prawami natury (naturalne prawo gminy do zarządzania)

*** u liberałów- 18 w. nakazujących administrowanie dostosowane do ustroju państwa. (Lorenz von Stein -1865-1868 -„Nauka administracji” określił zadania administracji jako dziedzinę badań dokonując opisu rzeczywistości i prowadząc rozważania polityczne oraz ekonomiczne).W państwie liberalnym brak było wyodrębnienia ustawowych dziedzin działania administracji i administracji jako samodzielnej funkcji państwa ,gdyż państwo liberalne realizowało zasadę „nocnego stróża” ,to jest minimalnej ingerencji w życie społeczeństwa z wyjątkiem funkcji opiekuńczo-socjalnej.

*** w koncepcji państwa prawnego (Niemcy-19/20 wiek) kiedy nastąpił rozwój nauki prawa publicznego, tj. prawa regulującego stosunki publiczno-prawne ( czyli w państwie),co spowodowało głównie rozwój prawa administracyjnego ,a nie nauki administracji

*** w koncepcji Maxa Webera , niemieckiego socjologa, historyka, ekonomisty z Uniwersytetu w Heidelbergu. Stworzył on model administracji jako biurokratycznej organizacji rozpatrywanej w kontekście panowania i walki partii politycznych o władzę. Uznawał aparat biurokratyczny za konieczny, choć następuje zmiana podmiotów go kontrolujących (później w latach 50-tych XX wieku nazwano to łupy polityczne, obecnie także: karuzela stanowisk).Nowoczesny aparat biurokratyczny miał charakteryzować się: rzeczowością, specjalizacją,skutecznością , ładem i porządkiem organizacji ;zawodowością, fachowością urzędnika

*** w idei państwa administracyjnego, związanego z rozwojem nauki administracji w połowie 20 wieku,które zakładało zastąpienie państwa prawnego,nie regulującego całości spraw bieżących -przez państwo administracyjne. Pojęciu państwa administracyjnego odpowiadało socjologiczne ujęcie państwa jako systemu politycznego.

Po II wojnie światowej pierwsze miejsce w zakresie nauk o administracji przejęła w Europie Francja. Nawiązano do pomysłów Henryego Fayola, inżyniera, który na przełomie 19 i 20 wieku zajął się techniką zarządzania przedsiębiorstwem ale i ogólnym zarządzaniem, jako nauką społeczną opartą o obserwacje praw przyrodniczych, z elementami wiedzy biologicznej i socjologicznej o człowieku (praca:„Administracja przemysłowa i ogólna”).W 1949 r. powstała w Paryżu Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych - ENA,która stała się kużnią najlepiej wykształconych kadr zarządzających państwem francuskim,a na jej wzór powstała we francuskiej strefie okupacyjnej Niemiec Wyższa Szkoła Administracji w Spirze nad Renem a następnie kolejne szkoły administracji publicznej w tzw. Europie Zachodniej

W 1966 r. ukazała się we Francji praca zbiorowa dotycząca nauki administracji ,w której brał udział profesor prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego Jerzy Langrod. W pracy tej obok problematyki

• powiązania administracji z państwem i prawem wprowadzone zostały

• elementy struktury aparatu administracji, czynnika administrującego (funkcjonariuszy administracji - kadr)

• kwestie funkcjonowania aparatu administracji-techniki pracy, wyposażenia materialnego ,kontroli administracji

• misji administracji-roli we współczesnym państwie oraz

• wpływu na administrację środowiska politycznego, socjalnego.

Z nauki francuskiej przejęto ogólnie -łączenie nauki o administracji z nauką o polityce

-wykorzystywanie metod socjologicznych do badań.

Natomiast z doświadczeń USA przejęto do nauki o administrowaniu, zasady organizacji pracy, techniki administrowania przejęte z zarządzania prywatnymi przedsiębiorstwami. Została wdrożona zasada obniżania kosztów funkcjonowania administracji publicznej. Kierujący administracją zaczęli przejmować stosowane dotąd przez menadżerów techniki zwiększania wydajności pracy, techniki pracy, racjonalizacji pracy, a także techniki zarządzania personelem. W USA obok business administration wyodrębniono public administration. Amerykańska administracja nie miała 19-wiecznych naleciałości biurokratycznych i takich urzędników, stąd przejmowano z szybko rozwijającego się przemysłu teorie decyzji, zasady relacji międzyludzkich. Powstawały głównie szkoły administrowania gospodarką ale i administracji publicznej. W 1933 r. powstała w USA Służba Administracji Publicznej. W administracji amerykańskiej dominowały i dominują zasady biznesowe ,a nie urzędnicze, co zaczyna być wprowadzane w państwach europejskich.

W Polsce elementy nauki administracji znajdowano u policystów i kameralistów działających w strukturach zaborczych (Franciszek Skarbek, Bronisław Oczapowski).

Pomiędzy rokiem 1918-1939 brak było nauki administracji .Najwięcej dla jej rozwoju dokonała powołana w 1923 r. Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów prowadząc badania między innymi nad kwestią kadr w administracji, podziału terytorialnego kraju.

W 1949 roku Franciszek Longchamps de Berier opracował założenia nauki administracji nie wydane decyzją cenzury PRL. Wydano je dopiero w 1991 r. na Uniwersytecie Wrocławskim. Zawierały one pierwszą w Polsce metodologię nauki administracji. W 1964 r.Jerzy Starościak wydał Elementy Nauki Administracji , a w 1966 r. Zarys Nauki Administracji. Także inni naukowcy jak Władysław Dawidowicz, Zbigniew Leoński, Jerzy Służewski, Jerzy Wołoch, S.Kowaleski publikowali swoje opracowania dotyczące nauki administracji.Wydawano miesięczniki zajmujące się tą tematyką jak: ”Przegląd Organizacji”, „Organizacja-Metody-Technika” oraz „Gospodarka i Administracja Terenowa”.

Pomiędzy rokiem 1980 a 1990 nastąpiła likwidacja studiów administracyjnych; zlikwidowano wówczas Instytut Administracji i Zarządzania w Warszawie. Obecnie nastąpiło odrodzenie tej dziedziny nauki także poprzez poszerzenie zakresu działalności wydziałów prawa o sferę administracji. W 1991r. powołano w Warszawie na wzór francuskiej ENA Krajową Szkole Administracji Publicznej, której zadaniem jest kształcenie w systemie podyplomowym wyższej kadry administracyjnej ( urzędników służby cywilnej).

Należy odróżnić

***naukę prawa administracyjnego, zajmującą się oceną działań administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (legalizm decyzji) oraz

***naukę administracji ,zajmującą się oceną działań administracji publicznej według kryterium racjonalności, celowości ( zgodność decyzji ze stanem politycznym, kosztami społecznymi, ekonomicznymi, czasem podejmowania)

Nauka administracji jest nauką społeczną, ponieważ:

• przedmiot jej zainteresowania stanowią określone formy działania człowieka

• stosuje oprócz innych metod empiryczne metody badawcze jak: analiza efektywności działania ,badanie struktury administracji publicznej,badanie uwarunkowań działania administracji publicznej.

Metody badania oddziaływania administracji na grupy społeczne przejęte zostały z:

1) socjologii-traktującej administrację jako fakt społeczny (socjologia organizacji, socjologia instytucji prawnych) i są to:

obserwacja uczestnicząca, obserwacja zewnętrzna pracy urzędu i urzędnika, wywiad, ankieta, eksperyment ,próbka reprezentatywna

2) prawa administracyjnego- badanie treści norm dotyczących form, struktury, zadań administracji publicznej

- badanie treści norm dotyczących treści praw i obowiązków

adresatów (obywateli)

(metoda analityczno-porównawcza treści normy, co z niej wynika ,związki norm w całość

stąd nauka prawa administracyjnego -funkcje realizowane przez administrację -interwencjonizm, rola organizacyjna)

3)polityki administracji- program działania administracji dla realizacji określonych celów środkami prawnymi i pozaprawnymi( konsultacje, wnioski) określony ustawami

-ocena programu i jego realizacji + postulaty zmian,usprawnień

( nauka mówi jak jest), w tym- bieżąca ocena i wnioski zmian prawa -łączność z nauką

prawa administracyjnego.

4) stosowane są również coraz częściej metody ekonomiczne,polegające na analizie efektywności realizacji zadań przez podmioty administrujące

oraz metody urzędowe,polegające na badaniu akt urzędowych i dokumentów oraz ich analizie pod kątem fachowości załatwiania spraw.

Nauka administracji ma więc nachylenie prawnicze lub socjologiczne (także ekonomiczne) wszystkie sfery są tu ważne, brak jest zgodności wśród specjalistów , która z tych sfer jest decydująca ; najbardziej użyteczne są one stosowane kompleksowo. Panuje powszechne przekonanie o potrzebie łączenia dyscyplin dla badania administracji ,stosowane są więc takie metody badawcze, ażeby doprowadzić do osiągnięcia założonego celu.

Rozróżnia się kilka etapów procesu badawczego działań administracji:

1.przygotowanie się do badań poprzez zaznajomienie się z literaturą dotyczącą badanej

kwestii i postawienie hipotezy badawczej do zweryfikowania

2.zaplanowanie procesu badawczego ,jego zakresu,sposobu realizacji

3.gromadzenie materiału poprzez działania empiryczne:

pracę własną na dokumentach, *empirię, tj. obserwację uczestniczącą techniki biurowej-urzędnika, instytucji,* eksperyment, tj. stworzenie sztucznej sytuacji dla uzyskania odpowiedzi czy dane postępowanie jest trafne (np. przy wprowadzaniu nowych procedur),*socjometrię ,dla badania stosunków międzyludzkich ,* badanie na próbce reprezentatywnej,* prowadzenie ankiet,wywiadów oraz przetwarzanie zebranych danych

4. wykonanie analizy i oceny zgromadzonych informacji oraz wyciąganie wniosków jako odpowiedzi na postawione hipotezy ( metoda statystyczna, porównawcza ,historyczna)-jak powinno być a jak jest

5. uogólnienie wyników badań poprzez formułowanie twierdzeń -w efekcie dokonanej analizy zależnie od przedmiotu i zakresu badań:

a) stwierdzenie stanu faktycznego, przyczyn i przebiegu zjawisk ( nauka opisowa)

b) dążenie do usprawnienia pracy organu ,sposoby dokonania zmian (nauka praktyczna)-etap wstępny nauki administracji

c) formułowanie prawidłowości w zakresie badanych zjawisk administracyjnych (nauka teoretyczna) właściwa nauka administracji

Nauka administracji jako nauka społeczna oparta o metody empiryczne dotycząca

funkcjonowania w danym ustroju administracji publicznej określa jako pola jej badań:

** zagadnienia wstępne jak cele, metody badań ,zakres przedmiotu badań, historia nauki

** otoczenie administracji, wpływ ustroju państwa na jej kształt, miejsce w aparacie

państwa, relacje administracja-społeczeństwo ,wpływ środowiska na jej funkcjonowanie i

odwrotnie

** organizację administracji ,jej strukturę, wzajemne powiązania aparatu administracji,

budowę instytucji administrujących, uwarunkowania społeczne i polityczne jej kształtu

( kwestie: racjonalizacji organizacji aparatu administracji , jego zgodności z ustrojem

państwa; kultury w administracji, planowania działalności administracji ;kontroli

efektywności działania; koordynacji, współdziałania )

** teorię podejmowania decyzji

** środki działania administracji- materialne (technika ) i ludzkie (kształecnie, dobór i ocena

kadr)

** techniki w działaniu administracji

Mowa jest o nauce administracji publicznej a więc należy wskazać co to jest administracja publiczna.

Administracja sprawami publicznymi jest jedną ze sfer działalności państwa. Ministrare oznacza: zarządzać, sługa prawa; jest więc to sfera aktywności wykonawczej państwa. *stanowi ona część aparatu państwowego, aparat wykonawczy władzy politycznej,

*w znaczeniu instytucjonalnym jest również określoną strukturą organizacyjną realizującą określony zakres działań państwa posiadającą osobowość publiczno-prawną i prywatno-prawną ( nie obejmującą zakresem działania spraw sądownictwa ,ustawodawstwa oraz rządzenia, tj podejmowania decyzji politycznych, co wynika z zasady podziału władz).

Jako specyficzna struktura realizuje określony wzorzec urzędniczy, jako grupy prawnej i socjologicznej (wykształcenie, pragmatyka, droga kariery- wewnętrzna kooptacja przez kierownictwo). Jest ona przedmiotem zainteresowania nauki administracji.

*w znaczeniu funkcjonalnym oznacza również działalność w sferze publicznej, organizowanie wytwarzania świadczeń w dziedzinach życia publicznego jak: oświata, kultura, opieka zdrowotna, komunikacja ,gospodarka komunalna, bezpieczeństwo publiczne, ochrona praw konsumenta. Tą sferą bezpośredniego wytwarzania świadczeń nauka administracji się nie zajmuje, ograniczając się do mechanizmu podejmowania decyzji w .aspekcie politycznym,ekonomicznym,psychologicznym,socjologicznym,technicznym,

.

Administracja publiczna jest zjawiskiem - z zakresu polityki państwa

oraz - z zakresu teorii organizacji zarządzania

dlatego istotne są:

* system polityczny w którym administracja jest wykonywana

* stosowanie metod teorii organizacji i zarządzania (kierowania).

* stosowanie kryterium interesu publicznego ,gdyż realizacja interesu publicznego, celu publicznego ,zarządzanie sprawami publicznymi ,a więc sprawami ogółu stanowi kryterium odróżniające administracją publiczną ( res publica) od administracji prywatnej ,realizującej interesy danej osoby lub wąskiej grupy odbiorców.

Administracja publiczna jest realizowana w państwie jako formie organizowania się społeczeństwa. Dlatego też istotne jest zrozumienie zmiany poglądu na pojęcie państwa, gdyż ma to wpływ na postrzeganie administracji publicznej.

Do lat 50 XX wieku-pojęcie statyczne ] od lat 50 XXw- pojęcie dynamiczne

prawnicze ( od 19 w.Niemcy,Austria) ]

-forma organizacji instytucji zarządzają ]-forma organizacji instytucji konstytucyjnych

cych określonych w konstytucji: orga - ]+ sieć form pozakonstytucyjnych organizowania

nizacja,kompetencje,wzajemne relacje. ] się społeczeństwa (stowarzyszenia, fundacje,

System organów władzy ustawod,wyko] komitety lokalne-USA, partie polityczne,

nawczej,sądowniczej (3 podział władz) ] związki wyznaniowe, organizacje pozarządowe

konstytucyjna konstrukcja prawna ] nie ustalona w pełni konstrukcja ale twór na

] który wpływa działanie społeczeństwa,jego

] formy aktywizacji

wpływ niemieckiej szkoły prawniczej ] wpływ socjologii amerykańskiej ( państwo to

] sformalizowana grupa społeczna o wewnętrznie

] złożonej strukturze, różnych rolach społecznych

] i regułach funkcjonowania;działa jak system cyber-

] netyczny:akcja-reakcja.Dlatego bada się czynniki

] wpływające na kształt państwa:postawy społeczne,

] psychologię tłumu,opinię społeczną,elity władzy,

] grupy nacisku.Wtedy następuje rozwój nauki admini

] stracji (o metodach zarządzania w państwie)

pojęcie uproszczone ] pojęcie złożone

W połowie 20 wieku nastąpiła więc zmiana w postrzeganiu państwa i jego relacji ze społeczeństwem.

a) państwo władcze, polityczne- panujące nad społeczeństwem politycznym poprzez

administrację polityczną, realizującą interesy grupy rządzącej zostało zastąpione przez

b) system polityczny, o charakterze państwa pomocniczego, służącego realizacji idei

społeczeństwa obywatelskiego ,zarządzanego przez administrację publiczną ,realizującą

interesy ogółu społeczeństwa, publiczne.

A więc zachodzi relacja:

państwo-władza polityczna ]] system polityczny- władza publiczna (państwa, lokalna)

Nastąpiło również poszerzenie pojęcia władzy realizowanej w organizacji państwowej.

Władza polityczna jest to władztwo grupy rządzącej nad rządzonymi wynikające z nierównorzędności położenia wynikającej z realizacji woli rządzących określonych w normach prawnych środkami przymusu.

*** pierwszą formę władzy politycznej stanowi władza państwowa, centralna, realizowana przez organy państwa, rząd

*** przy rezygnacji państwa z części swej bezpośredniej władzy realizowana jest ona na określonym obszarze przez organy terenowe administracji rządowej oraz samorząd terytorialny władza publiczna ( terenowa,lokalna) .Obejmuje ona zarząd sprawami, którymi władze centralne nie muszą się zajmować lub, w przypadku samorządu -państwo nie jest w stanie dobrze nimi administrować, lub przekazuje je pod naciskiem lokalnego społeczeństwa dążącego do swego upodmiotowienia, decydowania o swoich sprawach. Władza lokalna realizowana przez samorząd lokalny jest władzą pochodną od państwa, ponieważ jest realizowana w zakresie określonym przez parlament jako organ władzy państwa. W przypadku realizacji władzy lokalnej przez samorząd terytorialny nie ma bezpośredniego powiązania pionowego pomiędzy organami władzy i administracji państwa a władzą lokalną.

*** władza publiczna może być także realizowana przez tzw. podmioty administrujące, delegowane ustawowo do wykonywania określonych zadań z zakresu administracji publicznej jak zakłady prawa administracyjnego, fundacje, organizacje społeczne (np. PCK, OSP, PZ-k Łowiecki, związki zawodowe i wyznaniowe, spółdzielnie ,zakłady użyteczności publicznej, spółki komunalne, przedsiębiorstwa państwowe- PKP, agencje państwowe, fundusze państwowe)

Zadaniem władzy publicznej jest wprowadzanie ładu społecznego, określanie ról członków społeczeństwa, tworzenie wspólnoty bezpieczeństwa obywateli, tworzenie określonych norm, reguł zachowania i ich egzekwowanie ,by nie czyniło tego samo społeczeństwo (samosądy),tworzenie reguł negocjacji, mediacji (np. komisja trójstronna: rząd, samorząd, związki zawodowe),a także dystrybucja dóbr ograniczonych ilościowo (bezpieczeństwo, opieka zdrowotna, pomoc społeczna ,informacja publiczna (tajemnica państwowa i służbowa) ,rozwarstwienie społeczeństwa według pełnionych ról społecznych.

Dla realizacji władzy publicznej stosuje się takie instrumenty jak:

** środki przymusu legalnego w imieniu państwa

** informacje

** negocjacje, konsultacje społeczne ,referendum.

Istnieje prawidłowość, że im bardziej władza jest akceptowana przez społeczeństwo tym częściej może ona stosować niewładcze metody oddziaływania dla zapewnienia realizacji zadań przez społeczeństwo.

Oprócz władzy publicznej działa w państwie lobbing ,jako forma wpływania na działanie władzy publicznej.

W odróżnieniu od władzy publicznej ,która realizuje to co chce za pomocą dostępnych jej środków lobbing dąży do osiągnięcia tego co zamierza poprzez działania niewładcze, wpływania, perswazyjne. Oddziałuje przy tym na sferę ekonomiczną, psychologiczną oraz informacyjną. Skierowany jest do organów państwa, w tym do parlamentu i władz wykonawczych realizujących bieżącą politykę publiczną. W USA w latach 60-tych XX w. prowadzono szerokie badania na temat lobbingu stosowanego wobec władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Przygotowany w Polsce w latach 2001-2004 projekt ustawy o lobbingu, którego zamierzeniem było zinstytucjonalizowanie tej bardzo „lotnej” sfery oddziaływania doczekał się uchwalenia dopiero w 2006 roku ,ale regulacje tam zawarte nie znalazły uznania w oczach praktyków i nauki.

Realizując władzę publiczną

* państwo realizuje poprzez swoje organy politykę globalną ,dotyczącą sytuacji całego kraju.

*jednostki administracji lokalnej i samorządu lokalnego, terytorialnego realizują politykę lokalną ,terytorialną (na określonym terytorialnie obszarze kraju) opartą o postanowienia Konstytucji, ustaw szczegółowych i wykonywaną w granicach polityki państwa ,w zakresie spraw, co do których państwo zrzekło się decydowania na rzecz jednostek lokalnych.

Polityka lokalna jest realizowana poprzez czynności administrowania sprawami publicznymi.

***

Pojawienie się pojęć administracji publicznej, władzy lokalnej ,polityki lokalnej stanowi wynik wielkiej aktywizacji społeczeństw demokratycznych ( USA i państw tzw. Europy Zachodniej ) po II wojnie światowej.

Podłożem dokonywania się tych zmian były:

** demokratyzacja państwa jako organizacji politycznej społeczeństwa poprzez wprowadzenie demokratycznego systemu zarządzania państwem, ustanowienie zasady iż państwo nie może wykonywać wszystkich zadań samo, wprowadzenie powszechnych praw wyborczych

** aktywizacja społeczeństwa coraz lepiej wykształconego, dążącego do udziału w sprawowaniu władzy ,w tym -lokalnej.

Badania socjologiczne przeprowadzone w USA w latach 60-tych XX w. wskazały jako przyczyny tej aktywizacji:

-- kosmopolityzm, tj. przejmowanie rozwiązań funkcjonujących gdzie indziej

-- negację państwa narodowego, co wiązało się z wojennymi migracjami i zmianami granic: zatracenie tożsamości etnicznej państwa skutkowało powrotem do „małej ojczyzny”.

-- tworzenie odrębności lokalnych jako kontrkultury wobec technicyzacji ,biurokratyzacji i

uniformizacji życia

-- występowanie przeciwko dominacji politycznej jednych grup nad innymi

-- migracje ludności, czynnik etniczny, kulturowy, religijny i historyczny

--czynnik społeczno-gospodarczy.

Dla zjawiska aktywizacji społeczeństwa przyjęto w USA termin political participation (udział w rządzeniu i zarządzaniu lokalnym) upodmiotowienie społeczności lokalnych.

Podstawę tej aktywizacji stanowiło tworzenie komitetów parafialnych (parish comitees) dla realizacji określonych działań. Ludzie zaczęli dostosowywać metody zarządzania do lokalnej tradycji, przyjętych zasad postępowania i miejscowych oczekiwań.

Reasumując można stwierdzić,iż administracja publiczna stanowi czynnik polityczny w państwie ,co wynika z przyjętej po Rewolucji Francuskiej 1789r. przez Charlesa Montesgieu zasady trójpodziału władz w państwie na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą.

Na przełomie 18 i 19 wieku nastąpiło w Europie wyraźne wyodrębnienie organizacyjne administracji jako aparatu wykonawczego monarchy czy parlamentu .

Dwa znaczenia pojęcia administracja publiczna

I Organizacja (instytucjonalne) II Działalność ( funkcjonalne)

złożona z różnych jednostek

a) skupionych wokół organu

b) posiadających swoje ustawowe kompetencje

c)tworzących zamknięty układ organizacyjny

d)mający realizować zadania publiczne

składa się z jednostek: prowadzona przez:

1)państwowych(państwowa wąskie znaczenie) 1) państwo-administracja państwowa

2)państwowych i innych instytucji i organów 2) państwo i inne instytucje i organy

działających dla jednostek państwa

(państwowa szerokie znaczenie)

3) pozapaństwowych powołanych przez ustawę 3) organy i instytucje niepaństwowe,

i wyposażonych w kompetencje np.samorząd (administracja publicz-

( administracja publiczna wąskie znaczenie) na)

Administrację publiczną od prywatnej różnicuje wspomniane już kryterium celu działania.

Administracja prywatna realizuje interesy prywatnych podmiotów, administracja publiczna wykonuje zadania publiczne, tj. slużące ogółowi obywateli kraju, obywateli części kraju,w swych działaniach kieruje się kryterium dobra publicznego, realizacji dobra ogólnego.

Definicje administracji publicznej

negatywna pozytywna

-działalność państwa poza sferą ustawodawczą ]- poprzez wyczerpujące wymienienie

i sądowniczą ] cech charakteryzujących,

-nie realizująca dobra prywatnego ] dokładne oddzielenie obszarów defi-

-nie działająca bez podstawy prawnej ] niowanych,trudniejsza niż negatywna

Definicja podmiotowa- instytucjonalna system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw, w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg jak i skutki tej działalności przypisywane są państwu.

Definicja czynnościowa-funkcjonalna realizowanie w imieniu państwa przez organy państwa, związki publiczno-prawne i inne podmioty czynności wykonawczych, dla zaspokojenia indywidualnych potrzeb obywateli i potrzeb zbiorowości wynikających ze współżycia w społeczności na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

[Organ- celowo zorganizowany , wyraźnie wyodrębniony zespół środków i ludzi, utworzony i działający na podstawie prawa, wykonujący w imieniu państwa określone zadania i przy ich realizacji stosujący środki władcze].

Czynniki kształtujące administrację publiczną

1. ustrój państwa 2) ogólne poglądy na świat ( ideologia) 3) prawo 4) normy moralne, obyczajowe i techniczne 5) racjonalizacja działań i postęp techniczny

1. ustrój państwa

System zarządzania państwem ma zasadniczy wpływ na sposób zarządzania nim.Można zaobserwować naprzemienne centralizowanie i decentralizowanie zarządzania państwem.

--- absolutne państwo feudalne (do przełomu 18 i 19 w.) realizowało prawo ustanowione przez panującego ,nastąpił upadek tzw. stanów jako efekt zmian gospodarczych, rozwoju przemysłu, handlu, komunikacji, sposobu prowadzenia wojen.

Narzędzia panowania władcy feudalnego stanowiły: wojsko, skarb, urzędnicy. Działalność urzędników feudalnych stanowiła zalążek nowoczesnej administracji. Część z nich wykonywała swoje zadania odpłatnie (oprócz piastowania urzędów honorowych) i była w

pełni zależna od feudała .Panujący dysponował prawem przejęcia od nich każdej sprawy. Istniała już wtedy hierarchiczna budowa administracji obejmującej cały kraj.

Nastąpił rozdział władzy sądowniczej od administracyjnej-powstało stanowione przez panującego prawo administracyjne publiczne, jako najwyższe źródło prawa. Usunęło ono prawo zwyczajowe i akty stanowe. Prawo stanowione zaczęło regulować w pełni stosunki życiowe ,ale dominująca w państwie była rola administracji, jako narzędzia wykonawczego . Stosowana była zasada ,iż prawo wiąże obywatela ale nie administrację, która działa według swobodnego uznania. Administracja swoją nieograniczoną władzę opierała na woli władcy i na idei „ realizacji dobra poddanych”.

W tym okresie koncepcja prawa natury ,jako stojącego ponad wolą panującego nie zyskała jeszcze akceptacji. To nastąpiło w okresie następnym.

---państwo liberalne -nocny stróż” (18/19 wiek) powstałe na skutek zmian dokonanych przez Rewolucję Francuską 1791r.realizowało określoną w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela zasadę zapewnienia jednostce przez państwo warunków do swobodnego życia i działania ,w tym- do działalności gospodarczej. Przyjęto zasadę decentralizacji administracji. Uznano samorząd za czwartą władzę w państwie, przyznając gminie naturalne prawo do samozarządzania swoimi sprawami. Państwo pozostawiło sobie zadania ochrony stosunków wewnętrznych i zewnętrznych ,zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, monetaryzm. Nastąpiła ustawowa oraz konstytucyjna gwarancja naturalnych praw jednostki. Nowoczesne konstytucje - w tym polska Konstytucja z 3 Maja 1791r. zawierały zasadę trójpodziału władz, co dawało podmiotom działającym w państwie ochronę przed wszechmocnością „władzy”, poprzez ustalenie zakresu kompetencji ,strukturę, podstawowe zasady działania organów państwa. W Polsce uchwalono prawo o miastach dające prawo wolności ,własności ,piastowania urzędów miejskich.

Rozpoczęło się wówczas propagowanie idei

*ograniczania wpływu administracji na sytuację obywateli

*ochrony porządku prawnego przed naruszeniami ze strony administracji, „państwa prawnego „

*podporządkowania władzy wykonawczej, administracji parlamentowi, który ma kontrolować wykonanie stanowionego przez siebie prawa ,by zapobiec jego nadużywania (odpowiedzialność parlamentarna)

Dwie formy ustrojowe państwa =monarchia konstytucyjna monarcha/parlament/rząd

=republika (prezydent) parlament/ rząd

pojawia się druga forma administracji sprawami publicznymi obok administracji rządowej -samorząd: terytorialny i samorządy specjalne

Cechy charakterystyczne tej administracji to: - wzrost jej liczebności

- rozrost organizacyjny wobec komplikacji

stosunków społecznych w państwie

- respektowanie przez nią zasad państwa prawa

( tj. działanie w oparciu o aktualne prawo stanowione ## wkraczanie w prawa i obowiązki obywateli na podstawie delegacji ustawowej ## gwarancje prawne prawidłowości postępowania administracyjnego )

--- jednakże od 1791r. cesarz Napoleon I dla ułatwienia zarządzania państwem wprowadził sztuczny podział kraju na departamenty z władzą prefekta jako przedstawiciela władzy centralnej oraz centralizację zarządzania z uwagi na obawy o destabilizację polityczną państwa oraz na duże zróżnicowanie historyczne kraju.

--- okres Wiosny Ludów ( 2 połowa 19 wieku) przyniósł silne konflikty wewnętrzne o podłożu klasowym i narodowościowym, dążenia do regionalizacji politycznej krajów Europy, uniezależniania się od władzy centralnej ,co spowodowało centralizację zarządzania państwem z pozostawieniem decentralizacji na poziomie gminy. Gmina realizowała tylko sprawy najbardziej podstawowe z dziedziny opieki społecznej, dróg lokalnych, oświaty powszechnej, zdrowia.

---okres I wojny światowej ( lata1914-1918 ) z uwagi na konieczność prowadzenia gospodarki wojennej przyniósł większy udział państwa w zarządzaniu sprawami publicznymi w tym -prowadzenie działalności gospodarczej( etatyzm) i centralizację administracji.

--po I wojnie światowej ( po 1918 r.) nastąpiła decentralizacja administracji, rozwój współczesnego samorządu lokalnego i samorządów specjalnych ( gospodarczych, zawodowych, wyznaniowych, szkolnych).,szerokie wcielanie w życie idei liberalizmu społecznego i ekonomicznego. W Polsce uchwalono Konstytucję z 17 marca 1921r. wprowadzającą zasady państwa liberalnego z szerokim zakresem praw i wolności obywateli oraz szerokim samorządem terytorialnym oraz gospodarczym, jako odrębnym od organów państwa podmiotem praw publicznych i cywilnych ,a także zasadę dekoncentracji administracji państwa ( rządowej).

---lata Wielkiego Kryzysu Gospodarczego (1929-1933 r.) stały się przyczyną ponownej centralizacji administrowania państwem ,etatyzmu państwa, interwencjonizmu państwa w gospodarkę. Samorząd terytorialny pracował pod silnym nadzorem państwa i otrzymywał zbyt wiele w stosunku do swoich możliwości zadań do realizacji. W połowie lat 1930-tych w Europie, w tym -w Polsce nastąpiło ograniczanie swobody działania obywateli i samorządów.

Polska konstytucja z 2 kwietnia 1935r. ograniczała niezależność samorządu wobec aparatu państwa, uznając go za część aparatu państwowej administracji. Uznawała również możliwość nakazania przez państwo zrzeszania się samorządu w związkach międzykomunalnych ( dotąd była to suwerenna decyzja samorządu).

--- okres II wojny światowej (1939-1945r.) spowodował ponowną centralizację administracji oraz etatyzację zarządzania sprawami publicznymi.

--- okres po II wojnie światowej, odbudowy krajów (1945-1955) przyniósł dwie różne drogi rozwoju administracji:

***w państwach Europy Zachodniej do roku 1955 centralizację zarządzania w okresie tzw. gospodarki powojennej i od 1955 roku -liberalizację gospodarki ,poprzez państwo dobrobytu ,kapitalizm ludowy i decentralizację zarządzania poprzez samorząd terytorialny oraz dekoncentrację administracji rządowej.

Wprowadzono teorię służby publicznej administracji ,której zadaniem jest nie zarządzenie z użyciem środków przymusu ale zarządzanie w imię dobra publicznego.

***w państwach tzw. Bloku Wschodniego wprowadzono model centralizacji administrowania poprzez przejęty z ZSRR system rad narodowych .

W Polsce - w latach 1945-1950 przywrócono funkcjonowanie samorządu terytorialnego

- od 1950r. zniesiono samorząd i przyjęto ustawą o radach narodowych zasadę jednolitej władzy państwowej realizowanej przez Sejm ( zniesiono Senatu),rząd oraz w terenie przez rady narodowe jako jednolite organy władzy i administracji nadzorowane przez Radę Państwa jako kolektywną głowę państwa. Rady narodowe uznawano za reprezentantów władzy państwa w terenie raz za podstawowe organy samorządu terytorialnego.

-w 1952r.Konstytucja PRL z 22 lipca ustanowiła zasadę centralizmu demokratycznego ,tj.realizację interesów państwa poprzez gminy, powiaty i województwa

- w 1954 r.powołano w miejsce gminy gromadę

- w 1974r. przywrócono gminę

- w 1976r. nastąpiła nowelizacja Konstytucji z 22 lipca 1952r. poprzez wprowadzenie zasady kierowniczej roli partii (PZPR) w państwie ,tj dania jej uprawnień decyzyjnych ,do zarządzania państwem ( partia kieruje,rząd rządzi)

- w 1975r.w miejsce silnych 17 województw utworzono 49 małych

-rok 1976 przyniósł rozpoczęcie działań programowych opozycji dotyczących decentralizacji administrowania państwem:

a) 1976r.- Komitet Obrony Robotników(KOR)sformułował postulat etyczny, a nie -polityczny samorządności robotników

b) 1981 r.-Komisja Prawa i Praworządności .Konwersatorium ”Doświadczenie i przyszłość”

NSZZ „Solidarność” utworzyła ideę decentralizacji zarządzania państwem

c) 1981 r.- powstaje „Samorządna Polska”- program opracowany przez „Solidarność”

d) w 1989 r. przy Okrągłym Stole dyskutowano kwestię decentralizacji zarządzania państwem, odrzucenia zasady jednolitości władzy państwowej i hierarchicznego podporządkowania władzy lokalnej ,podmiotowości publiczno-prawnej i cywilno-prawnej jednostek samorządowych

e) w1989r. powstaje Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej (założyciele :Andrzej Celiński,Jerzy Regulski,Jerzy Stępień) i podejmuje prace nad modelem samorządności

f) podstawowe ustawy reformujące administrację publiczną:

z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie -gminnym) -27 maja 1990r. pierwsze wybory samorządowe go rad gmin

z 5 czerwca 1998r. - o samorządzie powiatowym; o samorządzie województwa ;o administracji rządowej w województwie

Obecnie zarówno w Polsce jak i innych państwach demokracji parlamentarnej realizowana jest idea odciążania państwa od wykonywania zadań lokalnych :państwo ma zajmować się rządzeniem - polityką, samorząd ma zajmować się zarządzaniem sprawami lokalnymi .

Decydują względy dobrej organizacji- dla których państwo pomniejsza swoje kompetencje przekazując je innym podmiotom ,w zakresie jaki uzna za słuszny.

Funkcjonuje koncepcja dobrej administracji publicznej -szybkiej, kompetentnej, odbiurokratyzowanej, znającej obszar na którym działa i jego specyfikę, nie podatnej na wpływy uboczne i działającej przy minimalnych kosztach.

Idea decentralizacji zarządzania państwem traktowana jest jako czynnik gwarantujący równowagę sił w państwie, sprzyjający wyrobieniu poczucia odpowiedzialności społeczności lokalnej za zarządzanie sprawami lokalnymi oraz poczucia identyfikacji z państwem ( nie: „oni”- „my” ale tylko: my wszyscy) ,a więc zawiera również element polityczny.

Współcześnie w administrowaniu sprawami publicznymi realizowane są zasady:

*decentralizacji administracji

*dekoncentracji administracji

* państwa prawnego

* administracji władczej

* administracji świadczącej ( tj. realizującej usługi publiczne).

Pod wpływem doktryny państwa dobrobytu ( druga połowa 20 wieku) pojawiło się pojęcie:„socjalne państwo prawne”. Oznacza ono rozwój gospodarki państwowej, wkraczanie przez aparat państwa w dziedziny, w których nie radzi sobie gospodarka prywatna lub są one dla niej nieopłacalne ekonomicznie a równocześnie konieczne dla dobrego życia społeczeństwa (sfera gospodarki komunalnej).Wprowadzono osłony socjalne, likwidowano dysproporcje w stosunkach życiowych i rozwoju poszczególnych części terytorium kraju. Podatki stały się środkiem pozyskiwania funduszy i równania standardu życia. Państwo realizowało te zadania poprzez rozbudowany aparat administracji publicznej.

Wobec zasadniczego wzrostu roli i liczebności administracji w funkcjonowaniu państwa pojawiło się pojęcie państwo administracyjne ,określane przez :

^^ zasady działania administracji -kryterium legalności (ale pojawia się też celowość, rzetelność i gospodarność

^^ aktywny udział administracji w tworzeniu prawa (inicjatywa ustawodawcza, akty

wykonawcze podustawowe oraz akty nieparlamentarne-samorządowe akty prawa

lokalnego )

^^ upodmiotowienie społeczeństwa lokalnego przez samorządy, administrację samorządową

^^ wzrost znaczenia fachowości, kompetencji kadr administracji

^^ tendencję do prywatyzacji administracji świadczącej, usługowej (trend globalny)

^^ tworzenie międzynarodowych norm prawa administracyjnego (UE- cła,kontyngenty,rynek

pracy, polityka socjalna, regionalna, podatkowa)

W Europie Zachodniej wytworzyły się i funkcjonują 3 modele administracji publicznej:

1.niemiecki -oparty na profesjonalnej służbie cywilnej, posiadającej wykształcenie - szczególnie prawnicze, lojalnej wobec państwa ,posiadającej stabilną organizację

-ze scentralizowanymi procedurami i standardami działania ,kryteriami zatrudniania i awansu ( kategorie zaszeregowania zależne od stanowiska, czasu pracy, wykształcenia)

-z decentralizacją wykonawstwa .

Mała administracja centralna wyznacza podstawowe kierunki działania części składowych państwa- landów ,a one są głównym podmiotem wykonawstwa ,administrowania.

2. brytyjski- funkcjonujący od kilku wieków ,nie posiadający jednak jednolitej koncepcji organizacji - oparty na poglądzie iż mniej liczą się formalne uprawnienia, kwalifikacje, a bardziej sprawność intelektualna , cenieni są „utalentowani amatorzy”( np. byli wojskowi w koloniach)

- z zasadą robienia kariery „ od dołu do góry” w ramach sektora,działu administracji

- od 1982r, otworzony na dopływ nowych kadr ,w tym na przepływ z sektora prywatnego

-od M. Thatcher tendencja do centralizacji administrowania

- podział na 6 sektorów o różnym stopniu autonomii:

1) o charakterze wykonawczym- na czele sekretarza stanu jako łącznik z

politykami ,coraz mniejsze, grupują ok. 6% pracowników sektora

administracji publicznej

2) agencje rządowe -podporządkowane poszczególnym ministrom,z większą

swobodą określenia swojej struktury organizacyjnej, funkcjonujące na

zasadzie rynkowej, z szefami zatrudnionymi na kontraktach menadżerskich a

nie urzędniczych

3) administracja lokalna, tzw. unitarna-kontrolowana przez rząd poprzez

określanie kosztów realizacji zadań, zorganizowana na poziomie regionalnym

i okręgowym, realizuje wiele zadań zleconych .W 6 regionach i Wielkim

Londynie funkcjonują administracje specjalne.Obejmuje ok. 40% sektora

publicznego

4) personel służby zdrowia-sektor publiczny oparty o zatrudnienie na

podstawie kontraktów zawieranych z lokalnymi zarządami służby zdrowia ,a

nie służba cywilna

5) urzędy poza strukturą ministerstw -zarządzające znacjonalizowanymi

sektorami gospodarki

6) Quangos -quasi nongovernmental organizations-pozornie agencje

pozarządowe,ale kontrolowane przez administrację publiczną

3.francuski -silnie scentralizowany i skoncentrowany od Napoleona Bonaparte, ale

prowadzi się próby decentralizacji

- urzędnicy są podzieleni na rangi służbowe od A do G, według kryterium

wykształcenia, przy czym ranga F do G oparta jest o wymóg wyższego

wykształcenia

- trudne przechodzenie do kolejnych kategorii ( system zamknięty)

- obsadzanie najważniejszych stanowisk w służbie cywilnej i wykonawczych

przez absolwentów ENA

- zasada włączania się wyższych korpusów urzędników w politykę

- współpraca z organizacjami pozarządowymi

- w administracji lokalnej -kryteria naboru urzędników jak w administracji

centralnej ,kontrola działania poprzez urzędnika państwowego-prefekta

Od lat 1980-tych nastąpiła w państwach zachodnich tendencja do reformowania administracji poprzez zmniejszanie lub podział dużych ministerstw, przygotowywanie kadry urzędniczej do obejmowania wyższych stanowisk (służba cywilna) ,a w Belgii,Hiszpanii,Włoszech,Francji -tendencja do regionalizacji, tworzenia silnych jednostek samorządu lokalnego,zdolnych do lepszego zarządzania i świadczenia usług publicznych.

2) Poglądy na świat, ideologia

** stanowią podstawę kształtowania poglądów na ustrój państwa i administracji

** stanowią podstawę świadomego działania administracji

Wpływy widoczne przy zmianach władzy, koncepcji zarządzania krajem.

^^ poglądy na państwo-skutkują określoną treścią norm prawnych ( podatki: wysokie,

niskie, progresywne, liniowe; kara śmierci lub nie ,surowe karanie lub nie; dostęp do

nauki; polityka solidarnej subwencji; odpowiedzialność odszkodowawcza państwa -za co,

ile do jakich granic- wysokość, czas) .Są one dyrektywą dla działania aparatu

administracji.

^^ aksjologia-wartości : poszanowanie jednostki czy dobra ogółu, ochrona własności

prywatnej czy dominacja własności publicznej; prawo zrzeszania się; prawo swobody

politycznej ,swobody gospodarczej; prawo do sądu; prawo do systemu odwoławczego w

administracji, prawo do składania skarg

3) Prawo

Zasada państwa prawnego -art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Idea państwa prawnego (Rechtstadt) została utworzona w Niemczech w 19 wieku.Nie ma ona stałego, zamkniętego katalogu zasad. Podstawowe z nich to:

a) działanie organów państwa musi mieć podstawę prawną tj. uzasadnienie w normie prawnej,

w obowiązującym systemie norm prawnych

b) treść działania organów państwa musi być zgodna z przyjętymi zasadami:

- pierwszeństwa normy prawnej wobec innych norm (moralnych, politycznych,

zwyczajowych reguł postępowania) -„dura lex sed lex”,

- istnienia ustawowej podstawy działania zgodnej z konstytucyjnym systemem źródeł

prawa

- gwarancji dla obywateli prawa do bezstronnego, niezawisłego, sprawiedliwego sądu --

- rozdzielenia funkcji i kompetencji władz państwowych

- instytucjonalizacji gwarancji zapewnienia przestrzegania prawa (sądy powszechne,sądy

specjalne, sądy administracyjne,trybunały (konstytucyjne,stanu),rzecznika praw

obywatelskich.

Dla administracji publicznej wynika stąd:

*bezwzględny nakaz stosowania prawa obowiązującego w danym kraju

* bezwzględny obowiązek przestrzegania norm prawa obowiązującego w kraju

* obowiązek i możliwość tworzenia aktów wykonawczych, prawa wykonawczego, w

ustalonych przez parlament ramach upoważnienia [w drodze tzw. delegacji ustawowej]

W państwie współczesnym zostały szeroko rozbudowane instrumenty prawne działania administracji publicznej poprzez ustanowione normy:

ustrojowe materialne proceduralne

-właściwość,kompetencja ] a) merytoryczne-nakazy zakazy ] -postępowanie admin(kpa)

-zakres zadań,kier.działania ] zachowanie się organu,podmiotu] -postęp.sądowo-admin

-prawne formy działania np.] konkretne i blankietowe ] -skargi i wnioski

decyzja,postanow.,uchwała ] treść/ ogólny sposób działania] - postępowanie kontrolne

-organizacja struktury admin] generalne-brak indyw.adresata ]-procedury odrębne (celna,

nadrzędność,podrzędność, ] abstrakcyjne- brak określenia ] podatkowa)

podział czynności organ a je] okoliczności od których zależy ]

dnostki podległe ] uprawnienie lub obowiązek ]

-przedmiot tryb współdziała] adresata normy ]

nia i porozumiewania się or ]sankcjonujące- następstwa niewy ]

ganów,zasady współdziała- ] konania treści normy prawnej ]

łania (statut,regul.organzac.]

Zakres związania administracji publicznej prawem zależy od:

sfery działalności rodzaju działalności form działalności

wewnętrzna działania faktyczne czynności mater.-techniczne

na rzecz pracy w administr. sprzątanie, naprawa drogi analizy,zarządzenia

plany,programy,analizy,spra- remont szkoły,rejestracja gromadzenie informacji

wozdania,utrzymanie urządzeń ogólna norma kompetencyjna czynności organizacyjne

pozyskiwanie środków mater. konsultacje społeczne

statuty,kontrola wewn.

większa swoboda działania większa swoboda działania luźne formy działania

zewnętrzna działania prawne akty normatywne ogólne

działania skierowane na wy- dec. admin.-skutki dla podmio rozporządzenie

wołanie bezpośrednich skut- tu zewnętrznego,gwarancje akty admin.indywidualne

ków na zewnątrz,zmiana sytu- materialne,formalne prawidło decyzje,procedury

acji prawnej podmiotów poza wego rozstrzygnięcia

aparatem państwa

ścisłe związanie prawem ścisłe związanie prawem ścisłe związanie prawem

Toczy się nieustający spór o granice swobody interpretacji norm przez administrację publiczną; czy mają być sztywno stosowane , czy -w sytuacji tworzenia norm prawnych dających organom administracji uprawnienie do interpretacji ich zapisów w ramach tzw. swobodnego uznania administracji - ma nastąpić większa swoboda samodzielnego działania administracji.

Z jednej strony -administracja działa w jednym państwie i skutki podejmowanych przez nią czynności idą na rachunek tego państwa. Dlatego państwo musi wprowadzać liczne formy *kontroli jej działania oraz *środki nadzorcze korygujące błędne działania w sferze wydawania decyzji administracyjnych i aktów prawa miejscowego jak: kontrola w drodze postępowania przed sądami prokuraturą, sądami administracyjnymi, nadzór poprzez organy wyższego stopnia lub organy upoważnione do takiego działania w imieniu rządu oraz poprzez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i działania Rzecznika Praw Obywatelskich- ombudsmana.Jest to konieczne z uwagi na obowiązek przestrzegania standardu ochrony praw jednostki i obrony przed nielegalnym działaniem administracji.

Z drugiej strony -sfera organizatorska działania administracji jest bardziej luźna i tutaj zezwala się na większą samodzielność działania administracji .Dlatego też zarówno w pierwszej jak i w drugiej sferze działania administracji konieczne jest zatrudnianie urzędników o wysokich kwalifikacjach, zdolnych do profesjonalnego, odpowiedzialnego działania. Dla słabszego urzędnika konieczne jest tworzenie przepisów bardzo szczegółowych, kazuistycznych, dla lepszego mogą mieć one zapis bardziej blankietowy, który jest on w stanie sam wypełnić treścią .

Zasady działania urzędnika określają akty wewnętrzne administracji .Regulaminy, okólniki, instrukcje, zarządzenia, uchwały centralnych organów administracji skierowane do podległych jednostek określają zasady działania tych jednostek oraz zatrudnionych w nich urzędników ,co zapewnia ujednolicenie i profesjonalizację ich działania .

Podnoszony jest postulat demokratyzacji procesu tworzenia aktów administracyjnych poprzez udział w nim obywateli w formie konsultacji, wypowiedzi, dyskusji, inicjatywy społecznej, referendum, zwłaszcza przy tworzeniu ważnych dla nich aktów planowania (miejscowych) prognozowania rozwoju ( jest to powszechna praktyka w Szwecji).

W działalności prawotwórczej istotne jest prognozowanie skutków prawnych wydania aktu prawnego: kwestia optymalizacji skutków podjętej decyzji ,niesprzeczności wewnętrznej aktów prawnych.

Istotna dla działania administracji i dla przestrzegania praw obywateli jest:

** jasność formułowania treści norm prawnych,

** upowszechnienie aktów administracyjnych poprzez ich publikację (w Polsce

Dz.U. ,M.P. dziennik urzędowy województwa, gazety lokalne, obwieszczenia) i prawo

wglądu w siedzibie organu administracji ,gdyż nieprzestrzeganie ich regulacji rodzi :

a) sankcje dla organu (odpowiedzialność kierownika organu, pracownika, rozwiązanie

organu, zarząd komisaryczny przy nieprzestrzeganiu zasad prawnych działania)

b) sankcje dla obywatela -karno-administracyjne, egzekucyjne przy nie stosowaniu się do

norm stanowionych przez administrację,

** system kontroli formalnej w organach (rada, kontrola wewnętrzna , zewn-NIK,RIO)

kontroli społecznej organów -obywatele, media

Jako przeszkody w realizowaniu norm prawa przez obywateli wymienia się :długotrwałe i skomplikowane procedury, zbyt wysokie koszty działania dla obywatela. Istnieje określenie „człowiek ekonomiczny” ,działający według zasady: najmniejsze koszty- największe korzyści, co powoduje niechęć do podejmowania działań regulacyjnych przez obywateli .

4) Normy moralne ,obyczajowe, techniczne

moralne, obyczajowe * art. 15.2.ust.o prac. samorządowych z 1990 r. ,art.67.ust.o służbie cywilnej z 1968 r. art. 17.2. ust. o pracownikach państwowych: uprzejmość, życzliwość, godność zachowania * z drugiej strony przepis art.96 k.p.a - grzywna za niewłaściwe zachowanie się na rozprawie administracyjnej stosowana wobec strony, świadka, biegłego

* art.21 ust.1 pkt 6 ustawy o radiofonii i telewizji -respektowanie chrześcijańskiego systemu wartości.

Istnieje postulat opracowania zasad etyki w administracji, ponieważ jej funkcjonowanie jest często odbierane jako bezduszne działanie biurokratyczne np. poprzez żądanie zbędnych

zaświadczeń w miejsce oświadczeń - art.75par 2 k.p.a , nieterminowe załatwianie spraw (brakuje prawnych instrumentów skutecznego dyscyplinowania organu), złą informację , korupcję.

estetyczne- prawo budowlane (ust.z 94 r.) art4.2 - dostosowanie budowli do krajobrazu i zabudowy. Niestety administracyjne organy budowlane same zezwalają na stawianie koszmarów ( tzw.„gargamele”).

techniczne -korzystanie z maszyn z zachowaniem przyrody. Normy prawne- Polskie Normy ustalane przez Polski Komitet Normalizacyjny (PN).Prawo ochrony środowiska-normy hałasu, czystości wody, powietrza. Kontrola ich przestrzegania: WIOŚ, PIH, PISanit, PNB.

Także normy pracy w urzędzie-próby wdrażania norm zarządzania jakością pracy urzędu.

5) Racjonalizacja działań i postęp techniczny.

Racjonalizacja ma przynieść efekt w postaci dobrej, wydajnej organizacji pracy ,określonej przez możliwie najniższe koszty pracy i krótki czas jej wykonania. Istotna jest dla niej:

* sprawność pracy

Naukowa organizacja pracy obejmuje zespół środków pozwalający na:

-- ustalenie optymalnej struktury organizacyjnej zespołu

--racjonalizację procesu zarządzania (informacja, obieg dokumentów)

--mechanizację, automatyzację procesu zarządzania

--tworzenie specjalnego typu budownictwa na potrzeby administracji ( oraz wyposażenie w

odpowiedni sprzęt, gwarancja warunków bhp)

-- racjonalne rozmieszczenie kadr

*efektywność działań ,czyli stosunek nakładów materialnych do osiągniętego efektu

Przejmuje się odpowiednio doświadczenia z organizacji zespołów ludzi w przedsiębiorstwach prywatnych, tj. z dostosowaniem ich do specyfiki administracji, jej możliwości organizacyjnych i finansowych, roli ustrojowej poprzez:

---pozostawienie organów kolegialnych

--liczenie się z przyzwyczajeniami ludzi i opinią publiczną

--niestosowanie wprost miernika wydajności pracy wobec załatwiania spraw indywidualnych

o różnym stopniu skomplikowania

Stosowane są różne środki techniki :

## dla ułatwienia kontaktu obywatela z urzędem :fax,internet

## dla gromadzenia informacji ,gromadzenia i przetwarzania danych,obliczeń,czynności

rejestracji ,tj. dla banku informacji administracyjnej

## dla gromadzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego i lokalnego i

umożliwienia ich udostępniania podmiotom zewnętrznym,

co powoduje konieczność zmiany profilu wykształcenia kadr pracujących w administracji lub jego uzupełnienia o prawo, informatykę ,matematykę,a także techniki negocjacji,zarządzania personelem.

Zastosowanie środków technicznych, automatycznych do oceny sytuacji w załatwianiu danej sprawy rodzi obawę o zatracenie indywidualnego charakteru podejmowanych decyzji ( z dominacją aspektu finansowego, liczbowego).Występuje tendencja do technicyzacji administrowania i zmniejszania w nim czynnika społecznego. Następuje specjalizacja i separacja organów. Powstają specjaliści wysokiej klasy ale od poszczególnych problemów. Ostatnio wprowadza się metody zarządzania jakością. Wyraźnie jest widoczne odhumanizowanie administracji na jej wysokich szczeblach. Dla przeciwwagi- społeczeństwo „na dole „ domaga się kontaktu z człowiekiem a nie maszyną ;występuje chęć do rozmowy z urzędnikiem na temat swojej sprawy).

Centralistyczny i decentralistyczny system administrowania

Pozytywne skutki decentralizacji administrowania są widoczne przy porównaniu systemów: centralistycznego i decentralistycznego.

Centralistyczny Decentralistyczny

I samodzielność administrowania I samodzielność administrowania

brak samodzielności,1 ośrodek dys- samodzielność,działanie niezależnie od

pozycyjny - rząd rządu,bez poleceń ,tylko nadzór ustawowy

narzędzie rządu,jego polecenia

II podmiot administrujący II podmiot administrujący

administracja państwowa administracja samorządowa

organy państwa,rządowe organy odrębnych zków publ-prawnych

działania na rachunek państwa, rządu działania na rachunek związków

III zakres spraw III zakres spraw

sprawy ogólnopaństwowe zastrzeżone ust. sprawy lokalne określone ustawowo

ustalanie og.kierunków i działań administr. podejmowanie konkretnych decyzji rozstrzyganie konkr,najważn.przypadków- samodzielnie

org.naczelne podejmują decyzje indywidualizacja zarządzania

organy niższego stopnia przygotowanie udział obywateli w wykonywaniu zadań

techniczne decyzji lub samodzielne oszczędność środków realizacji

w wyniku decyzji organu wyższ.st. lub brak formalności,szybkość,sprawność

upoważnienia ustawowego ograniczanie biurokracji

instrukcje określają sposób wykonania funkcja wychowawcza społeczeństwa

hierarchizacja aparatu wykonawczego zależność od państwa: ustawowy zakres

działania,obligatoryjne obowiązki, swobo-

da metod realizacji

IV organizacja IV organizacja

1-osobowe kierownictwo-organy organy kolegialne

nominacja na stanowiska obsada stanowisk przez wybory

służba cywilna-grupa zawodowa służba - zajęcie uboczne

brak powiązania urzędu ze sprawą powiązanie urzędu ze sprawą

daje to : daje to :

- jednolitość działania -indywidualizację działania

- łatwą egzekucję służbową odpowiedz. - wpływ społecz.lok na działalność organu

-eliminację sporów kompetencyjnych - szybszy,lepszy proces decyzyjny

-jasność układu kompetencyjnego wewn. - oszczędność czasu,mniej pion.inform

i zewnętrznego - zwiększenie poczucia odpowiedzialn.

-więcej innowacyjności

-rozdzielenie sfer władztwa państwa ( sprawy

globalne) i samorządu (sprawy lokalne)

W sposób centralistyczny działa administracja państwowa, rządowa która dzieli się na

centralną terenową (lokalną )

a) polityczną -obsługa rządu ,działa na hierarchicznie podporządkowana

rzecz rządzenia -rząd,gabinet polit. działa na zasadzie dekoncentracji zadań-

komitety tj.ustawowego przeniesienia kompetencji

kierowanie polityką wewnętrzną państwa „ w dół” w ramach adm.rządowej

i polityką zewnętrzną,całością spraw a) zespolona organizacyjnie ( 1 urząd pod

b) wykonawczą,zarządczą (resortową) wojewodą ,podległym Prez RM i MSW

ministrowie,urzędy centralne b) niezespolona (specjalna) podległa mini-

realizacja ustaw, egzekucja porządku strowi lub urzędom specjalnym (GUS,PIP

prawnego

W sposób decentralistyczny działa administracja samorządowa na poziomie

gminy powiatu województwa

Warunki decentralizacji to:

1) posiadanie własnych kompetencji przez organ

2) brak jego hierarchicznego podporządkowania

3 faktyczna samodzielność działania

4) samodzielność finansowa ( własne źródła dochodów, samodzielne decydowanie o

wydatkach) i samowystarczalność finansowa ,tj. zdolność pokrycia wszystkich koniecznych

wydatków związanych z realizowanymi zadaniami ( a nie - minimalizowanie budżetu

poprzez minimalizowanie wydatków!)

Dotacje przekreślają samodzielność podmiotu z uwagi na konieczność akceptacji celu wydatków, przyznania jej w określonej wysokości, nie zawsze zgodnej z oczekiwaniami, warunków realizacji dotacji, kontroli wydatków z możliwością jej cofnięcia gdy nie zostały spełnione warunki określone przez podmiot przyznający dotację (podobnie subwencje przedmiotowe).

Wyróżnia się:

** decentralizację merytoryczną-podział zadań według możliwości działania jednostek

** decentralizację przedmiotową- poprzez tworzenie administracji specjalnych

** decentralizację funkcjonalną - podział na działy według celów działania

Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny

**Można śmiało powiedzieć ,że Polska jest prekursorem idei samorządności, ponieważ Konstytucja 3 Maja 1791 r. prawnie uznała samorządność. Uchwalona 18 kwietnia 1791r. ustawa Prawo o miastach uznająca wolność miast w zakresie samozarządzania poprzez wybieralne organy została włączona do Konstytucji .Mieszkańcy miast mieli prawo do wybierania magistratu, mianowania burmistrzów, wójtów ,urzędników miejskich ,a władze miast do wydawania rozporządzeń wewnętrznych i sprawowania sądownictwa. Państwo sprawowało nadzór nad miastami poprzez „komisję policji

** Rewolucja Francuska 1791r. uznała prawa podmiotowe gminy (”wolna gmina w wolnym państwie” ) jako odrębnego podmiotu prawnego o własnym ,wynikającym z prawa naturalnego zakresie działania,a więc -jako tworu starszego od państwa. Tzw. formuła Nancy stwierdzała że „sprawy gminy powinny należeć do gminy ,regionów do regionów a sprawy ogólnonarodowe do państwa”.

** W Belgii konstytucja z 1831r. ustanawiała gminę jako czwartą władzę, podmiot niezależny od państwa. Ustrój jednostek samorządowych mogła ustanowić i zmienić jedynie konstytucja (a nie ustawy)

** ustawy: Prusy (1841,1850 r.), Austria (1849,1862r.), też ziemie polskie ( Galicja) - gwarantowały prawo do samorządu społeczeństwa lokalnego: „wolna gmina podstawą wolnego państwa”. Pojawił się termin Selbstverwaltung -zarząd sprawami publicznymi przez bezpośrednio zainteresowanych jako opozycja do państwa policyjnego ,czynnika obcego. Dokonano wówczas podziału zadań samorządu na własne, wynikające z jego natury i zlecone - wykonywane na polecenie państwa i na jego rachunek.

Wśród jednostek samorządowych domniemanie kompetencji przyznano na rzecz gminy ,jako podstawowego szczebla samorządności.

Bardzo istotne dla zrozumienia istoty samorządności jest stwierdzenie Herberta Spencera, angielskiego filozofa i socjologa (1820-1903) iż „według stopnia w jakim rządzeni są rządzącymi można mierzyć kulturę polityczną narodu” oraz Gustawa Fleinera, austriackiego naukowca- prawnika że „samorząd terytorialny jest zaporą wszechwładztwa państwowego”.

Dwa pojęcia samorządu:

Nie było jednakże zgody w określeniu czym jest samorząd

*pojęcie polityczne -uznawało ,że jest to forma celowego urządzenia państwa. Państwo i społeczeństwo z natury swej zwalczają się, a więc po to by stan ten złagodzić państwo oddaje część zarządu lokalnego obywatelom,

*pojęcie prawne-traktowało samorząd jako jedną z form decentralizacji administracji państwa, powierzenie części administrowania odrębnym podmiotom, niezależnym od administracji centralnej, przy jednoczesnym sprawowaniu nadzoru nad ich działaniem.

Ewolucja koncepcji prawnej samorządu

1)teoria naturalna samorządu (18 w. do II połowy 19 w.) opierała się na wynikającym z prawa natury prawie gminy do samorządu. Gmina powstała w sposób naturalny poprzez łączenie się ludzi osiadających na danym terenie w rodziny, a następnie poprzez łączenie się zamieszkujących w sąsiedztwie rodzin w gminy dla załatwiania wspólnych spraw. Stąd zakres działania gminy był stały, naturalny i żaden podmiot nie mógł go zmienić. Gmina jako podmiot starszy od państwa powstałego z łączenia się gmin w większą całość pozostawała tworem wolnym w państwie i zachowywała niezależność podmiotową i przedmiotową od państwa (Rudolf Gneist).

Wedle tej koncepcji wyróżniano w gminie 3 kategorie jej mieszkańców:

a)przynależnych ,tj. obywateli, osoby urodzone z rodziców w gminie zamieszkałych i same mieszkające w niej przynajmniej od 10 lat. Obywatele mieli prawo do korzystania z urządzeń gminnych ,pomocy udzielanej przez gminę oraz do pełnienia w niej funkcji publicznych

b)uczestników ,tj, nie przynależnych, osoby posiadające domy, firmy handlowe, przemysłowe na terenie gminy i płacący tu podatki. Uczestnicy posiadali prawo do korzystania z urządzeń gminnych ,ale nie do uczestniczenia w zarządzaniu gminą

c) obcych, tj. osoby nie związane stałymi więzami z gminą, przebywające chwilowo ,które nie korzystały z urządzeń i pomocy gminy ,a w razie złego zachowania mogły być z gminy wydalone

2) teoria państwowa samorządu (od II połowy 19 w.) powstała w okresie wzmocnienia się władzy parlamentu. Uznawała, że samorząd istnieje z woli państwa, na podstawie jego zezwolenia zawartego w ustawie, która określa jego strukturę, zakres realizowanych zadań. Przekazywanie zadań samorządowi stanowi suwerenną decyzję państwa, które samoogranicza się w swoich kompetencjach. Również zakres zadań własnych jest płynny i zależny od woli państwa ( pozytywizm prawniczy).Samorząd ma prawo do współudziału w zarządzaniu państwem w zakresie ustalonym przez to państwo. Samorząd posiada samodzielność działania poprzez posiadanie podmiotowości publiczno-prawnej i cywilno-prawnej ,ale nie jest niezależny od państwa.

W ramach tego podstawowego dla określenia pozycji samorządu sporu występowały dwa poglądy na samodzielność podmiotową samorządu. Miały one znaczenie dla relacji samorządu z aparatem administracji państwa.

I. Samorząd jest częścią administracji państwowej, a więc podmiotem niesamodzielnym,bo poza państwem nie ma zadań publicznych, stąd samorząd jest organem państwa ( w Polsce prof.Jerzy Panejko,prof.Maurycy Jaroszyński)

II Samorząd jest odrębną osobą prawną, a więc samodzielnym związkiem publiczno-prawnym posiadającym własne prawa i obowiązki (prof. T.Bigo)

Pogląd liberalny T.Bigo został przyjęty w postanowieniach polskiej Konstytucji Marcowej z 1921r.,a pogląd J.Panejki w ograniczającej samodzielność samorządu autorytarnej Konstytucji Kwietniowej z 1935 roku.

Oprócz przesłanek prawnych i politycznych wyróżniano ***przesłanki etyczne i organizacyjne uzasadniające konieczność tworzenia i działania samorządu jak:

- upaństwowienie społeczeństwa dla pozbycia się egoistycznego nastawienia a przyjęcia

wyższych wartości moralnych

- wykonywanie czynności państwowych z uwzględnieniem potrzeb miejscowych

- ograniczenie kosztów utrzymania urzędników państwowych

- zmniejszenie kosztów realizacji zadań poprzez racjonalizację wydatków

- społeczna kontrola realizacji zadań i ich kosztów

- identyfikacja społeczeństwa z zadaniami realizowanymi przez samorząd

- wyrabianie patriotyzmu lokalnego ,identyfikacji ze sprawami miejscowymi, tworzenie

społeczeństwa obywatelskiego

- uczenie ludzi myślenia w kategoriach publicznych ;szkoła praworządności, porządku i

wolności

- niwelowanie antagonizmów społecznych poprzez współuczestniczenie w sprawach

lokalnych

Wyodrębniono w tym okresie 4 typy organizacji samorządu terytorialnego:

-angielski- samorząd zastępuje administrację rządową na niższych szczeblach

-belgijski- dualizm administracji rządowej i samorządowej na określonych szczeblach

-pruski- ciała mieszane rządowo-samorządowe i wspólne załatwianie spraw

-francuski- podrzędna rola samorządu jako organu wykonawczego władzy państwowej

Natomiast w latach 60/70tych XX w. potraktowano samorząd nie jako podmiot wypełniający misję wobec społeczeństwa ale jako sprawny instrument zarządzania określonymi sprawami. Przyjęcie zasady powoływania samorządu wolą organów państwa (parlament) i przez nie umocowanego do działania spowodowało ujęcie go w szerszej kategorii administracji publicznej obok administracji rządowej .Zakres własny działania nie oznacza zakresu ustalonego przez samorząd ,ale sferę ustawową kompetencji gminy ,powiatu, regionu, której nie mogą naruszać inne podmioty, w tym- administracja rządowa. Podział zadań na zakres własny i zlecony był i jest dokonywany w oparciu o kryterium celowości realizacji danego zadania i możliwości realizacyjnych administracji rządowej lub jednostki samorządowej określonego szczebla.

Większy od samorządności zakres samodzielności w administrowaniu zawiera forma autonomii administracyjnej (regionalizmu) uznawanej za system ustroju administracyjnego . Jest to ustawowe nadanie przez państwo uprawnień ustawodawczych w przekazanym zakresie. Decentralizacja kompetencji poprzez autonomię jest oparta o kryteria geograficzne , historyczne, narodowościowe, gospodarcze. Tworzone są organizmy prowincjonalne o silnych własnych kompetencjach ,także w sferze podatkowej, nowe centra zarządcze. Uważana jest ona za efekt przeciwstawiania się zbytniej centralizacji administracji w państwie, co uznaje się za jej aspekt pozytywny. Aspekt negatywny autonomii stanowić może tendencja dążenia do zerwania jedności administracyjnej i terytorialnej państwa.

Autonomia uznawana jest za etap pośredni pomiędzy samorządnością a federalizmem, tj luźnym związkiem samodzielnych części składowych państwa.( J.Langrod).

samorząd - autonomia -federacja.

Naturalną granicę decentralizacji administracyjnej stanowi więc jedność działań w państwie. Każda sprawa jest realizowana w imieniu państwa i z uwzględnieniem jego interesu. Dlatego konieczne jest zabezpieczenie działania wszystkich podmiotów w państwie według przyjętych zasad prawnych; inaczej działania ich prowadzić będą do separatyzmu prowadzącego do rozpadu terytorialnego państwa.

Oprócz różnic w zakresie samodzielności działania wobec państwa różni te trzy systemy administrowania sposób przekazywania władzy:

*samorząd i autonomia (regionalizm) otrzymują władzę, samodzielność działania od państwa, „ w dół” (domniemanie kompetencji na rzecz państwa)

*w federacji władza płynie od członków federacji do państwa,” w górę” (domniemanie kompetencji na rzecz części składowych) ,stąd inna jest ich pozycja wobec państwa. Występuje wyraźne określenie kompetencji państwa i administracji federacji oraz członów (części) federacji. Członkowie federacji posiadają własną konstytucję jako źródło władzy lokalnej, która ogranicza prawo federacji jako całości na rzecz części składowych. Parlament krajowy 2 izbowy reprezentuje interesy państwa w jednej izbie oraz interesy części składowych w izbie drugiej

Regionalizm jako sposób organizowania się społeczeństwa lokalnego powstał na bazie

ruchu społecznego , który rozwinął się w połowie 19 wieku ,wraz z ideą samorządności, jako opozycja wobec uniformizacji urbanizujących się społeczeństw .Odegrał on dużą rolę w ruchach narodowowyzwoleńczych, kształtował świadomość przynależności narodowej poszczególnych grup społecznych (Francja 1865 r. Program Nancy: ”sprawy gminy należą do gminy, sprawy prowincji do prowincji, sprawy zaś państwa do państwa” ).

Podstawę idei regionalistycznej stanowi emocjonalny stosunek do „małej ojczyzny”, zajmującej miejsce pomiędzy ojczyzną prywatną a ojczyzną narodową.

ojczyzna prywatna - mała ojczyzna - ojczyzna narodowa.

A więc region ma działać w ramach narodu ,a nie obok niego, ponieważ grozi to

separatyzmem. Ma być to godzenie interesów państwa i lokalnych.

Krytyka centralizmu w państwie, na bazie której powstał regionalizm następowała na kilku polach:

**polityczno-administracyjnym :

-zniechęca obywateli do pełnienia funkcji publicznych, rozwija biurokratyzm, który

utrudnia sprawne zarządzanie państwem

-powoduje koncentrację środków finansowych w jednym miejscu, co powoduje

niedorozwój prowincji ,nie pozwala na pogodzenie sprzecznych interesów dzielnic kraju,

prowadząc je do upadku gospodarczego i kulturalnego

-potrzeba tworzenia silnych ośrodków regionalnych jako obszarów o tradycyjnych

więzach etnicznych, demograficznych, historycznych i ekonomicznych jako przeciwwagi

dla władzy centralnej

-konieczne jest rozgraniczenie kompetencji gmin- sprawy komunalne, prowincji-sprawy

regionalne , państwa-sprawy narodowe.

**ekonomicznym- ogranicza swobodę gospodarowania prowincji ,powinny ją realizować

organizacje lokalne

**kulturalnym- konieczne wzmocnienie kultury regionalnej, tworzenia autonomicznych

uniwersytetów ,prowadzenia badań historycznych, etnograficznych, geograficznych,

ochrony zabytków.

Regionalizm występował w nurcie kulturalnym oraz politycznym.

Regionalizm kulturalny występował w Szwajcarii , w Czechach i w Skandynawii .

Na ziemiach polskich, po powstaniu styczniowym 1863 r. ruch pozytywistyczny propagował obronę tożsamości narodowej, gospodarczej i kulturalnej .Na tej bazie powstał szeroki ruch stowarzyszeniowy. W II RP (1918-1939 r.) regionalizm odrodził się w połowie lat 20-tych na bazie działań Związku Nauczycielstwa Polskiego i PTTK .Pod egidą PTTK wychodziło czasopismo „Kraj”. Regionalizm polski oparto o propagowanie i zachowanie odmienności kulturowych (Podhale, Polesie).Wobec świeżo odzyskanej niepodległości państwowej odrzucano stanowczo tendencje separatystyczne, zdecydowanie deklarowano jedność państwa a w jego ramach- swobodę rozwoju gospodarczego i kulturowego regionów (duże różnice etniczne, kulturowe i gospodarcze).Uznawano ,że reforma administracji ma służyć rozwojowi gospodarczemu i kulturowemu naturalnie ukształtowanych regionów (Małopolska, Podole, Wołyń, Poznańskie).

Po II wojnie nastąpiło krótkie odrodzenie ruchu regionalistycznego w warstwie kulturowej ale od 1948 roku następowało ograniczanie tej działalności I w końcu w 1950 r. likwidacja jako „przeżytku kapitalizmu”. Państwo socjalistyczne uznało taką działalność za niezgodną z realizowaną przez nie zasadą centralizmu demokratycznego. Po 1956 roku nastąpiło odrodzenie ruchu regionalistycznego, także tylko w warstwie kulturowej, nawet wspierane przez państwo („Cepelia” , amatorski ruch ludowy ,Ludowe Zespoły Sportowe).

Regionalizm polityczny występował we Francji, Włoszech, Hiszpanii, utożsamiany z historycznie kształtowanym prowincjonalizmem. W Hiszpanii najsilniejszy nurt separatystyczny występował w Baskonii ,która utraciła autonomię w połowie 19 wieku. W latach 30/40 XX wieku ugrupowania lewicowe Hiszpanii i Włoch doprowadziły do konstytucyjnej regulacji regionalizmu, który stał się instytucją ustrojową przeciwstawną dla unitaryzmu państwowego. Tu wyraźne było podłoże autonomii terytoriów ze względów narodowościowych, geograficzno- przestrzennych, społeczno-gospodarczych.

Na ziemiach polskich autonomia polityczna była realizowana w Galicji pod zaborem austriackim, w II RP (1918-1939 r.) poprzez ustanowienie ustawą konstytucyjną z 1920 roku autonomii dla Górnego Śląska ,jako instrumentu zapewnienia dalszych dobrych warunków rozwoju porównywalnych z III Rzeszą w ramach której dotąd Śląsk funkcjonował. Obecnie tendencje takie przejawia Opolszczyzna.

Autonomia polityczna stanowiła etap pośredni między centralizmem a federalizmem

Cechy tej autonomii to :

• powstanie na bazie silnego zróżnicowania etnicznego, historycznego, gospodarczego, kulturowego ,społecznego

• przekazanie przez władzę ustawodawczą państwa części uprawnień ustawodawczych na rzecz części składowej

• określenie w konstytucji zakresu spraw należących do państwa i części składowej

• szczegółowe określenie zakresu samodzielności działania w statutach regionalnych: zwykłym ,uchwalanym przez radę regionu (organ ustawodawczy) i zatwierdzonym formalnie przez parlament krajowy

• autonomicznym (specjalnym) - uchwalanym przez parlament krajowy ,o randze ustawy konstytucyjnej.

Istotne znaczenie dla autonomii politycznej ma uprawnienie do samodzielnego stanowienia ustaw, regulujących w sposób właściwy dla danej części kraju, a odmienny od innych - stosunki wewnętrzne.

Jest ono obwarowane szczególnymi wymogami:

-podstawą do stanowienia prawa jest upoważnienie konstytucyjne, a nie wola części

autonomicznej

-ustawy nie mogą być sprzeczne z systemem prawa państwowego kraju,

-ustawy mają moc obowiązującą tylko na terenie autonomii ( lub wobec określonej grupy członków- jak np. konkordat),

-parlament kraju może znieść autonomię lub zmienić jej zakres.

Ustawodawstwo autonomii ma charakter ustawodawstwa uzupełniającego w ramach porządku prawnego danego państwa, gdyż jest to odstąpienie przez państwo na rzecz organizacji społeczeństwa części władzy ustawodawczej , z zapewnieniem przedstawicielowi rządu w regionie prawa do kontroli treści ustaw i stosowania wobec tych ustaw weta.

Granicę działalności legislacyjnej regionu stanowi: terytorium ,konstytucja, zobowiązania międzynarodowe państwa ,wewnętrzna spójność systemu prawa w państwie, meritum, tj. określenie rodzaju spraw przekazanych do odrębnej regulacji, przeprowadzanie podstawowych reform społecznych i ekonomicznych w państwie, respektowanie interesów narodowych i interesów innych regionów [obecnie :Belgia-Flamandia, Walonia , Bruksela; Hiszpania-Kraj Basków, Katalonia; Włochy-Sycylia, Sardynia, Wal d/Aosta, Trentino- Górna Adyga].

Po II wojnie światowej pod wpływem biurokratów przeważyła idea regionalizacji dla celów administracyjnych, mającej na celu racjonalizację zarządzania państwem.

Tworzenie nowych, większych jednostek związane było z rozwojem, gospodarczym państw i koniecznością realizowania większych niż dotąd zadań przez ich jednostki składowe.

Szczególnym wyzwaniem stała się realizacja zadań z zakresu planowania gospodarczego i przestrzennego, gdzie dotychczasowe jednostki nie stanowiły wystarczających kompleksów społeczno-gospodarczych dla celów planowania. Ukształtowane w 19 wieku granice terytorialne jednostek nie były zgodne z powstałymi obszarami gospodarczymi. Konieczne było także tworzenie podziałów terytorialnych na potrzeby administracji specjalnej. Tradycyjny podział na jednostki administracji rządowej i samorządowej rodził spory kompetencyjne, praktyczne problemy związane z funkcjonowaniem społeczności lokalnych. Także dla nich decentralizacja administracji poprzez regiony miała duże znaczenie.

Proces regionalizacji kraju przebiegał na osi zmniejszania pozycji władz centralnych a wzmacniania władz terenowych .

Prekursorem wyznaczania kierunku decentralizacji administracyjnej poprzez regionalizację była Francja. Od 1955 r. tworzono tam administrację regionalną w sposób ewolucyjny.

Punktem wyjścia było ustanowienie decyzją państwa regionu jako ** formy dekoncentracji administracji rządowej, centralnej w terenie. Były to struktury wspomagające państwo w funkcji planowania narodowego w terenie i podziału inwestycyjnych kredytów budżetowych Regionalne konferencje administracyjne z prefektem na czele nie miały własnych kompetencji, lecz działały w imieniu i na rzecz rządu. Miały charakter opiniotwórczy (tworzenia i realizacji planów regionalnych).

W 1972 r. nastąpiła zmiana pozycji prawnej regionu. Stał się on związkiem depertamen- tów w formie** publicznego zakładu terytorialnego, o odrębnej od państwa osobowości prawnej ,zaliczonym do kategorii „wspólnota lokalna” ,ale nie tworzącym takiej wspólnoty ,o szczególnej właściwości w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego. Sprawy gospodarcze zaczęły więc wpływać na kształt administracyjny państwa. Nadal zadania regionu stanowiły głównie działania opiniodawcze i studyjne z zakresu planowania przestrzennego ,a działalność decyzyjną stanowiło jedynie prowadzenie urządzeń o wspólnym przeznaczeniu służącym interesom regionu. Region był zarządzany przez Radę Regionalną złożoną z członków parlamentu z terenu regionu, reprezentantów terytorialnych związków samorządowych ( gmin i departamentów) oraz z prefekta regionu jako organu wykonawczego rządu. Rada miała już charakter decyzyjny, a komitet społeczno-ekonomiczny pełnił rolę doradczą Skład komitetu społeczno-ekonomicznego tworzyli reprezentanci związków i organizacji zawodowych oraz mianowani przez premiera fachowcy z różnych dziedzin. Gospodarka, zarządzanie zaczęły więc determinować także kształt administracyjny państwa.

W 1982 r. nastąpił kolejny, rewolucyjny etap zmiany pozycji regionu, kiedy to nadano mu status samodzielnego **związku samorządowego ( kolejnego obok gminy i departamentu). Przestał więc pełnić rolę agendy rządowej, a stał się samodzielnym związkiem samorządowym o własnych kompetencjach i władzach pochodzących z wyboru, z własnym budżetem oraz uprawnieniami do tworzenia samodzielnego planu rozwoju regionu.

Region przeszedł jako element systemu administrowania w państwie ewolucję

*od formy dekoncentracji administracji rządowej do decentralizacji oraz w zakresie wykonywanych *funkcji od opiniodawczych do decyzyjnych.

Jest to charakterystyczny wzorzec kierunku zmian dokonujących się w państwach tzw. zachodnioeuropejskich .Obniżenie działalności industrializacyjnej państw spowodowało przyśpieszenie tendencji decentralizacyjnych w administrowaniu oraz wzmocnienie w niej roli regionów i ich rozwoju wobec państwa.

We Francji przyjęto *doktrynę biegunów wzrostu i rozwoju spolaryzowanego. Jej realizacja polegała na podejmowaniu przez państwo dużych inwestycji infrastrukturalnych w regionach opóźnionych w rozwoju i na nakłanianiu inwestorów do tworzenia przedsiębiorstw w tych regionach. Jej uzupełnienie stanowiła *polityka urbanizacyjna, polegająca na promowaniu rozwoju metropolii równowagi, aglomeracji położonych w rejonach peryferyjnych wokół wytypowanych miast, jako przeciwwagi dla Paryża. Region został włączony w proces wykonywania administracji państwowej. Podział zadań pomiędzy poszczególne szczeble samorządowe został dokonany z zachowaniem ich autonomii działania, także finansowej. Ma to znaczenie dla pozycji gminy jako podstawowej jednostki samorządu, ponieważ wykonywanie zadań państwowych z jednej strony stwarza możliwość wkraczania w zakres działania terytorialnego związku samorządowego ,z drugiej zaś może chronić te jednostki przed nałożeniem dodatkowych obowiązków wynikających z poszerzania zakresu przedmiotowego działalności państwa. Region stał szczeblem aktywizującym rozwój lokalny (interwencjonizm regionalny: pomoc dla podmiotów w wynajmie budynków i terenów do produkcji ,finansowanie infrastruktury komunalnej, pomoc w działalności promocyjnej, zwolnienia podatkowe),koordynującym ,planującym.

W związku z rolą planistyczną regionów nałożono:

* na rząd obowiązek szerokiego uzgadniania z regionami priorytetów planu narodowego, * na regiony konsultowania z gminami i departamentami (powiatami) i innymi

partnerami społeczno-gospodarczymi tworzonych planów regionalnych.

Przy opracowywaniu planów regionalnych dla ich spójności z państwowymi zastosowano narzędzie w postaci kontraktów planowych zawieranych przez rząd z regionami. Kontrakty stanowią wzajemne zobowiązania do współfinansowania przedsięwzięć dla realizacji priorytetów planu narodowego i zbieżnych z nimi zadań z planów regionalnych.

Możliwe jest również zawieranie przez regiony kontraktów planowych z innymi od państwa podmiotami prawnymi dla realizacji zadań określonych w planach regionalnych.

Zgodnie z koncepcją rozwoju zdecentralizowanego region stał się szczeblem godzącym interesy ogólnokrajowe i lokalne ; na jego poziomie następuje styk oddolnych i odgórnych inicjatyw publicznych i ich koordynowanie z wizją rozwoju państwa. Takie ułożenie stosunków zgodne jest z ideą współdziałania i wzajemnego uzupełaniania się w działaniu rządu i samorządu.

Jest to przejmowanie obszarów aktywności państwa (decentralizacji kompetencji państwa) , a nie pozbawianie kompetencji dotychczasowych jednostek terytorialnych. Celem tworzenia nowych, pośrednich szczebli zarządzania jest tworzenie jednostek koordynujących i kontrolujących partykularne dążenia poszczególnych jednostek lokalnych tak by była realna możliwość ich realizacji. Dlatego nawet tam, gdzie podstawą regionalizacji były czynniki polityczne następuje ewolucja regionalizmu z politycznego w administracyjny. Regiony stają się podmiotami wykonującymi administrację państwową, gdyż administracja rządowa nie jest w stanie realizować wszystkich oczekiwań. W państwach dużych obszarowo dodać należy argument potrzeby utworzenia silnego pośredniego szczebla zarządzania lokalnego co łączy interesy administracji państwa i samorządów.

Uznaje się także, iż struktura regionalna jest optymalna do stymulowania lub tworzenia struktur sprzyjających transferowi technologii organizowania i koordynowania współpracy pomiędzy środowiskami włączonymi w procesy innowacyjne (naukowe, przemysłowe, lokalne, finansowe).We Francji powierzono regionom ustawowo w 1981 roku opracowywanie- w ramach wieloletnich programów regionalnych - programów rozwoju badań i technologii i rozwijania technologicznych biegunów regionalnych ,a więc kierowanie całością życia społeczno-gospodarczego na swoim obszarze.

Bardzo istotne dla ich pozycji jest angażowanie się regionów

*we współpracę międzynarodową z regionami innych państw-członków Wspólnoty Europejskiej, a także

*w pozyskiwanie na pośrednictwem administracji UE środków finansowych na rozwój

swojego obszaru ( tzw. środki pomocowe).

Stosunki region -organy rządowe, region -związki samorządowe zależą od przyjętego w państwie modelu prawnego regionu.:

* Jeżeli region stanowi formę dekoncentracji realizacji zadań rządowych -jest terenową jednostką organizacyjną rządu. Stosunki z jednostkami samorządowymi są stosunkami z rządem. Region nie może dowolnie wkraczać w sferę działania j.s.t, może za to z upoważnienia ustawowego wykonywać funkcje nadzoru w imieniu rządu.

* Jeżeli region jest terytorialnym związkiem samorządowym wtedy są to relacje wzajemnej niezależności. Każde z nich ma samodzielny zakres działania, własne władze i organizację. Stosunki pomiędzy nimi są stosunkami współpracy a nie nadzoru. Region przejmuje zadania które państwo nałożyłoby na niższe j.s.t., ale nie zagraża jej samodzielności.

Przy projektowaniu regionalizacji Polski brano pod uwagę doświadczenia innych państw europejskich, w tym- szczególnie Francji jako prekursora w tej sferze. Nie przyjęto założenia regionalizacji politycznej, ale regionalizację administracyjną opartą, choć nie do końca konsekwentnie, o czynniki geograficzne. Można powiedzieć, że nadal brakuje jasnego kryterium podziału kompetencji pomiędzy administracją rządową i samorządową. Optowano za budową regionu rządowego w sytuacji, gdyby samorząd pozostawał tylko na szczeblu gminy. Przy istnieniu gminy i powiatu jako szczebli samorządu terytorialnego. tworzenie regionu samorządowego traktowano jako naruszenie zasady podziału administracji publicznej w terenie na rządową i samorządową. Optowano albo za regionem samorządowym albo rządowym, dopuszczano także w dyskusji tworzenie regionu rządowo-samorządowego, tylko że są to dwa odmienne podmioty i trudno byłby je połączyć w jeden organizm. Ostatecznie, jak wiadomo, przyjęto koncepcję dublowania organów na szczeblu województwa (samorząd regionalny i administracja rządowa w województwie) także ze względów politycznych.

Region stanowi główny podmiot zapewniający w państwie harmonijny rozwój terytorialny, dlatego przywiązuje się znaczącą wagę do prowadzenia przez niego działań związanych z planowaniem rozwoju lokalnego, terytorialnego.

Planowanie na poziomie regionalnym w krajach tzw. Europy Zachodniej przechodziło znaczącą ewolucję :

• W okresie powojennym planowano odbudowę i rozwój gospodarki, od początku lat 60-tych do połowy lat 70- tych nastąpił okres przyśpieszenia rozwoju gospodarczego, planowano więc urbanizację, tworzenie wielkich systemów transportu, budowę mieszkań, infrastruktury technicznej, zajmowano się sprawami demografii.

• Następnie w latach 70 -tych z uwagi na zwiększenie okresu czasu wolnego nastąpiło wprowadzenie do planów regionalnych problematyki turystyki i rekreacji- aktywizacji ekonomicznej obszarów poprzez rozwój tych dziedzin. Poprzez planowanie starano się niwelować nierównowagę w inwestowaniu powstałą w okresie przyspieszenia gospodarczego, powodującą nierówność w aktywności ,pustkę niektórych obszarów .

• Po okresie fascynacji technicyzacją życia przyszła w końcu lat 70 -tych refleksja związana z uwzględnianiem w planowaniu regionalnym czynników ochrony przyrody i krajobrazu. Planowanie stref przemysłowych, lotnisk, autostrad- wobec rosnącej niechęci społeczeństwa -wymagało podejmowania wielu prac analitycznych i studialnych. Podjęto prace nad „humanizacją” stref przemysłowych, rewitalizacją starej zabudowy miast, centrów, określonych enklaw.(Holandia, Francja).Po 1975r. nakazano we Francji opracowywanie przez inwestorów studiów wpływu inwestycji na środowisko .Aktami prawnymi chroniono obszary górskie, pasy wybrzeża przed nadmierną ingerencją w środowisko, krajobraz, zajmowano się ochroną przed uciążliwością lotnisk.

W związku ze zmianą aktywności ludzi w relacjach praca-dom, dom- odpoczynek,

dom-usługi rozszerzył się zakres przestrzennych współzależności dość odległych

obszarów .Plany przestrzenne zaczęły obejmować polem analiz coraz szersze obszary

(np. Holandia Północna, Holandia Południowa (82,87r.).Plany są bardziej elastyczne i

poszukują racjonalnych granic pomiędzy terenem zurbanizowanym a wolnym, między

rozwojem miast i wsi, rolnictwem a turystyką. Zajmują się modernizacją obszarów

zurbanizowanych i utrzymaniem, podniesieniem atrakcyjności wynikającej ze

szczególnego charakteru i klimatu małych miast i wsi.

Planowanie regionalne musi obecnie ujmować takie kwestie jak: starzenie się ludności i związane z tym konsekwencje społeczno-gospodarcze; stale rosnąca mobilność mieszkańców i konieczność racjonalnego podziału na transport zbiorowy i indywidualny; proces jednoczenia się Europy generujący poprawę połączeń międzynarodowych, międzyregionalnych; nową falę potrzeb mieszkaniowych, zmianę aktywności gospodarczej z tradycyjnej produkcji na usługi szeroko pojęte; tworzenie lepszych form informowania przez regiony o ich zadaniach i kompetencjach. Zachodzi już tendencja do decentralizacji zarządzania planami zagospodarowania terenem.

Polska powinna przejąć z tych doświadczeń :

-obligatoryjność planów ochrony przyrody i krajobrazu (Holandia, Francja ,Niemcy)

-rolę koordynacyjną planowania lokalnego ( Niemcy ,Holandia)

-funkcję inspiracyjną w planowaniu lokalnym (Francja, Anglia, Włochy)

-wzrost udziału władz i społeczeństw lokalnych w ustalaniu regionalnej polityki rozwoju (Belgia, Francja, Anglia, Szwecja)

-eksponowanie problematyki społecznej w ocenie potrzeb, preferencji ( Bel,Fr,Szwajc,Hol)

-wykorzystywanie planów region do rozwiązywania problemów przygranicznych (Francja Niemcy ,Szwajcaria ,Włochy)/

-eksponowanie aspektów ekonomicznych (Francja ,Anglia ,Holandia)

Zasady budowy administracji publicznej

Wyodrębnia się kilkanaście podstawowych zasad, które określają sposób organizacji i funkcjonowania administracji publicznej ,zgodnie z zasadami teorii organizacji i racjonalizacji działań.

1)zasada celowości - aparat administracji ,jako działanie zespołowe i system instytucji musi być zbudowany i działać w sposób celowy. Instytucję administracji publicznej tworzy się dla realizacji określonego celu, również cel działania określa jej konstrukcję.

Cel podstawowy ,ogólny stanowi realizacja kompetencji władczych i niewładczych.

Cele częściowe , konkretnie, wyraźnie określone decydują o:

* sposobie podziału instytucji na wewnętrzne komórki organizacyjne (departamenty, wydziały, referaty)

* określeniu zadań dla poszczególnych stanowisk pracy (brak tworzenia stanowisk powiązanych z konkretnym zakresem zadań grozi przerostem struktury organizacyjnej danej jednostki)

* łączeniu stanowisk pracy w komórki organizacyjne według rodzajowych podobieństw lub wspólnych zadań, co powoduje utworzenie całego układu organizacyjnego jednostki, organizacji szczeblowej (drabina organizacyjna) ze stanowiskami kierowniczymi i wykonawczymi.

Powstaje jednostka o cechach trwałości ,hierarchiczności, sformalizowania.

2)zasada kolegialności i jednoosobowości oznacza możliwość budowy aparatu administracji w oparciu o te przeciwstawne założenia. Jest ona realizowana z uwagi na kryterium

* składu osobowego

*różnych metod działania, co wpływa na budowę i sposób działania organu.

Kolegialność zakłada* jako metodę działania współpracę wielu osób i jest uznawany za przejaw demokratyzmu w działaniu. Jego zaletą jest wykorzystanie różnorodnej wiedzy wielu osób wschodzących w skład organu przy podejmowaniu decyzji i bardziej obiektywnych, wyważonych rozstrzygnięć. Organy kolegialne tworzy się dla podejmowania decyzji ważnych społecznie, istotnych dla interesu państwa, o charakterze strategicznym i koordynacyjnym. Organy te mogą również prowadzić działania inicjujące, kontrolujące, opiniujące (komisje rad samorządu) oraz pomocnicze, doradcze (kolegia przy organie).

Organ tak działający może mieć skład wieloosobowy lub jednoosobowy z udziałem ciała doradczego (kolegium ekspertów) ,a cechę struktury organu stanowi wieloosobowy skład i kolegialne podejmowanie decyzj.i

Organ kolegialny może mieć charakter organu decydującego lub doradczego (kolegia przy organach).

Z uwagi na złożony charakter organ ten ma** strukturę wewnętrzną i składa się z przewodniczącego, jego zastępcy/zastępców ewentualnie - sekretarza

** regulamin obrad ustalający zasady jego

działania, częstotliwość zbierania się ,zasady podejmowania decyzji (kolegialne stanowisko członków organu w postaci uchwały lub postanowienia)

Jest też powoływany na określony czas funkcjonowania ( kadencyjność).

Wskazuje się jednak na wady organów kolegialnych : przewlekłość procedur, wolne podejmowanie rozstrzygnięć, ich kompromisowy charakter, jak również rozpraszanie się odpowiedzialności za nie (szczególnie przy tajnym podejmowaniu),większe koszty utrzymania jego członków ich aparatu pomocniczego.

Jednoosobowość (monokratyzm) oznacza tworzenie jednoosobowego organu i jednoosobowe podejmowanie decyzji i ponoszenie odpowiedzialności za ich treść i skutki oraz za działania aparatu pomocniczego (urzędu)- pomagającego w ich przygotowaniu. Podejmuje on decyzje taktyczne ( metody i sposoby działania) i operacyjne (wykonawstwo zadań, drobne sprawy bieżące),o charakterze operatywnego administrowania. Może być zastępowany - z jego upoważnienia - w podejmowaniu decyzji przez zastępców lub osoby upoważnione z urzędu.

Możliwe jest występowanie jednej osoby w dwu rolach: jako organu jednoosobowego (starosta, Prezes Rady Ministrów) oraz jako przewodniczącego organu kolegialnego.

Jako zaletę organu jednoosobowego podkreśla się szybkie, operatywne działanie i podejmowanie decyzji, jednolitość działania i możliwość elastycznej reakcji na sytuację, wyraźnie wskazaną odpowiedzialność za działanie.

Wadą jest możliwość powstawania pomyłek, brak obiektywnego wyważenia decyzji, możliwość wypaczenia ustalonej linii działania.

Układ pomiędzy organami kolegialnymi i jednoosobowymi może być różny:

** nadrzędność organu kolegialnego (Rada Ministrów wobec ministrów)

** nadrzędność organu jednoosobowego ( nadzór wojewody wobec kolegialnych organów

jednostek samorządu terytorialnego)

** uzyskiwanie przez jedne organy od drugich zgody przed podjęciem decyzji

** gdy oba organy mają moc decyzyjną :organ kolegialny wytycza kierunki działania,organ

jednoosobowy realizuje operatywne wykonawstwo

W aparacie administracji rządowej przeważają organu jednoosobowe.

W aparacie administracji samorządowej przeważają organy kolegialne.

3)zasada centralizacji i decentralizacji organizacji aparatu administracji publicznej jest determinowana ustrojem i charakterem państwa.

Centralizacja oznacza zorganizowanie aparatu administracji ,w którym organy niższego stopnia są podporządkowane organom stopnia wyższego, jest to więc podporządkowanie pionowe. Organ niższego stopnia jest podporządkowany organowi wyższemu podwójnie:

** służbowo- brak prawnej samodzielności i niezależności działania, podporządkowanie poleceniom służbowym -bez prawnych ograniczeń -organu wyższego

** osobowo- prawo obsadzania stanowisk w organie niższego stopnia, karania, awansowania, nagradzania, pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, zwalniania.

Organy niższego stopnia są związane dyrektywami organów stopnia wyższego, nadrzędnych,

Organy wyższego stopnia ingerują w działania organów stopnia niższego poprzez wydawanie poleceń ,instrukcji, wytycznych i innych aktów kierowania tym organem, które muszą być realizowane.

Jest to zasada działania administracji rządowej ,realizacji interesów ogólnopaństwowych.

Zalety centralizacji to: lepsze możliwości sterowania pracą aparatu, lepsza skuteczność, wydajność i spójność działania , jednolitość kierownictwa i działania, koncentracja środków finansowych w skali kraju oraz lepsza efektywność ich wykorzystania, dyscyplina poprzez ścisłe podporządkowanie aparatu terenowego ośrodkom centralnym.

Wadą centralizacji jest prowadzenie do zaniku samodzielności i aktywności działania oraz odpowiedzialności jednostek niższego stopnia oraz wydawanie dyspozycji przez jednostki wyższego stopnia nie znające miejscowych warunków podejmowania działania

Decentralizacja oznacza organizację aparatu administracji bez hierarchicznego podporządkowania organów działających na niższym szczeblu terytorialnym innym organom. Daje ona faktyczną niezależność i samodzielność działania organów poprzez posiadanie własnych kompetencji i środków finansowych. Służy realizacji zadań lokalnych.

Nie ma tu zasady obsadzania stanowisk przez organ wyższego stopnia, wydawania przez niego wytycznych do działania i poleceń, wkraczania w działalność organu niższego stopnia terytorialnego, kierowania jego działaniami. Jedyną formę ograniczenia samodzielności działania stanowią środki nadzoru zastosowane przez organ nadzorczy wskazany przez ustawę ,w granicach i formach określonych również ustawowo.

Zaletą decentralizacji jest samodzielność podejmowania decyzji i odpowiedzialność za nie, gospodarność, bezpośredni związek z podejmowanymi działaniami, aktywizacja społeczności lokalnych.

Wadą decentralizacji jest możliwość nie kierowania się jednolitą polityką państwa w działaniu i dominacja interesów partykularnych.

4.zasada koncentracji i dekoncentracji dotyczy rozmieszczania zadań w różnych ogniwach administracji w układzie pionowym.

Zasada koncentracji, skupienia kompetencji oznacza ich posiadanie przez jeden organ lub grupę organów. Są to zwykle organy najwyższego stopnia (naczelne i centralne). Podejmują one zadania administrowania sprawami wymagającymi jednolitego rozstrzygania w skali kraju ,a organy szczebli niższych wykonują tylko określone przez nich czynności pomocnicze Występuje tylko w systemie centralizacji.

Dekoncentracja zadań stanowi przekazanie zadań administrowania na rzecz jednostek terenowych, niższych. Może występować w systemie centralizacji (administracja rządowa) lub decentralizacji ( administracja samorządowa)

Może mieć ona charakter *dekoncentracji rzeczowej- rozkładania kompetencji danego organu na kilka organów tego samego szczebla

*dekoncentracji terytorialnej- rozkładania kompetencji organu wyższego na podległe mu organy terenowe.

5. zasada zakresu działania i kompetencyjności

Zakres działania danego organu określają przepisy ustrojowe ( ustawa) prawa administracyjnego powołującego dany organ. Jest on określony poprzez wyliczenie zakresu spraw jakimi się organ zajmuje (do zakresu działania ... należą sprawy...),a więc np. budownictwo, rolnictwo ,pomoc społeczna, zatrudnienie .

Podejmowanie konkretnych działań władczych odbywa się na podstawie przepisów określających zakres działania oraz określających kompetencje organu ,właściwość organu.

Kompetencja organu oznacza prawnie określony zakres jego praw i obowiązków. Określa ją ogólny zakres zadań, miejsce organu w systemie organizacji administracji oraz uprawnienie do podejmowania konkretnych działań. Regulują ją przepisy materialne (prawo ochrony środowiska, prawo geodezyjne i górnicze, budowlane, o zgromadzeniach itd.) wskazując formę prawną działania konkretnego organu. Wydawane są również odrębne przepisy kompetencyjne, ustalające w jednym akcie prawnym kompetencje wszystkich organów administracji publicznej w sytuacji dokonywania reformy struktur administracji publicznej, co pociąga za sobą rewolucję w zakresie ich działania i kompetencjach.

Rozróżnia się kompetencję rzeczową ,określoną przez rozstrzyganie określonych kategorii spraw, kompetencję miejscową, terytorialną ,określoną przez wskazanie organu, który ze względu na zasięg terytorialny działania jest właściwy do załatwiania sprawy,

kompetencję instancyjną, wskazującą na organ właściwej instancji ( I,II) do załatwienia danej sprawy ,

kompetencję funkcjonalną ,wskazującą na właściwą komórkę wewnętrzną lub organ mające załatwić daną sprawę ( organ stanowiący lub wykonawczy, referat lub pracownik).

• właściwość miejscowa i instancyjna organów administracji publicznej jest określona głównie w kodeksie postępowania administracyjnego ( k.p.a.), procesowego

• właściwość rzeczowa jest określona w przepisach prawa administracyjnego materialnego

• właściwość funkcjonalna jest regulowana w regulaminach organizacyjnych danych jednostek administracji.

Każdy organ administracji jest obowiązany z mocy prawa do przestrzegania swojej kompetencji ,właściwości. (art.19 k.p.a.- obowiązek przestrzegania przez organ z urzędu jego właściwości miejscowej i rzeczowej ). Naruszenie zakresu kompetencji, właściwości skutkuje nielegalnością podjętych działań.

6.zasada resortowości i terytorialności dotyczą podziału pracy w ramach aparatu administracyjnego.

Podział resortowy, rzeczowy opiera się o wyodrębnienie kategorii (grupy) spraw i ich przydzielanie organom specjalnym o określonym zakresie przedmiotowym działania.

W organizacji scentralizowanej resortowość oznacza podział spraw według jednorodności lub pokrewieństwa i przydzielanie ich resortom, pionom organizacyjnym ( znaczenie przedmiotowe) lub podległość ministrowi lub kierownikowi urzędu ( znaczenie podmiotowe).

Podział resortowy wskazuje na podporządkowanie pionowe jako kryterium wyodrębnienia organizacyjnego (porównaj ustawę z 4 września 1997 o działach administracji rządowej, obowiązującą od 1 kwietnia1999 r.)

Podział terytorialny, prowincjonalny opiera się o podział zadań według rozmieszczenia w przestrzeni, terytorialnego i realizację przez jeden organ bez względu na rodzaj sprawy (administracja terenowa rządowa lub samorządowa) i określa wielkość zasięgu oddziaływania danego organu administracji.

Zasada terytorialności dotyczy funkcjonowania terenowych jednostek administracji rządowej (ogólnej i specjalnej) oraz administracji samorządowej na trzech szczeblach podziału terytorialnego państwa: gminy, powiatu województwa.Podział ten łączy się z zapewnieniem realizacji zadań o charakterze lokalnym i prowincjonalnym.

7.zasada subsydiarności ( pomocniczości)

Uznaje ona odpowiedzialność jednostek za zaspokojenie swoich potrzeb, stąd zasadne jest zastępowanie jednostek oraz grup społeczeństwa w ich działaniach przez ** instytucje społeczeństwa obywatelskiego tylko wtedy, gdy jest to konieczne z uwagi na ich interes oraz interes ogólnospołeczny.

** Organy państwowe mogą wkraczać w rozwiązywanie spraw publicznych wówczas, gdy instytucje społeczeństwa obywatelskiego nie są w stanie załatwiać określonych kategorii spraw.

Zasada ta została sformułowana przez Georga Hegla ( 18/19w) , rozbudowana w doktrynie społecznej kościoła rzymskokatolickiego ( od Piusa XI do Jana Pawła II) .Współcześnie zawierają ją zapisy Traktatu z Maastricht, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, konstytucji RFN oraz konstytucji RP z 2 kwietnia 1977 r.( preambuła).

Z idei subsydiarności wywodzi się zasada decentralizacji administrowania sprawami publicznymi , jako formy organizacji aparatu administracji zapewniającej poprawienie sprawności jego działania. Wszystkie decyzje powinny być podejmowane na najniższym szczeblu administrowania, najbliższym spraw które są załatwiane.

Zasada subsydiarności określa sposób dokonywania podziału zadań i kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej różnych szczebli od szczebli najniższych (tzw. operacyjnych) do najwyższych ( koncepcyjnych)

Realizuje się ją* w grupie organów administracji rządowej (dekoncentracja)

* przy podziale zadań pomiędzy administrację rządową a samorządową

* przy podziale zadań pomiędzy szczeble administracji samorządowej, z

domniemaniem kompetencji na rzecz gminy jako podstawowej jednostki samorządu.

8.zasada zepolenia administracyjnego

Została ona wprowadzona w wyniku reformy administracji publicznej w 1998 roku. Dotyczy ona rządowej administracji terenowej i zastąpiła tradycyjny ,resortowy, hierarchiczny sposób jej organizacji.Jej zespolenie występuje za szczeblu powiatu oraz województwa.

Zespolenie administracyjne ma trojaki charakter:

*organizacyjny-regulacje dotyczące służb, inspekcji i straży zostały włączone do statutów powiatów i województw ,a regulaminy organizacyjne tych służb stanowią część regulaminów starostwa powiatowego oraz urzędu wojewódzkiego,

*osobowy - starosta i wojewoda są uprawnieni do powoływania kierowników tych organów z wyjątkiem Policji i Straży Pożarnej,

*kompetencyjny - uznający starostę za zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży oraz wojewodę za organ zespolonej administracji w województwie, a zadania tych instytucji są wykonywane z ustawowego upoważnienia odpowiednio w imieniu starosty i wojewody. Mają oni wobec tego prawo do zatwierdzania ich programów działania, uzgodnienia wspólnych działań na obszarze powiatu i województwa, kierowania działaniami wspólnymi w sytuacjach szczególnych ,koordynacji działania, prowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach ,zapewnienia warunków do skutecznego działania , a także ponoszą odpowiedzialność na rezultaty działań tych jednostek administrujących.

Organy administracji zespolonej pozostają jednocześnie podporządkowane wobec swoich organów wyższego stopnia w rozumieniu postępowania administracyjnego.

W administracji samorządowej zespolenie polega na posiadaniu przez:

* wójta/burmistrza gminy /prezydenta miasta uprawnienia zwierzchnika służbowego wobec pracowników urzędu gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,

* starostę uprawnień: kierownika starostwa (urzędu), zwierzchnika służbowego pracowników starostwa, i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży,

* wojewodę uprawnień zwierzchnictwa służbowego wobec pracowników urzędu wojewódzkiego, kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych oraz wojewódzkich służb ,inspekcji i straży.

Na szczeblu powiatu występuje powiatowa administracja zespolona (rządowa) obejmująca powiatowe służby, inspekcje i straże pod personalnym (osobowym) zwierzchnictwem starosty powiatu , jako organu samorządu terytorialnego. Są to :Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna, Inspektorat Weterynarii, Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Komenda Policji ,Komenda Państwowej Straży Pożarnej.

Na szczeblu województwa występuje wojewódzka administracja zespolona, obejmująca wojewódzkie służby inspekcje i straże pod zwierzchnictwem wojewody, jako organu administracji rządowej .Wojewoda sprawuje zwierzchnictwo nad terenowymi organami administracji specjalnej jak: Inspekcja Handlowa, Służba Ochrony Zabytków, Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Ochrony Środowiska, Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Budowlana, Inspekcja Ochrony Roślin, Naczelna Inspekcja Weterynaryjna, Policja Państwowa, Państwowa Straż Pożarna.

9. zasada związania administracji prawem

Jest to podstawowa zasada dla organizacji i działania organów administracji i oznacza, że organy te działają na podstawie i w granicach określonych prawem (przepisami prawa).

W Polsce jest to zasada konstytucyjna (art.7), która stanowi, iż wszystkie organy władzy publicznej powstają i działają na podstawie norm prawnych, określających ich zakres działania, kompetencje, tryb postępowania określając tym samym zakres ich aktywności.

Większe związanie prawem występuje w sferze zewnętrznej i prawnej, polegającej na wykonywaniu ustaw poprzez wydawanie aktów je konkretyzujących (decyzje administracyjne) oraz na kierowaniu ich do podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu administracji. Są one oparte na normach materialnych i proceduralnych.

Mniejsze związanie prawem dotyczy **sfery wewnętrznej opartej o władztwo organizacyjne, wynikające ze statutów, regulaminów, aktów nominacji. Działania te dotyczą: wewnętrznych zasad organizacji jednostki, tworzenia, znoszenia pomocniczych jednostek organizacyjnych, zmiany struktury organizacyjnej, działań kontrolnych i kierowniczych wobec własnej jednostki i jednostek podległych ),** sfery faktycznej (czynności materialno-techniczne jak: gromadzenie informacji, prowadzenie rejestrów, kartotek, ewidencji, sporządzanie protokołów ,kopiowanie dokumentów, ekspedycja poczty, utrzymywanie czystości i porządku w urzędach oraz ** sfery społeczno-organizatorskiej (akcje społeczne, instruktaż, informacje, apele, wyjaśnienia).

System norm prawnych na których opiera się działanie administracji publicznej obejmuje:

a) normy ustrojowe administracyjne, * określające zasady tworzenia, organizacji i funkcjonowania podmiotu administracji , jego strukturę organizacyjną i zakres działania

* określające zasady tworzenia struktury systemu podmiotów administracji publicznej ( np. administracji budowlanej, ochrony środowiska) oraz procesów w nim zachodzących : kierowania, koordynacji, informacji, nadzoru, kontroli

* stanowiące podstawę dla określenia zadań

konkretnych organów administracji, systemu organów oraz wskazujące formy i metody działania

* tworzące podział terytorialny państwa dla celów administracji publicznej

b) normy prawa materialnego administracyjnego (materialne), określające zadania administracji w poszczególnych dziedzinach jej aktywności (budowlane, geologiczne i górnicze, mieszkaniowe, z zakresu pomocy społecznej, zatrudniania i przeciwdziałania bezrobociu itp.)

c) normy prawa procesowego administracyjnego (proceduralne),określające tok czynności podejmowanych przez organ dla realizacji norm prawa ustrojowego i materialnego (wydawanie decyzji administracyjnych, postępowanie egzekucyjne podjęte w celu przymuszenia do ich wykonania).

10.zasada kierownictwa

Jest to zasada oddziaływania przez obiekt kierujący na obiekt kierowany w celu spowodowania przez niego działania dla osiągnięcia konkretnego celu. Organ administracji- kierujący dla realizacji określonych czynności posiada aparat wykonawczy w postaci urzędu. Kierowanie ma doprowadzić do osiągnięcia określonego celu. Kompetencje kierownicze obejmują uprawnienia i obowiązki władcze.Obejmują one czynności:*planowania (przewidywania i ustalania celów działania, warunków i środków realizacji), *organizowania ( tworzenia struktur organizacyjnych, doboru kadr, podziału pracy, ustalenia metod i technik działania, wyposażania w środki techniczne), motywowania (aktywizowania do pracy, stwarzania warunków do działania), koordynacji (uzgadniania działań, porządkowania współpracy) i kontroli ( porównania przebiegu pracy z założeniami planu, przepisu prawa, polecenia służbowego)

Kierownicze organy administracji posiadają władztwo administracyjne (organ administracji) oraz władztwo organizacyjne ,z racji kierowania jednostką organizacyjną organu-urzędem.

Urząd oznacza zorganizowany zespół środków materialnych i ludzi pomagający organowi w jego działaniach, a więc aparat pomocniczy i wykonawczy organu. Nie jest organem i nie ma kompetencji organu, a jego pracownicy realizują kompetencje organu a nie własne.Podział wewnętrzny urzędu jest warunkowany dobrym podziałem i wykonywaniem pracy.

Może także występować w znaczeniu : nazwy organu (Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) oraz wyodrębnionego zespołu kompetencji ( urząd wojewody, prezydenta, ministra)

Występują dwa typy kierownictwa,jako działań wewnętrznych administracji:

• ogólne, sprawowane przez organy naczelne- wobec jednostek stopni niższych, mieszczące w sobie uprawnienie do: *wydawania organom podległym zarządzeń i poleceń,* kontrolowania wykonania przez nie przepisów prawa oraz zaleceń organu nadrzędnego, * przejmowania prowadzenia postępowania od organu niższego stopnia i wydawania decyzji,* obsadzania stanowisk w organie podległym, *stosowania wobec jego pracowników środków dyscyplinarnych,

• wykonawcze, w danej jednostce organizacyjnej administracji, oparte na kierowaniu podległym sobie zespołem ludzi przez nadrzędny nad nimi podmiot kierujący.

Stanowiska kierownicze w instytucjach administracji mają charakter jednoosobowego organu, wyposażonego we *władztwo administracyjne, dające im podstawę do podejmowania działań kierowniczych oraz

*władztwo organizacyjne, konieczne do kierowania podległymi sobie pracownikami aparatu administracji w postaci: doboru, zatrudniania, zwalniania, awansowania, nagradzania pracowników, określania zakresu ich zadań i odpowiedzialności, stosowania środków motywacji do lepszej pracy, bieżącej koordynacji, nadzoru ,oceny wyników ich pracy, sprawowania opieki nad pracownikami, jak również kształtowania wewnętrznej struktury organizacyjnej danej instytucji (statut, regulamin organizacyjny),wydawaniem przepisów wewnętrznych, tj. zarządzeń oraz poleceń służbowych.

W ramach jednostek organizacyjnych zorganizowanych szczeblowo występuje drabina stanowisk kierowniczych: szczebla najwyższego i ogólnego odpowiadających za organizację i zarządzanie całą instytucją, szczebla średniego, funkcjonalnego, odpowiadających za wycinek pracy tej instytucji (wydział) i kierujących pracą kierowników szczebla najniższego ( referat ,wieloosobowe stanowisko pracy).Kierownicy szczebla najniższego (referat) kierują pracą wykonawców, podległych im pracowników.

Drabina kierownicza powoduje ,że można być na stanowisku kierowniczym w stosunku do komórek podległych (dyrektor wydziału wobec referatu) i wykonawczym- w stosunku do wyższych stanowisk (dyrektor wydziału wobec prezydenta). Tylko stanowisko znajdujące się na szczycie tej drabiny jest wyłącznie stanowiskiem kierowniczym.

11. zasada sprawności działania administracji, prowadzenia działań ,które doprowadzą do założonego celu przy możliwie najniższych nakładach (działanie szybkie, skuteczne i ekonomiczne, tj. efektywne i racjonalne, przynoszące zamierzone skutki ).Sprawność odnosi się do ustalonego aktami prawnymi kształtowania stosunków społecznych i zaspokajania potrzeb społecznych.

Administracja centralna realizuje cele ogólne, szerokie, jej niższe szczeble realizują cele pośrednie, cząstkowe, doraźne, stąd inaczej oceniać trzeba efektywność ich działania, zwłaszcza w zmieniających się ciągle społecznych, politycznych i ekonomicznych warunkach realizacji.

Dla oceny skuteczności działania organów administracji bierze się więc pod uwagę warunki realizacji zadania oraz zastosowane metody i taktykę realizacji. Działanie podlega ocenie także z punktu widzenia korzystności działania, tj. uzyskania korzyści społecznych przy poniesionych kosztach społecznych oraz korzyści użyteczności przy poniesionych kosztach. Liczy się także stosunek uzyskanego efektu do poniesionych kosztów finansowych (realizacji zadania i utrzymania aparatu wykonawczego),tj. ekonomiczność bądź nieekonomiczność działania.

Skuteczność działania administracji obejmuje obok* działań typowo administracyjnych, *działań usługowych także ocenę *skuteczności tworzonych przez nią norm administracyjnych.

Skuteczność działania administracji to także spełnianie przez nią oczekiwań społecznych i nie działanie w sposób rodzący negatywne skutki społeczne.

12.zasada planowania w administracji publicznej . Planowanie stanowi jedną z pięciu podstawowych funkcji administracji publicznej (obok organizowania, rozkazywania, koordynowania, kontrolowania).Planowanie prowadzi do określenia celów działania oraz środków ich osiągnięcia. Administracja publiczna musi budować swoje plany dotyczące spraw publicznych według zasad określonych dla planowania w państwie. Planowanie pozwala na ustalenie prawidłowego sposobu działania organu oraz na sprawdzanie efektywności działania.

Planowanie dotyczy sfery zewnętrznej działania ,do czego obligują określone akty prawne ( budżet jednostek samorządu terytorialnego, planowanie przestrzenne, rozmieszczania publicznych zakładów opieki zdrowotnej, plany rozwoju infrastruktury) oraz sfery wewnętrznej, czyli racjonalizacji działania danej jednostki.

Planowanie przebiega na poziomie strategicznym (długoterminowe, często wieloletnie, ramowe, podstawowe)-np. reformy działania administracji oraz na poziomie operacyjnym (krótkoterminowe, wykonawcze, cząstkowe.

Plany opracowane przez organy administracji publicznej powinny być celowe, wykonalne, zgodne wewnętrznie, jak najbardziej operatywne, elastyczne, szczegółowe, terminowe i racjonalne.

13.zasada koordynacji, harmonizacji działania różnych organów administracji w celu ustalenia jednolitego stanowiska organów oraz osiągnięcia zamierzonego celu. Eliminuje ona rozbieżności w działaniach organów administrujących oraz ich dublowanie się. Podmiot koordynujący pełni funkcję nadrzędną wobec podmiotów koordynowanych, nawet jeśli nie są mu hierarchicznie podporządkowane. Działania koordynujące są podejmowane dla zapewnienia spoistości i jednolitości działania organów administracji publicznej. Służy im powiązanie organizacyjne aparatu administracji rządowej lub współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego.

Według kryterium terytorialnego koordynacja ma charakter centralny ( Rada Ministrów wobec organów administracji rządowej ,urzędów centralnych i państwowych jednostek organizacyjnych) lub terenowy, w skali danej jednostki podziału terytorialnego (wojewoda wobec jednostek administracji rządowej, organy samorządowe wobec swoich jednostek)..

Koordynacja może mieć charakter zewnętrzny- wobec jednostek zewnętrznych, ale podporządkowanych organizacyjnie podmiotowi koordynującemu (wojewoda wobec jednostek wchodzących w skład wojewódzkiej administracji zespolonej ) lub wewnętrzny, tj. w ramach danej jednostki organizacyjnej. Koordynacja może mieć również formę koordynacji pionowej i poziomej, co wynika z budowy aparatu administracji. Koordynacja pionowa jest realizowana przez organy wyższego szczebla (minister a podległe mu organy),koordynacja pozioma zaś może dotyczyć podporządkowanych jednostek organizacyjnych na tym samym szczeblu podziału (wojewoda a wydziały urzędu wojewódzkiego) lub jednostek niepodporządkowanych bezpośrednio (wojewoda a administracja specjalna, niezespolona).

Warunki umożliwiające dobrą koordynację działań stanowi dokładne określenie i podział kompetencji pomiędzy organy administracji lub określenie zadań wewnątrz organu administracji, tworzenie przejrzystych struktur administracyjnych oraz dobrej informacji o działaniach podmiotów, których działania są koordynowane.

Koordynacja wobec organów podporządkowanych organizacyjnie ma charakter władczy, wobec niepodporządkowanych- charakter współdziałania, harmonizowania działań w drodze uzgodnień.

14.zasada nadzoru i kontroli jako istotne dla procesu kierowania, zarządzania.

Pojęcie nadzoru jest pojęciem szerszym od kontroli. Wiąże się z funkcją kierownictwa państwowego ,stanowi zespół kompetencji nadrzędnych organów państwowych, mających zapewnić wywieranie wpływu określonymi prawnie środkami na prawidłowe funkcjonowanie organów podporządkowanych lub nadzorowanych. Obejmuje on kontrolę, czyli obserwację i porównywanie działania z wzorcem oraz uprawnienie władcze do podejmowania kroków korygujących działania podmiotu nadzorowanego. Zadaniem działań nadzorczych jest usuwanie lub zapobieganie powstaniu nieprawidłowości w działaniu organów nadzorowanych, sanowanie-uzdrawianie pracy tych organów oraz usuwanie skutków ich nieprawidłowego działania. Formy działań nadzorczych obejmują: wytyczne, zatwierdzanie aktów organówwydaw3anie polecenia służbowego, uchylenie i zmianę aktów i indywidualnych administracji, zawieszenie ,uchylanie aktów normatywnych oraz obsadzenie stanowisk pracy i dokonywanie na nich zmian. Działania nadzorcze najczęściej mają zapobiegać działaniom niezgodnym z prawem i linią polityki państwa.

Wyróżnia się:

** nadzór dyrektywny , relizowany przez naczelne organy administracji rządowej wobec organów centralnych i terenowych administracji rządowej (Prezes Rady Ministrów wobec wojewody) może wpływać na działania podmiotów nadzorowanych. Nadzór ten obejmuje kryteria: zgodności działania z prawem, z polityka rządu, rzetelności oraz gospodarności i jest realizowany poprzez zarządzenia, wytyczne i polecenia

** nadzór weryfikacyjny, realizowany przez organy administracji rządowej wobec jednostek samorządu terytorialnego (Prezes Rady Ministrów i wojewodowie oraz w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe - r.i.o.). Służy on korygowaniu działań jednostek nadzorowanych poprzez: stwierdzenie nieważności uchwały, stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa

** nadzór specjalistyczny ,realizowany przez wyspecjalizowane jednostki administrujące wobec organów administracji, instytucji użyteczności publicznej, obywateli, jednostek gospodarczych. Dotyczy on określonych dziedzin działania administracji, jest realizowany przez inspekcje, nadzory (sanitarna ,budowlana, ochrony środowiska) i obejmuje wszystkie szczeble struktury organizacyjnej w kraju.

Kontrola wiąże się nierozerwalnie z rządzeniem, zarządzaniem i polega na porównywaniu stanu istniejącego, faktycznego z ustalonym wzorcem działania, ustaleniu przyczyn różnic oraz sformułowaniu zaleceń służących usunięciu tych niezgodności. Polega na sygnalizowaniu nieprawidłowości bez decydowania o faktycznych zmianach w działaniu jednostki. Jest to sprawdzanie jakości działania administracji pod względem legalności, celowości, szybkości, terminowości, gospodarności i rzetelności działania.

Spełnia ona rolę ** instruktażową-wyjaśniania błędów w działaniu kontrolowanego

** profilaktyczną -zapobiegania powstawaniu nieprawidłowości poprzez

rozpoznawanie i ujawnianie ich przyczyn

** sygnalizacyjną - dostarczania kierownikowi jednostki informacji o

nieprawidłowościach w jej działaniu

Jest ona realizowana w różnych formach jak:

** inspekcja - tj bezpośrednia obserwacja zachowania, przebiegu i rezultatów działania

** lustracja - tj. kontrola rzeczywistego stanu podmiotu, jego cech w porównaniu z

wzorcem

** rewizja - tj. porównanie stanu faktycznego środków finansowych i innych składników

majątku danej jednostki z dokumentacją oraz ocena prawidłowości dysponowania nimi

**wizytacja - tj. bezpośredni wgląd w całokształt działania jednostki

Kontrola ta zależnie od organizacyjnego usytuowania podmiotu kontrolującego jest kontrolą :

*zewnętrzną ,tj. realizowana przez podmiot usytuowany na zewnątrz struktury administracji i niezależny od niej organizacyjnie(NIK, sąd administracyjny, prokurator, obywatele, organizacje społeczne)

*wewnętrzną ,tj. realizowana przez podmiot usytuowany w kontrolowanej jednostce organizacyjnej ( kierownik jednostki, kierownik działu organizacyjnego w jednostce, pracownik w ramach samokontroli lub kontroli innych pracowników, wyspecjalizowana komórka kontroli wewnętrznej w organie )

** wewnątrzadministracyjną, poprzez komórkę kontroli w organie wyższego stopnia, nadrzędnym organizacyjnie zewnętrzną ale z punktu widzenia całej struktury aparatu-wewnętrzną i ma charakter:

a) resortowy-w ramach danego resortu, wynika ze stosunku podporządkowania; wtedy podmiot kontrolujący i kontrolowany są podporządkowane temu samemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji

b) instancyjny- wynikający z procedury administracyjnej, podporządkowania procesowego organu niższego wyższemu, z prawem zmiany rozstrzygnięcia organu niższego

c) międzyresortowy- poza jednym resortem, gdy każdy z nich podejmuje podobną problematykę, wtedy realizują ją specjalne inspekcje międzyresortowe ( Ochrony Środowiska, Skarbowa, Sanitarna, Handlowa) w ograniczonym zakresie międzyresortowe (Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Ochrony Roślin, Nasienna, Farmaceutyczna, Weterynaryjna, Celna, ZUS, Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych, Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, GUS ).

Pozytywne działanie kontroli zewnętrznej polega na obiektywizmie ocen ,negatywne-na gorszej znajomości warunków działania podmiotu kontrolowanego oraz na braku własnych środków dla naprawy stwierdzonych uchybień; mają je organy nadrzędne nad jednostką kontrolowaną

Pozytywne działanie kontroli wewnętrznej polega na lepszej znajomości specyfika działania swojej instytucji oraz na posiadaniu środków sankcyjnych przymuszających do określonego działania, negatywne- na możliwości nieobiektywnej oceny podmiotu kontrolowanego.

Struktury administracji publicznej

Struktura administracji publicznej w skali makro oznacza całościowy układ wszystkich jednostek organizacyjnych wykonujących w danym państwie administrację publiczną, ich powiązania organizacyjne typu hierarchicznego i funkcjonalnego.

Struktura organizacyjna administracji publicznej w skali mikro oznacza układ stanowisk kierowniczych i wykonawczych, wewnętrznych jednostek organizacyjnych w danej jednostce organizacyjnej,wraz z określeniem wzajemnych powiązań hierarchicznych, funkcjonalnych i informacyjnych.

Elementy tych struktur są wyodrębniane według:

---rodzaju wykonywanych zadań

--- rozmieszczenia terytorialnego

---stosowanych metod i form pracy

---środków usprawniających podejmowanie decyzji.

O strukturach tych decydują czynniki:

-polityczne :ustrój państwa (parlamentaryzm- podporządkowanie administracji parlamentowi, demokracja-dostęp obywateli do władzy i jej kontroli lub nie)

-techniczne-niezależne od ustroju państwa jak:

• specjalizacja ale i jednolitość aparatu

• fachowość ale i obniżenie kosztów administrowania

Struktury te można ujmować* statycznie, jako rozmieszczenie ludzi i środków

* dynamicznie, jako funkcjonowanie administracji

Są one tworzone według określonych zasad dzielenia celu ogólnego na cząstkowe, łączenia celów cząstkowych, wyodrębniania jednostek organizacyjnych, ich łączenia, podporządkowania kierownictwu

Klasyfikuje się je według kryteriów:

a) rodzaju więzi organizacyjne j: struktura liniowa, funkcjonalna, liniowo-sztabowa

b) liczby szczebli kierownictwa : struktura smukła, płaska

Polski system administracji publicznej dzieli się na dwa podsystemy :administracji rządowej (państwowej)) oraz samorządowej

Dzieli się on ze względu na terytorialny zasięg na: organy naczelne i centralne oraz terenowe

Organy naczelne i centralne [naczelne-Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie, przewodniczący określonych ustawowo komisji i komitetów,centralne- obejmujące zasięgiem działania obszar całego kraju ,ich kierownicy nie wchodzą w skład Rady Ministrów]

*obejmują swoim zasięgiem działania cały kraj,* mają charakter zwierzchni wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej, *są powoływane przez Prezydenta * ponoszą podwójną odpowiedzialność: polityczną przez parlamentem oraz polityczną przed Trybunałem Stanu.

Organy terenowe obejmują zasięgiem działania określony ustawowo obszar kraju i obejmują organy rządowe ( wojewoda,kierownicy zespolonych służb,inspekcji i straży,organy administracji niezespolonej organy samorządu wykonujący zadania rządowe,kierownicy powiatowych służb,inspekcji i straży pod kierownictwem starosty)

organy samorządowe -samorząd gminy,powiatu,województwa

Aparat administracji - oznacza działanie zespołowe, zorganizowane, stąd ważne są w jego budowie elementy teorii organizacji ,ale i z drugiej strony odgórnie, ustawowo określona struktura.

Aparat ten tworzą różnorodne jednostki organizacyjne,instytucje ,posiadające własną wewnętrzną strukturę .Składa się ona z 3 elementów -ogniw organizacyjnych:

1.komórek organizacyjnych

2.stanowisk kierowniczych

3. stanowisk pracy.

komórka organizacyjna stanowi najmniejszą jednostkę wewnętrzną ,zdolną do samodzielnego wykonywania wyodrębnionych zadań w danej instytucji, składająca się z ludzi oraz środków technicznych koniecznych do wykonywania zadań

kierownicy są powołani do kierowania pracą nawet małych komórek wykonawczych i posiadają do tego celu uprawnienia władcze

stanowisko pracy stanowi najniższe, podstawowe ogniwo działania w danej instytucji ,na którym koczy się jej podział wewnętrzny. Ma ono :*określoną nazwę,* ustalony formalnie zakres działania (obowiązków i odpowiedzialności oraz uprawnień),*przydzielone miejsce pracy,* określone wyposażenie techniczne.

Organizowanie aparatu administracji ma na celu stworzenie optymalnych struktur umożliwiających jednostce realizację celów i zadań poprzez grupowanie zadań i pracowników i czynności, podział na komórki organizacyjne, tworzenie stanowisk pracy, wewnętrzną koordynację pracy, określanie uprawnień poszczególnych komórek, sprawny przepływ pomiędzy nimi informacji. Służy temu także tworzenie wewnętrznych procedur organizacyjnych i regulaminów. Proces organizowania aparatu administracji ma spełnić rolę stabilizacji jego działania, z równoczesnym zapewnieniem możliwości dokonywania koniecznych zmian ulepszających organizację działania, związanych ze zmianami wymogów działania. Organizowanie nie jest więc procesem jednorazowym, ale ciągłym; inaczej instytucja przestanie spełniać wyznaczoną jej rolę.

Konstrukcja aparatu administracji ,jego struktura organizacyjna zależy:

a) od celu jego działania

Wyróżnia się cel ogólny-podstawowy, któremu ma ten aparat służyć (cywilny, wojskowy, szkoła, przedsiębiorstwo, biblioteka) - a więc działanie władcze, wytwarzanie, kształcenie.

Cel podstawowy może się dzielić na cele szczególne- częściowe, realizowane w poszczególnych komórkach łączących wiele stanowisk według rodzajowego podobieństwa lub tożsamości (np. księgowość, kadry, komórka badawcza w przedsiębiorstwie) lub przez 1 osobowe stanowiska. Komórki mogą być również łączone według kryterium cech fizycznych ( patrol, zespół), psychicznych ( instytut naukowy).

Dla realizacji tych celów konieczne jest dobre określenie ich ważności, hierarchii oraz nakładu środków koniecznych do ich wykonania: osobowych i rzeczowych (konkretne stanowiska z konkretnym zakresem zadań).

b) od konstruowania komórek organizacyjnych. Poszczególne stanowiska łączy się w komórki organizacyjne według podobieństwa lub tożsamości wykonywana zadań (departamenty, wydziały, referaty, biura).

Tworzony jest całościowy układ strukturalny danej jednostki organizacyjnej poprzez podział celu działania, pracy i specjalizacji, scalanie podobnych czynności i powierzanie ich odpowiednim wykonawcom. Jednostka organizacyjna składa się z indywidualnych stanowisk oraz z zespołów pracowników wraz z zasobem technicznym koniecznym do pracy (budynki i urządzenia).

Konstrukcja ta daje * więź organizacyjną (hierarchię organizacyjną, drabinę organizacyj-

ną ) o nierównorzędnej pozycji podporządkowania i nadrzędności ,dzielącą się na :

--stanowiska kierownicze

-- stanowiska wykonawcze

*więź specjalizacyjną (specjalistyczną),tj. podział urzędów administracji według kryterium specjalizacji, jak również podział wewnętrzny stanowisk pracy według zasady posiadania wiedzy specjalistycznej

* więź funkcjonalną,tj zazębiania się czynności wykonywanych przez różne komórki organizacyjne lub stanowiska

*więź informacyjną,tj. system informacyjny sterujący przepływem informacji, poleceń, sprawozdań, norm

Modele działania jednostek administracji formalizuje się aby zapewnić ich sprawne działanie. Tworzy się uporządkowany, trwały, odróżniający się od otoczenia system, a więc zespoloną z elementów strukturalnych zwartą całość. Formalizacja ta ma charakter:

* społeczny ( łączenie grup ludzi w spójny układ) oraz

*techniczno-organizatorski (tworzenie obowiązujących wzorców działania oraz ich realizacja)

Formalizacja działań jednostek jest dokonywana poprzez:

* ustrojowe normy prawne (konstytucja, ustawy: o samorządzie gminnym, powiatowym,

województwa, o szkolnictwie wyższym ,o państwowym szkolnictwie

zawodowym), rozporządzenia-akty wykonawcze

*własną dokumentację działania danej jednostki, tworzącą strukturę oraz zasady jej

funkcjonowania jak:

** statut jednostki organizacyjnej -podstawowy akt wewnętrzny, który określa podstawowy cel jej działania, zadania, organy, komórki wewnętrzne, powiązania struktury wewnętrznej, zasady kontroli wewnętrznej (oparty na normie ustawowej, a więc nie w pełni autonomiczny)

** regulamin organizacyjny, określający zasady organizacji techniczno-wewnętrznej w

jednostce ,kształtujący organizację i funkcjonowanie urzędu organu administracji

** schemat organizacyjny, jako załącznik graficzny do regulaminu organizacyjnego

** regulamin pracy określający organizację i porządek pracy, prawa i obowiązki

wszystkich pracowników i pracodawcy,

** instrukcja kancelaryjna, określająca jednolity tryb obiegu pism w urzędzie

** instrukcja obiegu dokumentów, określająca zasady postępowania z pismami i aktami

** rzeczowy wykaz akt zawierający rzeczową i archiwalną klasyfikację akt powstałych w

danym urzędzie organu administracyjnego

** zarządzenia organizacyjne dotyczące innych kwestii

** zarządzenia, instrukcje ,okólniki, pisma okólne, polecenia, inne wiążące ustalenia

zewnętrznych organów kierowniczych dotyczące organizacji i działania tej jednostki.

Istnieją różne modele formalizacji działania organizacji:

**bardzo sformalizowane posiadają liczne (stopień formalizacji),szczegółowe (treść wzorca działania) i rygorystyczne (stopień sankcji za niestosowanie się do wzorca) przepisy określające jej działalność ,zapewniają za to pewność sposobu działania danej instytucji

** mniej sformalizowane oparte są o przepisy ramowe, które dają instytucji administracji większą możliwość swobodnego kształtowania jej struktury wewnętrznej ,ale mniejszą pewność jednolitości działania instytucji

Przepisy szczegółowe ściśle określają strukturę jednostki .Model pośredni stanowią przepisy ramowe ustalone rozporządzeniem z wzorcowym statutem, wiążącym instytucję co do zasadniczych zapisów statutu. W ocenie praktyków administracji lepsze jest pozostawienie pewnego marginesu swobody w kształtowaniu struktury wewnętrznej instytucji, jednakże podstawowy zakres unormowania musi być stały i jasny z uwagi na powtarzalność, odnawialność działania jednostek administracji.

Dla uszczegółowienia działania danej jednostki organizacyjnej administracji tworzone są akty prawa wewnętrznego ( kierownictwa wewnętrznego),to jest- szczegółowe dyrektywy określonego działania tworzone przez układ kierownictwa danej jednostki, (tj. organy nadrzędne lub przez kierowników danego organu) , z uwagi na uprawnienie do ingerencji w pracę innego organu lub tych pracowników organu. Mają one:

a) ograniczony, określony krąg adresatów ( podporządkowanych służbowo i

organizacyjnie)

b) umocowanie na podstawie kompetencji ogólnej lub szczegółowej do ich wydawania

c) różną postać, nazewnictwo ,brak obowiązku publikacji z wyjątkiem statutów

Mają one charakter:

a) konstytucyjnych aktów prawa wewnętrznego: uchwały Sejmu, Senatu, Rady Ministrów, zarządzenia Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, kierowników urzędów centralnych, akty prawa miejscowego

Uchwały, jako akty organów kolegialnych dotyczą spraw kierownictwa wewnętrznego oraz polityki administracyjnej; zarządzenia dotyczą tylko jednostek bezpośrednio podległych organowi je wydającemu ,nie regulują kwestii zastrzeżonych dla ustawy lub rozporządzenia

b)pozakonstytucyjnych aktów prawa wewnętrznego: statuty, regulaminy oraz instrukcje służbowe o nazwach: okólniki (pisma okólne) wytyczne, instrukcje, polecenia ,taryfikatory płac

-- okólniki (pisma okólne) zawierają różne dyspozycje jak nakaz działania, wskazówki organizacyjne, zalecenia, interpretacje czy porady wydawane przez organy nadrzędne,

-- wytyczne określają sposób, kierunek wykonywania kompetencji przez organy, a więc ograniczają swobodę interpretacji norm prawnych oraz wyboru sposobu i kierunku wykonywania kompetencji

-- instrukcje są adresowane przez organy wyższego szczebla do organów szczebla niższego i zawierają zasady jakimi ich adresaci winni się kierować przy załatwianiu spraw, wskazują zasady jakimi organy niższego szczebla mają się kierować

-- polecenia zawierają nakazy ,dyspozycje lub instrukcje

Aktami o charakterze wewnętrznym są także:

-- taryfikatory płac ,które ustalają zasady opłacania pracowników organu zależnie od ustalonych zasad zaszeregowania ,obejmujących: zajmowane stanowisko, staż pracy, warunki szczególne pracy lub szczególne kwalifikacje. Zawierają zwykle tzw. widełki płac, które pozwalają pracodawcy na prowadzenie polityki kadrowej według swoich zamysłów

--zakresy zadań i obowiązków dla danego stanowiska, które :

• porządkują strukturę wewnętrzną jednostki

• pozwalają na samokoordynację pracy

• określają odpowiedzialność za wykonania zadania

• zawierają też sankcje za niewykonanie lub złe wykonywanie zadań ( kary dyscyplinarne)

Podkreśla się, iż oprócz formalnej struktury organizacji jednostki organizacyjnej administracji wytwarzają się nieformalne powiązania pomiędzy ludźmi w niej zatrudnionymi ( współpraca, rywalizacja),które również wpływają na sposób funkcjonowania danej jednostki. Swoboda działania wynikła z zezwolenia ustawodawczy w ramach tzw. swobodnego uznania administracji oraz swoboda wynikająca z nieformalnych stosunków pomiędzy pracownikami jest określana jako tzw. organizacja rzeczywista.

Podział jednostek administracji

1. na jednostki sztabowe i liniowe ( wewnętrzne więzi organizacyjne )

*liniowe- podstawowe, realizujące podstawowy cel ( sprzedaż, nauczanie)

* sztabowe-sprawują doradztwo dla jednostek liniowych, są usytuowane przy

stanowiskach dowodzenia ( Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Komitet

Integracji Europejskiej, komitety, rady, zespoły przy Radzie Ministrów, kolegia przy

wojewodzie).Zajmują się sprawami zasadniczymi,także systematyzacją i oceną

informacji. Ich członkami są osoby o dużej praktyce,mające samodzielność w

formułowaniu opinii (przykład przedsiębiorstwa: komórki zarządu-kierowanie, komórki

ruchu- wykonawstwo, piony organizacyjne: techniczny-główny technolog , finansowy-

główny księgowy ,produkcyjny-szef produkcji).

2. na organy zawodowe i społeczne

*zawodowe -nawiązany stosunek pracy ( zatrudnienie),działanie zawodowe (płaca)

*społeczne - praca honorowa ,bez nawiązania stosunku pracy, bez pobierania płacy -

jedynie diety, zwrot utraconego zarobku , powstają poprzez wybór

mieszane -zawodowo-społeczne( samorząd terytorialny, samorząd zawodowy)

czynnik społeczny, obywatelski- rządzenie, tworzenie programów, kontrola

wykonawstwa

czynnik zawodowy- zarządzanie, wykonawstwo, realizacja programów

choć wszędzie pożądana fachowość z uwagi na skomplikowanie spraw.

C) na organy kolegialne i jednoosobowe

*kolegialne -budowa organu wieloosobowa ,konieczne quorum do podejmowania

decyzji ( choć przewodniczący organu często ma też własne kompetencje - starosta

marszałek ),działają na posiedzeniach (sesjach) w dużych lub małych odstępach czasu.

Regulamin obrad ustala zasady działania organu kolegialnego, podejmowania decyzji.

Organy kolegialne dają większy demokratyzm działania bo :

=bardziej przemyślane rozstrzygnięcia, różne punkty widzenia, różni fachowcy

= podejmują ważne sprawy lokalne lub państwowe. Ale zbytnia liczebność, wolniejsze

działanie, rozmycie odpowiedzialności, większe koszty działania- większy aparat

pomocniczy, często głosowanie formalne ,a nie działanie z przekonania (SKO, s.admin.)

*jednoosobowe- decyzja 1 osobowa, choć pomoc aparatu wykonawczego, doradców

działanie szybkie ,operatywne, elastyczne ,konkretna ,pełna 1-osobowa odpowiedzial-

ność, ale mniejszy demokratyzm działania

4. na organy o kompetencjach generalnych i specjalnych

*kompetencje generalne -tzw. administracja zespolona ,szczeble centralne,

większa koncentracja zadań, ale

„prawo pojemności” ogranicza możliwość działania, gdyż prowadziłoby do nadmiernego

rozrostu urzędu.

*kompetencje specjalne- tzw. administracja specjalna centralna i terenowa,

możliwość decentralizacji zadań ,fachowość, wydajna praca. Ale duże rozczłonkowa-

wanie aparatu, duża ilość urzędów. Często brak jest zgodności ich struktury z ogólnym

podziałem administracyjnym państwa (adm. morska, górnicza, sądowa, celna).

Z. Leoński za ideał uważa strukturę organów centralnych z wewnętrznym podziałem na

specjalizacje. Pewne grupowanie administracji nastąpiło na poziomie powiatu i

województwa ( służby, inspekcje straże pod ogólnym nadzorem starosty lub wojewody)

5. na organy prowincjonalne lub resortowe

*prowincjonalność- na jednym terenie realizowane są sprawy należące w całości do jednego organu bez podziału na organy centralne i terenowe. Taka administracja funkcjonowała w starożytności, średniowieczu,a w Polsce w latach 1918-1939 istniało Ministerstwo do Spraw Dzielnicy Pruskiej i w 1945 r. Ministerstwo Ziem Odzyskanych.

*resortowość- wprowadzona we Francji od króla Ludwika XIV( 1638-1715),obecnie powszechna. Tworzenie pionów organizacyjnych do załatwiania określonej kategorii -rodzaju spraw ,tak zwanych resortów, specjalizacja zadań w administracji. W Polsce wprowadziła ją ustawa z 1990r. o działach administracji rządowej.

6. na organy o budowie szczeblowej lub płaskiej (rozpiętość kierowania)

*struktura szczeblowa, smukła stanowi organizacyjny układ pionowy, często powiązany z podziałem terytorialnym kraju. Obejmuje ona czasem tylko 1 szczebel centralny i 1 terenowy (Wyższy Urząd Górniczy, Okręgowe Urzędy Górnicze ),a częściej 3 szczeble. W tej strukturze występuje podział zadań według szczebli. Każdy z nich ma własny aparat wykonawczy oraz własną kadrę kierowniczą ,co powoduje wzrost kosztów utrzymania i małą rozpiętość kierowania. Występuje, z uwagi na odgórne sterowanie załatwianiem spraw, oddalenie kierowników wyższych szczebli od znajomości sprawy i jej wykonawców, dłuższy przepływ informacji ,która może być zniekształcona „ w górę” i „ w dół”, brak samodzielności działania pracowników.

*struktura płaska ma małą liczbę szczebli organizacyjnych,dużą rozpiętość

kierowania

Tworzy tańszy, wydajniejszy w pracy aparat, lepiej wykorzystujący specjalistów, z

możliwością ich wzajemnego zastępowania się, z przejrzystą budową ,o lepszej

koordynacji procesów decyzyjnych i szybszym przepływie informacji. Jest obecnie

preferowana jako skuteczniejsza, nowocześniejsza forma administrowania, zwłaszcza

przy decentralizacji administrowania.

Optymalny podział na: organy centralne- sprawy jednolite w skali kraju

-sprawy w wąskiej specjalności

-decyzje w sytuacjach wyjątkowych

(autostrady)

inne organy - sprawy według stopnia lokalności-sprawy

dla administr. rządowej lub samorządu

- subsydiarność -sprawę załatwia organ niższy, a

wyższy przejmuje w uzasadnionych wypadkach

G) na organy o strukturze liniowej, funkcjonalnej, sztabowej i technicznej ( więź

organizacyjna)

• struktura liniowa ustala linie hierarchicznych zależności i przekazywanie poprzez nie dyspozycji. Zapewnia jednolitość kierownictwa i rozkazodawstwa, ścisłe określenie kompetencji i odpowiedzialności, dyscyplinę i szybkość działania oraz szybkie podejmowanie decyzji. Powoduje jednak małą elastyczność organizacji instytucji, centralizację ,niski stopień specjalizacji, trudne koordynowanie pracy i zbyt dużą odpowiedzialność naczelnego kierownictwa za pracę instytucji.

• struktura funkcjonalna eksponuje więzi funkcjonalne, tj. otrzymywanie poleceń podwładnych i kierowników od innych wyspecjalizowanych kierowników (doradców).Daje możliwość osiągania wysokiej specjalizacji działania oraz skutecznej kontroli wykonawstwa. Powoduje jednak zbytni podział kompetencji i odpowiedzialności, spory kompetencyjne, problemy z działaniami uzgadniającymi i decyzyjnymi.

• struktura sztabowa (liniowo-sztabowa) łączy rozwiązania liniowe i funkcjonalne; istnieją stanowiska doradcze przy poszczególnych komórkach kierowniczych udzielające im pomocy, jak i innym komórkom organizacyjnym organu ,ale decyzje są podejmowane przez bezpośrednich przełożonych, którzy też wydają polecenia. Model ten daje możliwość specjalizacji i kształcenia kadr poprzez korzystanie z pracy wyspecjalizowanych komórek eksperckich (sztabów).Sztaby te przygotowują dane do rozstrzygnięć, opracowują koncepcje rozstrzygnięć dla kierownictwa, dlatego znajdują się wysoko w hierarchii danej instytucji, w strukturze organizacyjnej organu kierowniczego i mają ścisłe kontakty z kierownictwem. Muszą mieć pewną niezależność tworzenia rozwiązań w oparciu o swoją specjalistyczną wiedzę oraz o informacje uzyskane od jednostek liniowych praktyki (np. biura prawne).Ich opracowania stanowią bazę do wyrobienia sobie poglądu na daną sprawę przez kierownictwo, które może ich jednak nie zaakceptować, bowiem odpowiedzialność za podejmowane decyzje spoczywa nie na sztabach ale na jednostkach kierowniczych. Jako zagrożenie podnosi się możliwość powstawania sporów kompetencyjnych pomiędzy sztabami eksperckimi a kierownikami komórek, brak umiejętności z korzystaniu przez kierowników z pracy ekspertów a także dążenie przez ekspertów do wpływania na podejmowanie decyzji.

• struktura,liniowa (liniowo-funkcjonalna) stanowi podstawową strukturę organizacyjną; jest oparta na ścisłym podporządkowaniu i jedności kierownictwa. Każda z komórek skupia się na realizacji swoich zadań, funkcji (usługi) i jest podporządkowana jednolitemu kierownictwu. Przeważa ona w administracji publicznej, jest łatwa w zarządzaniu i kontrolowaniu .Ścisłe przypisanie zadań do danych komórek organizacyjnych eliminuje możliwość występowania sporów kompetencyjnych i dublowania czynności.

Komórki takie są orientowane** na program lub usługę ;wtedy następuje koncentracja sił i środków dla ich realizacji w jednej komórce odpowiedzialnej za realizację, co ułatwia koordynację działania w ramach organu i nadzór nad jego pracą. Struktury te są charakterystyczne dla administracji specjalnej, ponieważ wymagają doświadczonych urzędników o wysokich kwalifikacjach.

**na klienta ( np. ZUS, urząd skarbowy) ,wtedy, gdy występuje duża grupa odbiorców określonych usług i wtedy dokonuje się jeszcze wewnętrznych podziałów dla określonych kategorii odbiorców usług (osoby fizyczne, osoby prawne, prowadzące działalność gospodarczą itp.).

Komórki liniowo- funkcjonalne są wewnętrznie podzielone na * realizujące podstawowe cele administracji oraz na zabezpieczające ich funkcjonowanie : * regulujące i usługowe.

** regulujące organizują, określają, planują ,nadzorują, koordynują działalność komórek podstawowych, liniowych (departament, wydział organizacyjny);realizują funkcje kierownicze oraz usług administracyjno-technicznych

** usługowe zapewniają warunki do działania komórek liniowych i regulujących poprzez zabezpieczenie techniczne i wyposażenie biurowe (wydział budżetowy, gospodarczy, hala urządzeń kancelaria ogólna, sekretariat, kolumna transportu).

Podział terytorialny państwa na jednostki terytorialne.

Jest on dokonywany dla celów zwiększenia skuteczności działania i racjonalizacji organizacji administrowania. Wtedy organy ce ntralne działają na terenie obszaru kraju, organy lokalne na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego.

Ma on znaczenie dla =organizacji aparatu administracji

= praw i obowiązków jednostki ( ład, porządek, właściwość miejscowa i

instancyjna według k.p.a.)

Podziały specjalne- dla administracji specjalnej nie mieszczą się w podziale zasadniczym .

Podział terytorialny wiąże się zasadami ustrojowymi i gospodarczymi państwa, z tradycją danego państwa i społeczeństwa. Nie jest to podział stały, gdyż zmienia się zależnie od zmiany wskazanych wyżej okoliczności. Dokonywanie podziałów terytorialnych państw wiąże się z szerokim decentralizowaniem zarządzania sprawami publicznymi, czyli powierzaniem ich realizacji samodzielnym jednostkom terytorialnym niższych szczebli administrowania , z dokładnie określonym obszarem ich aktywności.

Na dokonanie podziału terytorium kraju wpływają różnorodne czynniki: historyczne, geograficzne, narodowościowe, demograficzne, militarne, a także -gospodarcze, społeczne, komunikacyjne, religijne ,językowe. Wraz ze zmianą stosunków demograficznych, powstawania obszarów przemysłowych, zurbanizowanych, nowych systemów komunikacji itp. Dokonuje się nowych podziałów terytorialnych, odpowiadających potrzebom społecznym i państwa. Skutki tych działań są daleko idące, dlatego decyzje muszą być poprzedzone analizami, ekspertyzami, symulacjami, uwzględniającymi wiedzę z zakresu teorii organizacji i zarządzania, prawa - w tym ustrojowego oraz preferencje społeczne. Nowe podziały muszą uwzględniać możliwości materialne i kadrowe administracji oraz przyzwyczajenia społeczne. W wielu państwach, w tym w Polsce realizowany jest podział terytorialny na gminy, powiaty i województwa (regiony).

Nadto przeprowadzany jest odrębny podział **dla celów działania administracji specjalnej (wojskowej, sądowej, kolejowej, morskiej, górniczej) oraz

** podział pomocniczy podział dla jednostek

pomocniczych

Kierownictwo w administracji publicznej

Kierownictwo oznacza realizowania orkeśloncyh zadań,celów za pośrednictwem innych osób a nie przez samą osobę.

Wiąże się ono z realizacją władzy. Władza może mieć charakter **charyzmatyczny (emocjonalny) , oparty na osobowości przywódcy, władcy),** tradycyjny oparty na zwyczajach danego społeczeństwa, **racjonalny -oparty o zasady hierarchicznego wykonywania poleceń.

Kierownictwo ma dwa znaczenia:* czynnościowe:

-kierowanie zespołami ludzi

-kierowanie przez organ wyższego stopnia organami podległymi

* rzeczowe

- zespół ludzi stojących na czele instytucji (dyrekcja, zarząd )

Kierowanie stanowi proces planowania, organizowania pracy, pobudzania do działania zespołu i poszczególnych osób, koordynacji i kontroli ich pracy dla osiągnięcia celu przez daną organizację ( też :organ administracji)

Wiążą się z nim czynności kierownicze polegające na realizacji pięciu funkcji : przewidywania(ustalenia celu pracy), organizowania(podziału pracy), nakazywania działań, (łączenia pracy) ,koordynowania działań i kontrolowania (sprawdzania skuteczności działania)

Istotne dla realizowania funkcji kierowniczej jest otrzymanie pozycji nadrzędnej nad pracownikami, często poprzez nominację, co daje podstawę merytoryczną do kierowania ludźmi także poprzez nakazywanie i zakazywanie określonych działań oraz stosowanie sankcji w przypadku niezastosowania się podwładnych do poleceń. Kryterium kierowania stanowi więc zależność służbowa, podporządkowanie zespołu pracowników osobie kierującej. Skuteczność kierowania jest oceniana poprzez osiąganie przez zespół kierowany założonych celów.

Projektowanie, planowanie zadań przez kierownika ma** swoją głębię, to jest stopień możliwości kontrolowania swojej pracy przez pracownika; normy sztywne ją ograniczają, normy luźniejsze dają większą swobodę działania oraz ** zakres zadań ,to jest liczbę czynności, operacji składających się na zadania oraz częstotliwość powtarzania cykl pracy. Mniejszy zakres zadań określa mniejsza liczba operacji a większa powtórzeń i odwrotnie. Odpowiedzialność z wykonywania ciekawej pracy zwiększa zainteresowanie nią i zadowolenie, praca prosta powoduje monotonię działania i brak satysfakcji zawodowej. Większy zakres zadań oprócz efektu satysfakcji pracownika powoduje efekt organizacyjny w postaci departamentalizacji działania (rozdzielenia i grupowania podobnych lub powiązanych ze sobą kategorii prac) .Tworzona jest struktura macierzowa, łącząca zespoły problemowe i funkcjonalne ,wzajemnie ze sobą współpracujące, a pracownicy podlegają kierownikom obu zespołów.

W hierarchii stanowisk stanowisko kierownicze jest wyższe, a stanowisko wykonawcze - niższe. Oczywiście waga stanowisk kierowniczych jest różna ( minister a kierownik sekretariatu),różny zakres podległości ( pracownik komórki organizacyjnej a pracownik naukowy, sędzia).

Rozpiętość kierowania oznacza możliwość zarządzania określoną ilością komórek organizacyjnych grupujących pracowników lub ilość pracowników bezpośrednio podległych jednemu kierownikowi. Została ona określona w trzech zakresach:

** rozpiętości potencjalnej (optymalnej)- tj. liczby osób, jaką w danej sytuacji jest w stanie efektywnie pokierować bezpośrednio jeden człowiek; dobrze wykwalifikowany szef może kierować większą grupą i odwrotnie

** rozpiętości formalnej - tj. liczby osób formalnie podporządkowanych jednej osobie

kierującej,

**rozpiętości rzeczywistej -tj. liczby osób rzeczywiście podporządkowanych jednemu

kierownikowi.

Potencjalna, optymalna rozpiętość kierowania oznacza określenie tylu osób w zespole iloma dany kierownik może efektywnie kierować; jej przekroczenie powoduje spiętrzenie kierownictwa ( konieczność rozczłonkowania zespołu na mniejsze komórki organizacyjne oraz tworzenia pośrednich szczebli kierowania).Nie osiągnięcie tej rozpiętości skutkuje niedociążeniem kierownictwa, które zajmuje się superkontrolowaniem działań podległych mu osób oraz nadmiernym biurokratyzowaniem działań podległego zespołu, a nie działaniem kierowniczym.

Oprócz rozpiętości kierowania wyróżnia się zasięg kierowania -liczbę osób, bezpośrednio i i pośrednio podporządkowanych jednemu kierownikowi (bezpośrednich i pośrednich podwładnych)

Czynności proste może wykonywać zespół większy, z mniejszą ingerencją kierownika w jego pracę ,a zadania bardziej skomplikowane mniejszy zespół bardziej sterowany przez kierownika. Panuje pogląd, że należy unikać spiętrzania czynności kierowniczych, zbytniego ingerowania w załatwianie spraw przez pracowników kosztem własnych obowiązków kierowniczych. Częstym błędem jest nie korzystanie przez kierownika w dostatecznym zakresie z pracy zastępców i podejmowanie czynności drugorzędnych.

Próbowano ustalić potencjalną rozpiętość kierowania poprzez metodę

-analogii - przyjęcia systemu 10 palców ,tj. liczbę 10 osób podporządkowanych 1 osobie,

-intuicyjną ,ustalenia liczby podwładnych na podstawie intuicji, tj. 10-30 osób na niższych szczeblach i 2-5 na wyższych (inni naukowcy ustalają liczbę 2-5 lub 2-6).

-matematyczną, opartą na liczbie możliwości bezpośrednich kontaktów z podwładnymi,

-czynnikową, ustalającą liczbę osób na 12-20 przy uwzględnieniu różnych czynników jak:

dekoncentracja decyzji ,wymierność pracy administracji, motywacja do działania ,duża płynność kadr i obiegu informacji, autorytet kierownika, większe kwalifikacje kierownika i podwładnych ,doradztwo organizacyjne, niewielkie konflikty ,elastyczność i rytmiczność działania komórek organizacyjnych , co zwiększa rozpiętość kierowania.

Rozpiętość kierowania zależy od rodzaju struktury organizacyjnej;

** struktury smukłe mają dużą ilość szczebli kierowania a małą ilość stanowisk pracy na

jednym szczeblu

** struktury płaskie mają małą ilość szczebli kierowania a dużą ilość stanowisk racy na

każdym z nich

Dla dobrego kierowania załatwianiem spraw istotny jest odpowiedni dobór kadr według kwalifikacji zawodowych, cech osobowych ( lojalność, akceptacja przez innych,

aktywność).Dlatego też tworzy się korpus tzw. służby cywilnej- urzędników o wysokim

poziomie fachowości, neutralnych politycznie .W przypadku organów pochodzących z wyboru istotna jest akceptacja społeczna i polityczna, desygnacja przez partie polityczne.

Style kierowania

W kierowaniu istotny jest styl kierowania (kultura kierowania).Możliwy jest styl :

** autokratyczny (dyrektywny) tj. narzucający swoje zdanie bez uwzględnienia racji ,czy dobra kierowanych, kierujący samodzielnie i ściśle określający zadania i obowiązki podwładnych jako wykonawców

** demokratyczny-( partycypacyjny) , liczący się ze zdaniem i sytuacją podwładnych, często prowadzący do kolegialnego podejmowania decyzji ,delegujący na pracowników zadania i koordynujący ich pracę, stosujący jawność ocen pracowników, liczący się z ich opiniami, tworzący im dobre warunki do działania, traktujący pracowników jak partnerów

**bierny ( nieingerujący) gdy kierownik nie ingeruje w pracę zespołu, stosowany wobec dobrze wykwalifikowanej, doświadczonej , samodzielnie pracującej kadry realizującej stałe, określone cele.

Prowadzone analizy stylów kierowania zostały oparte na dwóch teoriach ( Mc. Gregor):

1) teoria X- uznawała wrodzoną niechęć człowieka do pracy ,stąd rolę kierownika określano jako przymuszanie do pracy, egzekwowanie dobrej pracy pod groźbą kar ,kontrolowanie i karanie. Stąd też konieczne jest ścisłe określenie struktur działania, scentralizowanie decyzji i szczególny nadzór nad przestrzeganiem instrukcji i zarządzeń bez możliwości samodzielnego działania wykonawców,[autokratyzm]

2) teoria Y wychodziła z założenia o wrodzonej człowiekowi potrzebie pracy, stąd właściwe jest decentralizowanie struktur ,dużą samodzielność działania i ograniczony nadzór kierowniczy oraz wpływanie za pomocą nagród a nie karania [demokratyzm]

Dla kierowania istotne jest to, * czy kierownik jest osobą podlegającą rotacji (kadencyjność) ; wtedy układy polityczne odgrywają znaczącą rolę czy ustabilizowaną;

* w braku rotacji może działać rutyna urzędnicza.

Dla czynności kierowania ważna jest także organizacja pracy za pośrednictwem sekretariatu. Jest to punkt informacyjny dla pracowników i petentów, punkt komunikacji szefa z zespołem. W wielu urzędach tworzy się biura obsługi klienta, który załatwia on wszystkie sprawy.

Styl kierowania ma często charakter nieświadomy, przyjęty metodą prób i błędów ,a następnie powielany przez daną osobę bez dokonywania zmian, w odróżnieniu od

strategii kierowania, która jest działaniem świadomym, przyjmującym pewną metodę działania po krytycznej analizie wiedzy w tym zakresie.

Opierając się na założeniu, iż podstawą kierowania są ludzie i zadania opracowano tzw. siatkę stylów kierowania (R.R.Blake,J.S.Mouton) w 5 podstawowych odmianach ( pośród 81 możliwości).Styl kierowania może więc być:

• bierny ( nieingerujący w pracę i zadania)

• autokratyczny ( nakazujący,dyrektywny)

• demokratyczny (partycypacyjny)

• kompromisowy ( mieszany z 2 poprzednich )

• przywódczy ( oparty na osobowości osoby kierującej).

Wedle orientacji na efektywność kierowania wyróżniono również 6 stylów o charakterze podstawowym:

• bierny ( brak nacisku na efektywność)

• biurokratyczny (nacisk na efektywność)

• altruistyczny (kontakt z ludźmi kosztem efektu)

• promocyjny (efektywność i kontakt z ludźmi)

• autokratyczny ( nacisk na zadania)

• autokratyczno- życzliwy (liczą się: ludzie ,wykonywanie zadań, efektywność).

Jak więc widać istnieje duża możliwość realizowania różnych stylów kierowania, które zależą od warunków działania danego zespołu jak i od charakteru osoby kierującej .Jednakże zaczynają przeważać zasady dynamicznego zarządzania personelem, zwłaszcza poprzez tzw. ścieżkę celów, gdzie kierownik wskazuje swoim podwładnym konkretne „ścieżki celów”, co daje pracownikom możliwość efektywnego wykorzystania kwalifikacji, służy im wsparciem oraz życzliwą krytyką, a raczej- korektą ich działań (Evans).

Na bazie tej teorii stworzono dwie nowe idee: -- zarządzania przez animację

-- zarządzania wędrującego lub spacerującego.

Zarządzanie przez animację to przenoszenie przez osobę otwartą na ludzi ,o silnej energii swojej siły i entuzjazmu na podwładnych i skłanianie ich do trudnych ,a nawet-ryzykownych działań.

Zarządzanie wędrujące jest formą utrzymywania przez kierownika kontaktu z podwładnymi poprzez stałe spacerowanie kierownika wokół ich stanowisk pracy .W założeniu to działanie ma mieć formę przyjacielskiej, pomocnej obecności, pozwalającej na budowanie tzw. rodzinnej atmosfery w pracy.

Teoria trójkąta zarządzania( P.Lebel) określa: podstawowe style kierowania w powiązaniu podstawowymi stylami wykonawstwa opartymi na strefie zainteresowań.

7 podstawowych stylów kierowania ,zależnie od stref zainteresowań to:

• absolutystyczny - nastawienie na rezultat

• narcystyczny - nastawienie na siebie

• paternalistyczny -nastawienie na interesy wykonawców

• koncentracyjny - nastawienie na dobre stosunki z wykonawcami

• partycypacyjny - nastawienie na współpracę w zespole

• technokratyczny -nastawienie na preferencję kompetencji

• zarządzający - nastawienie na koordynację całości.

Każdy z tych stylów kierowania ma wady i zalety i nie ma idealnego stylu kierowania: wybór należy do osoby kierującej i można powiedzieć ,że zależy też od jej cech charakterologicznych.

Praktyka współczesna jako cechy konieczne do dobrego kierowania ludźmi ustaliła:

** motywowanie finansowe, różnicowanie płac i wyróżnianie finansowe najlepszych

pracowników

** integrowanie pracowników z celami działania organizacji w której pracują

** stawianie wymogów pracownikom

** podejmowanie decyzji w gronie kierownictwa bez udziału pracowników, bo to rodzi

paternalizm i osłabia obiektywizm oceny

a więc odchodzenie od postaw opiekuńczych i pobłażliwych w kierunku wiązania oceny pracy i jej wynagradzania tylko z ilością i jakością świadczonej pracy .

Zmienia się również w związku z coraz lepszymi kwalifikacjami specjalistycznymi pracowników rola kierownika -ze wskazywania sposobu wykonywania określonych czynności na podejmowanie tylko decyzji strategicznych oraz w sprawach nagłych i sytuacjach nadzwyczajnych, awaryjnych.

7 podstawowych stylów wykonawstwa to:

* pracuś - koncentrujący się na zadaniach, kosztem relacji z otoczeniem

* zbuntowany - afirmacja siebie, kłopot z integracją w zespole i akceptacją kierownika

* posłuszny - całkowicie podporządkowany kierownikowi

* współdziałający - prowadzący rozmowy ze współpracownikami kosztem efektów pracy

* uległy - integrujący się z zespołem ,akceptujący sytuację ,ale tracący swoją osobowość

* niezależny -realizuje zadania zgodne z kompetencjami ,ale nie znosi ograniczeń przez

kierownika w działaniu

*partner- osoba świadoma własnych ograniczeń, łatwo znajduje miejsce w zespole ,ale nie

jest liderem, nie dominuje.

Skrzyżowanie stylu kierownictwa i wykonawstwa wskazuje na to, że pozostają w konflikcie między sobą:

** absolutystyczne kierownictwo i zbuntowane wykonawstwo

** narcystyczne kierownictwo i niezależne wykonawstwo

** paternalistyczne kierownictwo i zbuntowane oraz niezależne wykonawstwo

Stosunki kierownik-pracownik.

Praca z ludźmi jest ważnym kryterium kwalifikacji kierowników, oprócz posiadania przez nich odpowiednich kwalifikacji. Konieczne jest wykonywanie poleceń służbowych przez podwładnego ,ale do granicy zgodności z prawem, uprzejmość życzliwość wobec stron i współpracowników.

Wyróżniono 7 podstawowych błędów, jakie popełniają kierownicy w relacjach z podwładnymi:

1. dążą do lubienia ich przez pracowników, zamiast poważania,

2. nie zwracają się do podwładnych o pomoc i radę,

3. nie wyrabiają poczucia odpowiedzialności u swoich podwładnych,

4. nie zwracają uwagi na problemy ludzi i na ich skargi,

5. nie informują o wszystkim, co się dzieje w instytucji,

6. nie stosują konstruktywnej krytyki

Przy przekazywaniu podwładnym zadań tworzą często bariery wynikające z :

-- braku jasnej polityki własnej ,a więc nie ustalenia z zespołem zadań jego członków, przez co kierownik zmuszony jest potem do ingerencji w pracę podwładnych,

-- obawy przed popełnieniem przez nich błędu w wykonawstwie ,

-- nieumiejętnej kontroli działań podwładnych ,co pochłania mu zbyt wiele czasu,

- ucieczki przed trudnościami funkcji kierowniczej poprzez wykonywanie pracy za

podwładnych

-- niepełnej orientacji w pracy którą ma nadzorować,

-- obawy przed utratą prestiżu związanego z władzą poprzez przekazanie jej części

-- atrakcyjności podejmowania decyzji, co daje mu poczucie wartości,

-- braku obiektywizmu i skromności w ocenie siebie i wartości innych,

-- nacisku otoczenia, które boi się samodzielnego podejmowania decyzji,

--konformizmu, uznania, że należy akceptować stan ”zagonienia” kierownika jako

przynależny jego funkcji,

Ponadto jako objawy kierownictwa patologicznego wskazywane są:

• fikcja organizacyjna polegająca na podejmowaniu decyzji przez inną osobę niż ta, która ponosi odpowiedzialność

• konserwatyzm, skostnienie administrowania, opieranie się wyłącznie na metodach tradycyjnych bez poszukiwania nowych rozwiązań

• precedensy, które nie zawsze „pasują” do innych decyzji

• stereotypy ,jako podstawa oceniania podwładnych

• działanie niszczycielskie ,a więc uwzględnianie w pracy instytucji jedynie własnego interesu ,zagarnianie wszystkiego dla siebie i odstraszanie swoją postawą ludzi ambitnych ,zdolnych zagrażający jego pozycji, a otaczanie się osobami miernymi

• poczucie totalnej odpowiedzialności za wszystko co dzieje się ,zamiast odpowiedzialności w granicach określonych prawnie.

Przy realizacji zadań kierowania konieczne jest przestrzeganie drogi służbowej działającej przy załatwianiu spraw w relacjach pracownik-kierownik i odwrotnie. Sprawy załatwia bezpośredni przełożony z a wyjątkiem skarg i wniosków rozpatrywanych z pominięciem drogi służbowej.

Ostatnio często mówi się o występowaniu w relacjach kierownik-pracownik

lub pomiędzy pracownikami groźnego zjawiska określanego jako mobbing- to jest gnębienie pracownika przez przełożonych lub kolegów, często stosowany wobec osób uległych, nie lubiących wchodzić „ w układy” lub też wobec osób merytorycznie lepszych od innych. Stanowi on wyraz braku akceptacji i odrzucenia przez ogół.

Współczesny europejski standard dobrego kierownika ustala* posiadanie formalnego autorytetu z racji zajmowanego stanowiska oraz posiadanie *doskonałej wiedzy w danej dziedzinie *wiedzy z zakresu organizacji i kierownictwa oraz psychologii,co pozwala na eliminowanie zbędnych napięć w stosunkach kierownik-pracownik.

Ustalono też zasady nowego stylu kierowania ludźmi polegające na:

1. uznaniu,że powinien on polegać najpierw na służeniu ludziom, a następnie panowaniu, na równoważeniu obu tych sfer: służeniu i osiąganiu dzięki temu korzyści. Konieczna jest więc zmiana postaw ludzi, w tym także -inny stosunek do błędów: odwaga do przyznania się do nich i usuwania ich przyczyn,

2. opieraniu stosunków między ludźmi na zaufaniu ,a ograniczeniu postawy kontrolnej,co wzmacnia motywację do działania podwładnych,

3. rozwiązywaniu jednego problemu tak by stymulował rozwiązanie innych,

4. uznaniu zarządzania za żeglowanie i dokonywanie korekt, gdy działania zmierzają w

złym kierunku

5. podejmowaniu decyzji mniej dokładnej ,ale prawidłowej, trafnej niż decyzji dokładnej

ale niewłaściwej gdyż podejmowanie jej zawsze jest dokonywane w stanie niepewności ( tzw. decyzja optymalna- najlepsza w danych warunkach)

6. przyjęciu reguły benedyktyńskiej, tj podejmowania decyzji *przez jedną osobę, która za nią odpowiada *po wysłuchaniu wszystkich uczestników, gdyż podejmowanie decyzji wiąże się ściśle z cechami osobowymi człowieka

7. zarządzaniu poprzez własny przykład kierownika, jako wzorca dla innych.

Kierownik a grupy nieformalne w pracy i poza nią

I grupy w pracy

• „układ” stworzony wokół pracownika, który wyróżnia się cechami osobistymi, fachowością, kontaktami osobistymi, odwagą. Grupa ta jest solidarna, a gdy jest bardzo silna szef musi się z nią liczyć.

• klika, gdy grupa działa przeciwko oficjalnym celom instytucji, dokonuje czynów nieetycznych (układy z konkurencją, przekazywanie poufnych danych).Działa na gruncie towarzyskim, korzysta z nagród wyjazdów, spychając równocześnie pracę na osoby spoza kliki. Klika chce skorumpować szefów i trudno robić reformę przeciwko tej grupie, najlepiej ją pozyskać dla swoich celów, by to ona oddziaływała na pracowników.

Lepszy kierownik akceptowany i typowany przez grupę niż narzucony.

Konieczność dostępności kierownika dla podwładnych ,zainteresowania ich sprawami, ale bez przekroczenia granicy poufałości, bo wtedy jego autorytet upada i trudno pełnić swoją rolę. Nie powinien on tworzyć grup zauszników, bo to tworzy fatalną sytuację w pracy. Powinien szanować prawa pracowników ale i egzekwować obowiązki.

II. grupy poza pracą ( lobbing)

Jest to oddziaływanie przez osoby wpływowe w polityce, gospodarce lub grupy osób (określone środowiska) na decyzje podejmowane przez organy władzy państwa i administracji publicznej. Kieruje nimi chęć uzyskania określonych korzyści, rozwiązań, bez chęci pozyskania władzy. Metody działania poprzez lobbing to:

- wykorzystywanie mediów dla prezentacji swoich poglądów

- organizowanie strajków, demonstracji

- finansowanie wyborów określonych grup kandydatów ,potem chęć uzyskania czegoś w zamian.

Czasem grupy te działają w ramach prawnych jako stowarzyszenia, związki zawodowe, zrzeszenia pracodawców. Sformalizowane ustawowo w USA.W Polsce ustawa o lobbingu została uchwalona dopiero w 2006 roku.

Formy aktywności publicznej administracji

I Stosowanie prawa II. Procesy decyzyjne III. Planowanie IV. Koordynacja i współdziałanie V. Kontrola VI. Informacja VII. Dokumentacja .

I Stosowanie prawa Zakres kompetencji administracji w tym zakresie określa ustawodawca Jest to przede wszystkim:

* stanowienie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących ( rozporządzenie RM, ministra, zarządzenie wojewody, uchwała organu samorządu terytorialnego)

*wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie prawa administracyjnego materialnego i formalnego ,władcze rozstrzyganie konkretnych spraw konkretnych, indywidualnych podmiotów polegające na przyzwoleniu na określone działanie ,zakazie określonego działania, ,cofnięciu uprawnień, przyznaniu uprawnień ,stwierdzeniu istnienia uprawnienia lub obowiązku. Istnieje tu możliwość stosowania tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania) w zakresie decydowania o podejmowania rozstrzygania lub jego obszarze, gdy przepis na to zezwala („organ może” „organ jest uprawniony” ), co skłania do refleksji o konieczności ich podejmowana przez bardzo fachowych urzędników administracji. Swobodne uznanie jest również stosowane w przypadku tworzenia nieostrych pojęć przez ustawodawcę jak np. interes społeczny ,ważny interes strony, porządek publiczny ,dobro państwa, bezpieczeństwo państwa, nieskazitelny charakter”. Wtedy sąd administracyjny ma prawo kontroli, czy granice swobodnego uznania nie zostały przez organ przekroczone (ONSA 1981 r. -zakres swobodnego uznania organu jest ograniczony przez zasady k.p.a.[przestrzeganie zasady praworządności, pogłębianie zaufania do organu, działanie wnikliwe i szybkie, zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu, wyjaśnianie stronom przesłanek działania organu]). Odmienną sytuacją jest związane działanie administracji ( związanie prawem), w której przepis prawa określa warunki wydania określonego rodzaju decyzji (rozstrzygającej pozytywnie, negatywnie, umarzającej postępowanie) lub podjęcia innego działania (rozporządzenie, zarządzenie,uchwała)

*bezczynność ,tj. nie działanie w sytuacji gdy przepis taki obowiązek nakłada

*zawieranie porozumień administracyjnych

*wydawanie zaświadczeń

Skuteczność działania w tych formach jest zależna od możliwości stosowania władztwa administracyjnego, przymuszenia do podporządkowania się treści działań prawnych organu, stosowania sankcji ,jak również- przed podjęciem działania prawnego od dobrego jego przygotowania poprzez analizy ,konsultacje, działania informacyjne, opinie doradców,dokładne zbadanie stanu faktycznego.

II Procesy decyzyjne

*podejmowanie decyzji w warunkach ryzyka ,niepewności co do uzyskania celu zgodności z prawem, a nawet konfliktu (konfliktu interesów)

*wykonywanie decyzji w warunkach dowolności lub za pomocą środków perswazji. Gdy brak skuteczności tych środków stosowanie egzekucji administracyjnej.

Działanie w formach władczych i nie władczych za pomocą argumentów ekonomicznych (np.dopłaty do inwestycji ekologicznych) .Problematyka omówiona szerzej w dalszej części.

III Planowanie

Obowiązek planowania wynika z zapisów ustawowych ( np. o samorządzie terytorialnym, o finansach publicznych ,o planowaniu przestrzennym, o ochronie zdrowia).Planowanie jest konieczne w działaniach administracji, ponieważ państwo nałożyło na nią ustawowe obowiązki w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb społecznych, regulacji warunków życia obywateli. Oprócz planowania działalności organizatorskiej administracji konieczne jest również planowanie wewnętrznych działań jednostek administracji dla sprawnego ich działania.

W systemach centralistycznego zarządzania państwem planuje się centralnie całość życia gospodarczego i społeczne dla całego państwa, obecnie nadal ustala się centralnie budżet państwa ,ale już nie- jednostek samorządu lokalnego.

*W sferze zewnętrznej, kierowanej do obywatela podstawą planowania musi być norma ustawowa ( np. ustawa o finansach publicznych ,o zagospodarowaniu przestrzennym , o zakładach opieki zdrowotnej ,prawo ochrony środowiska -programy ochrony środowiska, ustawa o stanie klęski żywiołowej -plany reagowania kryzysowego ).

W sferze wewnętrznej planowanie oparte jest o normę kompetencyjną dla kierownika, który może planować pracę podległej jednostki czy zespołu (plan działania zespołu, plan urlopów, plan szkoleń)

Omówienie szersze w odrębnej części.

IV Koordynacja i współdziałanie (kooperacja)

A. koordynacja ma charakter władczego wpływania organu nadrzędnego w działania różnych jednostek dla zharmonizowania ich działań w celu osiągnięcia określonego celu, usunięcia rozbieżności lub zapobieżenia im. Ma na celu zapewnienie spoistości, jednolitości działania aparatu administracji ,nie nakładania się kompetencji organów lub realizacji sprzecznych zadań. Jest istotna przy dużym lub nie scentralizowanym aparacie.

Może być to koordynacja realizowana

* w skali państwa lub terenowa (województwa, kilku powiatów, powiatu, okręgu, gminy)

* zewnętrzna- realizowana przez organ zewnętrzny, stojący poza urzędem

* wewnętrzna- prowadzona przez komórki wewnętrzne

* pozioma-przez organ tego samego szczebla

a) wobec podmiotów podległych ( wojewoda-wydziały)

b)wobec podmiotów niezależnych ( wojewoda -administracja specjalna na terenie

województwa)

* pionowa -przez organ wyższego stopnia wobec jednostek podległych lub organów niższego

szczebla podziału terytorialnego

Warunki koordynacji:

- precyzyjne określenie kompetencji podmiotów koordynowanych i koordynujących

-proste, jasne struktury aparatu administracji (burzy je administracja specjalna)

-prawidłowy przepływ informacji o działalności podmiotów koordynowanych do

koordynujących ( sprawozdania, kontrola)

-istnienie organów o kompetencji generalnej (wojewoda)

-kompetencja organu wyższego wobec niższego do takiego działania

Możliwa jest również koordynacja bez wykorzystania podległości organizacyjnej i stosowania środków władczych przy zawieraniu porozumień i umów.

B.Współdziałanie jest zasadne gdy -wymaga tego racjonalna organizacja pracy

- jest zbieżność celów działania (ochrona przyrody,kultura)

- jest szeroki zakres zadania ( np. wybory)

Ma ono miejsce w wypadku tworzenia związków komunalnych przez gminy, tworzenia stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, dokonywania sygnalizacji o nieprawidłowościach w działaniach innych organów, korzystania z pomocy prawnej innego organu przy przesłuchaniu świadka mieszkającego w innej miejscowości od siedziby organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

V.Kontrola administracji publicznej

Jest to konieczny element kierowania ,sprawowania władzy.Jest to jedna z najstarszych dziedzin administrowania ,gdyż stanowi środek dla upewnienia się ,czy zamierzenia są realizowane.

Składa się na nią:

*sprawdzanie prawidłowości realizacji zadań,

* analiza i ocena tych zadań

*wykrywanie nieprawidłowości,

* formułowanie wniosków pokontrolnych do jednostki kontrolowanej

*usuwanie nieprawidłowości,

*zapobieganie nieprawidłowościom.

Kontrola to sprawdzanie czy działanie jest zgodne z ustalonym wzorcem postępowania i sprawozdanie z tych czynności. Jest to więc system działań analitycznych, mających przynieść decydentowi niezbędne informacje o przedmiocie i podmiocie kontrolowanym.

Należy ją odróżnić od nadzoru, tj. czynności szerszej, polegającej na dokonaniu czynności kontrolnych ( sprawdzenie + ocena) + wkraczaniu władczemu polegającemu na: uchyleniu aktu prawnego, zawieszeniu działalności organu, ustanowieniu zarządu komisarycznego, rozwiązaniu organu.

Kontrola może być przeprowadzona w formie :

---inspekcji- obserwacji zachowania ludzi w jednostce kontrolowanej,

---wizytacji- bezpośredniego wglądu w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego

---lustracji- oceny rzeczywistej działalności jednostki kontrolowanej,

---rewizji- w znaczeniu kontroli rachunkowej, kasowej (inne znaczenie to: przeszukanie

pomieszczeń, bagażu).

Kontrola powinna być:

*** skuteczna,nie powodująca paraliżu jednostki kontrolowanej

*** efektywna,przynosząca dobre wyniki przy niskich kosztach jej przeprowadzania

Podmioty powołane do prowadzenia kontroli to:

*kontrola zawodowa - NIK, prokuratura, sądy ,także organy administracji rządowej w stosunku do samorządu ,PIH,RIO ,PIP,PIS,PIOŚ ,

*kontrola społeczna -: opinia publiczna, media, grupy nieformalne ,obywatele poprzez skargi

i wnioski,wybory

*** Ze względu na usytuowanie podmiotu ją prowadzącego może być to kontrola:

zewnętrzna-podmiot poza strukturą organu (RIO,NIK,Wojew.Sąd Administracyjny/NSA)

wewnętrzna-podmiot w strukturze organu ( komisja rewizyjna w radzie samorządu, wydział kontroli wewnętrznej w urzędzie),realizacja według ustalonych reguł wewnętrznych, dla bieżącego korygowania pracy organu

a) funkcjonalna -realizowana przez organy kierownicze

b) instytucjonalna - realizowana przez specjalnie wyodrębnione komórki wewnętrzne (np.

Biuro Kontroli)

Ma ona spełniać trzy zadania :* instruktażu ,tj fachowego wskazania przyczyny wykrytego

błędu w działaniu

* profilaktyki ,tj zapobiegania powstawaniu przyczyn

wykrytych nieprawidłowości

* sygnalizacji ,tj. dostarczania decydentom niezbędnych

informacji o istniejących nieprawidłowościach

*** Z uwagi na moment podjęcia kontroli może być to kontrola:

wstępna- tj. zapobiegawcza, podjęta dla zapobieżenia błędom, przed podjęciem działania

faktyczna- prowadzona w toku wykonywania czynności przez podmiot kontrolowany

następcza-podejmowana po realizacji działania

*** Z uwagi na inicjatywę podjęcia kontroli, może być ona prowadzona:

na wniosek- przez organ wyższego stopnia (odwołanie, zażalenie), sąd administracyjny

z urzędu- dla ochrony interesu społecznego, dla przestrzegania prawa

*** Ze względu na kryteria może być to kontrola

-legalności- zgodności z prawem

-celowości działania-wyboru najlepszego działania w danych warunkach

-rzetelności działania-zgodności z wiedzą, techniką, uczciwości działania

-gospodarności działania - najmniej kosztownego

Podstawowe z nich to kryteria legalności i celowości działania.

*** Z uwagi na przyjętą metodę kontrola może być realizowana:

1. przez cele - cel traktowany jest jako pożądany rezultat

2. przez metodę analiz ekonomicznych i progresji - badanie od dokumentów pierwotnych do syntetycznych (sprawozdań)

3. metodę regresji- od uogólnienia do szczegółów ( od sprawozdań do dokumentów)

4. metodę porównań - ( plan -wykonanie)

5. metodę kolejnych przybliżeń ( ustalenie czynników dodatnich lub ujemnych wpływających na stan ogólny)

6. metodę fotografii - odzwierciedlenia

g) metodę ankietową

8. metodę inwentaryzacji

Samokontrola jako mechanizm samoregulacyjny ,samonaprawczy. Wprowadza się różne techniki samokontroli jak:

-włączenie się do realizacji wydanego polecenia,dla sprawdzenia prawidłowości przyjętej koncepcji.

-przeprowadzenie poprzez zapytania sondażu kontroli wykonywania polecenia

-porównanie sprawy zakończonej przy okazji załatwiania podobnej sprawy dla sprawdzenia prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia

-przeprowadzanie konsultacji proponowanych rozwiązań i ocena stanowisk przeciwnych

Samoregulowanie w stosunku do pracowników polegać może na:

• dokładnym ich informowaniu o zadaniach bieżących i przyszłych ,tak by mogli oni dokonywać korekty przy ich realizacji,

• bieżącym reagowaniu na nieprawidłowości w trakcie realizacji zadań,

• stawianiu przed pracownikami zadań, z pozostawieniem im wyboru sposobu realizacji, co motywuje ich do odpowiedzialnej pracy,

• organizowaniu szkoleń, konsultacji dla pogłębiania wiedzy fachowej,

• organizowaniu wymiany doświadczeń praktycznych pomiędzy pracownikami.

VI. Informacja w administracji publicznej

Art. 61 Konstytucji RP ustanawia prawo obywatela do uzyskiwania informacji o pracy organów administracji publicznej i osób pełniących funkcje publiczne -także samorządu zawodowego i gospodarczego i innych jednostek organizacyjnych- w zakresie wykonywania władzy publicznej lub dysponowania majątkiem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym.

Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów, udział w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest dopuszczone wyłącznie z uwagi na ustawową ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów publicznych ,a także z uwagi na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

A więc jest to prawo ustanowione aktem o najwyższej randze prawnej w państwie, który to zapis może być, zgodnie z postanowieniem art.8.ust.2 Konstytucji, stosowany bezpośrednio ( czyli wprost).

Również art.9 k.p.a. zobowiązuje organy prowadzące postępowanie administracyjne do należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Podobnie ustawa z 1984 r. Prawo prasowe oraz ustawa z 2001r. o dostępie od informacji publicznej nakazują organom administracji publicznej udzielanie mediom informacji o swojej pracy.

VII. Dokumentacja pracy organów administracji publicznej

Polega ona na gromadzeniu, udostępnieniu, obiegu dokumentacji, tworzeniu formularzy usprawniających wydawanie decyzji , opracowaniu wzorów wniosków dla stron.

Art. 73 i 74 k.p.a -zapewnia stronie prawo do udostępniania akt sprawy, tj. przeglądania, sporządzania z nich notatek i odpisów , uzyskiwania uwierzytelnienia sporządzonych wypisów z akt. Ograniczenie w dostępie może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub na ważny interes państwa.

Praca organów administracji jest określana zapisami instrukcji kancelaryjnej-regulującej szczegółowo zasady przyjmowania korespondencji, obieg dokumentów, czynności sekretariatu, wysyłkę i doręczanie pism, przechowywanie akt, archiwizację akt [rozporządzenie MSWiA z 18 grudnia 1988r w sprawie instrukcji kancelaryjnych dla zespolonej administracji w województwie ( Dz.U. nr 161,poz.1109) ,rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1988r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu powiatu (Dz.U. nr 160,poz.1073) gmin ( poz. 1074)]

Zachowanie dokumentacji jest istotna z uwagi na działanie zasady ciągłości w działaniach państwa i jego organów oraz odpowiedzialności za ich działania ,jak również z uwagi na związanie prawne wydanymi przez organy decyzjami i koniecznością archiwizowania ich dla wydawania kopii ( w razie zaginięcia) czy posługiwania się nimi w razie wznawianych postępowań administracyjnych,spadkowych i innych.

W zachowaniu gromadzonych informacji istotną rolę odgrywają archiwa zakładowe, w których przechowuje się dokumenty. Zasadę archiwizacji regulują :ustawa z dnia14 lipca 1983 r. o państwowym zasobie archiwalnym i archiwach ( Dz.U. nr. 38,poz. 173), rozporządzenie w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwum państwowego( Dz.U. z 1983r.nr 41,poz.216).Po określonym okresie czasu dokumenty są składane w archiwach państwowych.

Własne archiwa dokumentów, tzw. archiwa zakładowe lub składnice akt prowadzą poszczególne organy administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego.

Doradztwo w administracji publicznej

Z uwagi na ogrom spraw którymi zajmuje się administracja publiczna i związaną z tym specjalizację administracji konieczne jest korzystanie z różnych form doradztwa fachowego i konsultacji.

Obecnie w działalności doradczej uczestniczą: - pracownicy aparatu administracji

• osoby spoza aparatu administracyjnego

Doradztwo zewnętrzne rozrosło się ogromnie i już przed II wojną światową narzekano na ilość ciał doradczych (W. Brytania) .Obecnie jest ono bardzo rozwinięte w Wielkiej Brytanii, Francji, RFN, Szwecji. Szczególnie w doradztwie przoduje USA ( przy prezydencie, administracji rządowej) w formie komitetów doradczych ,ale i zewnętrznych agencji .

Również w Polsce ilość stałych rad ,komitetów doradczych oblicza się na około 200,a oprócz tego działają incydentalnie różne podmioty świadczące usługi z zakresu doradztwa.

Doradztwo dotyczące działania administracji publicznej opiera się o kilka nauk: *naukoznawstwo-badanie zjawisk związanych z formułowaniem przez naukę praktycznych dyrektyw (zaleceń )postępowania

*socjologię -badanie funkcjonowania struktur doradczych, zachowań osób wchodzących w te struktury ,określanie ich optymalnej liczebności

*nauki polityczne- analiza politycznej roli doradztwa i roli formalnych grup doradczych w procesach demokratycznych

*nauki o administracji( prawo administracyjne, naukę administracji) zajmujące się badaniem budowy struktur doradczych i ich prawnej formy działalności.

Początków doradztwa na rzecz rządzących doszukuje się już w starożytności, a po

Rewolucji Francuskiej zmieniło ono swój charakter wraz ze zmianą charakteru administracji.

Wiek XX przyniósł ogromny rozwój administracji wobec powszechnej ingerencji państwa w różne sfery aktywności społeczeństwa ,a w związku z tym -rozwój licznych form doradztwa.

Maurice Haurion wyodrębnił 3 sektory administracji publicznej:

* decydujący * konsultacyjny * wykonawczy.

Umieścił więc działalność doradczą, konsultacyjną jako równorzędną z decydowaniem i wykonawstwem ,nadając jej znaczącą rangę.

Konsultacja odgrywa ogromne znaczenie we współdziałaniu administracji z otoczeniem, pozyskując dla administracji niezbędne ,specjalistyczne informacje dla podejmowania decyzji, służy uzgadnianiu sprzecznych interesów, a więc- niwelowaniu konfliktów, pozwala na współudział zainteresowanych w podejmowaniu decyzji ,a zatem i na odpowiedzialność za nie. Konsultację nazywa się „czwartą władzą” ,uznając za jedną z form podziału władzy publicznej ( choć inni ten przymiot przyznali już gminie czy mediom).

Modele doradztwa

1) nawiązujący do charakteru biegłego w postępowaniu sądowym lub administracyjnym , w którym pomaga on organowi w ustaleniu stanu faktycznego lub jego fragmentu, wynikającego z normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygania, bez sugerowania skutków prawnych ustalonego stanu faktycznego i podpowiedzi wariantów podjęcia decyzji, gdyż jest to wyłączna kompetencja organu. W k.p.a. opinia biegłego traktowana jest jako jeden ze środków dowodowych , a nadto podlega on wyłączeniu ze świadczenia usługi w razie zaistnienia przesłanek wskazujących na możliwość jego nieobiektywnego działania.

2) nawiązujący do współdziałania w procesie decyzyjnym ,a nawet współdecydowania, gdzie tworzy on alternatywy rozwiązania problemu.

Z uwagi na różny stopień natężenia działań doradczych konsultacja może być:

• fakultatywna ,a więc nieobowiązująca, gdy brak jest obowiązku zasięgania opinii doradcy

• fakultatywna, ale istnieje obowiązek ustosunkowania się do opinii, oceny

• obligatoryjna, gdy konieczne jest zasięgnięcie opinii ,ale bez obowiązku ustosunkowania się do ocen i opinii

• obligatoryjna konsultacja oraz ustosunkowanie się do opinii i ocen

• obowiązek konsultacji i związania jej treścią

• obligatoryjność kwalifikowana, blokowanie podjęcia rozwiązania (weto)

Istnieją różne modele doradztwa z punktu widzenia wzajemnych relacji decydenta i eksperta ,którzy pozostają w procesie decyzyjnym w ścisłym kontakcie i wzajemnie na siebie oddziałują:

1. decyzjonistyczny , w którym dominuje decydent:

-decydent określa cele decyzyjne

-eksperci tylko określają środki realizacji celu

b) technokratyczny , w którym dominuje ekspert

-decydent realizuje cele ustalone przez ekspertów

- eksperci wskazują kierunki działania

2. pragmatyczny, w którym decyzja stanowi efekt negocjacji ekspertów i decydentów

- ostateczną decyzję podejmuje decydent

• eksperci formułują merytoryczne alternatywy decyzyjne

Przy realizacji tego trzeciego modelu konieczne jest przyjęcie przez obie strony procesu decyzyjnego zbieżnego systemu wartości ,a także powinno uczestniczyć w nim społeczeństwo. Ustala się tzw. triadę decyzyjną: decydent--- ekspert --- społeczeństwo, która daje demokratyzację procesu podejmowania decyzji. Oczywiście często nie ma tak demokratycznego liczenia się z poglądem drugiej strony, lub też społeczeństwo nie włącza się w decydowanie, pozostawiając jego trudy decydentom.

Na podstawie doświadczeń przyjęto model zintegrowany doradztwa w procesie decyzyjnym. Zakłada on dwa typy działań podstawowych: inicjujące i korygujące.

1) etap -formułowania celów : inicjuje decydent, koryguje ekspert, modyfikując cele

2) etap- ustalanie środków realizacji celu : inicjuje ekspert, koryguje decydent wybierając

alternatywę

Są to więc działania zróżnicowane i wzajemnie na siebie oddziaływujące; proces decyzyjny ma tu więc charakter zintegrowany. Nie ma tego w wypadku działania decyzjonistycznego i technokratycznego. Model pragmatyczny nie różnicuje ról jego uczestników na poszczególnych etapach.

Organizacja aparatu doradczego

Jego struktura jest zróżnicowana: samodzielni eksperci, zespoły ekspertów, instytuty naukowe. Doradztwo wewnętrzne działa w strukturze zhierarchizowanej, zewnętrzne jest niezależne.

Największe znaczenie we współczesnym doradztwie odgrywają zespoły ekspertów,

tworzone często na podstawie aktu ustawowego lub decyzji organu administracji publicznej

(zarządzenie, rozporządzenie),a ich skład osobowy ustala organ przy którym działa samodzielnie lub w porozumieniu z organem nadrzędnym lub realizuje zapisy ustawy. Częściowo skład zespołu ekspertów może podchodzić z wyborów lub z delegowania przez zainteresowane podmioty.

Zwykle składa się on z pracowników naukowych, czasem też biorą w nim udział praktycy. Istotne jest zachowanie proporcji w zespole ekspertów pomiędzy wiedzą naukową, teoretyczną a pragmatycznym spojrzeniem pracowników administracji.

Często zespół powiększa swój skład osobowy poprzez :

-kooptację do składu członków przez organ delegujący lub szefa zespołu.,

-zaproszenie do udziału w pracach zespołu ekspertów nie będących jego członkami ,choć tu powstaje wątpliwość czy osoba taka jest pełnoprawnym członkiem zespołu doradczego

-zlecenie ekspertyzy ekspertowi z zewnątrz na podstawie umowy cywilno-prawnej poprzez organ przy którym zespół działa lub przez kierownika zespołu.

Istotne jest zachowanie odpowiedniej liczebności zespołu dla efektywności jego pracy. Liczebność rzadko jest określona w aktach prawnych ( np. Rada Legislacyjna przy Premierze -25 osób),często jest ona ustalana wewnętrznie i waha się od 15 do 100 członków. Tak liczne ciała są moim zdaniem zbyt wielkie, by mogły one sprawnie działać. Wtedy konieczna jest rozbudowa ich struktury wewnętrznej ,powoływanie organów prezydialnych dla koordynowania pracy, dzielenie się na zespoły robocze.

Zespoły rozwiązują się w różny sposób. Zespoły problemowe - po zakończeniu realizacji problemu lub po upływie czasu powołania (kadencji).

Członkostwo w zespole ustaje z chwilą śmierci, odwołania, rezygnacji członka. Odwołanie powinno być obwarowane dodatkowymi przesłankami, tak by niepewna sytuacja eksperta,zbyt łatwa możliwość odwołania nie odbierała mu niezależności w działaniu.

Funkcje zespołu ekspertów: - negatywne :

- naukowe uzasadnianie decyzji niepopularnych, nieakceptowanych społecznie

- opóźnianie poprzez pracę analityczną podejmowania decyzji

- dawanie swojej marki decyzjom nietrafnym.

Dlatego też mówi się o patologicznych funkcjach spełnianych przez ekspertów, służących jako podparcie do z góry założonych przez decydentów celów ,a więc mające charakter dekoracyjny, fasadowy (szukanie nie światła,mądrości lecz wsparcia dla założeń decydenta)

Funkcje pozytywne to:

- podniesienie prestiżu organu

- doradcza

- koordynacyjna

- kontrolna

funkcja koordynacyjna ma znaczenie w zespołach mieszanych (eksperci-praktycy), które mają wypracować rozwiązanie kompromisowe,

funkcja doradcza i koordynacyjna realizowane są równolegle, stąd trudno je rozgraniczyć,

funkcje kontrolne są realizowane **poprzez mechanizm samokontroli wewnątrz zespołu oraz **poprzez zespół doradczy wobec decydenta.

W ramach udzielania pomocy organom państwowym realizowane jest :

• doradztwo wewnętrzne -zespoły związane organizacyjnie z aparatem administracji

państwowej. W obrębie aparatu pomocniczego administracji państwowej ( zwłaszcza na

szczeblu centralnym wyodrębnione są komórki analityczne, sprawozdawcze ,inne

grupujące specjalistów (np. Biuro Legislacyjne rządu)

• doradztwo zewnętrzne -jednostki organizacyjne składające się na aparat doradczy

• pośrednie -poprzez resortowe instytuty naukowo-badawcze

• przez zespoły ekspertów o kompetencjach decyzyjnych (Komisja do Spraw Stopni i Tytułów Naukowych)

Należy postawić problem jak dalece może być realizowana niezależność ekspertów. Pełne ich odizolowanie spowoduje opracowanie oderwanej od bieżącej informacji, w tym - ustalonej przez decydentów hierarchii wartości -syntezy, która nie będzie mogła być bezpośrednio zastosowana .Pewna zależność musi być, byle nie powodowała zatracenia własnego zdania przez osoby które mają przygotować podstawy do podjęcia trafnej decyzji oraz oderwania od problemów, które mają rozwiązać. Nie istnieje w życiu, w tym - w zakresie świadczenia usług eksperckich pełna niezależność decyzyjna.

O pewnym stopniu niezależności działania eksperta decyduje:

• sposób, tryb powoływania ekspertów (długa czy krótka kadencja ,wybór czy powołanie

wybór bezwzględną większością głosów czy zwykłą większością głosów ,powołanie

na dłuższy czy krótszy czas, możliwość odwołania osoby pochodzącej z wyboru lub

powołania ),

• tryb kooptacji do zespołu ( *organ wybierający czy powołujący, *organ na wniosek przewodniczącego zespołu lub zespołu * sam zespół )

• sposób tworzenia struktury wewnętrznej zespołu (*zespół ustala ją sam ,*ustala organ

powołujący),

• tryb nadawania regulaminu zespołu ( *organ wybierający czy powołujący, *zespół sam ustala),

• sposób określania zadań ( *organ ustala szczegółowo wraz z harmonogramem prac a

zespół realizuje zadania ,*organ określa globalnie, a zespól precyzuje czas i metody

działania ),

• tryb zlecania dodatkowych prac badawczych ( *organ sam,* organ w porozumieniu z

zespołem ,*zespół sam według swojego uznania,

• publikowanie wyników działalności doradczej ( decyduje organ i wskazuje jako efekt jego działalności,* decyduje organ wskazując na pracę zespołu ,*decyduje zespół),

• korygowanie wyników pracy doradczej przez organ decydujący ( mniejsza autonomia

zespołu doradczego)

• sposób i źródło finansowania działalności zespołu ekspertów ( *wypłacanie przez organ,

* pozyskiwane środki zewnętrzne- granty).

Oczywiście- im więcej kompetencji pozostanie w zespole ekspertów tym większa jest ich

autonomia. Gdy decyzję podejmuje organ- zakres niezależności i spełniana przez ekspertów rola maleje. Większy stopień niezależności mogą realizować zespoły składające się z przedstawicieli nauki ,przekazujących tylko obiektywną wiedzę niż zespoły mieszane, w skład których wchodzą także pracownicy organu powołującego zespół i zainteresowane konkretnym ,subiektywnym rozstrzygnięciem problemu.

Charakter prawny doradców.

Nie jest to jednolita grupa, ponieważ osoby te działają na podstawie: *umowy zlecenia lub *umowy o dzieło - umów prawa cywilnego ,*nominacji -aktu prawa administracyjnego, **pobierają ustaloną opłatę za konkretnie wykonaną pracę ,lub też **opłatę ryczałtową, czy też** wykonują zadania nieodpłatnie -honorowo.

--nominacja - akt prawa administracyjnego,wiąże eksperta i organ publiczny, określa prawa i obowiązki eksperta związane z pełnieniem funkcji publicznych ; wtedy nie jest możliwe zastąpienie tak powołanego eksperta, choćby za jego zgodą przez inną osobę . Z uwagi na specyfikę wykonywanych przez eksperta prac rola kierownika zespołu powinna sprowadzać się do czynności organizacyjno-koordynacyjnych i nie może obejmować jego pracy merytorycznej ( treści ekspertyzy).Nominacja zbliża status eksperta do pozycji funkcjonariusza publicznego, a więc daje ochronę większą niż w przypadku innych osób, ale też nakłada na niego obowiązek zachowania tajemnicy państwowej i służbowej ,z która może się zetknąć przy wykonywaniu tej pracy.

-umowa cywilno-prawna ( o dzieło-rezultatu,lub zlecenia-starannego działania ma inny charakter prawny i w wypadku sprzeczności pomiędzy organem i ekspertem sąd cywilno-prawny, jako właściwy, rozstrzygając spór musiałby ingerować w treść ekspertyzy. Poddaje się w tym wypadku do rozważenia rozwiązanie traktowania zlecenia jako umowy administracyjnej; wtedy byłoby to realizowanie swoistego rodzaju służby publicznej.

Kontrola działalności doradczej

Jest to delikatny problem, ponieważ doradztwo naukowe ,realizowane na rzecz organów administracji publicznej, a zwłaszcza państwowej ,stanowiące podstawę dla podejmowania rozstrzygnięć decyzyjnych przez organy administracji państwowej ma po trosze - poprzez swój wpływ- charakter quasi -władczy, z uwagi na monopol wiedzy, monopol informacyjny. W przypadku spraw bardzo trudnych merytorycznie rola ekspertyz i ekspertów znacznie wzrasta , z uwagi na mniejszą faktyczną możliwość dokonywania merytorycznej kontroli ich pracy przez organ państwowy ( jego urzędników).Organ (podobnie jak sąd) decyduje czy ekspertyzę przyjąć czy odrzucić, najczęściej jednak przyjmuje.

Jednakże musi istnieć zasada i praktyka kontroli działalności doradczej ,z uwagi na funkcjonowanie zasady państwa prawnego- praworządności działań administracji państwowej (publicznej) oraz zasady demokracji .

Uznaje się ,że potrzeba realizacji tej kontroli wynika z kilku powodów:

*przesłanką rozwiązania problemu „publicznego „ przez eksperta może być tylko jego

wiedza fachowa, co ogranicza jego szersze spojrzenie na problem poddany analizie

*decyzje podejmowane są w określonych uwarunkowaniach politycznych i społecznych,

nie zawsze przez eksperta uwzględnianych , a często mu nieznanych. Często wiedza

fachowa, o ograniczonym zakresie, zawęża pole widzenia eksperta, a tymczasem

podejmowanie decyzji w sferze społecznej nie może być oderwane od otoczenia do

którego jest adresowane .Często decydent preferuje określone konteksty rozwiązania

problemu nieznane naukowemu ekspertowi, co powoduje wykluczanie przez niego nieco

gorszych od modelowych alternatyw rozwiązania i określenia efektu skutków

zaproponowanych przez niego rozwiązań. Proces decyzyjny ,na rzecz którego działają

eksperci jest wielowątkowy, a często względy społeczne nakazują podjąć decyzję nie

najlepszą „modelowo” ,ale najbardziej optymalną - to jest najlepszą w danej sytuacji.

*ekspert może się mylić poprzez pominięcie określonych przesłanek decyzyjnych ,faktów

co zmienić musi ostateczną ocenę przedmiotu decyzyjnego i jego rozwiązania ,a to w

działalności twórczej zdarzyć się może częściej niż w przypadku działań odtwórczych.

Kontrola działań ekspertów polegać może na:

* przyjęciu lub odrzuceniu ekspertyzy - po jej przeanalizowaniu [następcza] ,jak również na * wpływaniu na przebieg procesu przygotowywania ekspertyzy [uprzednia].

Organ ,na rzecz którego działa zespół doradczy czy ekspert może wpływać na jego działanie poprzez:

1) ścisłe określenie przedmiotu działań doradczych ,ram przedmiotowych, podmiotowych opracowania eksperckiego ( choć lepsze jest współdziałanie obu stron),

2) wiążące wskazanie hierarchii wartości koniecznych do uwzględnienia przez doradcę przy przygotowywaniu wariantów rozwiązania decyzyjnego, ponieważ ta hierarchia stanowić będzie kryterium dokonywania selekcji przygotowanych wariantów decyzyjnych,

3) możliwość oddziaływania na skład osobowy doradztwa,

4) poddanie sporządzonej ekspertyzy ocenie kolejnego eksperta ( ekspertów) w razie uzasadnionej wątpliwości co do jej kompletności lub chęci poznania innych ocen danej sytuacji poprzez zrecenzowanie danego opracowania bądź przygotowanie nowej ekspertyzy (czy nawet kilku ekspertyz- tu decyzja należy do organu),

5) sankcję cofnięcia upoważnienia do wykonywania funkcji doradczej w przypadku opracowania wadliwej ekspertyzy lub nie wywiązania się z obowiązku jej przygotowania, przy zastosowaniu określonej procedury,

6) przekazywanie doradcy, ekspertowi wytycznych, instrukcji działania ,jednakże środek ten powinien być ściśle określony co do warunków zastosowania ( nie wkraczanie w meritum opracowania) ,inaczej ekspertyza będzie tylko „podkładką” do założonych i podjętych przez decydenta działań ,

7) możliwość uczestniczenia przedstawiciela organu w posiedzeniach zespołu ekspertów i nawet przewodniczenia im czy posiadania uprawnień od zawieszania obrad zespołu, gdy uzna, że powinno to nastąpić dla dobra interesu publicznego,

8) ujawnianie treści ekspertyz poprzez publikację, co daje możliwość publicznej kontroli jakości pracy eksperta. Jawność działań doradczych nabiera zasadniczego znaczenia w działaniu administracji w sposób publiczny , wobec społeczeństwa obywatelskiego, uczestniczącego. Jednakże opracowania sporządzone na zamówienie organu publicznego publikowane są rzadko, gdyż organ uznaje ,że odpowiada za całość procesu decyzyjnego, a nadto najczęściej przepisy prawa pozostawiają organowi uprawnienie o zadecydowaniu o publikacji,

9) możliwa jest kontrola następcza efektów doradztwa, to jest- dokonywanie zmiany ekspertyzy po opracowaniu; powinno być to jednak uregulowane prawnie, tak by organ nie zmieniał w sposób nie uzasadniony treści opracowania, wypaczającego jego pierwotną treść

Gdyby zastosować wszystkie wskazane powyżej środki kontrolne (9) eksperci przestaliby spełniać funkcję obiektywnego doradcy kierującego się swoją wiedzą fachową i obiektywnymi przesłankami ,a więc ich działanie nie przyniosłoby zakładanego skutku. Kontrola doradztwa musi ograniczać się do korygowania nieprawidłowości a nie wpływania na treść opracowania. Najtrudniejsze jest zachowanie proporcji pomiędzy samodzielnością działania ekspertów a korektą ich działania. Często ekspertyzy dotyczą sfery socjalnej czy gospodarczej życia publicznego i muszą obiektywnie wyważać racje, a nie opierać się na emocjach czy oczekiwaniach ludzi czy organu. W przypadku uczestniczenia w zespole osób bezpośrednio zainteresowanych rozwiązaniem ( np. przedstawiciele grupy zawodowej) kontrola ze strony organu musi być ściślejsza niż w sytuacji działania sprawdzonego, znanego z obiektywizmu i dokonywania wszechstronnej analizy sytuacji zespołu doradczego czy pojedynczego eksperta.

Istnieją różnice pomiędzy tzw.** ekspertami rządowymi a **ekspertami grup interesów oraz **ekspertami niezależnymi co do ich związania formalnego z ośrodkiem dysponującym ekspertyzę i związaniem ich opiniami organów władzy.

Efektywność doradztwa w podejmowanych procesach decyzyjnych

Dla podejmowania pracy podmioty doradcze dysponować muszą:

• dokumentami urzędowymi,

• teoretyczną i praktyczną wiedzą w dziedzinie, w której mają doradzać,

• wiedzą członków zespołu doradczego reprezentujących administrację publiczną,

• wynikami badań własnych lub zleconych na potrzeby danego procesu decyzyjnego,

• informacjami przekazanymi przez dodatkowych ekspertów.

Ażeby zgromadzić potrzebną wiedzę podmioty doradcze muszą mieć możliwość dostępu

do informacji, dokumentacji urzędowej, inicjowania potrzebnych badań ,a także korzystania z dodatkowych ekspertyz tzw. zleconych na zewnątrz.

Prawo do zlecania dodatkowych ekspertyz i badań może być zastrzeżone dla organu lub

też może je realizować zespół doradczy w ramach swoich kompetencji. W zależności od tego, kto będzie inicjował te działania niezależność zespołu będzie większa lub mniejsza.

W pewnych sytuacjach konieczne jest korzystanie z pomocy innych urzędów w

udostępnianiu danych niezbędnych do pracy organu i jego doradców. Łatwiejsza sytuacja organu i zespołu jest wtedy, gdy przepisy prawa bezpośrednio nakazują takiej pomocy udzielać, w przeciwnym wypadku realizacja wniosku organu jest pozostawiona swobodnej decyzji organu.

Wpływ ekspertów na treść rozstrzygnięcia organu wzrasta, gdy opracowują oni

ekspertyzę o charakterze technicznym (np. w zakresie metod ochrony środowiska);wtedy doradztwo ma charakter efektywny .

W przypadku decyzji o charakterze politycznym, społecznym efektywność pracy

ekspertów jest niższa, ponieważ organ realizuje w procesie decyzyjnym także własną politykę i bierze z opracowania te elementy, które zgadzają się z jego założeniami decyzyjnymi lub opracowanie ignoruje. Takie stwierdzenia wynikają z prowadzonych w USA badań efektywności doradztwa.

Prawna odpowiedzialność doradców za swoje działanie

Jej charakter i zakres jest uzależniony od podstawy prawnej na jakiej działalność

doradcza jest prowadzona: umowy o pracę ,umowy cywilnej (o dzieło lub o świadczenie usług-zlecenia) ,aktu prawa administracyjnego ( nominacja).

Kryteria odpowiedzialności doradców nie są jednolite:

*odmienna jest odpowiedzialność doradcza naukowca, przedstawiającego problem wedle swojej wiedzy teoretycznej, inna osób działających na podstawie wiedzy praktycznej i gwarantujących uzyskanie określonego efektu (radca prawny ,konstruktor).

*odpowiedzialność fachowca oparta jest na cywilistycznej konstrukcji dochowania w działaniu tzw. należytej staranności ,tj. w oparciu o aktualny stan wiedzy. Jest to pojęcie bardzo ogólne i trudno jednoznacznie ustalić jaką wiedzą powinien on dysponować. Na pewno- najwyższą pracownik wyspecjalizowanego instytutu badawczego -jako ekspert najwyższej kategorii , mniejszą- pracownik organu.

Kolejnym elementem będzie dostarczenie wszystkich lub możliwie wielu wariantów rozwiązania podmiotowi decyzyjnemu wraz z określeniem skutków ich zastosowania wedle swojej najlepszej wiedzy.

Decydent odpowiada za wybór doradcy i błąd w jego wyborze ( culpa in eligendo),

gdyż błąd ten może zasadniczo wpłynąć na jakość podejmowanej decyzji. Również staranność w ustaleniu zakresu zlecenia oraz w przekazaniu niezbędnych do niego materiałów ma duże znaczenie dla jakości pracy doradczej.

Decyzja w działaniu administracji publicznej.

Podejmowanie każdej decyzji stanowi dokonywanie wyborów. W sferze polityki globalnej, czy lokalnej ,realizowanej przez podmioty administrujące sposób podejmowania decyzji ma szczególne znaczenie. Skutki tych decyzji dotykają bowiem duże grupy ludzi. Czasami są to grupy ściśle określone ( np. zawodowe- nauczyciele, medycy ,terytorialne-gmina, miasto, osiedle),jednakże często jest to grupa trudna do konkretyzacji: całe społeczeństwo, część społeczeństwa.

Przy podejmowaniu decyzji zachodzi niebezpieczeństwo podejmowania decyzji nietrafnych ,wywołujących niezamierzone przez podejmującego decyzję skutki. Dlatego też od wielu lat bada się:

• mechanizmy powstawania decyzji

• warunki podejmowania decyzji

• sytuacje decyzyjne

• skutki jakie mogą decyzje wywołać.

Decyzja stanowi efekt procesu złożonego z wielu logicznie następujących po sobie etapów działania zwanego procesem decyzyjnym. Powinien być on tak skonstruowany, żeby jego wynik w postaci decyzji nosił cechę racjonalności. Z uwagi na to, iż decyzja stanowi instrument sterowania procesami społeczno-gospodarczymi przez administrację publiczną, organizowania społeczeństwa musi być ona podejmowana w sposób jak najbardziej racjonalny.

Zakłada się też, że podjęta decyzja powinna posiadać walor optymalności, tj. osiągnięcia w określonych warunkach możliwie największych pozytywnych efektów przy jak najmniejszych skutkach negatywnych (teoria optymalizacji decyzji).

Treścią decyzji może być zezwolenie na określone działanie, nakaz czy zakaz określonego zachowania, wybranie określonego wariantu rozwoju, nie działanie w określonej sytuacji (zaniechanie) . Zawsze jest to akt wyboru spośród możliwych rozwiązań, często następujący w sytuacji istnienia sprzecznych interesów.

Istnieją różne typy podejmowanych decyzji:

• według przedmiotu: budowlane, planowania oświatowe, podatkowe

• według treści- nakazowe ,zakazowe, zezwalające, odbierające uprawnienia

• według miejsca obowiązywania

- wewnątrz-systemowe( organizacja, procedury wewnętrzne -sfera wewnętrzna

administracji)

- zewnętrzne- skierowane do podmiotów zewnętrznych, związane z realizacją zadań

przez administrację

- zintegrowane -łączące elementy zewnętrzne i wewnętrzne

Decyzja jest podejmowana przez decydenta lub decydentów ,to jest- podmioty mające kompetencję ( uprawnienie ) do dokonania wyboru określonego rozwiązania. Decydentami mogą być organy jednoosobowe lub zbiorowe ,zależnie od określonej struktury organu.

Dokonuje się podziału decydentów na :

* formalnych, tj. dokonujących wyboru projektu, wersji rozwiązania

* materialnych, tj. przygotowujących projekty, warianty rozwiązań [doradcy]

Zwykle konieczne jest współdziałanie różnych podmiotów w procesie podejmowania decyzji( np. poprzez dostarczanie informacji), co czasem przy udziale grup nieformalnych (grup nacisku- lobby ) - może powodować :

* brak obiektywizmu w podejmowaniu decyzji

* trudność w identyfikacji podmiotu faktycznie decyzję podejmującego

* problem z ustaleniem podmiotu za podjęcie decyzji odpowiedzialnego.

Istotne jest, by decydentami, którzy poprzez swoje działanie polegające na podejmowaniu decyzji strategicznych, operacyjnych wpływają na losy innych osób były osoby kompetentne o określonych cechach psychicznych i określonej etyce działania.

W nauce administracji przyjmuje się systemowe podejście do procesu decyzyjnego, do podejmowania decyzji jako wyniku powiązanych logicznie i wzajemnie na siebie oddziałujących rozwiązań cząstkowych.

A więc proces decyzyjny ma budowę modelu cybernetycznego, w którym czynniki zewnętrzne oddziałują na układ, a układ oddziałuje na zasadzie sprzężenia zwrotnego na zewnątrz - na otoczenie w którym podejmuje się decyzję - na zasadzie akcja-reakcja. Jednakże nawet najlepiej skonstruowany model nie może zapobiec sytuacjom nieprzewidywalnych a nieraz i nieracjonalnych zachowań społecznych ( zachowania stadne, sterowane ,psychologia tłumu -Hitler, Castro).

Należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy pojęciem „proces” a „zjawisko”. Zjawisko jest jednostkowym wydarzeniem, działaniem ,a proces ciągiem zdarzeń układających się w pewien logiczny układ (np. awaria instalacji fabryki a stałe wypuszczanie szkodliwych substancji, pobicie a stałe znęcanie się nad kimś).

Dla właściwego podejmowania decyzji konieczne jest :

** prawidłowe zorganizowanie procesu decyzyjnego tak by nastąpiło :

- uwzględnianie wszystkich zainteresowanych podmiotów w procesie decyzyjnym

- uwzględnianie wszystkich dostępnych i koniecznych do rozważenia materiałów

informacyjnych

- konsultowanie treści przyszłego rozstrzygnięcia z właściwymi organami.

** prawne uregulowanie procesów decyzyjnych ,choć nie zawsze tak się dzieje

W skład systemu decyzyjnego wchodzą:

- podmioty uczestniczące w procesie podejmowania decyzji

- źródła informacyjne

- procedury działania

- instrumenty sterowania

Etapy procesu decyzyjnego

1. ustalenie treści problemu ( zakresu podmiotowego i przedmiotowego) do rozwiązania

2. ustalenie złożoności problemu do rozwiązania

3. ustalenie zakresu problemu do rozwiązania - czas ,przestrzeń

4. ustalenie lokalizacji problemu -kto ma nad nim pracować, jakie informacje zebrać

5) ustalenie powtarzalności występowania problemu

6. ustalenie stopnia pewności rozwiązania problemu :

- pewność -działanie przynosi określony skutek

- ryzyko - zbiór możliwych wyników ,które mogą się pojawić

- niepewność- zbiór wyników o nieznanym prawdopodobieństwie

- konflikt - przeciwstawne stanowiska, częściowo kontrolowane przez przeciwników

7. ustalenie po analizie sytuacji wariantów rozwiązania

8. wybór wariantu -decyzja

9. przekazanie decyzji do realizacji

(por .W Sadowski,Teoria podejmowania decyzji,W-wa 63,s.17)

Określono 4 bariery podejmowania decyzji:

* informacyjną - brak lub nadmiar informacji, tzw. szum informacyjny

* zasobową -ludzie, ich wiedza ,finanse, możliwości techniczne

* społeczną- presja grup społecznych

* biurokratyczną - procedury, podległość służbowa

(M.Jełowicki,J.Kisielewicz, K.Łobaza i in.Techniki organizatorskie i decyzyjne, Rzeszów 77

Uwarunkowania podejmowania decyzji mają różny charakter i mogą być:

* polityczne ,gdyż- administracja jest częścią systemu politycznego ( państwa)

- działa na podstawie prawa ustalonego przez parlament

-wydaje akty wykonawcze realizujące określoną politykę państwa

- utrzymuje kontakty z wyborcami ,musi się z ich oczekiwaniami liczyć

( samorząd)

* psychologiczne- działa człowiek i na rzecz ludzi, a więc- psychologia decyzji

• techniczne - posługuje się metodami technicznymi, metodami optymalizacji

podejmowania decyzji (elektronika, techniki matematyczne).

Decyzja jest to więc:

• akt wyboru

• 1 lub większej ilości możliwości działania lub braku działania (zaniechanie)

• dla osiągnięcia określonego celu

• wybór świadomy ,nielosowy

• oparty na analizie stanu faktycznego

• dokonany przez decydenta

Konflikty decyzyjne

W momencie podejmowania decyzji zwykle powstają konflikty ,bo wybór jest dokonywany kosztem innego dobra czy interesu. Pomimo narzędzi obiektywizujących proces decyzyjny czynnik subiektywny ,pogląd decydenta ma istotne znaczenie.

Również decyzje wydawane na podstawie k.p.a. ,choć sformalizowane dopuszczają swobodne uznanie administracji ,jednak zawsze zgodne z interesem strony, gdy nie narusza to interesu społecznego ( ONSA z 1981r, S.A. 820/81).

Podejmowanie decyzji jest to administrowanie konfliktami ( ustalanie budżetu, planów zagospodarowania przestrzennego , planów zapobiegania klęskom żywiołowym).

Rodzaje konfliktów z którymi styka się decydent:

* indywidualne ,z jednostką ,ponieważ każda jednostka ma prawo do własnych wyborów

* wewnątrzorganizacyjne -pomiędzy pracownikami organizacji a strukturami wewnętrznymi

organu ( wydziały)

* międzyorganizacyjne- gdy istnieje więcej organizacji o sprzecznych interesach, ponieważ

administracja publiczna stanowi makrosystem o bardzo zróżnicowanej strukturze

wewnętrznej

* organizacja a jej członkowie- płace, obowiązki ,status pracowniczy

Sytuacje konfliktowe przy podejmowaniu decyzji wynikać mogą z:

• preferowania interesów poszczególnych członków organizacji

• stawiania przez pracowników żądań nie do spełnienia przez organizację

• niezadowolenia adresatów działań decyzyjnych z posiadanego prestiżu

• niezadowolenia adresatów decyzji z roli pełnionej w organizacji

Konflikty mogą mieć charakter jawny lub ukryty

Przy konflikcie jawnym znany jest zakres pola konfliktu (czego dotyczy),co daje możliwość jego umiejętnego rozwiązania [znamy wroga].

Często pojawiają się konflikty ukryte, nieartykułowane , wyrażane na zewnątrz ,co utrudnia ustalenie zakres podstawy konfliktu, jego uczestników i ich oczekiwań. Obserwuje się tendencję do niejawności konfliktów, gdyż w razie ich niepomyślnego zakończenia ciężar odpowiedzialności spada na osoby wyrażające swoją dezaprobatę dla istniejącej sytuacji.

Systemy społeczne mają ograniczoną zdolność do rozwiązywania konfliktów, gdyż wiele z nich ma charakter ukryty lub są zbyt głębokie. Typowe podstawy konfliktów: religijne, ekonomiczne, narodowościowe są często zbyt głębokie i zastarzałe ,a często też nakładają się na siebie i stąd trudno je wyeliminować .Szybki rozwój współczesnego społeczeństwa sprzyja rozwojowi wielu konfliktów. Administracja publiczna, zarządzająca sprawami społeczności ma ważną rolę do odegrania w takim prowadzeniu spraw ,by nie powodowały one powstawaniu nowych konfliktów, a w miarę możliwości podstawę tych konfliktów eliminowały (np. ustalenie planu przestrzennego zgodnego z oczekiwaniami miejscowej ludności, pozostawienie szpitala, szkoły).Modelowo administracja powinna współdziałać ze strukturami politycznymi ,tworzyć struktury koordynacyjne i doradcze. Winna dążyć do wyłączenia podmiotu powodującego konflikty z sytuacji, szukać kompromisu lub kooperacji z podmiotami mającymi odmienne zdanie.

Wyróżnia się decyzje

programowalne nieprogramowalne

dobrze ustrukturalizowane słabo ustrukturalizowane

sprawy o charakterze rutynowym sprawy nowe lub specjalne,lub złożone

często podejmowane,powtarzalne procedury brak schematu postępowania ,brak

brak znajomości następstw( prywatyz)

i stosuje do nich różne techniki decyzyjne

tradycyjne tradycyjne

stosowane od dawna, rutynowe oparte o rozsądek, intuicję, praktykę

oparte o nawyki, o posiadane informacje twórcze działanie

pod kątem określonych celów, dobór i szkolenie kadr które będą

w stałej strukturze organu działać twórczo,tworzenie struktur

sztabowych,doradczych ,analitycznych

nowoczesne nowoczesne

badania operacyjne-analiza matematyczna heurystyczne( aktywizujące) techniki

modele-symulacja komputerowa szkolenia ludzi

elektroniczne przetwarzanie danych tworzenia programów komputerowych

Nowoczesne techniki stosowane przy przeprowadzaniu procesu decyzyjnego

matematyka -programowanie liniowe,dynamiczne,teoria gier( cybernetyka) ,wspomagające

maszyny cyfrowe

procedury - dla racjonalności procesu podejmowania decyzji

Należy jednak pamiętać, że nie ma bezwzględnej racjonalności przy podejmowani decyzji. Jest ona ograniczona ( Herbert A.Simon),ponieważ:

• pełna racjonalność zakłada posiadanie pełnej wiedzy na rozstrzygany temat oraz dokładne przewidzenie konsekwencji zastosowania konkretnych wariantów, co jest faktycznie niemożliwe

• racjonalność to dokonanie wyboru z wszystkich możliwych alternatyw ,a tych może być nieskończoność, stąd zwykle poddanych jest ocenie kilka najlepszych wariantów

• decyzje są podejmowane wobec zdarzeń przyszłych, niepewnych,stąd istotna jest wyobraźnia, projekcja tego co będzie

• często kryteria brane pod uwagę wykluczają się : historyzm (utrzymanie tego co jest ) a gospodarka ( konieczność rozwoju, zmian)

• często pod presją otoczenia czy czasu dochodzi do uproszczeń procesów poprzez eliminację celów i środków ( np. ze względów ekonomicznych, dostępności)

Warunki podejmowania decyzji

Jak wcześniej wspomniano decyzje podejmuje się w różnych warunkach zależnych od posiadanego zasobu informacji.

* rzadziej w stanie pełnej informacji -pewności o celach, alternatywach decyzji, jej konsekwencjach; wtedy jest to stan idealny, a decyzja w pełni programowalna (podatek od nieruchomości)

* częściej w stanie ryzyka, kiedy istnieje tylko prawdopodobieństwo efektu, a możliwość odejścia od zamierzonych celów .Istnieje tylko możliwość wyliczenia nastąpienia efektu w oparciu o rachunek prawdopodobieństwa jak w grach losowych ( np. klęski żywiołowe, innowacyjność , prowadzenie zadań po raz pierwszy).Ustalenie alternatyw następuje poprzez ustalenie stosunku wysokości (stopnia) ryzyka na przykład w skali 1-6 do wysokości przewidywanego efektu. Niejednokrotnie lepsza jest decyzja o mniejszym efekcie i mniejszym ryzyku - optymalna.

Można też dla realizacji dużego celu lub dla zmniejszenia oporu społecznego przy jego realizacji dzielić cel na mniejsze, cząstkowe i je skutecznie, konsekwentnie realizować.

Czas a proces decyzyjny

Często potrzebne jest podjęcie szybkiej decyzji, szybkie ustalenie danych ich przetworzenie i ostateczne działanie, gdyż późniejsze działanie jest już niecelowe.

Ograniczenia w takim działaniu wynikają:

• z konieczności współpracy z podmiotami wewnętrznymi (departamenty, wydziały, oddziały, agendy) i zewnętrznymi ,a także koordynacji podejmowanych działań (opinie,ustalenia)

• pełnego dopływu informacji z różnych źródeł, co czasem trwa dość długo

• słabego ogniwa w postaci „czynnika ludzkiego” nie mobilnego w działaniu, nieumiejętnie je realizującego ,nieprofesjonalnego czy zachowawczego, niechętnego nowym działaniom, nie pracującego efektywnie

Systemy podejmowania decyzji

zamknięty(biurokratyczny) otwarty

-brak czynników zewnętrznych wpływających - szczeble ministerialne, związane z syste-

na funkcjonowanie podmiotu podejmującego mem politycznym

-precyzyjna struktura organizacyjna i działania

tzw. biurokratyczna (Max Weber)

-trwała,odporna na czynniki zewnętrzne (poli- - koniunkturalizm

tyczne) struktura

-jednolita,stabilna polityka decyzyjna,stąd wywa- - zmienne cele i hierarchia wartości (wy-

żone zmiany bory)

Typy decyzji

prawne prawno-polityczne

akt wyboru akt wyboru

charakter normatywny charakter normatywny

różnice podstawowy element podstawowy element

realizacja normy prawnej* realizacja systemu celów*

( tu eliminacja konfliktu norm prawnych często równoległych

kryterium decyzyjne kryterium decyzyjne

wyjaśnienie treści norm prawnych społecznie akceptowane wartości

także-norma prawna

! !

subsumpcja ustalenie hierarchii wartości

! !

skutki prawne sformułowanie alternatywy w decyzji

a) legalne b) nielegalne !

b) uwzględniaj.wniosekc) nieuwzględniaj.wniosku wybór alternatywy decyzyjnej

1. o ogranicz.stopniu realizacji

!

odrzucenie

2. o nieograniczonym stopniu

realizacji

!

przyjęcie

Proces decyzyjny -jak wskazano wcześniej

• ma wiele etapów realizacyjnych logicznie powiązanych ze sobą

• ma zapewnić racjonalność podjęcia decyzji, wyboru

Dlatego też, ażeby nie pominąć lub nie można było pominąć podmiotów działających lub pewnych etapów procesu jest on sformalizowany (typowy przykład-kodeks postępowania administracyjnego, ordynacja podatkowa)

Dla jego dobrej realizacji musi więc nastąpić :

1. określenie problemu decyzyjnego (podmiot, przedmioty)

2. określenie celów do osiągnięcia

3. określenie alternatyw decyzyjnych i czasu ich realizacji

4. określenie ograniczeń decyzyjnych ( polityczne, prawne, finansowe, moralne)

5. zastosowanie mechanizmu sprzężenia zwrotnego- wzajemnego oddziaływania poszczególnych etapów na siebie ( wcześniejszy na późniejszy i odwrotnie)

ad a ) Określenie problemu decyzyjnego w sposób właściwy ma znaczenie dla racjonalności decyzji. Czasem należy problem odkryć i opisać. Częściej jednak problem jest decydentowi znany poprzez *treść wniosku osoby zainteresowanej lub też jako poddany *analizie od dłuższego czasu przez podmioty decyzyjne. W sytuacji podejmowania skomplikowanych zadań społecznych czy gospodarczych dokładna analiza przedmiotu decyzji jest niezbędna. Konieczne jest do tego posiadanie wszechstronnych i aktualnych informacji, co dla struktur biurokratycznych zamykających się często na nowości staje się wyzwaniem.

Powinien istnieć system stałego informowania się administracji o potrzebach i możliwościach działania.,a decydenci muszą mieć pełny zakres informacji o swoim zakresie decydowania.

Niebezpiecznym dla społeczeństwa zjawiskiem jest udawanie przez administrację że pewne problemy nie istnieją ,co pozwala unikać podejmowania ich rozwiązania. Często brakuje też bodźca do stałego obserwowania zakresu przez siebie administrowanego i ustalania problemów do załatwiania.

Zagrożeniem dla podejmowania większych problemów przez administrację jest nadmiernie posunięta specjalizacja, powodująca fragmentaryczne załatwianie spraw według kompetencji. Stąd konieczna jest koordynacja działania rozdrobnionej wewnętrznie struktury aparatu administracyjnego (departamenty, wydziały, oddziały, referaty, samodzielne stanowiska). Częstym grzechem administracji jest wygodnictwo, nieudolność, brak koncepcji wyjaśnienia konfliktu i załatwienia problemu, zaniechanie działań poprzez udawanie braku problemu, brak obserwacji sytuacji mogących stanowić problem do rozwiązania.

Wyróżnia się 6 sytuacji zmuszających organy administracji do formułowania problemów decyzyjnych:

1) gdy efekty realizacji programu odbiegają od zamierzeń ( ustalenie przyczyn tego stanu +

korekta)

2) gdy następuje zmiana celów administracji ( zmiana rządu, kierownictwa aparatu

administracji, zmiana priorytetów społecznych)

3) gdy zasoby ,w tym środki finansowe przeznaczone na realizację zadania okazały się za

małe i konieczna jest korekta ich wysokości lub nie zostały udostępnione i trzeba

przywrócić ich dostępność

4) gdy w wyniku postępu technicznego pojawiły się nowe możliwości innowacyjne,

pozwalające na poszerzenie alternatyw do wyboru

5) gdy zostaną pozyskane nieznane dotąd informacje przydatne dla działań prowadzonych

przez organy

6) gdy czas ,jako czynnik zmienny nakaże zakończenie, dokończenie programu, szybkie

postaranie się o realizację zadań, złożenie wniosku

Nie zawsze zdefiniowanie problemu równa się podjęciu działań decyzyjnych, ponieważ może to przekraczać zdolność, właściwość decyzyjną organu, lub przy podjęciu decyzji wygenerować nowe konflikty naruszające harmonijne funkcjonowanie danej grupy społecznej. Należy więc układać hierarchię problemów do rozwiązania ,ustalać przewidywane skutki decyzji i wtedy wyważyć sens podejmowania określonych problemów.

Konieczne jest tu wyczucie delikatności działania w sferze społecznej.

Obowiązkiem administracji jest:

• monitorowanie swojego przedmiotu działania, ustalanie i analiza problemów

• podejmowanie działań dla uświadamiania istoty problemu społeczności, której sprawami administruje .

Procedura definiowania problemu decyzyjnego objąć musi:

1. przedmiot

2. podmioty

3. interesy, w tym konflikty interesów

4. analizę niedostatków

5. wartości

a) Przedmiot problemu -obszar działań decyzyjnych , przyczyny powstania problemu , np. słabej efektywności pracy urzędu poprzez analizę zakresów działania jednostek składowych, stopień komplikacji spraw, przepływy informacji wewnętrzne i zewnętrzne, czasochłonność

realizacji zadań

b) Podmiot problemu- wpływ decyzji na określony krąg adresatów ( grupa ,zakład pracy, cała gałąź np. szkolnictwo)

c) Interesy- stanowiące nakaz działania jednostek, grup, organów. Konieczne jest ustalenie jakie interesy pozostają wobec siebie w sprzeczności bądź konkurencji. Ustalenia wymagają interesy poszczególnych jednostek, grup oraz ich hierarchizacja według ważności. Często jest to ustalanie z jakim interesem się liczyć a z jakim nie. Ustalanie może odbywać się poprzez system ankietowania określonych grup społecznych ,analizę skarg i wniosków, analizę opinii zorganizowanych grup interesów jak stowarzyszenia, związki zawodowe. Nie oznacza to jednak obowiązku ich uwzględnienia ,gdyż priorytety działania ustala organ. Dane te mogą mieć charakter informacyjny.

Zwykle występuje konflikt interesów wynikający z :

== ustalenia celów decyzji ( autostrada a ochrona środowiska ,nowy zakład pracy a hałas,

dobra decyzja a niskie koszty jej wydawania )

== ustalenia środków realizacji (miejsce ,rodzaj środków, cena.)

d) Analiza niedostatków, zagrożeń, nieprawidłowości na podstawie dokumentów, analiz, ekspertyz, doniesień prasy, badań ankietowych. Opracowanie wstępnej listy niedostatków i zagrożeń a po weryfikacji-ostatecznej listy, wykazu stanowiącego faktycznie wskazania problemów do rozwiązania decyzyjnego [negatywy]

e) Wartości -przede wszystkim etyczne jak dobro społeczne, uczciwość, tolerancja, uwzględnia- nie interesów innych osób. Wartości podstawowe dla funkcjonowania społeczeństwa, to tak zwane zasady współżycia społecznego, a w dalszej kolejności jednostkowe dobra poszczególnych osób [pozytywy].

***

ad b) Cele decyzyjne. Każda decyzja zmierza do osiągnięcia określonego celu. Cele decyzji wykonawczych muszą być precyzyjnie określone. Następuje subiektywne ustalenie celu *globalnego przez decydenta i jego precyzowanie poprzez cele *cząstkowe na poziomie poszczególnych etapów procesu decyzyjnego .Cele cząstkowe muszą być spójne z celem całkowitym, podstawowym. Administracja publiczna ma najczęściej narzucone cele działania regulacjami ustawowymi, programami rządowymi, wojewódzkimi, żądaniami społeczności lokalnej realizacji określonego zadania.

Wyróżnia się cel prawny- tj. wynikający z określonej normy prawnej nakaz działania,

realizację ustalonej hipotezy (założenia) normy prawnej. Organ wydający

decyzję ustala czy stan faktyczny i prawny odpowiada ustalonej normą

prawną hipotezie i działa za pomocą ściśle określonych środków prawnych

z pewnym marginesem sfery tzw. swobodnego uznania.

cel faktyczny-ustalaną przez decydenta konieczność działania, obejmującą

zwykle więcej celów, wyprzedzających przyszłe stany faktyczne, sytuacje.

W tym przypadku decydent ustala środki prawne za pomocą których będzie

cel osiągać. Często realizuje on kilka celów łącznie i musi dobrać do nich

odpowiednie środki.

System celów

Każda decyzja zawiera więcej celów ,które muszą być uporządkowane systemowo dla podejmowania racjonalnych decyzji. Relacje (stosunki) pomiędzy celami mogą być:

*hierarchiczne:wyżej bardziej ogólne, niżej szczegółowe (ochrona środowiska,ochrona wód)

*współrzędne uzupełniające: upiększenie terenu, renowacja zabytków, nasadzenia zieleni,

Konieczna jest harmonizacja celów ,by jeden z nich nie zdominował podejmowania decyzji

*współrzędne konkurencyjne: ilość mieszkań a jakość mieszkań

*współrzędne niezależne :oświata, kultura, zdrowie

*współrzędne wykluczające się :efektywność pracy-humanizacja działania - zmniejszenie

kosztów, trzy cele ,wtedy dwa z nich trzeba odrzucić i wybrać jeden (praca a hałas, dobra

decyzja a niskie koszty jej uzyskania)

Gdy występuje kilka odrębnych celów należy ułożyć je w system celów tak by były ustalone konkretnie, gdyż cele ogólnikowe wypierają te skonkretyzowane oraz spójne i logiczne i by mogły stać się podstawą do konkretnych działań decydenta. Dopiero konkretyzacja celu da odpowiedź na pytanie czy decydent jest w stanie go realizować.

Dla tworzenia systemu celów stosuje się procedury indukcyjne i dedukcyjne.

Indukcja oznacza przepływ informacji od faktów do założeń ogólnych, od celów cząstkowych do budowy celu globalnego ( np. skargi, wnioski) -z dołu do góry.

Pierwsza faza działania obejmuje” burzę mózgów”: ekspertów ale i laików do momentu wyczerpania pomysłów, faza druga stanowi dokonywanie oceny poszczególnych pomysłów i eliminowanie nieprzydatnych, faza trzecia stanowi systematyzowanie pomysłów-łączenie podobnych, wykluczanie zbędnych.

Ta procedura wyłącza hierarchiczność, która jest podstawą zachowań zachowawczych (nie „wychylanie się” wobec podmiotów nadrzędnych).Następuje też identyfikowanie celu oraz oczekiwań i wartości kręgu przyszłych adresatów decyzji .Nie zawsze wartości, interesy konkretnych osób będą uznane za cele (np. plan zagospodarowania: droga a prywatne działki).Po ustaleniu które cele się krzyżują, wykluczają ,uzupełniają należy zbudować spójny system realizacji celów.

Dedukcja może być środkiem kontroli celów indukcyjnych i celem niezależnym. Polega na ustaleniu celu generalnego ,a na jego podstawie wyodrębnianiu celów jednostkowych ( np. zmiana podziału terytorialnego kraju i do tego dostosowanie ilości jednostek podziału)- z góry na dół.

Ocena wartości celów

Potrzebna jest do ustalenia wagi poszczególnych celów, które mają zwykle różną wartość.

Wartościowanie jest *łatwe przy celach jednorodnych; wtedy zwycięża cel ważniejszy i *bardzo trudne w innych sytuacjach , ponieważ wiele celów jest nieporównywalnych (demokratyzacja zarządzania, gospodarność).Można oczywiście zbudować skalę i według swoich odczuć umieszczać na niej różne cele. W administracji publicznej celów nie określa się w kategoriach pieniężnych, ponieważ nie działa ona jak podmiot rynkowy i cele nie mają charakteru rynkowego a publiczny. Nawet w przypadku działań o wymiarze ekonomicznym (inwestycja) bierze się pod uwagę czynniki pozaekonomiczne (ochrona środowiska, wygoda ludzi, akceptacja społeczna, niskie, poniżej ekonomicznej wartości ceny usług komunalnych ,stąd dotowanie ich przez samorządy, roboty interwencyjne-główny cel danie pracy a nie prowadzenie inwestycji).

Metoda punktowa oceny celów cząstkowych

Jest potrzebna dla uporządkowania dużego, kompleksowego systemu celów według określonej skali liczbowej.

I metoda uznaje ,że cel podstawowy = 100 punktów i do tego ustala się skalę celów cząstkowych. Suma skali celów cząstkowych ma dać ustaloną sumę ogólną .Za wadę tego systemu uważa się zawyżanie skali ocen dla celów górnych, ale bardzo abstrakcyjnych ,a obniżanie wartości celów cząstkowych.

II metoda ustala punkty dla celu podstawowego (10) oraz przyznawanie celom niższym proporcjonalnie mniej punktów.

Według wiedzy psychologów możliwości różnicowania ocen przez człowieka wahają się pomiędzy 10 a 20 punktami. Skala zbyt mała nie daje możliwości właściwej oceny, a zbyt duża też jest przesadna.

!!! Politycy ustalają cele ogólnie, także ze względu na ochronę swoich interesów politycznych, a ich konkretyzacja należy do administracji ,która może stosować wskazane wyżej metody do podejmowania właściwych decyzji realizacyjnych, wykonawczych.

System celów musi być więc kompletny, tj uwzględniać wszystkie ważne cele do decyzji,

wewnętrznie spójny-cele nadrzędne i podporządkowane im cele cząstkowe, czytelny, przejrzysty, z jasną, wewnętrzną logiką, strukturą, konkretny, ustalający wartość poszczególnych alternatyw decyzyjnych, jednolity, by nie stwarzał problemów interpretacyjnych.

System środków służących do realizacji celów.

Istnieje możliwość dwojakiego sposobu ustalenia środków służących realizacji celów :

--równolegle z określaniem systemu celów

--po określeniu systemu celów.

Sposób drugi jest uznawany za bardziej racjonalny ,ponieważ cele niższych szczebli systemu decyzyjnego są środkami wobec celów wyżej usytuowanych ( zmniejszenie wydatków jako środek do lepszej rentowności działania ).

***

ad c) Alternatywy decyzyjne. Gdy w procesie decyzyjnym dokonuje się wyboru alternatywy,

to jest to również wybór pomiędzy różnymi środkami osiągania celów [tak sporządza się prawidłowe opinie prawne].

W prawidłowo realizowanym procesie decyzyjnym powinno się rozważać wszystkie alternatywy rozwiązania problemu, jednakże może być ich tak wiele, że nie będzie to możliwe, także z uwagi na mniejszą lub większą ich przydatność. Wobec tego konieczne jest:

** ustalenie maksymalnie pełnego zestawu środków do realizacji założonego celu

** a następnie wybranie z tego zestawu środków, które można w praktyce zastosować ( tych,

które są w zasięgu możliwości decydenta).

Do przygotowania zestawu środków ,ich analizy i oceny, czyli działania wstępnego konieczna jest pomoc fachowców z danej dziedziny (np. zakup przez fundację urządzeń medycznych).

Ocena sytuacji decyzyjnej musi uwzględniać realne alternatywy działania oraz realne możliwości zastosowania danych środków w określonym miejscu i czasie.

*

* Sytuacja podejmującego decyzję, gdy przepisy prawne jasno wskazują sposób jej podjęcia przy spełnieniu konkretnych przesłanek ( spełnione -decyzja pozytywna, nie spełnione-decyzja negatywna) jest prosta i klarowna.

* Gdy możliwe są trzy alternatywy ,wtedy system podejmowania decyzji też jest w miarę przewidywalny (kilka rozwiązań w ramach tzw. swobodnego uznania administracji) .

*Natomiast, gdy decydent ma do czynienia z kompleksowym systemem decyzyjnym, konieczna jest wstępna selekcja alternatyw branych pod uwagę.Jeżeli decyzja złożona jest z wielu elementów cząstkowych, wtedy dokonuje się skomplikowanej analizy systemowej opartej o zasadę dedukcji lub indukcji.

Metoda indukcyjna opiera się na formułowaniu przez osobę posiadającą fachową wiedzę koncepcji rozwiązania problemu,dokonaniu ich analizy,a następnie określenia konkretnego systemu środków realizacji.

Metoda dedukcyjna polega na rozszczepieniu pojęcia podstawowego na pojęcia podrzędne i stworzeniu tzw. drzewa decyzyjnego.

Przykład : Racjonalizacja administracji

oszczędność środków podwyższenie świadczeń

środki finansowe środki personalne polepszenie organizacji

polepszenie kontroli udoskonalenie procedur

Istnieje możliwość utworzenia przez uczestników procesu decyzyjnego różnych drzew decyzyjnych, które mogą być w trakcie dyskusji modelowane w jedno wspólne, po selekcji alternatyw nierealnych do realizacji.

Budowa systemu środków realizacji celu jest konieczna z uwagi na to, że zwykle decydent ma do wyboru wiele środków realizacji. Trzeba *utworzyć warianty osiągnięcia celu i *odrzucić te najmniej znaczące lub najbardziej niepewne. Decydent musi określić minimum i optimum do osiągnięcia i podejmować według tego decyzję.

***

ad d) Ograniczenia decyzyjne mają zróżnicowany charakter :*prawny,* ekonomiczny, etyczny,* polityczny. Powstawać mogą w każdej fazie procesu decyzyjnego: *ustalania problemu decyzyjnego (etyczne, moralne), ale szczególnie na etapie * formułowania celów (np. granica opłacalności).

* * finansowe

-mogą powodować odrzucenie realizacji z powodu braku środków finansowych

-można przy podejmowaniu decyzji przyjąć dodatkowe zadanie ich pozyskania

Administracja publiczna korzysta zwykle ze środków ,których pozyskiwanie i wydatkowanie jest ograniczone czasowo (budżet-1 rok) ,co ogranicza ilość wariantów do realizacji. Jeżeli środki są uzyskiwane na dłuższy okres, wtedy ilość wariantów decyzyjnych może być większa. W decyzji ,której realizacja wiąże się z gospodarowaniem środkami publicznymi konieczne jest uwzględnianie również ogólnych założeń polityki gospodarczej i finansowej w państwie i polityki stabilizującej gospodarkę. Jest to podejmowanie decyzji w sytuacji dużej niepewności ( np. ograniczenia nakładów),dlatego konieczne jest prowadzenie analizy efektywności gospodarczej nakładów i wyników. Pozyskiwanie środków może odbywać się ze źródeł prywatnych lub publicznych (podatki).

Prywatyzacja realizacji zadań poprzez spółki prawa handlowego, fundacje daje możliwości pozyskiwania przez te podmioty środków pozabudżetowych na realizację zadań ( co dzieje się powszechnie w samorządach ) i zapewnia lepszą efektywność działań.

* * personalne ,osobowe

-jest to angażowanie nie w pełni wykorzystanego potencjału zatrudnionej kadry

-jest to również dodatkowe zatrudnianie kadr dla realizacji dodatkowych zadań

-jest to także - w wypadku braku odpowiednio wyszkolonych kadr na rynku pracy-

podejmowanie kształcenia lub dokształcania kadr dla realizacji ciągle nowych zadań przez

administrację

Czynnik ten musi być uwzględniony przy planowaniu zadań do realizacji. Wiąże się z nim element finansowy oraz czynnik czasu. Zadania realizowane stale ,choć czasem w różnych cyklach (np. wybory ) są planowane i finansowane długofalowo. Są też zadania nadzwyczajne, wtedy na zasadzie akcji (powódź) przegrupowuje się kadry do ich realizacji. Rolę wspomagającą działania administracji ,ale bardzo ważną odegrać mogą wolontariusze i organizacje społeczne (OSP, PCK, obrona cywilna kraju ).

* * rzeczowe

Dla realizacji zadań konieczne jest posiadanie budynków, a w nich wyposażonych biur, urządzeń piszących, łączności ,transportu, czasem nieruchomości - a ich zakres,wielkość wiąże się z posiadaniem odpowiednich środków finansowych.

* * organizacyjne

Konieczne jest dostosowanie struktury organu administracji do potrzeb realizacji określonych zadań. Podejmowanie przez decydenta działań reorganizacyjnych napotyka na duży opór dotychczasowej struktury, często z oportunizmu ale i niewiedzy o celach podejmowanych zmian. Dlatego należy informować z wyprzedzeniem o podejmowanych działaniach, ponieważ strach wywołuje plotki, poczucie zagrożenia, co nie sprzyja efektywnej pracy.

* *techniczne

Rozwój techniki spowodował używanie jej do realizacji zadań w postaci urządzeń technicznych, a także do korzystania z ekspertyz, analiz fachowców z danej dziedziny wiedzy

* *społeczeństwo

Bardzo istotny czynnik przy projektowaniu decyzji, ponieważ administracja będąca także czynnikiem politycznym musi liczyć się z jego opiniami, niechęcią do pewnych rozwiązań (np. podatki, zmiana struktury administracyjnej-utrata pozycji powiatu czy województwa) czy wręcz oporem wobec podejmowanych działań. Tu często widać brak dobrej komunikacji obywatela i administracji .

* *normy prawne

-jako podstawa do wydawania decyzji ;wtedy są programem do realizacji celu przez decyzję, instrumentem wyznaczania celu

-jako ograniczenie swobody działania administracji, poprzez określenie ram w których może ona działać.

System prawa jest skomplikowany i dlatego konieczne jest korzystanie z doradców prawnych oraz kształcenie prawne wszystkich osób pracujących w administracji. W sytuacji funkcjonowania zasady państwa prawnego (działania na podstawie prawa i w ramach prawa) nie można podejmować działań niezgodnych z normami prawa. Jednakże często zła konstrukcja norm powoduje ich naginanie do istniejącej sytuacji, którą trzeba rozwiązać

* *normy szczególne

-skierowane przez organy administracji wyższego rzędu do organów podporządkowanych (np. wytyczne Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów ,ministrów resortowych, które określają sposób realizacji zadań przez organy podległe)

* *czas

-jako czynnik uniemożliwiający realizację zadania w planowanym okresie, wtedy musi nastąpić korekta zadania (zmniejszenie zakresu ) lub czasu realizacji o ile jest to możliwe, gdyż może być tak, że zadanie niezrealizowane w czasie określonym stanie się bezprzedmiotowe (np. spóźniona interwencja wobec złej sytuacji szpitala, gdy już rozpoczęto proces jego likwidacji ).

-jako czynnik stanowiący autonomiczne ograniczenie decyzyjne ,np. okres uchwalenia budżetu, zakończenia inwestycji, uchwalenia planu zagospodarowania

Niekiedy należy dokonywać planowania sieciowego ,poszczególnych etapów działań.

Ograniczenia decyzyjne w praktyce działania administracji publicznej występują dość licznie - na etapie formułowania celów

- na etapie formułowania alternatyw decyzyjnych (środków)

- na etapie wyboru środków

i dlatego konieczne jest by w procesie decyzyjnym nastąpiła ich wczesna identyfikacja.

Ograniczenia mogą mieć charakter pojedynczy, ale także występować grupowo.

***

ad e) Dynamiczny charakter procesu decyzyjnego

Proces jest zjawiskiem dynamicznym, dziejącym się w określonym czasie i przestrzeni. Nie zawsze jest on działaniem polegającym na realizacji modelowo określonych faz procesu decyzyjnego. Decydent niekiedy odchodzi od nieukończonej fazy I etapu (opracowania systemu celów) by skupić się na etapie II (określenie środków czy warunków ograniczających) by powrócić do etapu I z powodu popełnionych błędów lub wynikłej potrzeby modyfikacji celów .Działa więc cybernetyczny mechanizm sprzężenia zwrotnego, odgrywający też rolę kontrolną.

Wypracowano w naukach technicznych i ekonomicznych klasyczny model tego mechanizmu, który przejęły następnie nauki społeczne.

Sprężenie[ -------definicja problemu decyzyjnego

[-------system celów

[-------alternatywy decyzyjne

[-------ograniczenia decyzyjne

[------- decyzja

zwrotne [------- wykonanie

[ ------- kontrola

Możliwość wielokrotnego ulepszania procesu decyzyjnego poprawia jego jakość.

- trzeba włączać do tego układu tzw. systemy samoregulujące jak systemy informacyjne, ciała

kontrolne ,procedury

- konieczne jest wprowadzanie korekt we wczesnych fazach procesu decyzyjnego ,co

ograniczy koszty działania, przyśpieszy realizację poprzez eliminację celów nierealnych lub

niezgodnych z systemem prawa

- korekty mogą następować na skutek uzyskiwania informacji nieoficjalnych przez decydenta

- należy również przeprowadzać postępowanie wstępne, sondażowe nawet przed formalnym

zainicjowaniem procesu decyzyjnego, co da rozpatrzenie się w sprawie i oswojenie z

problematyką.

****

Plan jako szczególny rodzaj decyzji podejmowanej w administracji publicznej.

Szczególność planu w stosunku do typowych decyzji administracyjnych wynika z tego, że ma on kształtować przyszłe zdarzenia lub sytuacje , w odróżnieniu od decyzji jednostkowych, które są oparte na stanach lub zdarzeniach które już miały miejsce i zostały opisane w dyspozycji normy prawnej.

Planowanie stanowi uporządkowany proces prowadzący do ustanowienia planu. Proces ten obejmuje fazy: 1) projektowania 2) wykonania 3) kontroli , które stanowią cykl zamknięty. Stanowi ono procedurę szczególną w stosunku do procedur związanych z wydawaniem jednostkowych, indywidualnych decyzji.

Plan stanowi rozstrzygnięcie szczególne dla którego przygotowanie konieczne jest zastosowanie specjalnej procedury.

Planowanie jest wtedy potrzebne gdy jego efektem ma być ukształtowanie przyszłości poprzez zbiór decyzji, system decyzji. Plan stanowi instrument koordynujący jednostkowe decyzje wykonawcze mające realizować określone w tym planie przyszłe cele .

Ma charakter kompleksowy. Na podstawie np. planu zagospodarowania przestrzennego, a więc ustalenia charakteru danego obszaru podejmowane są decyzje dotyczące poszczególnych części składowych tego obszaru,wykonawcze w stosunku do planu.

Planowanie, jak każde działanie w sferze administracji publicznej ma wpływ na sytuację społeczną, dlatego też wymaga podejmowania czynności kontrolnych .Polegają one na analizie podjętych działań i wskazaniu błędów i nieścisłości popełnionych zarówno na etapie programowania jak i wykonawstwa. Jest to końcowy etap procesu decyzyjnego. Może być on jednakże impulsem do poprawienia działań wykonawczych lub też do podjęcia nowego cyklu planowania.

Planowanie, znane już w wieku XIX ( rozwój kolei żelaznych, plany finansowe, wojskowe, rozwoju przemysłu) nabrało ogromnego znaczenia w wieku XX wraz z rozwojem nowoczesnego administrowania.

Podstawowym planem w państwach pozostaje budżet (plan finansowy dochodów i wydatków państwa).Na jego podstawie konstruowane są bardziej szczegółowe decyzje (podatki, cło ,ubezpieczenia społeczne, zabezpieczenia społeczne) .

Współcześnie coraz częściej plany mają charakter celowy - zadaniowy (inwestycje, oświata, transport, zdrowie) i są sporządzane na różnych szczeblach administracji publicznej - od centralnej do najniższej- lokalnej. Wynika to z poszerzenia się sfery działalności społecznej państwa , jak również ze zmiany charakteru administracji z typowo władczej na świadczącą.

* Z uwagi na okres obowiązywania plany mają charakter :

-krótkookresowy - o charakterze wykonawczym ,obejmuje 1 rok ,dotyczy środków

finansowych (budżet)

-średniookresowy - od 5 lat , dla ustabilizowania sytuacji ( np. gospodarczej )

-długookresowy - powyżej 10 lat (wielkie reformy oświaty, zdrowia )

*Z uwagi na przedmiot planowania będzie to planowanie

zadań (celów działania ) oraz środków (finansowych, personalnych, rzeczowych)

* Z uwagi na sposób sformułowania planów wyróżnia się plany :

sztywne-bez zmian w trakcie realizacji kroczące-wymagające aktualizacji w

sformułowane jednoznacznie trakcie realizacji

( plany naukowo- badawcze ,średniookreso-

we plany finansowe )

* Z uwagi na dokładność planowania odróżnia się plany :

ramowe wykonawcze

precyzowane przez plany szczegółowe, szczegółowe, cząstkowe, oparte o plan

stanowiące bazę do realizacji przez plany ramowy (decyzje wzzit)

cząstkowe ( plany przestrzenne-krajowe,

regionalne, miejscowe),dają koordynację

poszczególnych rozwiązań

*Z uwagi na moc wiążącą planów będą to plany

imperatywne (dyrektywne, nakazujące) indykatywne (wskazujące)

prawne zobowiązanie do ich wykonania brak bezwzględnego obowiązku wykonania

programy rządowe,wojewódzkie (cele generalne,granice problemów do rozwią

zania)polityka przestrzenna kraju,kulturalna,

społeczna

Procedura planistyczna

Dostosowana do szczególnego rodzaju planu: kompleksowego ,dotyczącego przyszłości.

Lex specjalis w stosunku do k.p.a.

Proces planowania powinien przebiegać w ten sposób, że poszczególne fazy następują po sobie. Skonstruowano model idealny przebiegu procesu planowania .Jednakże współcześnie obserwuje się nie występowanie niektórych faz ,przestawienie na inne miejsce lub wzajemne oddziaływanie.

Fazy planowania

* określenie pola planu

* sformułowanie problemu planistycznego

* sformułowanie systemu celów

* programowanie

* gromadzenie informacji

* prognozowanie

* realizacja planu

*kontrola,korekta planu

* Pole planu- obszar objęty planowaniem :zagadnienia, terytorium, ograniczenia planistyczne

*Problem planistyczny- na podstawie zasobu niezbędnych informacji (badania, ankiety, opinie, eksperci ),współpracy z politykami - często nieformalnej. Także na podstawie listy zagrożeń i nieprawidłowości które mogą wystąpić przy realizacji planu.

* System celów - sformułowanie kompletnego systemu celów jest konieczne dla podjęcia procesu planowania. Cele zawarte w planie mają wpływ na dużą liczbę różnych, często sprzecznych interesów ,co prowadzi do sprzeczności pomiędzy celami w planach. Stąd też rozwiązywanie tych konfliktów odgrywa istotna rolę w procesie planowania.

System postawionych celów decyzyjnych zależy także od czasu realizacji zadań. Inne efekty można osiągnąć w planowaniu krótkookresowym, średniookresowym, długookresowym .

(pomoc bezrobotnym: zasiłek, pomoc w tworzeniu miejsc pracy, restrukturyzacja gospodarki).

Ze względu na cykliczność wyborczą politycy wolą formułować plany krótsze, których efekty widać niemal od razu, a ponadto nie chcą w przypadku dłuższego planowania odpowiadać za efekty decyzji podjętych przez poprzedników. Jednakże najważniejsze dla losów państwa, społeczności lokalnej są decyzje długoterminowe, perspektywiczne i należy promować także ich podejmowanie, przygotowywanie (np. budowa metra, autostrad) ,choć efekty mogą nastąpić po latach i to w kilku etapach.

Najskuteczniejsze planowanie stanowi równoczesne formułowanie planów na różnych szczeblach: krótkookresowych, średniookresowych i długookresowych.

* Programowanie -poszukiwanie optymalnych alternatyw realizacji ustalonych celów .

Odbywa się na podstawie indukcji- poprzez „burzę mózgów” lub dedukcji -poprzez tworzenie „drzewa alternatyw”, tj .poprzez ustalenie ogólnej zasady ,a na jej podstawie formułowania alternatyw szczegółowych.

Środki użyte do realizacji założonych celów mogą być różne i stosowane zarówno łącznie jak i zamiennie (subwencja lub ulga podatkowa, zakaz działania lub pomoc w dostosowaniu działania do standardów ekologicznych).W sytuacji gdy problem dotyczy ustalenia kwestii ilościowych stosować można elektroniczne środki przetwarzania danych. W innych sytuacjach można stosować niedokładne metody jakościowe.

Cenne jest sporządzanie modeli generalnych w sytuacji, gdy problem może mieć wiele alternatyw rozwiązania ( reformy ustroju państwa, systemu szkolnictwa, systemu opieki zdrowotnej ,prywatyzacja, budowa autostrad, rewaloryzacja rent i emerytur).Modele te są jednak dość subiektywne, nastawione na realizację założonych celów ,ale wskazują na wady i zalety każdego rozwiązania.

*Gromadzenie informacji w trakcie procesu planowania ma znaczącą rolę dla powodzenia tego procesu. Jakość procesu planowania i stanowiącego jego efekt planu zależy od ilości i jakości posiadanych przez planistę informacji - im więcej- tym obraz jest bardziej pełny. Określając zakres planowania podmiot planujący ustala też jakie i jakiego rodzaju dane będą konieczne dla podjęcia przez niego pracy planistycznej . Gromadzenie informacji, w tym statystycznych, obejmujących obraz gospodarki państwa lub obraz grup społecznych w państwie stanowi pomoc w uzyskaniu jasnego obrazu przedmiotu planowania; jest to jakby „planowanie planowania”. Jest to także racjonalizowanie, konkretyzowanie procesu planowania, który jest drogi, kosztochłonny i czasochłonny.

Jednocześnie podkreśla się, że nie jest to tylko faza wstępna w planowaniu ,ponieważ dane i ich aktualizacja są konieczne w całym cyklu planowania.

* Prognozowanie jest podstawą działań jednostkowych jak i planistycznych realizowanych przez administrację publiczną, a dotyczących dużych grup społecznych .

W stosunku do podmiotu indywidualnego art.161 k.p.a. daje podstawę do uchylenia prawidłowej ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie prognozowania negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzi lub zagrożenia ważnych interesów państwa i gospodarki narodowej. Prognozowanie ma więc znaczenie w tworzeniu przepisów prawa ,w procesach legislacyjnych, gdzie należy przewidzieć zarówno pozytywne jak i negatywne skutki stosowania regulacji prawnej.

W procesie planowania prognozowanie jest konieczne na etapie:

• formułowania problemu planistycznego

• ustalania celów

• ustalania środków realizacji -jak najbardziej efektywnych

[wymieniam 3 najważniejsze metody pronozowania: intuicyjną : ekstrapolacji (wnioskowania o tendencjach rozwojowych) terenów rozwojowych; symulacji przyszłych stanów ].

* Realizacja planu stanowi przetworzenie założeń, ustaleń planu na wprowadzenie w życie poprzez wydanie jednostkowej decyzji, aktów normatywnych, podjęcia działania.

Do tego etapu potrzebne jest zastosowanie odpowiednich instrumentów wykonawczych, a często zbudowanie aparatu wykonawczego lub fachowego personelu . Konieczne jest również przełamanie oporu administracji przez powierzaniem jej nowych zadań do wykonania.

* Kontrola realizacji planu jest niezbędna dla pewności, że plan ten jest wcielany w życie zgodnie z założeniami podmiotu który go ustalił.

Najlepiej gdy występuje na etapie przygotowania planu jak i jego wykonania. Musi nastąpić sprawdzanie czy cele założone są realne do osiągnięcia, czy zostały osiągnięte, jaki jest stopień ich realizacji. Należy więc także planować podmioty kontrolujące i środki kontroli.

*Korekta planu stanowi ostatnią fazę procesu planowania. Może ona następować na podstawie wyników dokonania kontroli realizacji planu.

Dla łatwości dostosowania planu do aktualnej sytuacji konieczne jest tworzenie planu w sposób elastyczny, umożliwiający zastosowanie mechanizmów korekcyjnych.

Istnieją 3 drogi umożliwiające takie działanie:

^^liberalizacja procedury zmian planu w stosunku do procedury projektowania i

zatwierdzania

^^ stopniowe kształtowanie planu w trakcie jego realizacji

^^ elastyczne skutki prawne ,tj. ustalenie przez jednostkę zobowiązaną do realizacji

planu że jej obowiązki ustąpiły innym obowiązkom; wtedy kontrola w tym zakresie

następuje ex post (następczo, po wykonaniu) i może spowodować sankcje dla jednostki

kontrolowanej.

Założenie ,że plan będzie podlegał korektom musi być przyjęte psychicznie przez planistę, który-jak każdy autor jest bardzo przywiązany do swojego dzieła .W tym wypadku musi on mieć świadomość już przy rozpoczęciu pracy, że jego opracowanie może ulegać bieżącej korekcie.

Organizacja aparatu planistycznego z uwagi na to, że plan stanowi szczególną decyzję musi być specyficzna.

Z uwagi na twórczy ( a nie - odtwórczy) charakter planowania realizować je winny elastycz- ne zespoły zdolne do podejmowania działań kreatywnych ,a nie sztywny, hierarchicznie zbudowany aparat administracji. Sztaby, komisje, zespoły złożone z różnej specjalności ekspertów .

Plan jako szczególna norma prawna o charakterze generalnym.

-określa zadania (cele) do wykonania, a nie nakazane lub zakazane działania,

-z uwagi na swój ścisły ale generalny charakter wymaga on dalszej konkretyzacji:

- cele ogólne planu są rozwijane przez wyznaczenie celów szczegółowych, a te jeszcze bardziej konkretyzowane ,Następuje konkretyzacja planu- rozwijanie planu. W miarę „schodzenia w dół” w konkretyzacji celów zachodzi coraz mniejsza możliwość wybierania

środków realizacji celów szczegółowych (wąski cel-określony środek)

-następuje rozbicie realizacji zadania głównego planu na realizację zadań pośrednich: powstaje ”drabina zadań” ,w której zadania niższe stanowią jednocześnie środki do realizacji zadań wyższych

-posiada silną wewnętrzną strukturę ,z wzajemnie powiązanymi elementami: realizacja jednych postanowień planu jest ściśle uwarunkowana realizacją innych postanowień ,gdyż jest to system decyzji wzajemnie uwarunkowanych

-zwykle (poza planami zagospodarowania przestrzennego) są to akty prawa wewnętrznego administracji, luźno związane z powszechnie obowiązującymi normami prawa ,niesprzeczne z nimi

- nie mogą naruszać sfery praw innych podmiotów niż adresaci planu [ale w praktyce

pośrednio to czynią np. plan zagospodarowania a wywłaszczenie czyjejś nieruchomości czy

lokalizacja zakładu wytwórczego a odebranie komfortu mieszkania w tej okolicy]

-odmienny sposób wiązania adresata -oddzielenie adresata od wykonawcy, którego może nie

wiązać bezpośrednio.

Kadry w administracji /służba cywilna.

Bardzo istotnym czynnikiem wpływającym na jakość administrowania sprawami publicznymi są ludzie. Kadry, ich jakość ,umiejętności i predyspozycje psychiczne poszczególnych osób mają zasadnicze znaczenie dla bieżącego wykonywania zadań przez administrację publiczną.

Dlatego też większość państw statuuje pewnie wymogi formalne ,jakie pracownicy i urzędnicy administracji powinni spełniać: obywatelstwo danego kraju, pełnoletniość, pełna zdolność do czynności prawnych, posiadanie pełni praw publicznych, stan zdrowia, często określony wiek czy określony staż pracy.

Stosowane są różne formy naboru kadr administracji:

1. elekcja /wybór/ na stanowisko urzędnicze (kraje anglosaskie)

2. nominacja dyskrecjonalna (według swobodnego uznania),stanowiąca kompetencje rządu -na wyższe stanowiska urzędnicze o znaczeniu politycznym

3. konkurs wieloetapowy na podstawie określonych kryteriów, uprawniający do otrzymania świadectwa posiadania kwalifikacji do pracy w administracji rządowej (rzadziej samorządowej) oraz nominacji przez sąd konkursowy , przeprowadzony jako konkurs:

-wewnętrzny, zamknięty -ogłoszony dla osób pełniących służbę urzędniczą w celu

umożliwienia im przejścia do wyższej kategorii urzędniczej

- zewnętrzny ,otwarty prowadzony w oparciu o ogłoszenia publiczne o naborze

4. rekrutacja bezpośrednia urzędników najniższego szczebla , wykonujących funkcje

wykonawcze na podstawie umowy o pracę.

Jednakże często nie te kryteria maja główne zastosowanie a względy polityczne, poparcie danej partii politycznej czy lobby.

Przy prowadzeniu naboru ważne są - oprócz wiedzy fachowej- predyspozycje osobowościowe kandydatów, dlatego też coraz częściej korzysta się z usług osób zajmujących się oceną stanu psychologicznego kandydatów na pracowników pod kątem ich wytrwałości, sumienności i stanowczości w działaniu, szybkości w podejmowaniu decyzji, umiejętności pracy zespołowej, umiejętności kierowania pracą innych lub podporządkowania się decyzji przełożonych (cechy przywódcze lub podporządkowania się),podatności na sytuacje stresowe i umiejętności ich niwelowania.

W państwie feudalnym zaczął kształtować się zawód urzędniczy ,a rozwinął w państwie liberalnym. Jest to świadczenie pracy zawodowo, za wynagrodzenie przez osoby posiadające określone kwalifikacje. Zaczęto tworzyć prawo urzędnicze określające status urzędnika, jego prawa i obowiązki. We współczesnych państwach wobec kadr pracujących w administracji publicznej używa się pojęcia „ pracownicy sektora publicznego”.

Stosuje się przy dokonywaniu naboru urzędników wiele różnych kryteriów jak formalne kwalifikacje, posiadanie obywatelska danego państwa, wiek, zdrowie, często predyspozycje do określonej pracy, wstępne staże i aplikacje. Czasami ważne dla przyjęcia kandydata są listy polecające ważnych [politykę lub uznanych autorytetów.

Podobne kryteria są stosowane przy doborze kadry kierowniczej i jej rotacji, częstszej w działach administracji bezpośrednio związanych z polityką.Zastanie się tej kadry może prowadzić do rutynizacji ich działania i braku dbałości o lepszą pracę kierowanej przez siebie jednostki. Konieczne jest wyważanie racji przemawiających za zmianami i za stabilizowaniem statusu dobrych fachowców w ramach danej instytucji jak również przemawiających za powoływaniem osoby spoza tej instytucji do kierowania nią.

W Unii Europejskiej, której jednym z 25 członków jest Polska stosuje się rozróżnienie na:

sektor publiczny ( pojęcie szersze) obejmujący * administrację publiczną

* przedsiębiorstwa publiczne

* przedsiębiorstwa użyteczności publicznej

administrację publiczną (pojęcie węższe) obejmującą * służby administracji państwa

- krajowe

- regionalne

- lokalne

Wewnątrz administracji publicznej funkcjonuje instytucja o spójnych normach prawnych określających prawa i obowiązki urzędników - służba cywilna. Jest ona uznawana za arystokrację wśród kadr pracujących w administracji.

W administracji państwa służba cywilna funkcjonuje w całym sektorze publicznym lub w jego części, w aparacie centralnym lub także -w terenowym. W Polsce jest to około100 tys. osób pracujących w ministerstwach, urzędach wojewódzkich, innych urzędach centralnych, administracji skarbowej.

Misją tworzenia służby cywilnej grupującej kadry specjalne administracji było i jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania państwa i sprawnego nim zarządzania niezależnie od sytuacji politycznej i zmian rządów ,to jest- przez politycznie neutralny korpus urzędniczy. Winien on cechować się nadto wysoką fachowością i obiektywnością działania, co wyróżnia go od innych kategorii urzędników zatrudnionych w administracji publicznej.

Wartości ,które muszą być realizowane przez służbę cywilną to:

1. lojalność wobec konstytucji państwa i rządu ( służba państwowa)

2. bezstronność, uczciwość działania

3. profesjonalizm, reprezentowanie wysokiego poziomu merytorycznego

4. neutralność polityczna urzędników (zakaz ujawniania poglądów politycznych).

Początki służby cywilnej stanowi tworzenie w praktyce Anglii w wieku XVIII zasady zawodowości aparatu urzędniczego a następnie w wieku XIX zasady gwarancji stabilizacji stosunku służbowego urzędników Korony, a więc uniezależnienie od zmian rządu (politycznych) [raport Stafforda,Nordcote'a,Travelyan'a-1853].Powstać miał więc stały, sprawny, doświadczony aparat urzędniczy ,podporządkowany ministrom ale i niezależny w działaniu na wzór urzędników Kompanii Wschodnioindyjskiej.

Już wtedy postulowano przeprowadzanie przez komisje egzaminów wstępnych na wyższe stanowiska urzędnicze w „ służbie państwowej”. Egzamin obejmować miał wiedzę z zakresu historii, prawa, geografii ,ekonomii politycznej i języków nowoczesnych. Zawodowy urzędnik nie mógł być usunięty ze stanowiska przez przełożonego ,a jedynie decyzją sądu. Powołano Komisję Służby Cywilnej dla zajmowania się sprawami powoływania i jakości jej kadr.

Zasady te nie dotyczyły oczywiście ministrów i ich zastępców, ponieważ ich stanowiska pochodziły z wyborów parlamentarnych i miały charakter polityczny.

Nie spełniono jednak założeń co do szerokości wymaganej na egzaminie wiedzy i poprzestano na kompetencjach „oświeconych amatorów” , którzy - podobnie jak jazdy na rowerze- administrowania mogą nauczyć się jedynie w praktyce. Dopiero- wobec wyzwań XX i XXI wieku zmieniło się nastawienie co do zakresu potrzebnych urzędnikowi umiejętności do sprawnego działania i w roku 1969 ( pod wpływem raportu Fultona) utworzono Szkołę Służby Państwowej. Do 1968 roku istniał odrębny urząd ministra do spraw służby cywilnej ,ale od rządów premier Margaret Thatcher ministrem służby cywilnej jest premier, co świadczy o tym, iż jakość działania tej służby została uznana za sprawę najwyższej rangi państwowej. Premierowi podlega Urząd Nauki i Służby Cywilnej , który wchodzi w skład Urzędu Gabinetowego. O tym, że jest to grupa znacząca świadczy fakt iż w jej skład wchodzi ok.560 tys. osób, tj. około 2% osób w wieku produkcyjnym pracujących na rzecz ministerstw ( nie -administracji terenowej i samorządu, służby zdrowia, sił zbrojnych),ale stanowi jednakże tylko 10%.pracowników sektora publicznego.

Premier Thatcher dokonała w latach 80/90- tych 20% redukcji zatrudnienia w tej grupie pracowników

Izolacja urzędników administracji od polityki jest znacząca. Doradcy polityczni nie są traktowani jako część aparatu urzędniczego, są rekrutowani spoza aparatu oraz zatrudnieni w charakterze pracowników czasowych. Mogą nawiązywać kontakty z osobami zatrudnionymi na podobnych stanowiskach w innych urzędach tylko za zgodą stałych szefów administracji tych urzędów.

Sposób powoływania stałych urzędników ma charakter odpolityczniony poprzez dokonywanie nominacji (mianowania) przez premiera lub właściwego ministra na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu .15% „górnych„ stanowisk podlega bezpośrednio procedurze koordynowanej przez Urząd Nauki i Służby Cywilnej. Współcześnie następuje odchodzenie od dawnego modelu braku konieczności określonego wykształcenia i uznania, że w status „ oświeconego amatora” jest dla urzędnika wystarczający, egzaminy obejmują bowiem wiadomości z zakresu historii, prawa ,ekonomii politycznej, języków, geografii. Brane są również poważnie pod uwagę cechy osobowości i innowacyjność w działaniu .

Po wstąpieniu do służby kadra przechodzi intensywne szkolenie prowadzone przez powstałą w 1970 r. Civil Service College- Szkołę Administracji Panstwowej w zakresie nauki prawa administracyjnego, kierowania i zarządzania finansami, zarządzania zasobami ( jakość usług, system oceny pracowników).

Dla wybitnych osób przyjętych do służby cywilnej możliwe jest uruchomienie „szybkiej ścieżki kariery”. .Procedurę tę prowadzi Agencja Usług Rekrutacyjnych i Oceny pod nadzorem Urzędu Służby Cywilnej.

W Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej zasada stabilności korpusu urzędniczego była realizowana do 1829 r., tj wprowadzenia zasady systemu „łupów politycznych” poprzez rozdział stanowisk po kolejnych wyborach parlamentarnych i prezydenckich Następnie urzędnicy zostawali zatrudnieni na podstawie umowy o pracę i pracy tej nie traktowano jako gotowości służenia państwu. Wyrażony przez prezydenta Andrew Jacksona w 1829 r. pogląd na system łupów, opierający się na założeniu ,że nikt nie jest stworzony dla urzędów i że praca urzędnika jest na tyle nieskomplikowana, że może być ona wykonywana przez człowieka inteligentnego zmienił sytuację na gorsze. Filozofia ta sprzyjała pojawieniu się korupcji i podejmowaniu pracy przez osoby niedoświadczone ,bez kwalifikacji. Z powodu zawodu nie otrzymania przez konkretna osobę urzędu doszło do zabójstwa prezydenta Garfielda, co zmusiło do uchwalenia w 1833r. ustawy Pendletona, upoważniającej prezydenta USA do wyłączania z kategorii łupów określonych kategorii urzędników federalnych. Kolejni prezydenci USA poszerzali zakres stanowisk wolny od penetracji politycznej oraz od osobistej przynależności urzędników do partii politycznych (apolityczność) Obecnie system ten obejmuje jedynie 5% najwyższych stanowisk o ścisłym związku z polityką poprzez rekrutację w drodze nominacji wybranego politycznie ( w wyborach powszechnych) prezydenta federacji oraz poprzez udział w wykonywaniu władzy państwowej.

Pracownicy administracji traktowani są jak inni pracownicy i nie mają formalnych gwarancji stabilności zatrudnienia. Dzielą się na VIII grup, z których:

• grupa I - najwyżsi urzędnicy (ok. 600 osób) są powoływani na stanowiska typowo polityczne przez prezydenta „za zgodą i radą Senatu”,

• grupa II - „starsza grupa wykonawcza” ( 7800 osób),została wyodrębniona w 1987 r. na mocy ustawy o federalnej służbie cywilnej

Pozostałe kategorie to:

grupa III- „starsza służba zagraniczna” (1110 osób) stanowi kategorię urzędników ściśle

związaną z wynikami wyborów prezydenckich.

grupa IV - „starszego szczebla z kategorii ogólnej”( 600 osób)

grupa V - „płatnych menadżerów w systemie zasługi” (ok.150 tys.)

grupa VI - „nie-menadżerów” (ponad 107 tys. osób)

grupa VII - „tabeli ogólnej” (ponad 1,3, mln osób

grupa VIII - pracowników fizycznych ( 370 tys. osób).

Jak więc widać znacząca część pracowników administracji USA nie ma powiązań politycznych i może stanowić trzon stałej administracji wykonującej swoją pracę niezależnie od politycznych wyborów ,a nadto grupa pracowników obsługi jest znacząco mniejsza od grupy pracowników merytorycznych.

Najważniejszą grupą , stanowiącą trzon służby cywilnej jest „starsza służba wykonawcza”, w której 90 % osób w sposób zawodowy, wieloletni jest związanych z aparatem państwa. Podstawą do podjęcia pracy jest uzyskanie- na podstawie posiadanych fachowych kwalifikacji - certyfikatu Kolegium Badania Kwalifikacji przy Urzędzie Zarządzania Personelem -agencji federalnej, która powstała w 1978r. w miejsce działającej od 1883r. Komisji Służby Cywilnej. Samo Kolegium zatrudnia ponad 6 tys. osób.

Pozostałe kategorie obsadzane są ( poza jeszcze pozostawionym limitem „łupów” oraz szczególnymi kategoriami) w drodze organizowanych przez Urząd Zarządzania Personelem konkursów otwartych. Jak więc wynika z podanych faktów system amerykańskiej obsady stanowisk w administracji stanowi połączenie koncepcji stałej, profesjonalnej administracji z ideą „podziału łupów politycznych”.

Ustawodawstwo federalne zapewnia ochronę statusu pracownika administracji poprzez eliminowanie możliwości bezzasadnego zwolnienia ze służby ,jak również poprzez ustalenie prawa do awansu w przypadku należytego wywiązywania się z nałożonych obowiązków. Nad przestrzeganiem standardów wykonywania zawodu urzędnika administracji federalnej czuwa Urząd Ochrony Systemów Zasługi.

System francuski powstał w wyniku wieloletniej ewolucji. Od czasów Rewolucji Francuskiej ( 1789 r.) uznaje się ,że „rządy i parlamenty odchodzą ,administracja zostaje”.

Dokonano w nim bardzo ważnego podziału na

-urzędników politycznych (pracujących z konkretnym ministrem )

-urzędników apolitycznych, stałych( pracujących niezależnie od zmian w polityce).

Służba państwowa uważana jest za udział w wykonywaniu suwerenności państwowej, a więc jest to działanie o najwyższym stopniu związania z państwem. Dlatego też początkowo zmiany w personelu administracji nadążały wprost za zmianami politycznymi ,z wyjątkiem urzędów kupnych. Ustalenie dwóch grup urzędników zmieniło charakter trzonu urzędniczego. Zaczęły powstawać szkoły przygotowujące do profesjonalnego wykonywania tych zadań. Wyższe stanowiska w administracji ogólnej zaczęli zajmować absolwenci Szkoły Politechnicznej (1794 r.),wyższej szkoły wojskowej, zreorganizowanej przez Napoleona I. Jej absolwenci zajmowali bardzo wysokie stanowiska w hierarchii urzędów państwowych, nawet wówczas, gdy preferowane było wykształcenie prawnicze (jako członkowie Rady Stanu).

W rozumieniu francuskim służba publiczna i służba cywilna są pojęciami tożsamymi. Służba cywilna obejmuje urzędy państwowe, samorządowe, szpitale państwowe i komunalne, domy opieki społecznej, służby opieki nad emerytami i małoletnimi.

Poświadczenie uzyskanego stopnia w hierarchii urzędniczej jest dokonywane przez państwo ( jego służby) odrębnie od nominacji na dane stanowisko. Stopień i tytuł uzyskany w hierarchii urzędniczej stanowi własność urzędnika i jest odrębny od nominacji. Możliwe jest posiadanie wysokiego tytułu a niskiego stanowiska. Zmiana stanowiska nie pozbawia tytułu, który jest własnością urzędnika. Otrzymuje on dwa akty nominacyjne: dotyczący tytułu oraz stanowiska.

Istotne dla tworzenia kadr nowoczesnej administracji państwowej stało się powołanie w 1848r. Szkoły Administracji dla umożliwienia kształcenia kadr dla różnych jej działów. Szkoła działała jednak krótko, a zastąpiło ją powołanie prywatnej Wolnej Szkoły Nauk Politycznych, działającej w latach 1872-1945.Wpływ na podniesienie rangi urzędników miało powstanie na początku XX wieku funkcjonaryzmu, ruchu urzędników francuskich na rzecz ich prawa podmiotowego do piastowania urzędu.

W 1945 roku ,po II wojnie światowej powstała państwowa szkoła administracji publicznej -Narodowa Szkoła Administracji (L'Ecole Nationale d'Administration) - ENA, która osiągnęła duże sukcesy w kształceniu najlepszych kadr administracji państwa a także przechodzących z administracji wykonawczej do polityki kadr zarządzających państwem (premierzy, prezydenci).ENA stała się także modelem dla tworzenia innych szkół administracji w Europie jak Civil Service College- w W.Brytanii, Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych w Speyer 47r.[ utworzona przez zarząd francuski Niemiec] czy w 1991r. w Polsce-Krajowa Szkoła Administracji Publicznej w Warszawie.

ENA jest szkołą podyplomową, choć częściowo jest dostępna także dla urzędników bez magisterium. Podlega ona Ministrowi Administracji, a jej dyrektor jest mianowany przez Radę Ministrów ,co świadczy o wadze jaką przywiązuje państwo do jakości jej działania. ENA stosuje bardzo ostre kryteria przy naborze ,a następnie selekcjonuje kandydatów pod względem przydatności do służby w administracji oraz dostarcza dodatkowej wiedzy koniecznej dla dobrego realizowania służby publicznej na najwyższych szczeblach. Dlatego też warunkiem dostania się do ENA jest przejście bardzo trudnego egzaminu kwalifikacyjnego, w wyniku którego następuje klasyfikacja kandydata. Studenci szkoły pochodzą z konkursu dla funkcjonariuszy i dla studentów, a z momentem przyjęcia stają się urzędnikami państwowymi i otrzymują wynagrodzenie. Kształcenie w Szkole jest wszechstronne i obejmuje prawo administracyjne i naukę administracji, zarządzanie ,informatykę ,psychologię społeczną, ekonomię oraz języki obce. Walorem kształcenia jest odbywanie licznych staży w administracji rządowej i samorządowej, praca w grupach seminaryjnych oraz prowadzenie własnej pracy badawczej zakończonej rozprawą. Ocena studentów odbywa się w skali punktowej i ustala lokatę ukończenia szkoły. Absolwenci szkoły (ok.200 na rok) otrzymują tytuł „administrator cywilny”, a wraz z nim możliwość dostępu do najwyższych stanowisk administracyjnych w kraju. Lokata z którą ukończyli Szkołę stanowi podstawę do zaproponowania-według tej klasyfikacji- określonego stanowiska w administracji. Dla najlepszych zarezerwowano korpus Rady Stanu, dający monopol na obsadzanie pewnej kategorii wysokich stanowisk (np. Generalnego Sekretarza Rządu i jego zastępcy),Inspekcję Finansową, dyplomację, ministerstwa ,banki, wywiad, armię. Ukończenie ENA jest więc kluczem także do kariery politycznej. ENA działa w specyficzny sposób jako uczelnia, ponieważ nie zatrudnia stałej kadry naukowo-dydaktycznej lecz w miarę potrzeby praktyków i teoretyków z różnych instytucji i uczelni.

We Francji zachowano obowiązujący od czasów Napoleona I podział urzędników na korpusy (ok.1600), klasy A,B,C,D ,który jest dość sztywny i w związku z tym przejścia pomiędzy nimi są rzadkością. Najliczniejszą grupę stanowią urzędnicy korpusów technicznych ( dróg i mostów, rolnictwa, górnictwa, poborcy podatkowi i celni).

Konkursy do służby cywilnej mają charakter

• otwarty (ogólnie dostępny)- na stanowiska niższe, tzw. początkowe, uruchamiany corocznie, zależnie od występowania wakatów. Po konkursie następuje 12 miesięcy stażu ,a następnie mianowanie i przyznanie stopnia w hierarchii urzędniczej

• wewnętrzny, zamknięty- na stanowiska wyższe, spośród osób już w korpusie zatrudnionych.

Najważniejszym korpusem urzędniczym jest grupa wielkich korpusów państwowych (Rady Stanu, dyplomatycznego, prefekturalnego, Generalnej Inspekcji Finansów oraz Izby Obrachunkowej) ,których pracownikami są absolwenci ENA.

Szczególną kategorię stanowisk administracyjnych stanowią tzw. wyższe stanowiska, na które nominacja ma charakter polityczny ,gdyż jest dokonywana przez premiera lub ministra (sekretarz generalny rządu lub dyrektor generalny w administracji centralnej lub terenowej, prefekt regionu) .Różnicuje je także to, że można na nie mianować osoby spoza korpusu administracji oraz ,ze nie mają one takiej szczególnej ochrony prawnej stosunku pracy ani uprawnień związanych ze stanowiskiem jak urzędnicy zawodowi.

Nie powołano tu jak w Anglii czy USA niezależnego organu do spraw państwowej służby cywilnej. Wyższa Rada Państwowej Służby Publicznej ma charakter doradczy w sprawach legislacji i ogólnych związanych ze sferą administracji publicznej. Sprawami zawodowymi korpusu urzędniczego zajmuje się powołana w 1945r.(a więc kiedy to powołano ENA) Generalna Dyrekcja Administracji i Służby Cywilnej.

Liczne ustawy statuujące służbę cywilną ( od 1946r po rok 1986) określają „generalny status służby państwowej” ,bez naruszania zasad podziału i funkcjonowania tradycyjnych korpusów urzędniczych.

Do wszystkich korpusów urzędniczych odnoszą się ustalone od 1945 r. zasady:

- stabilizacji stosunku służbowego,

- przydzielania stopnia w hierarchii korpusu bez konieczności przyznania stanowiska, co

daje możliwość delegowania urzędnika do różnych czynności w sferze

administracji, gospodarki państwowej i polityki,

-rekrutowania poprzez konkurs lub szkolę administracyjną do danego korpusu, co

ogranicza wpływ polityki na ustalanie składu służby cywilnej.

W Niemczech państwowa służba cywilna ma również rodowód z przełomu XVIII i XIX wieku. Zaliczono ją jednak do sfery prawa prywatnego, gdyż państwo nie mogło pozbawić urzędnika uposażenia nawet w wypadku odsunięcia go od urzędu ( wykonywania obowiązków) a jedynie w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu lub komisji dyscyplinarnej. Charakterystyczne- w odróżnieniu od poprzednich krajów było stawianie ścisłych wymagań co do posiadanego przygotowania zawodowego: prawniczego -na stanowiskach merytorycznych, kameralistycznego (skarbowego, celnego- dziś finansowo-ekonomicznego ) oraz policystycznego oraz praktyki w administracji i zdaniem egzaminu m kwalifikacyjnego. Obecnie, wzorem innych państw wymagane jest wykształcenie bardziej złożone, zawierające elementy zarządzania, ekonomii ,technik decyzyjnych itp.

Ustanowiono podział pracowników publicznych na:

1. urzędników :służba wyższa/służba wykonawcza/służba średnia/służba podstawowa -mianowanie (ok.1 mln)

2. niższych funkcjonariuszy -zatrudnienie na podstawie prawa pracy ( ok. 2 mln)

3. robotników- zatrudnienie na podstawie prawa pracy (ok.900 tys.)

Wśród urzędników najważniejszą kategorię stanowi „służba wyższa”, do której wstąpienie wymaga przejścia 2 letniego okresu przygotowawczego oraz zdania państwowych egzaminów organizowanych przez ministerstwa sprawiedliwości landów. Ma ona zapewnioną stabilizację stosunku pracy poprzez mianowanie. W tej grupie wyodrębniono podgrupę „ urzędników politycznych” ,co powoduje poddanie wpływowi rządu najwyższych stanowisk w administracji .

Nie ma jednak -wzorem innych państw rozdziału na służbę cywilną i urzędników państwowych, gdyż służba cywilna oznacza ogół osób zatrudnionych w państwowych instytucjach i urzędach. Tu również obowiązuje zasada konkursów na stanowiska urzędnicze ogłaszanych przez dyrektorów instytucji wchodzących w skład służby publicznej .Zasady odbywania konkursów, awansowania na wyższe stanowiska oraz zmian wynagrodzeniem określają ściśle liczne regulacje prawne. Wynagrodzenie zawsze jest ustalane ustawowo na zasadzie zabezpieczenia stosownego poziomu utrzymania, a podwyżki są dokonywane automatycznie ,z reguły co 2 lata, bez względu na zaangażowanie w pracę.

Od 1947 r. działa wspominana już Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych w Speyer (Spira) założona przez francuską administrację wojskową na obszarze swojej strefy okupacyjnej po Ii wojnie i działająca według zasad ustalonych w ENA. Słuchaczem Szkoły może być absolwent wyższej uczelni o dowolnym profilu kształcenia., po przejściu konkursowego egzaminu i złożeniu zobowiązania o co najmniej 5 letniej pracy w administracji publicznej po ukończeniu Szkoły. Ta szkoła, podobnie jak ENA ma charakter elitarny i służy naborowi i selekcji na stanowiska w administracji oraz podnoszeniu kwalifikacji urzędników administracji( roczne kursy podyplomowe+ 8 tygodni praktyki w administracji). Posiada ona podobny zakres programowy i sposób naboru kadr oraz egzaminowania jak ENA. Absolwenci otrzymują tytuł magistra administracji. Szkoła prowadzi także kursy dla studentów zagranicznych z zakresu administracji publicznej, studia doktoranckie, krótkie kursy dokształcające dla urzędników.

Polski model urzędnika służby cywilnej powstawał przez kilka wieków.

Można mówić o ukształtowaniu urzędów państwowych i ziemskich jeszcze w średniowieczu. Złym objawem było wprowadzenie sprzedawalności urzędów magnatom i szlachcie, ponieważ praktyka ta nie miała związku z kwalifikacjami, a jedynie ze stanem majątkowym zainteresowanego i eliminowała tworzenie i funkcjonowanie fachowego aparatu urzędniczego. Po długim okresie zastoju, w porównaniu z państwami sąsiednimi w 18 wieku(1764r.) pojawiły się reformy polityczne, w tym -projekty tworzenia nowoczesnej administracji centralnej. Powstały pierwsze „komisje wielkie” na czele z ministrami -dwie skarbowe i dwie wojskowe- osobno dla Korony (Polski) i Litwy. Po 12 latach działania komisje wojskowe zastąpiono Departamentem Wojskowym Rady Nieustającej. Komisje skarbowe działały do Sejmu Czteroletniego (1788-1792).Sejm ten powołał w miejsce komisji skarbowych i departamentu Rady Nieustającej (zniesionej w 1789r.) trzy kolegialne ministerstwa -komisje urzędowe: Skarbu, Wojska, Policji Obojga Narodów, a zamierzał również dokonać reorganizacji Komisji Edukacji Narodowej. Były one wybierane przez Sejm i ponosiły przed nim odpowiedzialność polityczną, a przewodniczyli i rotacyjnie ministrowie Litwy i Korony.

Jako organ zarządzający krajem utworzono na mocy Konstytucji 1791r. Straż Praw, w skład której weszli ministrowie Policji, Pieczęci (spraw wewnętrznych) Interesów Zagranicznych, Wojny, Skarbu oraz Prymas jako głowa duchowieństwa i Przewodniczący Komisji Edukacji Narodowej oraz z głosem doradczym -Marszałek Sejmu.

Ministrowie Straży byli powoływani przez króla (głowę państwa) ,ale odpowiedzialność polityczną i konstytucyjną ponosili przed Sejmem. Votum nieufności było uchwalane większością 2/3 głosów .Król przewodniczył kolegium rządowemu-Straży i podejmował decyzje, ale wymagały one podpisu członka Straży ( kontrasygnaty),który ponosił przed Sejmem odpowiedzialność polityczną za jej treść. Taki rozwój instytucji zarządczych wymagał zatrudnienia dużej liczby stałych urzędników (ok.1300), a więc można mówić o stworzeniu wówczas korpusu państwowej służby cywilnej. Starano się o wypłacanie dobrych wynagrodzeń, ażeby ukrócić korupcyjne praktyki pozyskiwania przez urzędników dochodów ubocznych. Dążono do zaniechania praktyk sprzedawalności urzędów ,co było sprzeczne z zasadą funkcjonowania systemu biurokracji. Udało się to jednak tylko częściowo poprzez możliwość sprzedaży urzędu dopiero po 10 latach jego sprawowania.Z uwagi na wydarzenia historyczne (Targowica,wojna polsko-rosyjska 1792 r.) Straż Praw funkcjonowała tylko przez jeden rok.

Okres rozbiorów Polski spowodował regres w rozwoju współczesnej administracji na tych terenach.

1) Okres 1 rozbioru-1792-1807 (Księstwo Warszawskie) spowodował wprowadzenie modeli administracji państw zaborczych.

Austria i Prusy narzuciły swój model administrowania oraz odsunęły Polaków od urzędów. Rosja dała możliwość działania polskiej szlachcie poprzez ograniczony samorząd udziału w administrowaniu

Księstwo Warszawskie (1807 -1815) miało ustrój polityczny, sądowy i administracyjny wzorowany na Francji, której podlegało. Wydano w 1808 roku dekret „o organizacji ministrów”, określający już wtedy zasady zarządzania kadrami urzędniczymi. Powstała nowoczesna kadra urzędnicza złożona z Polaków. Jej rekrutacja następowała poprzez przejście przez egzamin przed komisją. Powołano w 1807 kursy prawne, a następnie na ich bazie w 1808 roku Szkołę Prawa a od 1811 Szkołę Prawa i Administracji, działającą do 1816 roku.

2) Po upadku Księstwa Warszawskiego w jego miejsce powołano w wyniku obrad Kongresu Wiedeńskiego (1814-1815) Królestwo Polskie połączone unią z Cesarstwem Rosyjskim kontynuujące dotąd obowiązujące zasady działania oraz Wolne Miasto Kraków z okręgiem a także - z pozostałych ziem Księstwa Warszawskiego-Wielkie Księstwo Poznańskie. Od 1815 roku Szkoła Prawa i Administracji zaprzestałam działalności, a szkolenie kadr przejął utworzony w XIX wieku Uniwersytet Warszawski.

Po 1831 r. Królestwo Polskie mogło samodzielnie kształtować swoje zasady działania, ale przyjęło rozwiązania rosyjskie jedynie z pewnymi modyfikacjami. Po upadku powstania ziemie te zostały włączone do Rosji i przechodziły różne koleje losu: w kierunku pełnej unifikacji ,a następnie w okresie tzw. reform Wielopolskiego (1861-2) tworzenia samorządu miejskiego, powiatowego i gubernialnego.

3) Po powstaniu styczniowym (1863r.) nastąpiła już pełna unifikacja ziem polskich z państwami zaborczymi, jednakże z uwagi na okres tzw. Wiosny Ludów zaborcy musieli ograniczyć swoją dominację. Najbardziej „demokratycznym” zaborcą okazała się Austria zezwalając na uzyskanie przez Galicję autonomii z Sejmem Krajowym obsadzonym przez Polaków ,a także z piastowaniem stanowisk w administracji i sądownictwie. Tylko na tych ziemiach przez 1918 rokiem funkcjonowała w pełni administracja polska z urzędnikami wykształconymi na polskich uczelniach w Krakowie i we Lwowie.

Okres lat 1918-1939 stał się czasem budowania jednolitego państwa, w tym struktur administracji i jej kadr.

Z rozwiązań zaborczych przejęto rosyjski model kontroli państwowej, pruski model samorządu terytorialnego, austriacki wzorzec sądownictwa administracyjnego.

W zakresie szkolenia kadr urzędniczych zaprzestano bezwzględnego wymogu wykształcenia prawniczego; wystarczało każde wyższe wykształcenie ,z możliwością zwolnienia z tego wymogu.Bardzo ważnym momentem dla tworzenia fachowych kadr administracji II RP było uchwalenie ustawy z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, która obejmowała cały obszar kraju poza autonomicznym Województwem Śląskim.

Ustawa dzieliła pracowników na:

1)urzędników ( I,II i III kategorii) zatrudnianych na podstawie nominacji (mianowania)

2)niższych funkcjonariuszy na podstawie umowy o pracę

Urzędnicy przed mianowaniem przechodzili okres tzw. służby przygotowawczej przez okres 1 roku, musieli następnie zdać egzamin państwowy, a wtedy mogli być mianowani na okres 5 lat lub do odwołania. Dzielono ich na III kategorie ,12 stopni służbowych i 16 grup uposażenia. Ich praca podlegała corocznej ocenie, a jeżeli w ciągu 3 lat otrzymali 2 negatywne oceny podlegali zwolnieniu. Po 10 latach służby przysługiwało im uprawnienie do emerytury ,a od 1934 roku -po 15 latach służby.

Stosunek służby państwowej miał charakter publiczno- prawny, a więc był kształtowany przy zastosowaniu przepisów prawa publicznego, a spory z tego stosunku pracy nie były rozpatrywane przez sąd powszechny ale przez Najwyższy Trybunał Administracyjny (NTA).

Nominacja stabilizowała sytuację poprzez trwałość stosunku i zwolnienie jedynie na podstawie orzeczenia komisji dyscyplinarnej lub po przeniesieniu w stan nieczynny na co najmniej 6 miesięcy z zachowaniem pełnego wynagrodzenia, Jednakże możliwe było przeniesienie służbowe do innej miejscowości a płaca niższa niż w innych instytucjach państwowych .Nie dokonano jednakże wtedy podziału stanowisk urzędniczych na polityczne i nie- polityczne, co ma miejsce dzisiaj poprzez wydzielenie tzw. gabinetu politycznego członków rządu czy wojewody .

Dla dokonania ujednolicenia systemu administracji oraz określenia pozycji i wymogów urzędnika powołano kilka komisji dla usprawnienia administracji publicznej ( przy Prezesie Rady Ministrów).Przygotowano propozycje rozwiązań w zakresie przygotowania zawodowego urzędników, podziału terytorialnego państwa, organizacji administracji terytorialnej ,organizacji aparatu pomocniczego premiera i ministrów. Komisja szczególnie intensywnie pracowała w latach 1928-1933 a więc po przewrocie majowym (12 maja 1926 roku) dla potrzeb rządów sanacyjnych potrzebujących administracji nowoczesnej i jednolitej po zaborczych rozbiciach systemowych. We wszystkich ministerstwach utworzono Biura Personalne zajmujące się sprawami służby cywilnej.

Po drugiej wojnie światowej jeszcze do 1950 roku zachowano rozwiązania przedwojenne, tj ustawę z 1922 r.o służbie cywilnej , by następnie poprzez jej nowelizacje (z 1948 i z 1950 roku) stworzyć administrację na wzór radziecki. Przestała obowiązywać apolityczność aparatu administracyjnego i jego urzędników, tworzono w urzędach komórki partyjne i związkowe. Stopniowo odrzucano zasady ustawy z 1922 roku ,zarzucając przedwojenny podział na urzędników i niższych funkcjonariuszy, obniżając status urzędników do pracowników umysłowych poprzez możliwość rozwiązania stosunku służbowego za 3 miesięcznym wypowiedzeniem, a zwolnione w ten sposób stanowiska były obsadzane osobami o określonych poglądach politycznych, choć bez posiadania koniecznych kwalifikacji. Status urzędników państwowych został zrównany ze statusem pracowników umysłowych, a nazwę „funkcjonariusz publiczny” zastąpiono nazwą „urzędnik państwowy”. Ustawa ta formalnie przestała obowiązywać w 1975 r. wraz z uchwaleniem Kodeksu Pracy, który przyjął zasadę jednakowego traktowania wszystkich pracowników: umysłowych i fizycznych.

**1 stycznia 1983 r. weszła w życie ustawa o pracownikach urzędów państwowych

(z 16 września 1982r.).Urzędnicy otrzymali własną regulację prawną stosunków pracy ,ale nie odpowiadającą obowiązującym w krajach Europy Zachodniej standardom służby cywilnej.

**Po 1989 roku konieczne stało się pilne rozpoczęcie prac nad stworzeniem kadr administracji. Począwszy od 1990r. reforma administracji była jednym z najważniejszych elementów programowych kolejnych rządów III RP.

Pierwsze próby zreformowania administracji publicznej i jej kadr podjął rząd T. Mazowieckiego, a rząd J.K. Bieleckiego powołał Zespół do Spraw Reformy Administracji Państwowej ,który miał się zająć przygotowaniem propozycji przekształceń w administracji centralnej. Powstać miał urząd Ministra Administracji Publicznej ,Kancelaria Rady Ministrów oraz państwowa służba cywilna. Prace te kontynuował powołany przez premiera Jana Olszewskiego ( I 1992r.) Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej. Miał on ustalić *struktury i zasady funkcjonowania centralnej administracji publicznej * terenowej administracji rządowej w relacji z samorządem *pozycję i zadania administracji publicznej wobec Skarbu Państwa oraz * regulację statusu urzędnika administracji publicznej.

** W 1992r. powstał wstępny projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej. Jednakże kolejny rząd- Hanny Suchockiej wstrzymał pracę tego Zespołu a powołał Michała Kuleszę na urząd Pełnomocnika Rady Ministrów do Spraw Reformy Administracji Publicznej pozostającego w strukturze Urzędu Rady Ministrów. Przygotował on oprócz innych - projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej. Jednakże rząd Waldemara. Pawlaka nie zrealizował zamierzeń poprzedniego rządu i dopiero rząd SLD/PSL (Józefa Oleksego) doprowadził do nowelizacji ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych oraz przygotował projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej traktowany jako komplementarny (współistniejący, uzupełniający się) z tamtą ustawą.

** I ustawa z dnia 5 lipca 1996r. o służbie cywilnej zakładała stworzenie w ciągu 10 lat profesjonalnego korpusu służby cywilnej ,a wzorowała się na tradycji zachodnioeuropejskiej.

Ustanowiono 4 kategorie urzędników według kryterium kwalifikacji i zadań ( bez pracowników obsługi):

A -dla zajmowania stanowisk kierowniczych wyższego szczebla( kreatywni,z

umiejętnościami zarządzania, wyższe wykształcenie + 1 język obcy,7 letni staż pracy ,w

tym- 4 lata na stanowiskach kierowniczych)

B - dla zajmowania stanowisk niższego szczebla lub o charakterze koncepcyjnym

(współdziałanie, kierowanie ludźmi, zdolność syntezy i analizy, zarządzanie,wykształcenie

wyższe + 5 letni staż pracy)

S - obejmującą stanowiska o specjalistycznych kwalifikacjach w danym zawodzie i

wiedzy (wykształcenie wyższe, np. radca prawny)

C -dla stanowisk pomocniczych wobec urzędników kategorii A,C.S ( wykształcenie

wyższe+ 2 lata pracy lub średnie + 7 lat pracy).

Kwalifikacje do zajmowania tych stanowisk sprawdzała Komisja Kwalifikacyjna Służby Cywilnej na wniosek osoby zainteresowanej. Szef Służby Cywilnej ustalał na podstawie wniosku i dokumentów listę osób dopuszczonych do postępowania kwalifikacyjnego. Nie było obowiązku poddawania się tej weryfikacji przez urzędników dotąd zatrudnionych na podstawie ustawy z 1982 r., jednakże z dniem 1 stycznia.2008 roku ich stosunek służbowy miał się przekształcić w umowę o pracę zawartą na czas nieokreślony.

Ważne było zagwarantowanie powszechnego ,równego i jawnego dostępu do służby cywilnej. Jednakże sama kwalifikacja do służby nie była równoznaczna z zatrudnieniem w służbie cywilnej, Dla znalezienia się w niej konieczne było mianowanie urzędnika do służby cywilnej oraz wyznaczenie mu stanowiska. Jednakże w ustawie przewidziano wyjątki od stosowania tego trybu co stać się mogło - i stało się - podstawą do wcielania w życie zasady „podziału łupów” powyborczych. Prezes Rady Ministrów miał uprawnienie do określenia w rozporządzeniu wykazu stanowisk zastrzeżonych wyłącznie dla urzędników służby cywilnej ,ale w okresie przejściowym stanowiska Szefa Służby Cywilnej, sekretarza Rady Ministrów ,dyrektora generalnego urzędu mogły być powierzane na podstawie umowy o pracę na czas określony.

Stworzono również organizację służby cywilnej w postaci Rady Służby Cywilnej, Szefa Służby Cywilnej ,Komisji Kwalifikacyjnej, Komisji Odwoławczej, Wyższej Komisji Dyscyplinarnej, Dyrektorów Generalnych Urzędów.

II ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 roku (rząd J. Buzka) weszła w życie 1 lipca 1999r. zastępując poprzednią regulację. Stworzyła ona odmienny system naboru, oceniania i awansowania pracowników służby cywilnej oraz obsadzania wyższych stanowisk.

Celem ustawodawców było wprowadzenie ujednoliconej regulacji dla całej kadry urzędników administracji rządowej i zastąpienie poprzedniej ustawy o służbie cywilnej( z 5 lipca 1996r.) oraz ustawy o pracownikach urzędów państwowych ( z 16 września 1982r.) jednym aktem prawnym, a także dostosowanie jej zapisów do postanowień Konstytucji RP oraz regulacji unijnych.

Nowa ustawa miała zapewnić obsadzenie korpusem służby cywilnej stanowisk w administracji państwa ,mającej realizować nowe zadania wynikające z wdrożonej reformy administracyjnej państwa.

Jako korpus służby cywilnej ustawa ustanawiała pracowników zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w urzędach ministrów, przewodniczących komitetów Rady Ministrów, urzędach centralnych i wojewódzkich administracji rządowej, Rządowym Centrum Studiów Strategicznych. Ponadto , z wyjątkami- na podstawie lex specjalis- należeli tu urzędnicy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników powiatowych i wojewódzkich zespolonych służb, inspekcji i straży.

Nie weszli w skład korpusu służby cywilnej pracownicy pomocniczy i obsługi ,dla których nadal właściwe są przepisy ustawy z dnia 16 września 1982r. o pracownikach urzędów państwowych.

Wobec specyfiki korpusu służby cywilnej ustalono jako kryteria wstępne wstąpienia do niego : obywatelstwo polskie, posiadanie pełni praw publicznych, niekaralność, nieposzlakowaną opinię i wymagane ustawowo kwalifikacje.

Dla wcielania w życie zasady jawności naboru do służby cywilnej ustanowiono tryb ogłaszania przez dyrektora generalnego urzędu wolnych stanowisk pracy na tablicy ogłoszeń urzędu oraz w Biuletynie Służby Cywilnej (opis stanowiska, wymagania do jego zajmowania, zakres zadań, termin, miejsce składania określonych dokumentów).

1)pracownik służby cywilnej podejmuje pracę na podstawie umowy o pracę (system stanowisk) na czas określony -do 3 lat ,w przypadku zatrudnienia po raz pierwszy lub na czas nieokreślony.

Osoby zatrudnione pierwszy raz w służbie cywilnej mają obowiązek odbycia tzw. służby przygotowawczej (od 6 do 18 miesięcy) mającej przygotować je praktycznie i teoretycznie do pełnienia obowiązków służbowych. Dla ujednolicenia standardów tej służby jej program ustala Szef Służby Cywilnej w porozumieniu z Krajową Szkołą Administracji Publicznej i ogłasza w Biuletynie Służby Cywilnej. Dyrektor generalny urzędu musi przygotować realizację tego programu, z możliwością jego poszerzenia o część specjalistyczną, niezbędną dla specyfiki działania danego urzędu. Po odbyciu służby przygotowawczej kandydat do służby cywilnej składa przed komisją egzaminacyjną powołaną przez dyrektora urzędu egzamin praktyczny. Wyjątkowo dyrektor urzędu może skrócić okres służby lub zwolnić z jej odbywania osobę posiadającą wymaganą programem wiedzę teoretyczną i praktyczną. Wyniki oceny stanowią podstawę do zawarcia z pracownikiem przez dyrektora urzędu umowy o pracę na czas nieokreślony lub jej nie zawarcia. Ustawowe zwolnienie odbywania służby przygotowawczej przysługuje osobom, które w dniu wejścia w życie ustawy miały co najmniej 2 letni staż pracy w administracji publicznej oraz absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

2)urzędnik służby cywilnej pełni swoją funkcję na podstawie mianowania.(system kariery)

Ażeby nastąpiło mianowanie należy wypełnić szereg warunków wstępnych jak:posiadanie obywatelstwa polskiego oraz pełni praw publicznych, brak karalności, posiadanie tytułu magistra, zatrudnienie w służbie cywilnej przez co najmniej 2 lata, odbycie w niej służby przygotowawczej, znajomość minimum jednego języka obcego, uregulowany stosunek do służby wojskowej.

Postępowanie kwalifikacyjne prowadzi Szef Służby Cywilnej za pomocą zespołu sprawdzającego, zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zgłoszenia do postępowania kwalifikacyjnego składają pracownicy służby cywilnej pomiędzy 1 stycznia i 31 maja. Postępowanie składa się z testu z zakresu problematyki administracji, prawa konstytucyjnego, finansów publicznych, ustawy o służbie cywilnej, zarządzania, prawa międzynarodowego. Ponadto badanie przydatności do służby cywilnej zawiera badanie zdolności ogólnych (testy psychologiczne, badania osobowościowe, zadania symulacyjne) oraz napisanie opracowania na zadany temat.

Cały proces podlega ocenie za pomocą punktów. Dodatkowo punkty przyznawane są za znajomość określonych języków obcych, ukończenie studiów podyplomowych, posiadanie stopni i tytułów naukowych ,czy posiadanie określonych kwalifikacji zawodowych. Po zsumowaniu punktacji którą uzyskali poszczególni kandydaci zostaje ustalona lista rankingowa od największej do najmniejszej ilości punktów.

Mianowanie następuje po uzyskaniu określonej minimalnej ilości punktów ,a także po uzyskaniu miejsca uprawniającego do mianowania. Ten ostatni warunek wiąże się z określonym w ustawie budżetowej limitem środków finansowych przeznaczonych na mianowania urzędników służby cywilnej. W limicie zmieści się więc określona liczba osób licząc od największej uzyskanej liczby punktów. W limicie tym zostaje jednocześnie zarezerwowana ilość miejsc dla absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej(KSAP).Jest to więc realizowanie ścieżki kariery.

Wielkim mankamentem tego rozwiązania dla starających się o mianowanie jest to, że w razie nie zmieszczenia się w limicie na dany rok osoba chcąca uzyskać ten stopień musi przejść całą procedurę od początku ( tj. od zgłoszenia).

Absolwenci KSAP - z mocy ustawy- po przyjęciu do pracy w administracji rządowej są zwolnieni z procedury przygotowawczej oraz z warunku posiadania 2 letniego stażu pracy w służbie cywilnej- wobec odbycia intensywnego procesu nauczania w Szkole. Mogą złożyć wniosek o mianowanie na urzędnika służby cywilnej ,a po mianowaniu uczestniczyć w konkursach na wyższe stanowiska w służbie cywilnej.

Akt mianowania urzędnika służby cywilnej zawiera imię i nazwisko urzędnika oraz datę mianowania. Wystawia go Szef Służby Cywilnej w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Urzędnik składa ślubowanie ,które potwierdza podpisem. W terminie 7 dni od daty mianowania dyrektor generalny urzędu przyznaje urzędnikowi najniższy stopień służbowy.

W ustawie ustanowiono 9 stopni służbowych. Kolejny uzyskać można po otrzymaniu

pozytywnej oceny okresowej wraz z pisemnym wnioskiem bezpośredniego przełożonego o przyznanie stopnia. Ocena -dokonywana nie rzadziej niż raz na 2 lata -przez bezpośredniego przełożonego i sporządzona w formie pisemnej zawiera również wnioski dotyczące indywidualnego programu rozwoju zawodowego pracownika.

System ten ma charakter mieszany bo jest systemem kariery ,zamkniętym poprzez odbycie służby przygotowawczej przez pracowników służby cywilnej, a nie osób z zewnątrz, z określonym wynagrodzeniem według taryfikatora, a nie ustalonym poprzez negocjacje, ale częściowo otwartym bo rozpisywane są otwarte konkursy na najwyższe stanowiska (ponad 1600) i można w nich uwzględniać dodatkowe kompetencje ,doświadczenie poza sektorem publicznym, a wynagrodzenie może zależeć też ( w ramach ”widełek”) od wyników pracy i odpowiedzialności.

Obsadzanie wolnych wyższych stanowisk w służbie cywilnej zgodnie z intencją ustawodawcy ma odbywać się wyłącznie na podstawie odbytego postępowania konkursowego.

Jako stanowiska wyższe w rozumieniu tej ustawy określono: sekretarza Rady Ministrów, dyrektora generalnego urzędu, dyrektora i zastępcy dyrektora departamentu (i komórki równorzędnej),dyrektora i zastępcy dyrektora wydziału w urzędzie wojewódzkim.

Konkursy przeprowadza formalnie Szef Służby Cywilnej. Ogłasza on w Biuletynie Służby Cywilnej informacje o konkursach z opisem stanowiska pracy i związanych z nim wymagań. Powiadamia także dyrektorów generalnych urzędów dla upowszechnienia tych wiadomości.

O stanowiska te może ubiegać się tylko urzędnik służby cywilnej. Jednakże w wypadku braku efektu dwukrotnie przeprowadzonych konkursów z udziałem urzędników ,kolejny konkurs może objąć osoby spoza służby cywilnej. Przepisy te obchodzi się dotąd przez powoływanie osób do pełnienia obowiązków na danym stanowisku (p.o.).

Oprócz pozytywów pracy w charakterze urzędnika mianowanego występują negatywy jak

--możliwość przeniesienia na inne stanowisko przez dyrektora generalnego urzędu, jeżeli uzna on ,że jest to uzasadnione potrzebami urzędu

--utrata po 3 miesiącach uposażenia związanego z poprzednim stanowiskiem, jeśli było wyższe od ustalonego dla nowego stanowiska

--przeniesienie przez Szefa Służby Cywilnej urzędnika do innego urzędu wdanej miejscowości ze względu na interes służby cywilnej

--w razie likwidacji urzędu lub jego reorganizacji uniemożliwiającej dalsze zatrudnienie pracownika możliwe jest jego przeniesienie do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości, ze zobowiązaniem dyrektora generalnego urzędu do przygotowania stanowiska

--możliwość rozwiązania stosunku pracy za 3 miesięcznym wypowiedzeniem , gdy przeniesienie jest niemożliwe; jest to więc pewna ochrona stosunku pracy, ale nie bezwzględna, a nadto urzędnik musi być dyspozycyjny wobec różnych sytuacji związanych z „dobrem „ służby

-brak możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez zgody dyrektora generalnego urzędu ,a także zajęć podważających zaufanie do służby cywilnej oraz brak możliwości należenia do partii politycznej ,pełnienia funkcji w związkach zawodowych i pełnienia mandatu radnego.

Ustawa nałożyła na członków korpusu służby cywilnej liczne obowiązki jak: przestrzeganie Konstytucji i całego systemu prawa, chronienie interesu państwa oraz człowieka i obywatela, racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, rzetelne, sprawne i terminowe wykonywanie zadań, dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej, rozwijanie wiedzy zawodowej, godne zachowywanie się na służbie i poza nią.

Struktura organizacyjna Służby Cywilnej

a)Rada Służby Cywilnej -organ opiniodawczo-doradczy działający przy Prezesie Rady Ministrów, oceniający także przebieg postępowań konkursowych i kwalifikacyjnych w służbie cywilnej. Składa się ona z ministrów ,których zakres działania wiąże się z pracą administracji ,Prezesa NSA, Rektora UW, zapraszanych przez premiera najwyższych przedstawicieli administracji państwowej, wybitnych przedstawicieli nauki ,praktyki i środowisk opiniotwórczych .W ramach Rady działa Grupa Robocza Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego, której pracom przewodniczy dyrektor KSAP.

Rada Służby Cywilnej wyraża opinie w sprawach służby cywilnej, etyki zawodowej korpusu służby cywilnej, kryteriów ocen urzędników służby cywilnej i sposobu przeprowadzania ocen, zasad awansowania urzędników, jak również ocenia projekty aktów normatywnych i opiniuje kandydaturę na Szefa Służby Cywilnej ,deleguje przedstawiciela do postępowań konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej.

b)Szef Służby Cywilnej-centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach służby cywilnej, kieruje Urzędem Służby Cywilnej przy pomocy swego zastępcy oraz dyrektora generalnego urzędu i dyrektorów departamentów. Należy do niego polityka kadrowa ,prowadzenie postępowań kwalifikacyjnych i konkursów na wyższe stanowiska, gromadzenie informacji o służbie cywilnej i ich upowszechnianie, czuwanie nad przestrzeganiem zasad służby oraz wydawanie Biuletynu Służby Cywilnej.

c)Urząd Służby Cywilnej składający się z Sekretariatu Szefa Służby Cywilnej, Biura Dyrektora Generalnego Urzędu, Departamentu Rekrutacji i Selekcji w Służbie Cywilnej, Departamentu Zarządzania Kadrami Służby Cywilnej, Departamentu Szkolenia i Rozwoju Służby Cywilnej.

Krajowa Szkoła Administracji Publicznej

Zasadniczą rolę w kształceniu najlepszych kadr dla administracji państwowej pełni utworzona przez rząd polski w maju 1990 roku w Warszawie Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (KSAP) wzorowana na francuskiej ENA. Poprzednikami jej do 1989 r. były: Centralny Ośrodek Doskonalenia Kadr Kierowniczych ,Zakład Administracji Państwowej, Ośrodek Szkoleniowy Urzędu Rady Ministrów, Instytut Doskonalenia Kadr Kierowniczych Administracji Państwowej (1973r.) przemianowany na Instytut Organizacji, Zarządzania i Doskonalenia Kadr a następnie Instytut Administracji i Zarządzania. W 1990 r. na podstawie uchwały Rady Ministrów Instytut Administracji i Zarządzania został zlikwidowany oraz utworzona Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (KSAP) .

Ustawa z 14 czerwca 1991r. określiła status prawny Szkoły jako państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną ,podlegającej nadzorowi Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów nadał Szkole statut rozporządzeniem z dnia 23 sierpnia 1991 r. Szkoła należy do Międzynarodowego Stowarzyszenia Szkół i Instytutów Administracji (IASIA).

Organy Szkoły stanowią:

*Rada Szkoły-ciało opiniotwórcze i doradcze w sprawach programu nauczania, rekrutacji, procesu dydaktycznego, funkcjonowania szkoły ,polityki zatrudnienia absolwentów oraz spraw przedstawionych przez Prezesa Rady Ministrów, Ministra -Szefa Kancelarii Prezesa RM oraz dyrektora KSAP dotyczących Szkoły

*Dyrektor Szkoły- reprezentujący ją zna zewnątrz oraz odpowiadający za funkcjonowanie Szkoły i realizację przez nią programu dydaktycznego.

Pierwsi absolwenci Szkoły odebrali z rąk Prezesa Rady Ministrów dyplomy ukończenia Szkoły w dniu 15 kwietnia 1993 roku. Szkoła wzorem ENA nie zatrudnia stałej kadry naukowo-dydaktycznej poza lektorami i kierownikami bloków tematycznych, natomiast współpracuje z około 200 wykładowcami krajowymi i zagranicznymi. Prowadzi również bardzo ożywioną wymianę zagraniczną ze szkołami we Francji, Irlandii, Wielkiej Brytanii, Niemczech, USA.

Zadaniem Szkoły jest

* przygotowywanie do pracy w administracji wyższych urzędników państwowych poprzez 18 miesięczne kształcenie stacjonarne absolwentów wyższych uczelni, którzy nie ukończyli 32 lat ,przyjmowanych na podstawie egzaminu konkursowego

* podnoszenie kwalifikacji zawodowych wyższej kadry urzędników poprzez tzw. kształcenie ustawiczne w ramach krótkich programów szkoleniowych.

Kandydaci do szkoły przechodzą przez 4 stopniowy egzamin, którego celem jest sprawdzenie predyspozycji do pracy w administracji, umiejętności rozumienia problemów i ich syntetycznego ujmowania na piśmie, orientacji w różnych dziedzinach wiedzy oraz znajomość języka angielskiego, francuskiego lub niemieckiego.

Program kształcenia stacjonarnego obejmuje następujące bloki programowe:

I prawo publiczne i administracja

II ekonomia

III prawo i stosunki międzynarodowe

IV zarządzanie

V finanse publiczne

VI stosowane nauki społeczne

VII zagadnienia ogólne

VIII public policy

IX informatyka.

Od słuchaczy wymagana jest aktywna i samodzielna praca, wykonywanie konkretnych zadań. Odbywają oni obowiązkowe staże ( 2 miesięczne ) w urzędach centralnej administracji w Polsce i zagranicą w języku angielskim, niemieckim lub francuskim.

Program kształcenia ustawicznego obejmuje problematykę zarządzania personelem, makroekonomię ,zagadnienia gospodarki budżetowej, harmonizacji prognoz gospodarczych i planowania budżetowego.

Organami Szkoły są:

• Rada Szkoły, ciało opiniotwórcze i doradcze w sprawach programu, rekrutacji, procesu dydaktycznego, zasad funkcjonowania szkoły oraz polityki zatrudnienia absolwentów Szkoły oraz spraw przedstawionych przez Prezesa Rady Ministrów, Ministra-Szefa Kancelarii Premiera ( uprzednio-Urzędu Rady Ministrów) i dyrektora KSAP -dotyczących Szkoły,

• Dyrektor Szkoły, reprezentujący ją na zewnątrz i odpowiadający za realizację programu dydaktycznego.

Szkoła stawia rygorystyczne wymogi słuchaczom w zakresie bezwzględnej obecności w zajęciach, aktywności, systematycznego kontrolowania i punktowania wyników w nauce, z których sporządza się ranking słuchaczy. Stanowi on zarówno podstawę do oceny poziomu przygotowania każdego słuchacza jak i do ustalenia jego lokaty w momencie ukończenia Szkoły, co stanowi podstawę do wskazania absolwentowi stanowiska w administracji państwowej. Każdy z absolwentów Szkoły za naukę - której nie opłaca - jest obowiązany przepracować co najmniej 5 lat w urzędzie administracji rządowej.

***

Z uwagi na fakt członkostwa Polski we wspólnocie państw Unii Europejskiej istotna jest znajomość ustalonych wspólnych standardów działania administracji i wdrażanie jej w regulacjach prawnych określających status i zasady działania administracji publicznej i jej kadr.

W Unii Europejskiej przyjęto dwa modele systemu naboru do służby cywilnej :

1)system kariery ,zamknięty, awansowy - z silną hierarchią wewnątrz korpusu pracowników. Rekrutacja odbywa się poprzez konkursy wewnętrzne na najniższe stanowiska, po czym następuje awans na kolejne szczeble .Po okresie próbnym następuje stabilizacja stosunku służbowego poprzez mianowanie, a płaca czy wysokość urlopu wiążą się z warunkami mianowania ,stażem pracy. W systemie tym brak jest konkurencyjności i wolnego przepływu pracowników (Belgia, Francja, Grecja, Irlandia, Luxemburg, Hiszpania, Portugalia, Włochy)

2) system otwarty, pozycyjny cechuje brak hierarchii, rekrutacja w otwartych konkursach, dostępnych dla osób spoza korpusu cywilnego na konkretne stanowiska. Brak jest tu gwarancji zatrudnienia na całe życie i możliwości się awansu hierarchicznego. Obowiązuje jako podstawa pracy kontrakt menadżerski ,jak w sektorze prywatnym. Możliwy jest przepływ kadr pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym ( brytyjsko-skandynawski)

-konkurencyjność i wolny przepływ kadr.

Stanowisko Unii Europejskiej wobec ustalania zasad funkcjonowania kadr administracji w państwach członkowskich.

--sfera administracji publicznej stanowi kompetencję każdego państwa członkowskiego,które określa jej organizację i zasady funkcjonowania

--zasada subsydiarności ( pomocniczości ) norm UE wobec ustaleń państwa członkowskiego

--wobec tworzenia się bezpośrednich związków pomiędzy administracjami państw członkowskich nasili się tendencja do „europeizacji” rozwiązań instytucji w państwach i państw, standaryzacja usług administracji: zasad organizacji, procedur, otwartości, odpowiedzialności, efektywności, skuteczności działania

--zakłada się konwergencję (upodobnienie )systemów administracji i powstanie Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej.

Normy funkcjonowania służby cywilnej w Unii Europejskiej

1* rozgraniczenie sfery publicznej od prywatnej

2* rozgraniczenie sfery politycznej od urzędniczej

3* indywidualna odpowiedzialność za podejmowane decyzje

4* jasne określenie praw i obowiązków, ochrona stosunku pracy, stabilizacja zatrudnienia,

określony poziom płac

5* otwarty i konkurencyjny system naboru ,awans według osiągnięć zawodowych,a nie

kryterium politycznego.

Dla tworzenia zbieżnych zasad administrowania prowadzone są dwa razy do roku nieformalne spotkania dyrektorów generalnych ministerstw zajmujących się służbą cywilną (elitą kadr administracji) w Europejskim Instytucie Administracji Publicznej(EIPA) w Maastricht.

Określenie pracowników publicznych w UE i ich status

Komitet Rady Ministrów Rady Europy w lutym 2000r. przedstawił rekomendację dotyczącą statusu pracowników publicznych w Europie wykonujących zadania państwa.Dla tej grupy ustalono pojęcie „pracownik publiczny” ( a więc urzędnicy i inni pracownicy administracji państwa realizujący funkcje administracyjne).Jest to dokument oficjalny, choć nie wiążący, jednakże stanowi wzorzec dla państw członkowskich Uznał on zasadniczą rolę administracji publicznej w społeczeństwach demokratycznych, jej neutralny charakter oraz lojalność wobec instytucji demokratycznych i obywateli.

W aneksie do rekomendacji zawarto 17 zasad zalecanych państwom Unii do przestrzegania przy tworzeniu regulacji dotyczących służby państwowej i praktyki administrowania:

1) podstawę statusu pracownika stanowi ustawa ,układ zbiorowy oraz realizacja zadań na rzecz rządu

2) polityka zarządzania personelem należy do rządu

3) podział pracowników na kategorie i poziomy następuje zależnie od pełnionych funkcji i

odpowiedzialności

4) rekrutacja ma następować według zasady równego dostępu do stanowisk publicznych

i poprzez konkursy

5) jawność procedur rekrutacji, jawność reguł działania

6)dokonywanie zmiany funkcji, miejsca wykonywania pracy za zgodą pracownika ,z

wyjątkiem potrzeby uwzględnienia interesu publicznego

7) awans oznacza osiągnięcie wyższego stanowiska ,większej odpowiedzialności,

wyższego wynagrodzenia

8)prawa pracownika publicznego są takie tak jak prawa obywatela, ale można je

ograniczyć tylko ustawą i tylko w zakresie koniecznym dla spełnienia obowiązków

publicznych

9)zakaz dyskryminacji w dostępie do stanowisk publicznyc

10)współudział personelu w określaniu sposobów i warunków wykonywania zadań,

konsultowanie decyzji z pracownikami ,a więc współzarządzanie

11)zapewnienie ochrony socjalnej przez państwo

12)zapewnienie adekwatnego wynagrodzenia do obowiązków i odpowiedzialności

13)poszanowanie zasady państwa prawa, lojalność wobec instytucji demokratycznych,

neutralność, bezstronność podporządkowanie hierarchiczne, poczucie zintegrowania ze

służbą, poszanowanie petenta, dostarczanie mu usług administracyjnych właściwej

jakości, odpowiedzialność i dyskrecjonalność (swobodne uznanie w działaniu)

13)poddanie postępowaniu dyscyplinarnemu

14)stałe kształcenie się jako element skutecznej administracji

15)zaprzestanie pełnienia funkcji musi mieć podstawę ustawową

16)zapewnienie drogi odwoławczej pracownika do sądu lub innej niezależnej instytucji dla

ochrony przed działaniami pracodawcy

Dla potrzeb Wspólnoty ustalono europejskie ramy prawne dla administracji publicznej. Są to:

1. demokracja i państwo prawa - co wiąże się ze zdobyczami parlamentaryzmu,działanie administracji na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem,w ramach ustawowych kompetencji

2. bezstronność i neutralność- w działaniu wobec obywateli i w stosunkach z innymi organami, a także przy umożliwieniu dostępu do służby publicznej; zakaz wszelkiej dyskryminacji osób fizycznych

3. informacja i przejrzystość-informacja wszechstronna dla obywateli, przejrzystość procedur, zasada tzw. otwartej administracji

4. niezależna i profesjonalna służba publiczna-co daje ochronę urzędnikom przed presją w działalności ,a więc zawodowość ,prawne definiowanie praw i obowiązków tej grupy zawodowej, polityka szkolenia, działania stabilizujące tę grupę wobec rotacyjności stanowisk politycznych

5. odpowiedzialność-wobec państwa i obywatela ,kontrola społeczna ale przede wszystkim instytucjonalna, wewnętrzna dla zapewnienia działalności zgodnej z prawem.

Są to tylko ogólne zasady, a szczegółowe rozwiązania należą do suwerennej decyzji państw członkowskich.

Reformy administracji publicznej

Administracja zajmująca się sprawami publicznymi musi być elastyczna ,dostosowywać się do zmian zachodzących w społeczeństwie i jego otoczeniu oraz podejmować nowe wyzwania w postaci przejmowania zarządzania w nowych sferach życia.

Zmieniają się *zasady prowadzenia polityki, przyjęte *wartości społeczne i moralne. Wobec zajmowania się organizacją życia zbiorowego administracja musi dostosowywać się do zmian w środowisku społecznym, które jest podmiotem jej oddziaływania i organizowania warunków funkcjonowania .

Obok sfery administracji władczej, nakazującej administracja wykonuje czynności rejestracyjne i reglamentacyjne ,ale też coraz bardziej poszerza się sfera usług publicznych, tzw. administracji świadczącej. Stąd też wraz ze zmianą zakresu działania administracja musi dokonywać zmian w sposobie swojej organizacji i realizacji należących do niej zadań.

Dlatego też musi następować nieustanne dostosowywanie sposobu działania administracji do realiów w jakich ona działa i proces reformowania administracji publicznej powinien mieć więc charakter stały, a nie jednorazowej akcji. Powinno być to dążenie zarówno polityków jak i osób zajmujących się administrowaniem sprawami publicznymi nie tylko w okresie kampanii wyborczych (ogólnokrajowych czy lokalnych).Z uwagi na brak konkurencyjności wobec działania administracji nie ma naturalnego mechanizmu wymuszania poprzez czynniki konkurujące zmian. W administracji nie ma bowiem mechanizmu wymuszającego zmiany poprzez oddziaływanie czynników konkurencyjnych.

Wzrost zakresu świadczeń ze strony państwa spowodował rozrost aparatu wykonawczego, a to z kolei powoduje wzrost „biurokratyzacji” działania administracji (liczne procedury, pisma, zaświadczenia, poświadczenia, składanie dokumentów).

Reforma obok celów chwalebnych jak usprawnienie działania administracji służyć jednak może jako środek wyciszenia niezadowolenia społeczeństwa, a także jako metoda dokonywania zmian kadrowych, stąd widoczny u urzędników administracji oportunizm, godzenie się na wszystko za cenę pozostania na „posadzie”.

Administracja publiczna stanowi odbicie tendencji panujących w całym społeczeństwie. Dlatego też obok reformatorów, dążących do dokonywania zmian, modernizacji struktury i zasad jej działania występuje bardzo silna druga grupa zachowawcza, broniąca dotychczasowego, ułożonego już sposobu funkcjonowania, hamująca pomysły reformatorskie i wprowadzenie ich w życie.

Możliwe są dwie metody wprowadzania reform w życie :

** rewolucyjna, radykalna, polegająca na gwałtownym dokonaniu zmian

** ewolucyjna, polegająca na stopniowym dokonywaniu przekształceń.

Działania radykalne są podejmowane jednostronnie, bez konsultacji, zdecydowanie, przez co mogą niszczyć istniejące wartości w działaniu, nie mają też dystansu do przeprowadzanych zmian. Pozwalają za to na rozpoczęcie nowego sposobu działania bez liczenia się z zaszłościami [burzenie].

Działania ewolucyjne odwołują się do sytuacji istniejącej, wartości i warunków dotąd uznawanych, a zmiany są dokonywane fragmentarycznie, bez burzenia całości systemu,

Administracja publiczna wobec braku konkurencyjności ( jak w wypadku administracji prywatnej) nie musi zmieniać się radykalnie, zamyka się w swoim kręgu, tworząc wewnętrzne korpusy. Każda zmiana, także w zakresie technik zarządzania traktowana jest jako zamach na jej wytworzone zwyczajem uprawnienia [poprawianie].

Do zaprogramowania reformy konieczne jest korzystanie z doświadczeń nauki administracji, polityki administracyjnej i teorii organizacji.

Wyróżnia się kilka rodzajów reform:

1) reformy terytorialne dotyczące zmiany podziału terytorialnego obszaru państwa dla celów administrowania , zmiany terytorialnego zasięgu działania jednostek administrujących, rozmieszczenia przestrzennego dla realizacji celów strategicznych ( podział zasadniczy i dostosowanie do niego dalszych podziałów)

2) reformy funkcjonalne dotyczące nowego podziału zadań i kompetencji po przeprowadzeniu reformy terytorialnej, dostosowanie według racjonalnych kryteriów do nowego podziału na poszczególne szczeble zarządzania

3)reformy samej struktury administracji -reorganizacja [łączenie, dzielenie instytucji istniejących, wydzielanie z istniejącej nowej instytucji ,likwidacja], która polega

a) na zmianach wewnątrz instytucji na podstawie analizy organizacyjnej

b) na zmianie statusu instytucji istniejącej ( zmiana zakresu działania i charakteru

ustrojowego tej instytucji)

c)utworzeniu nowej instytucji przy reformach systemowych (np. Urząd Antymonopolowy, Sąd Antymonopolowy, UOKiK Komisja Papierów Wartościowych, samorząd terytorialny

d)na likwidacji „starych „ instytucji (rady narodowe, Urząd Kontroli Publikacji i Widowisk)

4) reformy dotyczące zmiany trybu działania (postępowania administracji) -procedury prawne, organizacyjne i techniczne

zmiany procedur prawnych ( skarga do NSA składana bez pośrednictwa organu od 1995 r., a od 2004 znowu pośrednio poprzez organ do WSA ; ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów 1996 r)

zmiany sposobu działania danej jednostki organizacyjnej na skutek oceny jej funkcjonowania (biura obsługi klienta w urzędach)

zmiany wywołane postępem technicznym i technologicznym;lepiej wprowadzać je w całym systemie by nie było różnych technik obsługi

5)reformy dotyczące personelu administracyjnego ( metody, dobór kadr, tworzenie i egze-

kwowanie wymagań wobec personelu, szkolenia pracowników, ścieżki oceny i awansowania

Według skali realizacji reformy mogą obejmować dane stanowiska pracy, cały urząd jedną dziedzinę ( komunikacja zbiorowa w mieście) ,jeden obszar (województwo) ,cały kraj (samorządowa, systemu oświaty, opieki zdrowotnej, ubezpieczeń społecznych).

Wyróżnia się trzy poziomy działań reformatorskich z uwagi na różny charakter przedsięwzięć ( nie skalę):

** modernizacyjny-podniesienie technicznej sprawności administrowania ,niezawodności działania, lepsze zarządzanie personelem ,oparty o teorię organizacji i kierowania, metody i procedury badawcze, techniki analityczne i organizatorskie, nowoczesną technikę biurową

** mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi-szybko się dezaktualizują i należy wprowadzać nowe

** transformacji ustrojowej - ustroju politycznego, gospodarczego, systemu wartości.

Samorząd w Polsce jest przykładem takiej transformacji ,gdyż ma pełną samodzielność finansową, organizacyjną i prawną działania wobec podmiotów zewnętrznych, w tym-administracji rządowej.

Przygotowanie reform polega na:

a) umiejętnym przygotowaniu aparatu administracji i samego społeczeństwa do zmian, inaczej nastąpi opór przed zmianami (prawo inercji, przyzwyczajeń i przekory o czym była mowa we wstępie ).Najlepsze jest stopniowanie przygotowywania aparatu administracyjnego i społeczeństwa do dokonywania zmian. Prowadzi się studia z udziałem ekspertów, tworzy komisje przygotowujące reformę a niekiedy urząd ministra ds./reform (Polska po 1989 r.). Przygotowanie reform wymaga szeregu uzgodnień, konsultacji, prowadzenia akcji popularyzacyjnej wśród społeczeństwa.

b) Oprócz tego musi nastąpić formalizacja zmian poprzez nowelizację przepisów istniejących lub uchwalenie nowych norm prawnych .Powinno się to odbyć wyprzedzająco ,tak by umożliwić przystosowanie się organizacyjne i merytoryczne aparatu administracji do działania ,a także, gdy przedmiot reformy dotyczy bezpośrednio interesów obywateli, by mogli oni zapoznać się odpowiednio wcześnie z treścią regulacji prawnych.

Przygotowanie reform w skali kraju należy do pomiotów zewnętrznych w stosunku do administracji (parlament) i politycznych (organy pochodzące z wyborów), wykorzystujących doktryny) polityczne

w skali urzędu należy do wewnętrznych, kolegialnych ciał, wykorzystujących dla usprawnienia pracy teorię organizacji.

Przygotowanie reformy odbywa się etapowo:

1. eksperci -prowadzą studia nad problemem wymagającym zreformowania

2. komisje- przygotowują założenia reformy

3. specjalny minister ds./ reformy działa w sprawach największych reform

4. nowelizacja przepisów lub uchwalenie nowych pozwala na określenie zasad prawnych i organizacyjnych działania nowej struktury.

Reformy burzą dotychczasowy układ prawny, organizacyjny, rytm pracy aparatu administracji i przynoszą na początku dużo niewiadomych, brak pewności w działaniu, stąd należy bardzo rozważnie podejmować zmiany. Działanie reformatorskie musi wynikać z głębokich analiz, przemyśleń i realnej potrzeby dokonania zmian. Każda reorganizacja pociąga za sobą także koszty finansowe ,niekiedy bardzo duże, stąd należy jej dokonywać wtedy, gdy jest naprawdę konieczna. Nie powinno być to działanie „akcyjne”, gwałtowne, ale przemyślane, przeliczone ,przeanalizowane całościowo. Inaczej poprawa działania jednej sfery, odcinka spowoduje zaniedbanie w stosunku do innych sfer.

Reformy administracji publicznej przeprowadzane w Polsce ( po 123 latach zaborów)

1) Po 1918r. Kraj był podzielony na 3 systemy administracyjne i prawne, jako pozostałości po trzech zaborach pod jakimi znajdowały się ziemie polskie. Dlatego też najpilniejszym zadaniem w państwie było *dokonanie scalenia systemu prawnego państwa, podstawy działania jego organów, w tym-administracji publicznej, *ustanowienie jednolitego systemu podziału lokalnej .terytorialnego państwa, *stworzenie jednolitego modelu administracji centralnej i lokalnej.

Model ustroju państwa, w tym- administracji centralnej został ustanowiony Konstytucją z 17 marca 1921r. (tzw. Konstytucją Marcową) ,a potem Konstytucją z 2 kwietnia 1935r (tzw. Kwietniową). Administracja centralna składała się z Rady Ministrów (rządu ) ,ministrów oraz z administracji centralnej specjalnej.

Reforma administracji odbywała się etapowo i bardzo powoli .Dopiero w 1928r. Rozporządzenie Prezydenta RP o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej ujednoliciło strukturę terenowych organów administracji rządowej (województwo- wojewoda, powiat-starosta).

Częściowe uporządkowanie struktury administracji samorządowej nastąpiło w ustawie z 1933r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Wprowadzono samorząd gminy i powiatu (z wyjątkiem autonomicznego województwa śląskiego).Samorząd województwa nie został wprowadzony do 1939 r. Na podstawie zachowanych przepisów po-zaborczych, pruskich działał on w województwie poznańskim i pomorskim.

Procedury administracyjne ujednolicające podstawy podejmowania działań przez administrację zostały uporządkowane w 1928 roku poprzez wydanie rozporządzeń (obecnie: ustawy) o postępowaniu administracyjnym (utrzymanym w mocy do 1960 r. do uchwalenia k.p.a.),ustawy o postępowaniu przymusowym w administracji (egzekucji administracyjnej - do 1966 r.) oraz ustawy o postępowaniu karno-administracyjnym.

Przeprowadzenie tych niepełnych przecież reform było możliwe dzięki pracy powołanej w 1920 r. i działającej w różnych składach i pod różnym przewodnictwem Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów.

2)Po 1939 roku reformy administracji publicznej miały różny charakter do roku 1950 r. oraz po roku 1950.

Do roku 1950 zachowano jeszcze ustrój samorządowy realizowany w Polsce międzywojennej.

Po roku 1950 nastąpiło odejście od poprzedniego modelu i wprowadzenie na wzór ZSRR modelu radzieckiego. Ustawa z 1950 roku rady narodowe jako organy jednolitej władzy państwowej znosiła dualizm władz (rządowych i samorządowych) i wprowadziła. Konstytucja z 22 lipca 1952 roku ( na wzór Konstytucji ZSRR z 1936r.) oparła ustrój państwa i administracji o zasady jednolitości, ludowładztwa, planowej, scentralizowanej gospodarki, centralizmu demokratycznego, kierowniczej roli partii robotniczej. Reformy wprowadzano „odgórnie” ,wprowadzając obce rozwiązania bez konsultacji społecznej.

Istotne było wprowadzenie w 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego, reaktywowanie w 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego i w 1987 roku instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich (ombudsmana) .Ustawą z 1988 r. wprowadzono w państwie zasadę wolności działalności gospodarczej. Dokonywano pewnych zmian w strukturze organów administracji terenowej (gminy, województwa),ale prawdziwa reforma administracji nastąpiła po 1989 roku.

3)Po 1989 roku nastąpiła zmiana filozofii zarządzania krajem.

Ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przywrócono na razie na poziomie gminy dualizm administracji publicznej w terenie ( rządowa i samorządowa).

Chociaż art. 15 Konstytucji III RP z 2 kwietnia 1997 r. ustanowił zasadę decentralizacji zarządzania sprawami publicznymi wprowadzanie dalszych szczebli zdecentralizowanej administracji samorządowej budziło spory przede wszystkim polityczne i dlatego udało się wprowadzić reformę dopiero w 1988 r. ustawami o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa. Utworzono województwa samorządowe,powiaty ziemskie,powiaty grodzkie. Uchwalono również- jako ustawę komplementarną- ustawę o administracji rządowej w województwie.

Skład administracji centralnej został określony w rozdziale VI Konstytucji z 1997r. :Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów, ministrowie, przewodniczący komitetów (urzędów centralnych).

Określenie szczegółowe zakresu działania administracji rządowej zawierały m.in. ustawy z 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej; o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych; o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów; o działach administracji rządowej (1997 r.);o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (2002r.).

Przebieg reform ustroju administracji publicznej w Polsce po 1989 roku.

Sytuacja w Polsce w 1989 roku, kiedy to rozpoczęto przygotowywanie reformy ustroju państwa, w tym- ustroju administracji publicznej była odmienna od tej z roku 1918.

III Rzeczpospolita -jak zaczęto określać państwo polskie po 1989 roku- powstawała ewolucyjnie na bazie istniejącego państwa demokracji ludowej (tak określonego w Konstytucji z 22 lipca 1952 roku). Państwo to posiadało wykształcone organy ustrojowe, w tym także aparat administracji. Należało dokonać niezbędnych zmian ustrojowych, także w zakresie zarządzania terytorium kraju.

W porównaniu z rokiem 1918 pokojowe przejęcie władzy w roku 1989 przez opozycję dawało dużo łatwiejszą możliwość ewolucyjnych zmian ustroju na demo-liberalny i wiążących się z tym zmian w zarządzaniu terytorialnym. W porównaniu z II RP państwo polskie było krajem jednolitym narodowościowo, posiadającym wykształcony aparat administracyjny, doświadczonych urzędników administracji, w tym niektórych pamiętających okres decentralizacji samorządowej lat 1945-1950,a nawet okres międzywojenny.

Pomimo pozostałej po II RP tradycji samorządności jak wynika ze świadectwa jednego z twórców i realizatorów koncepcji decentralizacji zarządzania prof.Jerzego Regulskiego administracja rządowa ukształtowana pod rządami zasady jednolitej władzy państwowej była bardzo oporna na zamiary dokonania zmian wiążących się ze zmniejszeniem jej zakresu władczego oddziaływania. Poza tym pracownicy administracji rządowej nawykli do wykonywania dyrektyw nie byli skłonni do pracy wymagającej stałego podejmowania decyzji zarządczych i wynikającego stąd ryzyka i odpowiedzialności -także finansowej .Również partie polityczne nie dostrzegały początkowo wagi decentralizowania zarządzania państwem i nie brały go pod uwagę w swoich programach i praktyce politycznej. Wiążąca się z decentralizacją zarządzania koncepcja społeczeństwa obywatelskiego uznawana była za ciekawą ideę, ale nie wiązano jej z koniecznością dokonania przebudowy systemu zarządzania krajem.

Również zaplecze teoretyków i praktyków samorządności było bardzo niewielkie. Niewielu ich pozostało z okresu międzywojennego i tuż powojennego, nie było też trendu do podejmowania nowych prac badawczych z tego zakresu.

Jednakże pewne dyskusje nad samorządnością były prowadzone jeszcze przed 1989 rokiem. Opozycyjna grupa konwersatorium ”Doświadczenie i Przyszłość” w 1981 roku sformułowała tezy o odbudowie samorządu terytorialnego jako administracji terenowej przeciwważnej administracji rządowej. Zwracano uwagę na to, że samorząd określi samodzielnie cele rozwoju lokalnego i będzie mógł tworzyć zgodne z nimi prawo lokalne. Powstał Zespół Samorządów Terytorialnych i Polityki Przestrzennej na czele z prof. Jerzym Regulskim.

Istotnym momentem dla upowszechniania idei samorządności stał się w 1981 roku I Zjazd Krajowy Delegatów NSZZ „Solidarność” ,na którym uchwalono program „Samorządna Rzeczpospolita”- program tworzenia reprezentacji społeczności lokalnej. Podkreślano w nim, że samorząd ma być formą organizowania się ludzi ,a nie formą administracji publicznej. Z uwagi na fakt, iż „Solidarność” była związkiem zawodowym nacisk kładziono w niej na samorządność pracowniczą ,a samorząd terytorialny uznawano za jeden z członów samorządności. W ocenie prof. Regulskiego ówczesna opozycja nie rozumiała problematyki samorządności, istoty samorządności i nie doceniała samorządu jako instrumentu zarządzania sprawami publicznymi. W okresie stanu wojennego prace nad koncepcją samorządności zostały odłożone .

Powrót idei reformowania administracji publicznej nastąpił w momencie objęcia władzy przez opozycję.

*** Pierwszy premier Tadeusz Mazowiecki w swoim expose w 1989 r. zapowiedział gruntowną reformę systemu administracji państwa ,w tym - budowę samorządu terytorialnego. Zapowiedział także wolę rządu powołania ministra lub sekretarza stanu „do spraw samorządu terytorialnego”.

Senat, w którym na 100 osób 99 stanowili przedstawiciele opozycji wywodzący się z „Solidarności” i 1 senator niezależny (w odróżnieniu od „kontraktowego” Sejmu) powołał komisję samorządową ,której zadaniem było prowadzenie prac dotyczących rozwoju samorządności. Efekt pracy tej komisji stanowiło przygotowanie pod kierunkiem senatora prof. Jerzego Stępnia projektów podstawowych aktów prawnych „samorządowych”. W pracach tych uczestniczył jako ekspert prof. Michał Kulesza, który potem przygotowywał wdrożenie w życie reformy administracji publicznej w III RP.

Zgodnie z zapowiedzią pierwszego rządu III Rzeczypospolitej został powołany pełnomocnik Rady Ministrów do spraw reformy samorządu terytorialnego bezpośrednio podporządkowany premierowi .Został nim zaangażowany w sprawy przygotowania projektów prof. Michał Kulesza. Miał on ogromne problemy w pracy związane z oporem administracji centralnej wobec zamiaru dokonania zmian w zarządzaniu sprawami publicznymi. Samorządność traktowano jako realne zagrożenie pozycji administracji rządowej w państwie.

Pomimo tego efektem podjętych przez pierwszy rząd prac stało się uchwalenie dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie terytorialnym. Jej zakres podmiotowy obejmował jedynie ustanowienie administracji samorządowej na najniższym szczeblu podziału terytorialnego państwa - gminy. Ustawa o samorządzie terytorialnym stała się na kilka lat jedynym aktem prawnym regulującym status samorządu terytorialnego w Polsce ,jedynym aktem określającym zasady funkcjonowania zdecentralizowanej administracji publicznej. Ważne było jednak ustalenie w niej zasad działania samorządu terytorialnego w Polsce. Były one zgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego uchwalonej w Strasburgu 15 października 1985 roku, a ratyfikowanej przez Polskę dopiero w 1993 roku ( w życie w 1994 r.,Dz.U.nr 124,poz.607), niemniej akcie ustawowym przyjęto wyprzedzająco obowiązujące w tzw. Europie Zachodniej zasady funkcjonowania zdecentralizowanej administracji samorządowej.

Ważne było również to, że ustalone w tej ustawie zasady organizacji i działania zdecentralizowanej administracji samorządowej stały się podstawą do skonstruowania następnych ustaw: o samorządzie powiatu i samorządzie województwa ,które razem z ustawą z 1990r. utworzyły system ustroju samorządowego w Polsce, system działania zdecentralizowanej administracji publicznej.

Realizacja pierwszego etapu wdrażania ustawy samorządowej spowodowała skierowanie do gmin około 50 tysięcy dotychczasowych urzędników administracji rządowej. Na podstawie ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawy o pracownikach samorządowych stali się oni z mocy prawa urzędnikami samorządowymi.

Dla umożliwienia realizacji kontaktów gmin z administracją rządową powołano tymczasową reprezentację gmin w postaci Wojewódzkich Sejmików Samorządowych. Stały się one reprezentacją interesów gmin wobec wojewodów reprezentujących rząd w terenie , a także forum wymiany doświadczeń pomiędzy gminami.

Reakcją administracji rządowej na odebranie jej części uprawnień w „terenie” stało się rozbudowywanie struktur administracji specjalnej, niezespolonej. Była to realizacja koncepcji przebudowy administracji rządowej dla stworzenia jej reprezentacji w terenie. Efektem tych założeń stało się utworzenie rejonów administracyjnych (urzędów rejonowych) na poziomie pomiędzy gminą a województwem, stanowiących pozakonstytucyjny szczebel administracji publicznej.

Bardzo ważnym elementem służącym budowie samodzielności ustrojowej gmin stało się powołanie w roku 1990 Samorządowych Kolegiów Odwoławczych działających przy Wojewódzkich Sejmikach Samorządowych .Funkcjonowały one na tej zasadzie do 1995 roku, kiedy to zostały przekształcone w Samorządowe Kolegia Odwoławcze Województwa (Małopolskiego, Dolnośląskiego, Mazowieckiego itd.).Stanowią one niezależny od samorządu podmiot finansowany z budżetu państwa Rozpatrywały odwołania od decyzji wydanych przez gminy, eliminując bezpośredni wpływ administracji rządowej na weryfikację decyzji na początku częściowo, ponieważ wojewoda nadal rozpatrywał odwołania od decyzji wydanych przez gminy w sprawach zleconych (obecnie w całości).

Ustawa o Kolegiach Samorządowych została uchwalona dopiero dnia 12 października 1994 r. (weszła w życie dnia 1.I.1995 r.).

Dla zabezpieczenia obiektywnej kontroli gospodarki finansowej gmin powołano w 1992 r. Regionalne Izby Obrachunkowe. Do czasu ich powołania kontrolę w tym zakresie realizowała Najwyższa Izba Kontroli (NIK) oraz zastępczo wojewoda. Obecnie RIO kontrolują gospodarkę finansową j.s.t. wszystkich szczebli oraz związków komunalnych.

Przez cały ten okres działania wspierające koncepcje samorządności prowadziła Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, której założycielami w 1989 roku byli : prof. Jerzy Regulski, Aleksander Paszyński i Andrzej Celiński.

*** Przy końcu 1990 r. rząd Jana Krzysztofa. Bieleckiego zaprojektował likwidację rejonów administracyjnych i powołanie drugiego szczebla samorządu na poziomie ponadgminnym (powiatu).Miał on mieć charakter nie samodzielnej jednostki samorządowej, ale związku międzygminnego ( związku gmin).

Projektowano również utworzenie 10-12 silnych województw samorządowych.

Rząd ten powołał dwa ciała zajmujące się kwestią reformy administracji państwa:

*Zespół do Spraw Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa

(pod przewodnictwem Jerzego Sulimierskiego )

*Zespół do Spraw Reformy Administracji Państwowej ( pod przewodnictwem Jerzego

Stępnia)

*** W 1991r. kolejny rząd Jana Olszewskiego zadeklarował dokończenie reformy poprzez kontynuację prac nad decentralizacją zarządzania państwem.

Powołano zespół ekspercki pod przewodnictwem prof. Jerzego Stępnia ( obecnie sędziego Trybunału Konstytucyjnego), który przedstawił w 1992 roku raport zawierający wstępne założenia dalszej przebudowy administracji publicznej.

W styczniu 1992r. powołano Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów (pod przewodnictwem senatora Jerzego Stępnia).Zespół ten w marcu 1992r. przedstawił Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej zatwierdzone przez Radę Ministrów w maju tego roku. Prowadził on również prace dotyczące reorganizacji ministerstw ,prace nad projektem ustawy o państwowej służbie cywilnej i nad projektem dotyczącym reprezentacji Skarbu Państwa ( Prokuratoria Generalna ).

*** Rząd Hanny Suchockiej ( czerwiec 1992 r. do jesieni 1993 r.) ,w którym szefem URM (Urzędu Rady Ministrów ) był Jan.M.Rokita zapowiedział:

-dokonanie reformy funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej

administracji rządowej,

-uporządkowanie struktury podziału terytorialnego (administracyjnego) państwa na gminy, powiaty i duże województwa,

-utworzenie samorządu powiatowego w 1994 r.

-uporządkowanie zasad działania państwowej służby cywilnej

-usprawnienie funkcjonowania administracji (przepływ informacji ,podejmowanie procesów decyzyjnych, informatyzacja administracji),

-poprawę efektywności wykorzystywania środków publicznych

Pełnomocnik Rady Ministrów do spraw Reformy Administracji Publicznej prof. Michał Kulesza przygotował Założenia i Kierunki Reformy Administracji Publicznej w 3 wersjach ( trzecia z marca 1992 r.).

Przygotowano reformę „powiatową” uznając ją za podstawowy etap do prowadzenia dalszej decentralizacji administracji publicznej w państwie poprzez województwa samorządowe oraz dokonania zmian w pracy rządu .Przygotowano również projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej oraz o zamówieniach publicznych.

Nowa większość parlamentarna nie chciała kontynuacji procesu przebudowy systemu administracji publicznej i uchwaliła jedynie ustawę o zamówieniach publicznych oraz o ustroju m. st .Warszawy. Wycofano projekty ustaw złożone przez poprzedni rząd.

Pomimo braku sukcesów w pracach parlamentu dotyczących powołania samorządu na szczeblu powiatu rząd prowadził nadal prace studyjne. Pełnomocnik rządu ds. reformy administracji publicznej prof. Michał Kulesza rozpisał w 1993r. ankietę skierowaną do wszystkich gmin w kraju, w której miały one wypowiedzieć się co do swojej preferencji przynależności do określonego powiatu. Uznaje się dzisiaj, że wyrażone wtedy odpowiedzi stały się podstawą do przygotowania mapy powiatów przed uchwaleniem w 1998 r. ustawy o samorządzie powiatowym.

Rodzajem „ przymiarki” do wprowadzenia reformy administracji na szczeblu powiatu stało się uchwalenie dwóch aktów prawnych nazywanych potocznie; „pilotaż”- rozporządzenie RM z lipca 1993r.(rząd H.Suchockiej) oraz „ustawa o dużych miastach”( rząd J.Oleksego,1995r.)

Przyczynę przygotowania tych aktów prawnych stanowił fakt, iż kompetencje gminy były ustalone na poziomie gmin małych. Większe i duże ośrodki miejskie, tzw. metropolie stanowiące również gminy dopominały się o przekazanie im większego zakresu zadań do realizacji. Posiadały one dużo większy aparat wykonawczy w stosunku do przyznanych kompetencji ,a ponadto znacznie większy zakres problemów do rozwiązywania.

*Rozporządzenie Rady Ministrów z lipca 1993 r .tzw. „pilotażowe” ustalało możliwość przekazywania szeregu kompetencji do samodzielnej realizacji większym gminom „miejskim” wraz ze środkami finansowymi na ich realizację poprzez podejmowanie decyzji przez rady tych gmin o zawarciu porozumienia z przedstawicielami administracji rządowej (wojewodami) w sprawie przejęcia do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Porozumienia te mogły być przez strony wypowiadane, a zadania przekazywane z powrotem w gestię administracji rządowej w razie nie podołania im przez samorządy. Wiele samorządów nie podjęło się realizacji dodatkowych zadań; były one ostrożne w podejmowaniu dodatkowych obciążeń.

*Późniejsza tzw. ustawa miejska ( lipiec1995 r.) przekazała obligatoryjnie na rzecz dużych miast szereg zadań do realizacji jako odpowiedź parlamentu na domaganie się przez duże miasta (tzw. metropolie) poprzez swoją reprezentację- Związek Miast Polskich -powierzenia im szerszego zakresu zadań do realizacji.

Ustawa ta stworzyła możliwość powoływania miejskich stref usług publicznych ,jako struktury grupującej miasto i ciążące ku niemu gminy. Jednakże z możliwości tej skorzystały tylko Polkowice, Nakło nad Notecią i Nowy Sącz.

Istotnym czynnikiem sprzyjającym zbliżaniu stanowisk rządu i przedstawicieli samorządów oraz teoretyków samorządności stała się możliwość współpracy na forum powołanej przez rząd H.Suchockiej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Rząd reprezentował Michał Kulesza- pełnomocnik rządu ,a samorząd-Leon Kieres ,Piotr Buczkowski.W pracach uczestniczyły stowarzyszenia komunalne: Związek Miast Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP, Unia Miasteczek Polskich, Unia Metropolii Polskich, Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego. Ze strony rządu działali przedstawiciele Ministrów: Finansów, Edukacji Narodowej, Gospodarki Przestrzennej, Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej ,Zdrowia i Opieki Społecznej.

Następny rząd Waldemara Pawlaka zaprezentował wizję samorządności ograniczoną do poziomu gminy. Każdy kolejny szczebel samorządu uznawany był za konkurencyjny w stosunku do działającej gminy. Rząd ten zaniechał całkowicie dalsze prace nad reformą, wobec czego pełnomocnik rządu do spraw reformy samorządowej prof.Michał Kulesza UW) (oraz dyrektor generalny URM kierujący Biurem Administracji Publicznej prof.Mirosław Stec (UJ) złożyli dymisję.

W 1994r. odbyły się wybory prezydenckie. Kandydaci nie mogli pominąć w swoich programach wyborczych kwestii samorządności, dlatego też eksponowali samorząd terytorialny jako element ustroju państwa wymagający wzmocnienia, poszerzenia. Decentralizacja administracji publicznej nabrała znowu znaczenia jako element obietnic wyborczych kandydatów na urząd Prezydenta RP.

Wśród nich Aleksander Kwaśniewski prezentował się jako zdecydowany zwolennik wprowadzenia powiatów a Waldemar Pawlak jako ich zdecydowany przeciwnik.

*** Rząd Józefa Oleksego (1995r.) doprowadził do uchwalenia wspomnianej już ustawy miejskiej oraz rozpoczął prace nad reformą centrum gospodarczego rządu. Pełnomocnikiem Rady Ministrów został ustanowiony Marek Pol. W 1996r. poszerzono jej zakres na reformę centrum administracyjnego i gospodarczego rządu.

Rząd ten zintensyfikował prace nad wprowadzeniem reformy „powiatowej”. Marek Borowski jako szef URM spowodował dokonanie prac symulacyjnych określających koszty wprowadzenia tej reformy, źródła finansowania ,skalę budżetów ,zakres zadań i kompetencji do przekazania powiatom. Wyprowadzono na ich podstawie wniosek, że reforma ta nie będzie zbyt kosztowna i skomplikowana w realizacji, ponieważ będzie realizowana na bazie

istniejącej infrastruktury i kadr rejonów administracyjnych (rządowych).

*** Rząd Włodzimierza Cimoszewicza spowodował uchwalenie nowej ustawy o służbie cywilnej (1996), ustawy o organizacji i trybie działania Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów ( 1996 r.),ustawę zmieniającą ustawę o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (1996), a w 1997r. ustawę o działach administracji rządowej, z datą wejścia w życie w 1999r.

***W 1997 roku odbyły się wybory parlamentarne.Wszystkie konkurujące partie polityczne poza UPR i PSL opowiedziały się za poszerzeniem samorządu o szczeble powiatu i dużego województwa ,a także za promowaną przez Prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego ideą bezpośredniego wyboru wójta/burmistrza/prezydenta.

Brak zgody partii koalicyjnych uniemożliwiał prowadzenie intensywnych prac dotyczących samorządności. W 1997 r. odbyła się w Instytucie Nauk Politycznych PAN zainicjowana przez Jana Rokitę dyskusja na temat pozycji i roli regionu w państwie unitarnym ,jako trzeciego szczebla samorządu terytorialnego.

W 1997 r dnia 2 kwietnia została uchwalona Konstytucja III RP .W art. 16 ust.2 ustaliła ona pozycję ustrojową samorządu terytorialnego jako współuczestnika realizacji władzy publicznej w państwie, wykonującego swoje zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Rozdział VII Konstytucji zatytułowany „Samorząd Terytorialny” zawiera regulację pozycji prawno-ustrojowej samorządu jako formy realizacji decentralizacji administracji państwa .Konstytucja ustaliła tylko status podstawowej jednostki samorządu-gminy ,pozostawiając tworzenie innych poziomów samorządu lokalnego woli ustawodawcy zwykłego (parlamentu).

Wyznacznikiem pozycji publiczno-prawnej samorządu jest przyznanie mu podmiotowości prawnej, charakteru korporacji publicznej, posiadającej własne źródła finansowania zadań.

Wzorem regulacji przedwojennej pozostawiono podział zadań realizowanych przez samorząd na własne i zlecone do realizacji przez administrację rządową. Istotny w tej ostatniej kwestii jest zapis art. 171 ust.1 Konstytucji dopuszczający jako kryterium nadzorcze jedynie legalność działania, tj. zgodność z aktami powszechnie obowiązującego systemu prawa.

*** W roku 1998 rząd Jerzego Buzka doprowadził w wyniku wielkiej determinacji do uchwalenia ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Tym sposobem zamknął problematykę przeprowadzenia reformy decentralizacji zarządzania państwem.

Równolegle uchwalono ustawę o administracji rządowej w województwie oraz o podziale terytorium RP na 16 województw, zastępującą funkcjonujący od reformy w 1975 roku podział kraju na 49 małych jednostek wojewódzkich.

Uchwalenie ustaw reformujących system administracji w III RP nastąpiło w wyniku pracy siedmiu rządów ,a także- w 1998 roku- kompromisu parlamentarnego AWS Unii Wolności i SLD.

Znaczenie reformy administracji państwa na szczeblu samorządowym.

1)Nastąpiła rewolucja w zarządzaniu lokalnym. Państwo odrzuciło funkcjonującą od 1950 roku zasadę centralizmu demokratycznego, jednolitej władzy państwowej na rzecz decentralizacji administrowania, zarządzania.

Reformę zapoczątkowało powołanie gminy jako najniższego, podstawowego szczebla, budzącego przy tym najmniej oporów administracji rządowej. W tym momencie powstała w miejsce administracji państwowej administracja publiczna składająca się z administracji rządowej i samorządowej.

Powołano samorząd jako korporację terytorialną o pełnej podmiotowości prawnej, która dała mu autonomiczną pozycję w stosunku do administracji rządowej. W tym momencie rozpoczęła się realizacja idei społeczeństwa obywatelskiego, a równocześnie wcielanie w życie katolickiej zasady pomocniczości państwa wobec obywateli.

Wprowadzono również szerzej zasadę demokracji bezpośredniej poprzez wybory bezpośrednie organów stanowiących samorządu( rad) oraz instytucję referendum gminnego.

Na kształt przyjętych rozwiązań miała wpływ treść uchwalonej w 1985r. w Strasburgu Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Akt ten został oficjalnie ratyfikowany przez Polskę w 1993r.,ale jego postanowienia miały już wcześniej niewątpliwy wpływ na treść zapisów ustawy samorządowej z 1990 roku.

2)Nastąpiła zmiana sposobu zarządzania z urzędniczego na bardziej menadżerski. Organ administracji zdecentralizowanej ponosił finansową odpowiedzialność za podejmowane działania na swoim szczeblu zarządzania, a także za zarząd przejmowanym do Skarbu Państwa majątkiem nieruchomym i ruchomym.

Rozpoczęto proces komunalizacji mienia, potrzebnego do realizacji nałożonych zadań. W zależności od wielkości gminy był on krótkotrwały i nieskomplikowany lub trwał nawet do 8 lat(Kraków). Dla celów zapewnienia prawidłowości realizacji tego procesu została powołana przez Prezesa Rady Ministrów Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, jako organ odwoławczy od wydawanych w imieniu Skarbu Państwa przez wojewodów decyzji komunalizacyjnych. Było to oryginalne, polskie rozwiązanie, nieznane w innych krajach.

3)zapoczątkowano proces przekształceń własnościowych przejmowanych przez samorządy z mocy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym przedsiębiorstw państwowych, przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Przekształcano je z formy przedsiębiorstw komunalnych w spółki prawa handlowego. Stawały się odrębnymi podmiotami prawnymi nie podległymi zarządczo samorządom ,a nadto - samorząd przestał odpowiadać majątkiem za skutki ich działań.

Z tą sferą działania wiązał się toczony spór o to, w jakim zakresie dopuszczalne jest podejmowanie przez samorząd terytorialny (gminę) działalności gospodarczej.

**Liberałowie (Bielecki, Balcerowicz, Lewandowski) byli zwolennikami pełnej prywatyzacji majątku na terenie gminy i pozostawienia gminie tylko czynności administracyjnych oraz tworzenia warunków dla rozwoju gospodarki rynkowej.

**Samorządowcy uznawali ,że majątek gminy ma służyć działalności komunalnej i komercyjnej. Nowela do ustawy samorządowej z 1992r. ograniczyła możliwość prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej tylko do zakresu tzw. użyteczności publicznej ( później ustawa z 1996r. o gospodarcze komunalnej-spółki komunalne).

Najistotniejszy dorobek reformy decentralizacyjnej państwa stanowi przełamanie 5 monopoli:

** politycznego-zamiast centralizmu demokratycznego-pluralizm polityczny, społeczeństwo

obywatelskie

**władzy publicznej -obok władzy państwowej powstała władza lokalna

**własności publicznej -utworzenie obok własności państwowej własności komunalnej

**finansów publicznych-utworzenie obok budżetu państwa budżetów jednostek samorządu

terytorialnego

**administracji publicznej i personelu administracyjnego- równoległe funkcjonowanie

administracji rządowej i samorządowej

Przygotowanie reformy administracji publicznej -jak wskazuje przykład Polski wymaga mocnego i długotrwałego zaangażowania liderów, ekspertów ,dużej grupy wprowadzającej ją w życie, poparcia społecznego i zgody politycznej, bez których żadne poważne przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane.

***

Szczegółowe przesłanki podjęcia przez rząd J.Buzka zadania dokończenia reformy ustroju administracji publicznej w Polsce

Podstawę działania rządu Jerzego Buzka stwarzała szczegółowa analiza sytuacji administracji w państwie przeprowadzona przez Departament Reform Ustrojowych Państwa (Reforma Administracji Publicznej w Polsce. Materiały szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Departament Reform Ustrojowych Państwa, Warszawa 1998r.)

Dalszą decentralizację administrowania państwem uzasadniano:

1. koniecznością dokończenia reformy w Polsce.

W polskim systemie administracji występowała nadal dominacja zarządzania resortowego nad terytorialnym. Tworzono nadal nowe administracje specjalne nie mieszczące się w ogólnym podziale terytorialnym kraju. Dostrzegano zbytni centralizm w załatwianiu spraw, także poprzez przesuwanie zadań do realizacji ze szczebla wojewódzkiego na ministerialny.

Wskazywano na słabości ukształtowanego przez 1998 rokiem systemu zarządzania jak:

*chaotyczność i konfliktowość w podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji rządowej a samorząd terytorialny także w relacjach centrum-województwo, województwo-rejon, co powodowało „rozmywanie się” odpowiedzialności,

*brak wpływu obywateli na politykę i obywatelskiej kontroli nad administracją publiczną pomiędzy gminą a rządem

*wysoki poziom centralizacji systemu budżetowego, gdyż udział gmin w wydatkach publicznych wynosił 15% ( tj. 6% PKB),podczas gdy w krajach o rozwiniętej decentralizacji wynosiły odpowiednio 30% ( 10% PKB).

*utrzymywanie z budżetu państwa rozbudowanej struktury budżetowej

*rozbudowa sieci struktur administracji rządowej w tym-specjalnej w układzie pionowym okręgów administracji specjalnej (na bazie dawnych 17 województw a następnie 49 województw), rejonów administracji ogólnej i specjalnej (według dawnych powiatów) oraz gmin w zakresie realizacji spraw zleconych i w układzie poziomym-ponad 60 podziałów dla celów administracji specjalne

2) koniecznością dokonania zmian w podziale terytorialnym kraju

Wprowadzony w 1975 roku podział terytorialny oceniano jako sztuczny, dokonany z przyczyn politycznych (dużo małych województw) dla wzmocnienia administracji centralnej, a osłabiający tożsamość społeczności lokalnych i regionalnych

Zarzucano że:

- zerwał on z historycznie ukształtowanymi powiatami i województwami na rzecz małych, o nierównym potencjale rozwojowym województw utworzonych bez uwzględnienia historycznych i geograficznych podstaw ich kształtowania,

-województwa nie stanowiły jednostek podziału terytorialnego w znaczeniu regionu opartego o kryteria geograficzne, historyczne, gospodarcze, przestrzenne

-małe województwa nie miały instrumentów dla realizacji polityki regionalnej , w tym-własnego budżetu

-małe województwa nie miały ciał przedstawicielskich określających politykę regionalną

-nastąpiło ograniczenie roli cywilizacyjnej wielkich miast dla otaczających je obszarów

- małe województwa wzmocniły administrację centralną wobec braku realnej możliwości przeciwstawienia się jej

-wzmocniono pionowe, centralistyczne zarządzanie poprzez rozbudowę struktury administracji specjalnej,

-a jednocześnie rząd nie miał instrumentów dla prowadzenia polityki międzyregionalnej, wobec braku na szczeblu regionu podmiotu prawa publicznego.

Pomimo formalnych zmian struktury administracji nadal w świadomości społecznej funkcjonował układ powiatowy, a nadto faktycznie w organizacji sądów, prokuratur, policji, straży pożarnej ,administracji specjalnej ,urzędów rejonowych.

Rząd Jerzego Buzka postawił jako cele dokończenia reformy administracji publicznej:

1. zwiększenie „ sterowalności” państwa, poprzez przeniesienie wielu zadań i kompetencji „niżej” to jest z centrum do województw, z województw do powiatów, z powiatów do gmin a zajęcie się przez władze centralne kwestiami strategicznymi w państwie

2. uporządkowanie systemu samorządu terytorialnego przez utworzenie 2 jednostek samorządu terytorialnego :

• dużych obszarowo i ludnościowo województw, zdolnych do prowadzenia własnej polityki regionalnej i zadań ponadlokalnych ,ale nie zagrażających jednolitości państwa

• powiatów zdolnych do realizacji zadań ponadgminnych

• zmianę systemu finansów publicznych poprzez zwiększenie partycypacji środków

jednostek samorządu w PKB z 6-10%

4) budowę demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego, tj. reprezentacji na

wszystkich szczeblach poprzez wybieralne organy

5) przystosowania organizacji terytorialnej kraju do standardów Unii Europejskiej dla

ułatwienia współpracy międzynarodowej

Zasadami jakimi należało kierować się przy przygotowywaniu zmian miały być :

I. zasada pomocniczości w wykonywaniu zadań publicznych

II. zasada unitarnego charakteru państwa

III. zasada przywrócenia trójstopniowego podziału terytorialnego państwa

I Zasada pomocniczości (subsydiarności) oznacza takie rozłożenie zadań w państwie ,w którym państwo realizuje tylko te zadania, których nie mogą wykonać obywatele ich organizacje, ich wspólnoty. Państwo nie powinno przeszkadzać w aktywności publicznej, a wspierać inicjatywę obywateli w samozarządzaniu.

Wynikają z niej dwa postulaty organizacji administracji :

decentralizacji -rozłożenia zadań pomiędzy szczeblami bez hierarchicznego

podporządkowania organów : rzeczowego i osobowego

-korzystania przez organy szczebli niższych z prawa ustanowionej samodzielności i niezależności i podlegania jedynie nadzorowi według kryterium legalności

dekoncentracji -przekazywania przez administrację rządową uprawnienia do działania regionalnym i lokalnym agendom rządowym (organom niższego szczebla)

II Zasada unitarnego charakteru państwa ustalała pozycję jednostek samorządu terytorialnego jako jednostek wewnętrznych ,a nie -składowych tak jak w państwie federacyjnym czy w autonomii. Inny podział nie miał uzasadnienia ze względów kulturowych, etnicznych czy geograficznych, gdyż nie były one głębokie.

Gwarantami unitarnego charakteru państwa były:

*jeden system prawny ,upoważnienie jedynie parlamentu do regulacji ustawowej

*obywatelstwo związane z państwem, a nie jednostkami terytorialnym

*jednolite zasady organizacji aparatu państwowej administracji ogólnej

*ustawowe ustalenie zasad ustroju samorządu terytorialnego

*identyczny status wszystkich jednostek samorządowych danego szczebla i jednakowe

warunki ich tworzenia

*ustawowe, jednolite zasady tworzenia systemu finansowego

* powołanie silnego ustrojowo i kompetencyjnie przedstawiciela rządu na szczeblu

województwa, realizującego również nadzór nad samorządem

*silna pozycja sądu administracyjnego sprawdzającego prawidłowość aktów prawnych

wydawanych przez samorządy

III Zasada trójstopniowego podziału terytorialnego została uznana za optymalną dla dokonywania rozdziału zadań w państwie oraz stworzenia struktur porównywalnych z państwami Unii Europejskiej. Jako pozytywny przykład przytaczano Francji, Hiszpanię, Włochy, Niemcy posiadające również trójstopniowy podział terytorialny uznawany za najbardziej optymalny sposób zarządzania państwem.

Jako podstawowe zasady działania „nowej” administracji publicznej określano:

a) koncepcję władzy administracji ogólnej- odpowiedzialności jednoosobowego organu administracji za sprawne i prawidłowe wykonywanie funkcji państwa w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, spokoju, przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej, podmioty gospodarcze i obywateli. W przypadku województwa i powiatu byłaby to także odpowiedzialność za funkcjonowanie służb, inspekcji i straży, bez odpowiedzialności profesjonalnej za wykonywanie przez nie zadań ( tu podległość służbowa).

b) brak dzielenia na jednym poziomie terytorialnym władzy pomiędzy administrację rządową i samorządową ,co nie zostało zrealizowane w przypadku województwa

c) zespolenie aparatu administracyjnego zarówno rządowego jak i samorządowego, skoncentrowanie aparatu pomocniczego w jednym urzędzie pod jednym zwierzchnikiem. Jednakże nie jest to w pełni zasada realizowana, ponieważ policja ,straż pożarna, inspekcja sanitarna, inspekcja weterynaryjna, jednostki pomocnicze służb, inspekcji mają odrębną organizację oraz finansowanie ale są zespolone organizacyjnie i kompetencyjnie w powiatowej i wojewódzkiej administracji zespolonej.

Zespolenie jest pełniejsze w przypadku wojewody (wydawanie decyzji przez kierowników we własnym imieniu tylko ,gdy przepis tak stanowi) a mniejsze w przypadku starosty (kierownicy wydają decyzje we własnym imieniu ,a uzgadnianie i kierowanie przez starostę występuje tylko w wypadkach szczególnych).

Zasady te miała uzupełniać reguła zawarta w art. 5 ustawy o administracji rządowej w województwie iż ustanowienie organów administracji niezespolonej, specjalnej może następować tylko w drodze ustawowej i tylko dla realizacji zadań o charakterze ponadwojewódzkim lub ogólnopaństwowym.

Ustalenie zadań realizowanych przez poszczególne szczeble administracji zdecentralizowanej-samorząd.

**** Na szczeblu lokalnym miały być to zadania realizowane na rzecz mieszkańca wspólnoty samorządowej. Osią działania miała być jednostka.

Na jej rzecz miały być świadczone usługi o charakterze powszechnym w ramach tzw. administracji świadczącej jak edukacja (włącznie ze szkolnictwem średnim),ochrona zdrowia (lecznictwo otwarte i zamknięte),pomoc społeczna (doraźna i domy pomocy),kultura (biblioteki, domy kultury i teatry), udostępnianie infrastruktury technicznej (woda, ogrzewanie, gaz, energia elektryczna).Ponadto miała być realizowana administracja władcza, polegająca na wydawaniu decyzji administracyjnych wykonywana dotąd na szczeblu gminy i rejonu (prawo budowlane, gospodarka nieruchomościami, geodezja, akta stanu cywilnego).

**** Na szczeblu regionalnym (dużego województwa) miały być realizowane zadania w sferze gospodarki, rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego, planowania przestrzennego, współpracy międzynarodowej regionu i jego promocji.

Osią działania miała być gospodarka tego obszaru, a skala zadań obejmować miała szkolnictwo wyższe, specjalistyczną służbę zdrowia, duże instytucje kultury jak muzea, opery, filharmonie.Misją samorządu województwa miało być formułowanie strategii wszechstronnego, zrównoważonego rozwoju, zgodnie z Europejską Kartą Rozwoju Regionalnego (1977 Rada Europy) oraz prowadzenia polityki regionalnej dla realizacji tej strategii.

Sfery realizacji zadań służące rozwojowi regionalnemu to:

-rozwój ekonomiczny wraz z promocją regionu i międzynarodową współpracą gospodarczą

-realizacja usług „ wyższego rzędu”

-kształtowanie przyjaznego środowiska naturalnego

Rozwój regionalny miał mieć charakter:

*cywilizacyjny ( mniej- policyjno-prawny)

*rozwojowy ( mniej - świadczący)

*ekonomiczny ( mniej-administracyjny)

*negocjacyjno-kontraktujący (mniej- władczy)

Przy wskazanym powyżej podziale zadań pomiędzy szczeble samorządu oraz pomiędzy samorząd i administrację rządową rolą władz centralnych była reprezentacja i ochrona interesu państwa jako całości. Zadaniami ich były:

* ochrona suwerenności państwa

* dbanie o odpowiednie miejsce w społeczności międzynarodowej

* zapewnienie jedności i jednolitości państwa

* kształtowanie standardów życia w państwie

* formułowanie i realizacja strategii i polityki państwa.

Konieczne było rozdzielenie zadań administracji świadczącej pomiędzy gminę i powiat.

Kryteria jakie należało zastosować to: specjalizacja, skala podziału państwa, dystans organizacyjny, zasada pomocniczości.

Specjalizacja oznaczała konieczność realizacji zadań pomiędzy te jednostki, które są do nich przygotowane ,stąd realizacja zadań bardziej skomplikowanych od podstawowych -realizowanych przez gminy winna zostać powierzona powiatom ,jako jednostkom samorządu ponadgminnego.

Skala podziału państwa i przydzielania zadań musiała być adekwatna do całości terytorium państwa, tak by nie naruszała ona jednolitości kraju i równowagi państwa.

Dystans organizacyjny nie dopuszczał do powierzania załatwiania spraw drażliwych czy zbyt trudnych przez organ pozostający zbyt blisko zainteresowanego podmiotu.

Zasada pomocniczości (zawarta w Konstytucji z 1997r.) nakazywała powierzanie zadań wspólnotom samorządowym oraz wspomaganie ich działalności przez administrację rządową jedynie wówczas, gdy charakter zadań przekraczał możliwości ich realizacji przez samorząd.

Powiat funkcjonował do 1975 roku, po czym nastąpiło zniesienie powiatów oraz utworzenie 49 małych województw. Administracja rządowa w luce powstałej po powiatach utworzyła pozakonstytucyjne rejony administracyjne. Przed wojną funkcjonowało 10 województw po 30 powiatów ( 300 powiatów),a powiat liczył 60-100 tys. mieszkańców.

Dyskusje na temat kształtu powiatu odbywały się od początku lat 90-tych.Prof. Andrzej Piekara ,Dyrektor Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego UW w roku 1993 stwierdzał, że należy utworzyć 10-12 silnych regionów a w nich silne powiaty na bazie dawnych 49 województw. Takie były też założenia rządu J.K. Bieleckiego i H.Suchockiej.

Konstruowanie mapy powiatowej przez rząd Jerzego Buzka odbywało się na podstawie wspomnianych badań przeprowadzonych przez rząd H.Suchockiej i J.Oleksego.

Dla ustalenia wielkości powiatu brano pod uwagę następujące kryteria :

- wykształcone i utrwalone w stosunku do ościennych gmin funkcje ponadgminne

- potencjał gospodarczy projektowanego powiatu

- przesłanki historyczne i kulturowe

- akceptację siedziby i kształtu powiatu przez społeczności lokalne

- położenie geograficzne i sieć osadniczą

- liczbę gmin wchodzących w skład powiatu

- liczbę ludności w powiecie

- powierzchnię projektowanego powiatu.

Funkcje ponadgminne wytworzyły się w naturalnych ośrodkach ciążenia kilku gmin, w których to ośrodkach znajdowały się: sąd ,prokuratura, urząd skarbowy, rejonowe komendy Straży Pożarnej i Policji, inspektoraty sanitarne, szkoły średnie, szpitale, banki, ośrodki pomocy społecznej, usług geodezyjnych i doradztwa rolniczego.

Potencjał gospodarczy oceniano w oparciu o analizę budżetów gmin wchodzących w skład powiatu, istniejącej siatki podmiotów gospodarczych ,programów rozwoju przedstawionych przez gminy.

Na podstawie przeprowadzonych analiz ustalono, że powiat powinien grupować co najmniej 5 gmin i 50 tys. mieszkańców. Poseł M Gintowt -Dziewałtowski (wiceprzewodniczący sejmowej komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej) wypowiedział się w 1994r. ,że powiat powinien liczyć100 tysięcy mieszkańców.

Jednakże podział gmin pomiędzy powiaty nie mógł odbywać się mechanicznie ;stanowić musiał efekt prowadzonych z gminami negocjacji. Rady gmin podejmowały uchwały o chęci przynależności do konkretnego powiatu, które były decydujące. W praktyce potwierdziły one deklaracje złożone w 1993r. pełnomocnikowi rządu ds. reformy administracji publicznej.

Wszystkie założone kryteria spełniły w 1998 roku tylko 242 powiaty ,a 60 z nich nie w pełni, ale autorzy reformy tłumaczyli to wyjątkiem od ustalonej zasady. Liczba 308 powiatów miała być nieprzekraczalna. Jednakże na skutek nacisków publicznych ustanowiono 326 powiatów, jednocześnie nie powołując powiatów w tradycyjnych ośrodkach powiatowych jak Lesko, Gołdap, Węgorzewo, Biskupiec, Wschowa, Morąg, Sztum, Brzeziny.

Odrębną kategorią było miasto na prawach powiatu, liczące powyżej 100 tys. mieszkańców oraz będące do 31 grudnia 1998 r. miastem wojewódzkim. Uwzględniono prawo dotychczasowych miast wojewódzkich do odstąpienia od nadania im praw powiatu na mocy decyzji ich zarządów (kadencja rad minęła).Skorzystały z tego prawa Piła, Ciechanów i Sieradz.

Od początku przywrócenia powiatu wskazywano na słabość ekonomiczną tego szczebla samorządu, która utrudniać będzie jego samodzielność i efektywność działania .W 2001 roku odbyła się w Sejmie dyskusja dotycząca skutków wprowadzonej reformy samorządowej. Ocena wypadła bardzo średnio, zwłaszcza w stosunku do powiatów .Podnoszono już wcześniej i wtedy, że w 1998 roku nie doszacowano ilości środków koniecznych do ich funkcjonowania. Padały liczby różne: 20-30%,a nawet 70% wielkości ich budżetów ,co uniemożliwia rozwój powiatu .Stwierdzono, że przyznawane środki wystarczają jedynie na koszty działania administracji ,stąd kłopoty powiatu z utrzymaniem szkół, szpitali, instytucji kultury. MSWiA podała w 2004r., że roczny koszt utrzymania powiatu wynosi 13 mld zł, z czego 90 % pochłania koszt funkcjonowania administracji powiatu.

Brak środków pozwalających na dobre funkcjonowanie samorządu był także bolączką II RP. Pomimo, że budżet samorządów wynosił 30% budżetu państwa wpadły one w ogromne zadłużenie .W 1934r.,a więc przy końcu Wielkiego Kryzysu (1930-1935) powołano Centralną Komisję Oddłużeniową .W 1935r. nastąpiło oddłużenie gmin i powiatów na kwotę 9 mld zł,a w 1936r. -umorzenie części długów wobec Skarbu Państwa, Państwowego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych (PZU),Ubezpieczalni Społecznej. Ustalono ustawowy obowiązek odraczania wobec samorządów egzekucji długów. W 1937 r. zadłużenie samorządu zmniejszyło się o 37 % ,a reszta zobowiązań została rozłożona na raty.

Należy też wskazać, że powiat różni się w realizacji zadań od gminy tylko 9 pełnymi zakresami i 3 wątpliwymi ,więc tak naprawdę nie spełnia bardzo ważnej uzupełniającej roli w administrowaniu. Przed każdą kampanią wyborczą powraca dyskusja czy pozostawić powiaty, czy je zlikwidować. J.M. Rokita opowiadał się za zmniejszeniem ilości powiatów, J.Hausner za połączeniem powiatów grodzkich z ziemskimi ,M. Dyduch (SLD) za przeprowadzeniem referendum w sprawie powiatów, J.Oleksy zapowiadał na kwiecień 2004r. opracowanie przez MSWiA oceny skutków reformy samorządowej wprowadzonej przez rząd J. Buzka i zamiar wprowadzenia 8 regionów i 49 powiatów. Wypowiedzi te -jak wiadomo- nie mają dalszego ciągu, nie powołano też komisji dla usprawnienia administracji publicznej, która opracowałaby całościową koncepcję korekty modelu decentralizacji administracji.

Faktem jest istnienie powiatów, które liczą 21.700 i 269 tys. mieszkańców, o powierzchni 269 tys km 2 i 2895 km 2. Trzeba było zastanowić się nad tworzeniem tak małych powiatów w 1997 roku ,a nie ulegać naciskom politycznym.

Podawane są również przykładowe koszty utrzymania administracji (18.02.2004r. podsekretarz stanu w MSWiA Tadeusz Matuszak) rządowej i samorządowej w woj. lubuskim (na bazie inicjatywy społecznej w sprawie utworzenia zbliżonego parametrami województwa środkowopomorskiego).Administracja rządowa kosztuje w woj. lubuskim podatnika 60,3 mln zł a samorządowa- 12,4 mln zł. Podobnie zatrudnienie w Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie wynosi 903 osoby, a w Urzędzie Marszałkowskim 307 osób.

Ocena reformy na szczeblu powiatu jest negatywna: za mało odrębnych kompetencji w stosunku do gmin, brak majątku i źródeł finansowania dających realną możliwość konkretnego działania. Należałoby zmniejszyć znacznie wielkość aparatu administracji rządowej, a środki tak uzyskane przeznaczyć na dokapitalizowanie powiatu .Należałoby raz jeszcze przygotować podział kraju na województwa i powiaty, spełniające wymogi samodzielnego zarządzania znacznym obszarem i realizujące znaczące zadania publiczne.

Należałoby także w powiatach jak i w pozostałych jednostkach samorządowych zacząć realizować kształtowanie kadry urzędniczej na podstawie wymogów fachowości i apolityczności działania, co znacznie podniosłoby jakość wykonywanych zadań .

Wspomniany wcześniej prof. Andrzej Piekara jako Dyrektor Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego UW przedstawił raport za lata 1998-2002,w którym wskazano, że 61% respondentów źle oceniło skutki społeczne reformy. Nie nastąpiło usprawnienie załatwiania ich spraw, brak jest troski administracji lokalnej o zaspokojenie potrzeb lokalnych, w tym- mieszkaniowych, brak jest środków finansowych do skutecznego działania .

Województwo( region) i województwo rządowe

Dyskusja na temat regionalizacji Polski toczyła się od początku lat 1990-tych była ona organicznie związana z podstawowym pytaniem reformatorów-ile samorządności powinno być w państwie. Czy pozostawić dużą administrację centralną a małą lokalną czy postawić na duży samorząd. Ponieważ „samorządowcy” zakładali rozwój samorządności lokalnej konieczne było określenie jaki ma być trzeci szczebel samorządu -region.

Dla konieczności powołania regionu jako trzeciego stopnia samorządu terytorialnego przytaczano pogląd Daniela Bella, amerykańskiego politologa (lata 50,60-te XX w.) iż współczesne państwo narodowe stało się zbyt małe na rozwiązywanie problemów globalnych ( stąd tworzone są związki międzypaństwowe) i zbyt duże na załatwianie spraw lokalnych. Współczesne stosunki życiowe generują coraz więcej spraw powyżej lokalnych typu parafialnego, właśnie na poziomie regionalnym.

Prowadzono badania na temat regionalizacji i restrukturyzacji przestrzeni w Polsce (Instytut Rozwoju Lokalnego i Regionalnego UW ). Restrukturyzacja kraju dla wykonywania administracji publicznej stanowi przedmiot badań geografii administracyjnej. Określa ona stosunki socjo-ekonomiczne w przestrzeni i ich oddziaływanie .Usytuowanie siedziby władz, zmiana podziału terytorialnego powoduje bowiem napięcia społeczne, zakłócenia organizacyjne. Państwo demokratyczne powinno dopuścić do zróżnicowania terytorialnego uzasadnionego kryteriami naturalnymi, ale jednocześnie nie powinno być ono nadmierne. Tereny bardziej rozwinięte gospodarczo i bardziej zaludnione mogą być mniejsze obszarowo, tereny słabiej rozwinięte gospodarczo i mniej zaludnione-powinny być obszarowo większe.

Podnoszono,iż region musi być utworzony w powiązaniu z dużym centrum- miastem- metropolią (czynnik ekonomiczny) , z uwzględnieniem świadomości odrębności regionalnej dziś mniej o podłożu etnicznym ( państwo jednolite narodowościowo) a raczej historycznym, kulturowym, geograficznym, gospodarczym (czynnik społeczny) i stanowić pośrednie ogniwo pomiędzy jednostkami samorządowymi a administracją państwa (czynnik polityczny).

Operowano w dyskusjach 4 modelami regionu:

1. struktury zarządzanej przez delegaturę władzy centralnej (dużo małych jednostek,mniej szczebli)

2. struktury zarządzanej przez zdekoncentrowane służby państwowe (mała liczba dużych jednostek)

3. struktury samorządowej (mała liczba dużych jednostek)

4. struktury mieszanej rządowo-samorządowej

W ramach dyskusji nad kształtem trzeciego poziomu decentralizacji administracji w latach 1990-tych M. Kulesza sformułował tezę do dyskusji o ewolucyjnym wprowadzaniu regionów autonomicznych z własnymi statutami autonomicznymi. Przypomniał również możliwość ustanowienia regionu jako formy dekoncentracji administracji rządowej (rejony administracyjne),rejonu rządowo-samorządowego oraz rejonu autonomicznego, posiadającego znaczną swobodę kształtowania stosunków wewnętrznych. Wskazywał na formę autonomii wspólnot -formę państwa regionalnego (Francja, Belgia, Hiszpania, Włochy).Zwracał uwagę na to, że duże regiony mogą realizować zadania ze sfery gospodarczej, kulturalnej, polityki społecznej jak również stosunków zagranicznych. Są silnym podmiotem, z którym administracja państwa musi się liczyć, stosują inną technikę realizacji władzy poprzez udział społeczności regionalnych, ich upodmiotowienie.

Dyskutowano wtedy o regionalizacji obszaru Gdańska, Górnego Śląska i Wielkopolski. Przedstawiono też 3 warianty rozwiązania kwestii regionalnej: utworzenie 10-12 silnych regionów, utworzenie 17 województw rządowo-samorządowych lub utrzymanie 49 województw. W efekcie wykreowano 16 województw ,a więc nie został zrealizowany zamysł utworzenia mocnych województw- regionów.

Wybrano wariant dualizmu władz administracyjnych na poziomie województwa.

Był to skutek przemyśleń co do zakresu zadań jakie samorząd ma w województwie realizować: czy ma być to rozwój regionalny czy także funkcje policyjne, tj. nadzór nad przestrzeganiem prawa oraz nad administracjami, policją, inspekcjami zajmującymi się zapewnieniem przestrzegania reguł prawnych, dotąd realizowany przez administrację rządową.

Pomimo przygotowania projektów łączących na poziomie województwa samorządowego te obie funkcje ostatecznie przyjęto model rozdzielności zadań i odrębności struktur na szczeblu województwa.

Wojewoda miał pełnić rolę władzy administracji ogólnej, odpowiadać za realizację interesu ogólnopaństwowego na obszarze swojego urzędowania, w tym za pracę służb państwowych i kontrolować pracę wielu struktur administracji specjalnej. Miał pełnić rolę przedstawiciela rządu w terenie, być zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej, organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, reprezentantem Skarbu Państwa w zakresie powierzonego mienia, a także organem administracji I stopnia lub stopnia wyższego w postępowaniu administracyjnym.

Województwo samorządowe miało być podmiotem niezależnym, finansowanym z subwencji, dochodów własnych oraz dotacji przeznaczonych na zadania szczególne. Ten ostatni sposób finansowania nie byłby możliwy gdyby realizowało je jako organ rządowy. Miało otrzymać własny majątek dla realizacji zadań gospodarczych, dysponować podmiotami gospodarczymi ( spółkami, agencjami regionalnymi) umożliwiającymi mu realizację zadań na rzecz wspólnoty regionalnej.

Samorząd województwa pozbawiony obowiązku realizacji zadań z zakresu nadzoru administracyjno-policyjnego miał być nowym typem odbiurokratyzowanej ,bardziej menadżerskiej administracji.

Przyjęty model województwa samorządowego pozwalał na:

* ograniczenie nadzoru administracji rządowej nad samorządem do kryterium legalności oraz

odpowiedzialności organu wykonawczego województwa tylko przed organem

stanowiącym

* nie poddawanie organu wykonawczego województwa wraz z jego przewodniczącym

zwierzchnictwu organów centralnych

* realizację zasady pomocniczości państwa wobec samorządu poprzez wykonywanie

administracji klasycznej w województwie przez wojewodę

Ustawą z dnia 24 lipca 1998r. utworzono 16 województw jako jednostek terytorialnych oraz jednostek samorządowych. Ustawodawca dopuszczał do grudnia 2000 r.dokonanie korekty kształtu województwa rozporządzeniem Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii tych jednostek samorządu terytorialnego których zmiana ma dotyczyć. W odmienny od sytuacji powiatów i gmin sposób nie przewidział natomiast procedury tworzenia i znoszenia województw. Nie ma też możliwości -jak w przypadku referendum gminnego- w ten sposób utworzyć, znieść zmienić granice województwa (zapis art. 5.2. ustawy o samorządzie województwa nie odnosi się do tej kwestii).Odmiennie też niż w przypadku gminy i powiatu ustawodawca nie uregulował sprawy uprawnienia do ustalenia herbu i flagi województwa.

*****

Pomimo podjętych działań reformatorskich administracja centralna pozostaje nadal w stanie niemal niezmienionym. Dalej jest zorganizowana w systemie resortowym, co utrudnia prowadzenie polityki społecznej, gospodarczej w skali kraju. Minister nadal realizuje działania polityczne i wykonawcze ,a więc element polityki często dominuje nad działaniami fachowymi. Nie są realizowane postanowienia ustawy o służbie cywilnej i nie tworzy się fachowej grupy urzędników w administracji rządowej, ani grup fachowych doradców. Obraz komplikują liczne podziały administracji specjalnej, nieczytelne dla osób postronnych. Wiele razy, także w II RP , zwracano uwagę na konieczność ograniczenia tej struktury ,lecz jak dotąd bezskutecznie.

Najbardziej racjonalnym sposobem działania wobec systemu polskiej administracji publicznej jest stałe doskonalenie systemu administrowania wzorem innych państw zachodnich bez dokonywania gwałtownych zmian. Konieczne jest stałe monitorowanie przez specjalne ciało (komisję ,zespół doradczy) funkcjonowania administracji publicznej i tworzenia zasad doskonalenia jej struktur i form działania.

53

---