Finanse, pieniądz, inflacja, rodzaje płatności

Finanse są to zasoby pieniężne, a także operacje tymi zasobami, tzn. procesy ich gromadzenia i rozdziału, nazywane też cyrkulacją (obiegiem) pieniądza. Pomijają zjawiska, w których pieniądz jest tylko miarą, np. wielkości produkcji czy zakupów. Nauka o finansach zajmuje się również normami prawnymi do­tyczącymi operacji zasobami pieniężnymi.

Pieniądz jest obiegowym środkiem zapłaty czyli powszechnym środkiem zwalniania od zobowiązań, niezależnie od czasu i miejsca. Pieniądz gotówkowy (moneta, banknot, bilon) zostaje coraz szerzej zastępo­wany pieniądzem bezgotówkowym (ewidencyjnym), pozbawionym substancji materialnej (obiekt ewidencji księgowej banków, wkładów na rachunkach bankowych, zapisu elektronicznego na karcie płatniczej).

Siła nabywcza pieniądza jest liczbą fizycznych (naturalnych) jednostek rozmaitych produktów, które można w danym momencie nabyć za jednostkę pieniądza. Siła nabywcza pieniądza jest odwrotnie propor­cjonalna do ogólnego poziomu cen. Jest więc określona przez ceny. Pieniądz, gotówkowy i ewidencyjny, jest stabilny jeśli ogólny poziom cen, tzn. wolumen (ogólna ilość) produktów nabywanych za jednostkę pieniądza, nie ulega zmianie. Stabilny pieniądz zapewnia realną porównywalność w czasie każdego rachunku pieniężnego i pozwala na racjonalne decyzje gospodarcze.

Zwyżka cen krajowych, tzn. inflacja, oznacza spadek wartości pieniądza, jego deprecjację, ogranicza­jącą funkcje pieniądza. Niewielka inflacja, do 2% w skali rocznej, jest zjawiskiem normalnym. Inflacja 2-cyfrowa stanowi zagrożenie dla funkcji pieniądza i ogranicza efektywność procesów gospodarczych, a hiperin­flacja (4-cyfrowa i wyższa) wywołuje poważne zakłócenia w procesach gospodarczych. Wskaźniki inflacji (jako deflatory) służą do obliczania dynamiki realnej (w cenach stałych) zjawisk mierzonych w cenach nomi­nalnych (bieżących). Istnieją też powiązania między wielkością inflacji a procesami finansów publicznych, z których najważniejszym jest powiązanie z deficytem FP. Im większy jest deficyt FP (zwłaszcza budżetu państwa), tym większa jest tendencja do zwiększania się inflacji.

Ze względu na rodzaj płatności i cyrkulacji pieniądza rozróżnia się przede wszystkim:

1. Płatności ekwiwalentne, związane z równoważną wymianą dóbr, a także z z płatnością za świadczoną pracę, kształtowane przez mechanizmy rynkowe (kwota płatności odpowiada wartości otrzymywanego ekwiwalentu);

1. Płatności nieekwiwalentne (transferowe), regulowane przez prawo, a nie stosunki rynkowe; podmiot otrzymuje środki pieniężne (np. państwo otrzymuje podatki; obywatel otrzymuje emeryturę) bez bezpo­średniego wzajemnego równoważnego świadczenia.

W cyrkulacji środków prywatnych w zasadzie występują tylko płatności ekwiwalentne, natomiast w cyrkulacji środków publicznych przeważają płatności nieekwiwalentne, chociaż występują też płatności ekwiwalentne, np. w przypadku zakupu dla instytucji publicznych środków materialnych czy wypłaty wyna­grodzeń pracownikom tzw. „budżetówki”.

Definicje finansów publicznych (FP)

Funkcjonują dwie definicje finansów publicznych, które zresztą można połączyć w jedną. Podstawowe pojęcie FP jako zasobów pieniężnych ma charakter statyczny (definicja 1). Ponieważ FP mają charakter stru­mieniowy, związany ze stałym przepływem środków pieniężnych, są więc jednocześnie procesem (definicja 2).

Definicja 1: Finanse publiczne to zasoby pieniężne związków publicznoprawnych

Są to zasoby pieniężne głównie państwa i samorządów terytorialnych, ale także organizacji między­narodowych (np. ONZ, Unii Europejskiej). Ponieważ dysponentem tych zasobów są władze publiczne (głównie państwowe i samorządowe), to można określać też finanse publiczne jako zasoby pieniężne władz publicznych. Finanse publiczne są materialną podstawą działania władz publicznych i warunkiem spełniania przez nie zadań oraz funkcji społecznych i gospodarczych. Służą realizacji interesu publicznego, w odróżnieniu od finansów prywatnych służących gromadzeniu dochodów i realizacji zysków lub potrzeb indywidualnych. W tym znacze­niu synonimem finansów publicznych są środki publiczne albo fundusze publiczne.

Fundusze publiczne przyjmują różne formy (np. budżet państwa, budżet gminy, fundusz emerytalny). System funduszy publicznych (ich klasyfikacja i wyróżnienie poszczególnych form) jest przedmiotem punktu 1.2 tych materiałów. Środki publiczne są podstawą funkcjonowania wielu instytucji publicznych (np. szkół publicznych) tworzących sektor finansów publicznych, który zostanie przedstawiony w punkcie 1.3. System funduszy publicznych, zakres sektora finansów publicznych oraz procesy - wynikające z poniższej definicji 2 - są kształtowane przez system podmiotowo-decyzyjny FP (przedstawiony w punkcie 1.4), przy regulacji prawnej stanowiącej system prawny FP (przedstawiony w punkcie 1.5).

Finanse publiczne to procesy gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych

Są to procesy gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych przez władze publiczne, zwłaszcza pobieranie i gromadzenie dochodów oraz wydatkowanie środków publicznych. Gromadzenie dochodów i wy­datkowanie środków są podstawą procesów finansów publicznych. Inne procesy finansowe są ich po­chodnymi. Należy do nich zarządzanie środkami publicznymi, finansowanie deficytu, zarządzanie długiem publicznym. Należy bowiem podkreślić, że w procesie gromadzenia środków publicznych oprócz dochodów występują przychody (głównie pożyczki), a w procesie rozdysponowania środków publicznych oprócz wydat­ków występują rozchody (głównie spłaty pożyczek). Dochody i przychody nazywamy ogólnie wpływami, a wydatki i rozchody wypływami. Dochody publiczne to głównie podatki (płatności nieekwiwalentne); margi­nesowo dochody mają charakter ekwiwalentny (np. dochody z tytułu wynajmu majątku publicznego). Wydatki publiczne to takie wydatki nieekwiwalentne jak dotacje, subwencje, zasiłki, emerytury, renty; a także wydatki ekwiwalentne, np. inwestycyjne, zakupy rzeczowe niezbędne do funkcjonowania jednostek sektora FP, wyna­grodzenia pracowników sektora FP. Zagadnienia procesów gromadzenia i rozdysponowania finansów publicz­nych są szczegółowiej przedstawione w rozdziale 2 tych materiałów.

Definicja łączna: Finanse publiczne to zasoby pieniężne związków publicznoprawnych (albo zasoby pieniężne w dyspozycji władz publicznych) i procesy ich gromadzenia oraz rozdysponowania.

Przedmiot nauki o finansach publicznych

Określenie przedmiotu nauki o FP, jej celów poznawczych, metody badawczej, funkcji spełnianej wobec praktyki - jest trudne z uwagi na złożony charakter finansów publicznych i powiązanie nauki o FP z innymi dyscyplinami naukowymi. Najbardziej właściwą, chociaż uproszczoną, jest następująca definicja:

Przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska i procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych dokonywanym na podstawie norm prawnych, w tym polityczne, społeczne i ekonomiczne przyczyny i skutki funkcjonowania FP. Zakres badań nauki o FP jest szerszy niż w podanej definicji, a dokładniej może być określony poprzez sformułowanie niżej wymienionych problemów, na które nauka o FP szuka odpowiedzi.

Nauka o finansach publicznych szuka odpowiedzi na następujące podstawowe pytania:

1. (na co, ile i dlaczego?) Na jakie cele, w jakiej wysokości i dlaczego władze publiczne zgłaszają zapotrze­bowanie na fundusze publiczne; jakie dziedziny życia i w jakim stopniu powinny być finansowane z tych funduszy? Z jakich funduszy, prywatnych czy publicznych, powinny być finansowane np.: porządek publiczny, oświata, szkolnictwo wyższe, ochrona zdrowia, koszty transportu, mieszkania, ubrania?

2. (skąd i dlaczego?) W jaki sposób popyt na fundusze publiczne może być zaspokojony, tzn. skąd i dlaczego pobierać środki pieniężne na finansowanie dziedzin życia, których koszty mają być pokrywane z funduszy publicznych (podatki - w jakiej formie, składki, pożyczki, itp.)?

3. (jakie skutki?) jakie skutki dla gospodarki i społeczeństwa wywołuje zarówno tworzenie funduszy publicz­nych w określonym rozmiarze i z określonych źródeł (np. z podatków, z pożyczek), jak i dokonywanie wydatków w określonym rozmiarze i na określone cele (np. na oświatę, na utrzymanie nierentownych przed­siębiorstw, na inwestycje mieszkaniowe)?

4. (jakie metody i jaka organizacja?) jakie należy stosować techniki tworzenia funduszy publicznych oraz ich wydatkowania, aby zrealizować wyznaczone cele ograniczając do minimum negatywne, a maksymali­zując pozytywne, skutki redystrybucji dochodów społeczeństwa przez władze publiczne? Jak zorganizować system finansów publicznych, w tym jak ustalić relacje między różnymi szczeblami i segmentami, aby działalność wszystkich elementów systemu była należycie skoordynowana z punktu widzenia realizacji celów społecznych i gospodarczych.

Miejsce nauki o finansach publicznych w systemie nauk

Nauka o finansach publicznych, nazywana do połowy XX w. nauką skarbowości, jest dziedziną należącą do ekonomii. Nawiązuje do takich zagadnień ogólnoekonomicznych jak produkcja i konsumpcja, optymalizacja alokacji zasobów w gospodarce, wzrost gospodarczy, cykle koniunkturalne, inflacja, bezrobocie, oszczędności i inwestycje, funkcjonowanie pieniądza.

Nauka o FP jest ściśle powiązana z naukami prawnymi. Zajmuje się bowiem normami prawnymi określającymi każdy element gromadzenia i rozdzielania funduszy publicznych (np. prawo podatkowe, ustawa budżetowa). Toteż prawnicy traktują ją często jako gałąź prawa publicznego, a nie ekonomii.

Nauka o FP jest powiązana z naukami politycznymi. Nawiązuje do takich zagadnień, jak doktryny polityczne, ustrój państwa, władza i jej cechy, decyzje polityczne, polityka społeczna i gospodarcza. Według F.M. Buchanana finanse publiczne jako gałąź badań mieszczą się na pograniczu nauk ekonomicznych i nauk politycznych, „są ekonomią polityki”.

Nauka o FP jest powiązana z naukami społecznymi, zwłaszcza z socjologią. Nawiązuje do problematyki struktury i funkcjonowania społeczeństwa, interesów grupowych, funkcjonowania różnych form władzy. Nauka o FP korzysta też z dorobku nauk pomocniczych, takich jak statystyka, rachunkowość, historia gospodarcza.

Systemy finansów publicznych

System to względnie odosobniony zbiór powiązanych z sobą elementów, pełniący określone funkcje w systemie wyższego rzędu. Cztery opisane niżej systemy finansów publicznych są ściśle z sobą powiązane, a systemem wyższego rzędu dla nich jest system gospodarczy rozumiany szeroko, jako zbiór podmiotów gospodarowania i procesów zachodzących między tymi podmiotami. A oto ogólna charakterystyka czterech systemów finansów publicznych.

System funduszy publicznych (omówiony w punkcie 1.2) to zbiór różnych form finansów publicz­nych. Punktem wyjścia klasyfikacji tych form jest podział funduszy publicznych według szczebli terytorialnych (w Polsce na dwa szczeble: centralny i lokalny) i według zasad funkcjonowania (w Polsce na trzy główne seg­menty: budżety, fundusze celowe i gospodarkę pozabudżetową). Każdy opis finansów publicznych, a także plany finansowe i sprawozdania finansowe dotyczące finansów publicznych, są uporządkowane wg poszcze­gólnych form funduszy publicznych. Toteż znajomość klasyfikacji funduszy publicznych według szczebli i segmentów jest punktem wyjścia w poznawaniu problematyki finansów publicznych.

Sektor finansów publicznych (omówiony w punkcie 1.3) to zbiór instytucji utrzymujących się z funduszy publicznych.

System podmiotowo-decyzyjny finansów publicznych (omówiony w punkcie 1.4) to zbiór organów władzy publicznej, które podejmują decyzje w sprawach funduszy publicznych.

System prawny finansów publicznych (omówiony w punkcie 1.5) to zbiór aktów prawnych dotyczących organizacji i funkcjonowania finansów publicznych.

System funduszy publicznych (klasyfikacja form finansów publicznych)

System funduszy publicznych to zbiór różnych form funduszy publicznych, pełniący funkcję finan­sowego narzędzia realizacji zadań władz publicznych. Bardziej obrazowo można stwierdzić, że z uwagi na różny sposób wykorzystania funduszy publicznych w realizacji zadań władz publicznych, finanse publiczne nie są umiejscowione w jednej „kasie”, ale są podzielone na wiele „kas”, z których najważniejszą pod względem roli w systemie finansów publicznych i pod względem wielkości środków publicznych jest budżet państwa.

Ogólna klasyfikacja finansów publicznych w Polsce od 1999 r.

Szczebel	Główne segmenty
Poziom	Budżety	Fundusze celowe	Gospodarka pozabudżetowa*
Centralny (rządowy)	Budżet państwa	Państwowe fundusze celowe	Państwowa gospodarka pozabudżetowa*
Lokalny (samorządowy) z trzema poziomami:	Budżet jednostek samorządu terytorialnego	Samorządowe fundusze celowe	Samorządowa gospodarka pozabudżetowa*
Wojewódzki	Budżet województwa**	Wojewódzkie f. celowe	Wojewódzka g. p.*
Powiatowy	Budżet powiatu	Powiatowe f. celowe	Powiatowa g. p.*
Gminny	Budżet gminy	Gminne fundusze celowe	Gminna g. p.*

*Termin „gospodarka pozabudżetowa” jest stosowany przez MFW, w Polsce występował w ustawie Prawo budżetowe z 1991 r. Nie występuje w aktualnej Ustawie o finansach publicznych z 1998 r., ale jest nadal powszechnie stosowany.

**Na poziomie województwa, obok budżetu samorządowego istnieje również budżet wojewody. Jest on częścią budżetu państwa, a wojewoda - reprezentant rządu w województwie powoływany przez premiera - jest jednym z dysponentów (jednostek budżetowych) budżetu państwa.

Źródło: opracowanie własne.

Ogólna klasyfikacja finansów publicznych w Polsce uwzględnia podział na dwa szczeble oraz na trzy główne segmenty finansów publicznych, przedstawione w tabl. 1.1 i na wykresie 1.1. Szczebel lokalny (samorządowy) jest podzielony na 3 poziomy: wojewódzki (16 województw), powiatowy (314 powiatów ziem­skich i 66 grodzkich) i gminny (2478 gmin, w tym 66 miejskich stanowiących jednocześnie powiaty grodzkie).

Przedstawiona wyżej klasyfikacja FP prezentuje aktualną sytuację w Polsce, wynikająca z treści odpo­wiednich aktów prawnych. Należy jednak zaznaczyć, że w niektórych aspektach klasyfikacja FP w Polsce nie jest taka sama jak klasyfikacja międzynarodowa, chociaż różnice nie są duże. W skali międzynarodowej ujednoliceniem klasyfikacji i statystyki FP zajmuje się MFW (Międzynarodowy Fundusz Walutowy - International Monetary Fund), który wydaje rocznik pt. Government Finance Statistics Yearbook (GFSY) - stanowiący podstawowe źródło porównań międzynarodowych prowadzonych wg jednolitej metodologii. W statystycznych porównaniach międzynarodowych publikowanych w GFSY, dochody i wydatki FP, a także pożyczki i spłaty pożyczek, saldo i dług publiczny, przedstawiane są wg klasyfikacji różniącej się nieco od kla­syfikacji stosowanej w Polsce. Różnice dotyczące rodzajów dochodów i wydatków publicznych zostaną przed­stawione w dalszej części tych materiałów. Tutaj, w nawiązaniu do przedstawionego wyżej podziału funduszy publicznych, zwróćmy uwagę na różnice w podziale na segmenty i szczeble.

Przy podziale na trzy główne segmenty różnice dotyczą nazwy i zakresu drugiego segmentu - funduszy celowych. Fundusze celowe w Polsce obejmują przede wszystkim fundusze ubezpieczeń społecznych (stanowią one ok. 99% środków pieniężnych funduszy celowych; poza nimi istotne znaczenie ma tylko fundusz ochrony środowiska). W klasyfikacji FP stosowanej przez MFW drugim segmentem są tylko ubezpieczenia społeczne, toteż Ministerstwo Finansów przekazując do GFSY dane dotyczące Polski umieszcza w tym segmencie tylko dochody i wydatki funduszy ubezpieczeń społecznych.

Należy też zaznaczyć, że wydzielenie funduszy ubezpieczeń społecznych w odrębny segment (poza budżetem) jest powszechne w Europie, ponieważ państwa tego kontynentu przywiązują duże znaczenie do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych w ramach koncepcji „państwa opiekuńczego”. Poza Europą w wielu krajach (zwłaszcza w Azji) segment ubezpieczeń społecznych nie występuje, bowiem państwo nie angażuje się w tworzenie powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. W części krajów świata nie jest też wydzielana z budżetu gospodarka pozabudżetowa. Zadania tej gospodarki są wtedy realizowane albo przez jednostki budżetowe albo przez przedsiębiorstwa prywatne. Natomiast w każdym suwerennym kraju świata występuje budżet państwa, a z wyjątkiem krajów małych oraz średnich o silnie zcentralizowanej władzy (jak np. w Egipcie), występują autonomiczne budżety samorządowe.

Podobnie jak w Polsce, dwa szczeble FP występują w większości państw świata o ustroju unitarnym, z jednym poziomem (tak jak w Polsce do 1998 r.) albo z kilkoma poziomami bez podległości hierarchicznej, łącznie z najwyższym poziomem (np. regiony we Francji, prowincje we Włoszech, od 1999 r. województwa w Polsce). Jednak w świecie istnieje 17 państw o ustroju federacyjnym (państwo jest federacją suwerennych państw, które część swej suwerenności przekazały państwu federacyjnemu). W tych państwach istnieje jeszcze jeden szczebel FP, określany przez MFW szczeblem regionalnym, pośredni między szczeblem centralnym i lokalnym. Szczebel regionalny występuje tylko w krajach o ustroju federacyjnym, gdzie jednostka terytorialna (np. stan w USA, prowincja w Kanadzie, land w Niemczech i Austrii, kanton w Szwajcarii) ma konstytucyjnie określony zakres władzy niezależnej od rządu centralnego, w praktyce ma znacznie większą autonomię finansową niż szczebel lokalny, wyrażającą się m.in. prawem do nakładania własnych podatków.

Szczeble FP; centralizacja (decentralizacja) FP

Podział finansów publicznych na dwa szczeble jest związany z funkcjonowaniem hierarchii władz publicznych. W Polsce występują dwa szczeble związków publicznoprawnych i władz publicznych:

1. Szczebel centralny (rządowy) - państwo i centralne (państwowe) władze publiczne, w decyzjach suwerenne; kształtujące aktami prawnymi system finansów publicznych łącznie z finansami szczebla lokalnego; dysponujące bezpośrednio funduszami publicznymi szczebla centralnego (państwowego);

2. Szczebel lokalny (samorządowy) - samorządy terytorialne i samorządowe władze publiczne określonego poziomu, w decyzjach autonomiczne w ramach systemu prawnego państwa; dysponujące FP tego poziomu (wojewódzkiego, powiatowego albo gminnego), niezależnie od władz innego poziomu, tzn. np. że decyzje władz gminy dotyczące budżetu gminy nie są w żadnym aspekcie podporządkowane władzom powiatu czy województwa, na terenie których ta gmina się znajduje.

W każdej jednostce terytorialnej występuje jeden budżet: w państwie (budżet państwa), w każdym z 16 województw (budżet województwa), w każdym z 314 powiatów ziemskich (budżet powiatu ziemskiego), w każdym z 66 powiatów grodzkich (budżet powiatu grodzkiego obejmujący również dochody i wydatki gminy, bowiem są to miasta-gminy na prawach powiatu) i w każdej z pozostałych 2412 gmin (budżet gminy).

Odpowiednie władze centralne albo samorządowe mogą tworzyć fundusze celowe i jednostki lub fundusze gospodarki pozabudżetowej. O ile na szczeblu centralnym funkcjonuje 13 funduszy celowych i kilkaset jednostek (funduszy) gospodarki pozabudżetowej, to na szczeblu lokalnym liczba funduszy celowych i jednostek (funduszy) gospodarki pozabudżetowej jest zależna od wielkości jednostki terytorialnej. W małych gminach wiejskich władze gminy z reguły nie tworzą żadnych funduszy celowych, ani funduszy gospodarki pozabudżetowej. Władze większych gmin oraz władze powiatów i województw z reguły tworzą 1-4 funduszy celowych oraz kilka, czasem kilkanaście. jednostek (funduszy) gospodarki pozabudżetowej.

Racjonalne wykorzystanie środków publicznych wymaga jak najlepszego zaspokojenia potrzeb ogólno­krajowych i lokalnych. Istotne jest pytanie, jaka część funduszy publicznych powinna być gromadzona i wydatkowana na szczeblu centralnym, a jaka na szczebli lokalnym? Odpowiedź na to pytanie należy do istotnych zagadnień teorii FP. Im większa część FP jest gromadzona lub wydatkowana na szczeblu centralnym tym wyższa jest centralizacja FP. W ostatnich latach w Europie, w tym w Polsce, istnieje tendencja do zmniejszania centralizacji, tzn. zwiększania decentralizacji FP, zwłaszcza wydatków.

Stopień decentralizacji wydatków zależy od charakteru dziedzin i zadań, jakie są finansowane z funduszy publicznych. Dziedziny te można generalnie podzielić na trzy grupy: finansowane z zasady centralnie, finan­sowane centralnie i lokalnie, finansowane z zasady lokalnie. Poszczególne dziedziny zostały poniżej włączone do każdej z tych trzech grup na podstawie sytuacji występującej w Polsce i z reguły w innych krajach Europy.

A. Dziedziny finansowane z zasady centralnie

Do kompetencji władz państwowych należy z reguły władztwo i finansowanie działań w zakresie:

• obrony narodowej i działalności dyplomatycznej;

• bezpieczeństwa wewnętrznego, w tym policji i straży pożarnej;

• administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości; systemu kontroli finansowej;

• dziedzin strategicznych i infrastruktury ogólnopaństwowej (np. energetyka, główne szlaki transportowe i łączności; gospodarowania bogactwami naturalnymi);

• utrzymania innych obiektów o znaczeniu ogólnopaństwowym, np. stanowiących spuściznę kulturalną narodu, wyspecjalizowanej służby zdrowia, strategicznych dziedzin nauki;

• edukacji na poziomie wyższym i nauki;

• ochrony zdrowia;

• systemu emerytalno-rentowego.

Nie w każdej z tych dziedzin państwo posiada monopol. Część z nich może być utrzymywana z funduszy prywatnych (np. szkoły wyższe, instytucje naukowe, ochrona zdrowia), inne mogą być dofinansowane przez samorządy (np. policja, straż pożarna), a czasem tworzone i utrzymywane przez nie (np. straż miejska).

B. Dziedziny finansowane centralnie i lokalnie

Finansowanie zadań może być rozłożone między państwo i samorządy, i to w dwojaki sposób:

1. Finansowanie różnych działań albo instytucji niezależnie z funduszy centralnych i lokalnych. W Polsce dotyczy to finansowania ochrony środowiska, placówek kultury i szkolnictwa wyższego.

2. Władze centralne podejmują decyzje o wielkości wydatków publicznych z budżetu państwa na określone dziedziny, ale szczegółowe uprawnienia decyzyjne przekazują władzom samorządowym. W ślad za tymi uprawnieniami samorządy otrzymują dotacje albo subwencje z budżetu państwa, ale również pokrywają część wydatków z własnych dochodów. Wydatki takie wlicza się do wydatków szczebla samorządowego, a nie do wydatków centralnych. W Polsce dotyczy to szczególnie oświaty i świadczeń socjalnych.

C. Dziedziny finansowane z zasady lokalnie

• działalność komunalna, np. zaopatrzenie ludności w wodę pitną, kanalizacja;

• utrzymanie dróg lokalnych;

• lokalny transport publiczny;

• utrzymanie obiektów użyteczności publicznej o lokalnym znaczeniu.

Teoria i praktyka FP dowodzi, że wykorzystanie środków publicznych jest tym bardziej efektywne, im decyzje podejmowane są bliżej społeczności, w której środki te są wykorzystywane. Twierdzenie to jest jedną z zasad demokracji nazywaną zasadą subsydiarności albo pomocniczości (jest zapisana w Konstytucji RP). Zakłada się, że w społecznościach lokalnych występuje lepsze rozeznanie potrzeb, mniejsza anonimowość decyzji, możliwość kontroli przez bezpośrednio zainteresowane społeczności lokalne. Pomimo tych zalet, decentralizacja wydatków publicznych w świecie nie jest duża, ale w ostatnich kilkunastu latach zwiększa się, zwłaszcza w krajach OECD (wykres 1.2).

W 1997 r., na szczeblach niecentralnych, średnio w świecie uzyskiwano 28% dochodów publicznych, a wydatkowano 37% środków publicznych. Z analiz porównawczych wynika, że na stopień decentralizacji finansów publicznych nie ma wyraźnego wpływu poziom gospodarczy kraju. Decentralizacja finansów publicznych jest z reguły tym większa, im większa jest liczba ludności kraju i większa ilość poziomów jednostek terytorialnych, zwłaszcza w krajach federacyjnych. Toteż do krajów o największej decentrali­zacji finansów publicznych w świecie należą takie kraje jak Chiny, Indie, Brazylia, USA, a także Szwajcaria. Państwem niewielkim pod względem liczby ludności, o strukturze dwuszczeblowej, a mimo to posiadającym znaczną decentralizację finansów publicznych jest Dania, w której w sposób najbardziej widoczny stosowana jest zasada subsydiarności.

W porównaniu z krajami o podobnej wielkości, a także ze średnią dla świata i dla Europy, w 1997 r. Polska miała niską decentralizację środków publicznych (wykres 1.2.B i 1.3.B). Szczebel lokalny w Polsce miał znacznie mniejszy udział w wydatkach FP (poniżej 20%) niż średnio w krajach OECD o strukturze dwuszczeblowej (26%). W 1999 r. w Polsce nastąpił wyraźmy wzrost decentralizacji wydatków FP, przy stagnacji, a nawet niewielkim spadku decentralizacji dochodów FP (wykres 1.3.A i B). Udział wydatków lokalnych w FP zwiększył się w Polsce z 20% w 1998 r. do 26% w 1999 r. w związku z utworzeniem samorządowych budżetów powiatowych i wojewódzkich, oraz decentralizacją wydatków na oświatę i niektórych innych wydatków. Udział dochodów własnych szczebla samorządowego w ostatnich 6 latach wynosił tylko ok. 15% wszystkich dochodów finansów publicznych. Nowe wydatki szczebla lokalnego nie tyle były więc pokrywane przez dodatkowe dochody własne tego szczebla (ich wzrost był nieznaczny, słabszy niż wzrost dochodów szczebla centralnego) ile przez zwiększenie dotacji i subwencji (zwłaszcza subwencji oświatowej) ze szczebla centralnego dla szczebla lokalnego.

Należy podkreślić, że powstałe w 1999 r. kasy chorych były do 31 marca 2003 r. podporządkowane samorządowym władzom wojewódzkim i wobec tego ich dochody oraz wydatki formalnie należały do szczebla lokalnego, co w 1999 r. zwiększyło decentralizację dochodów publicznych do 23%, a wydatków do 36%. Po powołaniu Narodowego Funduszu Zdrowia środki publiczne na ochronę zdrowia należą ponownie do szczebla centralnego, tak jak to było przed 1999 r. Ze względu na porównywalność danych między latami w Polsce oraz Polski z innymi państwami (z reguły fundusze na ochronę zdrowia należą do szczebla centralnego) na wykresie 1.3 fundusze ochrony zdrowia są jednolicie uwzględnione na szczeblu centralnym. Na tle innych krajów decentralizacja finansów publicznych w Polsce jest niska również po 1998 r. Trwają prace nad reformą finansów publicznych uwzględniającą zwiększenie decentralizacji, zwłaszcza dochodów publicznych.

Udział wydatków szczebli niecentralnych w wydatkach publicznych jest większy niż dochodów własnych, nie tylko w Polsce, ale również w innych krajach, bowiem z reguły poza dochodami własnymi do szczebli niecentralnych przekazywane są transfery finansowe (dotacje) ze szczebla centralnego. Wielkość tych transferów jest różna. Jest stosunkowo duża w Europie Zachodniej, zwłaszcza w Danii. W Polsce transfer ze szczebla centralnego do lokalnego do 1998 r. był niewielki, znacznie wzrósł od 1999 r. Niewielki transfer oznacza, że szczebel niecentralny wykonuje swoje zadania głównie w oparciu o własne dochody.

Na skalę decentralizacji finansów publicznych, poza wielkością kraju, wpływają czynniki ekonomiczne i polityczno-doktrynalne, z których jedne przemawiają za zwiększeniem decentralizacji, inne za jej zmniejszeniem.

Istnieją cztery istotne czynniki, które przemawiają za możliwie dużą decentralizacją finansów publicznych i samodzielnością szczebla lokalnego:

1. Demokratyczna zasada subsydiarności: władza centralna powinna wypełniać tylko te zadania, które nie mogą być efektywnie wypełniane na szczeblu lokalnym.

2. Zasada efektywności: wykorzystanie środków publicznych jest tym bardziej efektywne, im decyzje podejmowane są bliżej społeczności, w której środki te są wykorzystywane.

3. Zasada dostosowania środków publicznych szczebla lokalnego do jego zadań; z zasady subsydiarności i efektywności wynika, że środki finansowe powinny być odpowiednio duże.

4. Realizacja doktryny liberalnej finansów publicznych, wg której sprawiedliwość społeczna wymaga wyrównania obciążeń podatkowych i ograniczania transferu dochodów od regionów bogatszych do uboższych, tzn. względnie dużej samodzielności szczebla lokalnego, zwłaszcza w zakresie dochodów własnych (wtedy mamy też do czynienia z konkurencją między jednostkami lokalnymi).

Istnieją z kolei cztery istotne czynniki ograniczające decentralizację finansów publicznych i samodzielność szczebla lokalnego:

1. Zasada jednolitości warunków funkcjonowania gospodarki: władze samorządowe nie mogą tworzyć własnych źródeł dochodów; swobodne nakładanie podatków przez władze samorządowe prowadziłoby do nadmiernego zróżnicowania warunków działalności podmiotów gospodarczych i wprowadziłoby chaos do procesu gospodarowania.

2. Realizacja doktryny socjalistycznej (opiekuńczej) finansów publicznych w układzie terytorialnym; socjaliści uznają, że sprawiedliwość społeczna wymaga wyrównania poziomu życia, a więc możliwie dużego transferu dochodów od regionów bogatszych do uboższych za pośrednictwem szczebla centralnego, tzn. niewielkiej samodzielności szczebla lokalnego, przynajmniej w zakresie pobierania podatków.

3. Obiektywnie duży udział wydatków publicznych na dziedziny o znaczeniu ogólnokrajowym (wymienione powyżej); z uwagi na efektywność ich funkcjonowania, wydatki te nie mogą ulec decentralizacji, a jeśli to tylko w niewielkim stopniu.

4. Subiektywny czynnik ograniczania decentralizacji finansów publicznych - niechęć wielu polityków władz centralnych do ograniczania swej władzy; pieniądz jak wiadomo daje władzę, a zmniejszenie środków finansowych budżetu państwa na rzecz budżetów lokalnych zmniejsza zakres władzy centralnej.

Główne segmenty finansów publicznych

Podział finansów publicznych na trzy główne segmenty jest związany z różnymi cechami funduszy: budżetów, funduszy celowych i gospodarki pozabudżetowej. Generalnie można stwierdzić, że budżety są najważniejszym segmentem i rdzeniem finansów publicznych, z których są, ale nie muszą być, wydzielane pozostałe dwa główne segmenty. Wydzielenie to jest związane z potrzebą uwolnienia niektórych funduszy od rygorystycznych zasad obowiązujących budżety. Zróżnicowanie cech głównych segmentów FP jest przedsta­wione w tabl. 1.2.

Zróżnicowanie cech budżetów, funduszy celowych i funduszy gospodarki pozabudżetowej

Budżety	Fundusze celowe	Gospodarka pozabudżetowa
Realizacja zadań na zasadach niekomercyjnych - jednostki budżetowe i fundusze celowe nie mogą prowadzić działalności komercyjnej (odpłatnej).		Realizacja zadań na zasadach komercyjnych (odpłatnie).
Obowiązuje zasada budżetowania brutto. Jednostki budżetowe pokrywają wydatki bezpośrednio z budżetu, a wszelkie pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu.	Obowiązuje zasada budżetowania netto, oznaczająca, że dochody - łącznie z ewentualnymi dotacjami z budżetu - służą finansowaniu własnych zadań i nie są odprowadzane do budżetu, chociaż jednostki gospodarki poza­budżetowej są zobowiązane do odprowadzania do budżetu części zysku.
Ściśle roczny okres funkcjonowania. Zaplanowane kwoty wydatków nie zrealizowane do końca roku nie mogą być przenoszone na następny rok*	Realizowane zadania mają zapewnioną ciągłość finansowania, tzn. że dochody nie wykorzystane i wydatki nie zrealizowane w danym roku mogą być przeniesione na następny rok.
Obowiązuje zasada nie wiązania dochodów z wydatkami, o czym mówi ustawa o FP: “środki publiczne pocho­dzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imien­nie wymienionych wydatków, chyba, że odrębna ustawa stanowi inaczej”*.	Dochody pochodzące z określonych źródeł (możliwe dotacje z budżetu) są wydatkowane tylko na określone cele, np. źródłem funduszy emerytal­nych są składki ubezpieczenia emery­talnego, a fundusze te mogą być prze­znaczone tylko na wypłaty emerytur.	Dochody pochodzą z działalności komercyjnej (możliwe są dotacje z budżetu albo dochody uboczne z działalności ustawowej ) i są źródłem pokrycia kosztów działalności wynikającej z realizowanych zadań.

*W Polsce są w budżetach stosowane wyjątki od tych zasad w sytuacjach, gdy wynika to z zasady racjonalności wydatków budżetowych, a tworzenie nowych funduszy celowych nie jest możliwe albo uzasadnione. Wyjątki te są podane w dalszej części materiałów.

Źródło: opracowanie własne.

Budżety - ogólne cechy budżetu i zasady budżetowe

Budżet:

1. jest głównym funduszem publicznym służącym gromadzeniu i dzieleniu przez władze publiczne środków pieniężnych w związku z bezpośrednią realizacją funkcji (zadań) tych władz;

2. jest aktem prawnym wysokiej rangi - ustawą w państwie lub najważniejszą uchwałą samorządu;

3. jest planem dochodów i wydatków państwa lub samorządu na okres roku;

4. po stronie dochodów ma charakter planu-prognozy, dochody mogą przekroczyć wielkości planowane;

5. po stronie wydatków jest skonkretyzowany - przyjęta wielkość wydatków nie może być przekroczona bez upoważnienia wynikającego z aktu prawnego;

6. stanowi istotne narzędzie władz w realizacji polityki społeczno-gospodarczej, a wielkość i struktura środków jest wyrazem określonej polityki fiskalnej państwa;

7. wpływa na stan pozostałych segmentów finansów publicznych, zwłaszcza na fundusze celowe, głównie poprzez przekazywanie dotacji na pokrycie części wydatków związanych z zadaniami państwa albo samorządu.

Ważniejsze zasady budżetowe

Zasady budżetowe są to postulaty nauki formułowane pod adresem konstruktorów budżetu, mające zapewnić prawidłowe działanie gospodarki budżetowej. Tylko część z nich przybiera postać normy prawnej. W podręcznikach spotkać można wiele zasad i określeń je wyrażających. Tu wymienione są ważniejsze zasady.

Zasada jednoroczności

Budżet ma ściśle roczny okres funkcjonowania: planowane dochody i wydatki muszą być realizowane przed upływem roku budżetowego, a wydatki nie wykorzystane do końca roku nie mogą być przenoszone na następny rok. Jest to w Polsce określone ustawą, ale z uwzględnieniem wyjątku: w budżecie państwa nie wygasają z końcem roku zaplanowane wydatki, których źródłem finansowania są środki zagraniczne (bezzwrotne i kredyty) oraz zaplanowane wydatki ze środków krajowych przeznaczone na współfinansowanie programów realizowanych z nie podlegających zwrotowi środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Środki te są przenoszone na odrębny rachunek i mogą być wykorzystane po 31 grudnia. Rada Ministrów może w określonych sytuacjach podjąć decyzje o przeniesieniu na następny rok również nie zrealizowanych wydatków na inwestycje wieloletnie.

Zasada powszechności (brutto)

Zasada ta, nazywana także zasadą zupełności lub zasadą brutto wymaga, by wszystkie dochody i wydatki budżetowe były w całości ujmowane w planach budżetowych, czyli bez potrącania jakichkolwiek wielkości, np. bez potrącania kosztów uzyskania dochodów. Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a wszelkie pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu. Oznacza to, że nawet pozaplanowe dochody uzyskane w jednostce budżetowej nie mogą być w niej wykorzystane poza planem wydatków lecz muszą być odprowadzane do budżetu.

Zasada jedności

Budżet powinien być ujmowany w jednym dokumencie. Nie można obok ustawy (uchwały) budżetowej tworzyć odrębnych planów finansowych środków budżetowych. Zasada jedności ma zapewnić władzom racjonalne planowanie budżetowe i pełną orientację w zakresie dochodów i wydatków, bez potrzeby badania wielu dokumentów.

Zasada jawności

Obowiązek ujawniania budżetu uznawany jest za elementarną zasadę demokracji. Nie chodzi tu tylko o ujawnianie pełnej treści ustawy (uchwały) budżetowej, ale także o przedstawienie jej w takiej formie, by przez nadmierną komplikację nie stała się dokumentem czytelnym tylko dla jej autorów i wąskiej grupy specjalistów. Jawność budżetu realizuje się również poprzez jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych jed­nostek samorządu terytorialnego. Ponadto do publicznej wiadomości podawane są kwoty dotacji budżetowych, zbiorcze dane dotyczące finansów publicznych, w tym wielkość państwowego długu publicznego.

Zasada nie wiązania wydatków z dochodami

Wynika z potrzeby przeciwstawienia się tendencjom różnych lobby politycznych do zagwarantowania środków budżetowych z określonych źródeł na sfinansowanie określonych celów. Wiązanie dochodów z wydatkami powodowałoby usztywnienie wydatków budżetowych, tj. ograniczenie możliwości dokonywania racjonalnych wyborów. W polskim budżecie państwa stosowane są dwa ustawowo określone wyjątki. W ustawie o grach losowych i zakładach wzajemnych 20% stawki podatku przeznacza się na rachunek środków specjalnych z przeznaczeniem wyłącznym na dofinansowanie inwestycji w dziedzinie kultury i sportu. Drugim wyjątkiem jest przeznaczenie w budżecie państwa określonej części wpływów z akcyzy na paliwa silnikowe na rekonstrukcję i budowę dróg publicznych. Jeśli racjonalność funkcjonowania środków publicznych wymagała wiązania dochodów z wydatkami, to do 1998 r. tworzono fundusze celowe, które nie podlegają wszystkim rygorom budżetowym.

Zasada gospodarności i oszczędności

W ustawie o finansach publicznych zasada ta została sformułowana w art. 28.ust. 3, w sposób następu­jący: “Wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;

2. w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3. w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.”

Najbardziej znanym przejawem nieoszczędnego gospodarowania budżetowego - na etapie planowania - jest ukształtowana praktyka polegająca na tzw. “planowaniu z zakładką”: w projekcie ustawy budżetowej bardzo ostrożnie szacuje się dochody i jednocześnie trochę zawyża się wydatki budżetowe. Mechanizm takiego tworzenia rezerw umożliwia sfinansowanie wydatków niespodziewanych. Wielotygodniowe zmagania Ministerstwa Finansów z dysponentami części budżetowych, a później Sejmu z Ministerstwem Finansów - upraszczając sprawę - w dużej mierze polegają na próbie udowodnienia istnienia tych rezerw.

Zasada równoważenia budżetu

Rozumienie zasady zrównoważonego budżetu może być rozmaite, zależnie od realizowanej w państwie doktryny społeczno-ekonomicznej. Nie zapisuje się z reguły w przepisach prawa obowiązku bezwzględnego zrównoważenia budżetu, gdyż mógłby on okazać się w praktyce bardzo kłopotliwy. Równoważenie budżetu traktuje się współcześnie z reguły jako pożądaną tendencję, nie zaś jako bezwzględny wymóg.

Fundusze celowe - charakterystyka ogólna

Publiczny fundusz celowy jest formą organizacyjną, utworzoną na mocy ustawy, służącą organom władz publicznych do gromadzenia środków pieniężnych tylko z określonych źródeł, przeznaczanych na precyzyjnie określone cele.

Ustawa o finansach publicznych z listopada 1998 r. w zasadzie zakazała tworzenia nowych funduszy celowych. Z tego powodu niejasna była przynależność do tego segmentu kas chorych, a obecnie Narodowego Funduszu Zdrowia. W klasyfikacjach i statystykach publikowanych przez Ministerstwo Finansów w jęz. polskim fundusze kas chorych były prezentowane oddzielnie, poza trzema omawianymi tu formami, natomiast w publikacjach w jęz. angielskim (wyjątkowo również w jęz. polskim w Roczniku Statystycznym GUS w rozdziale Finanse publiczne - w dodatkowej, ostatniej tablicy), zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Funduszu Walutowego były prezentowane w ramach segmentu funduszy ubezpieczeń społecznych, co jest zgodne z funkcjami i charakterem funduszy ubezpieczeń zdrowotnych. Pod względem skali wydatków kasy chorych zajmują drugie miejsce wśród funduszy celowych. W 2002 r. wydatki kas chorych wyniosły blisko 28 mld zł, przy czym dochody pochodziły tylko ze składek ubezpieczeniowych.

W Polsce na szczeblu centralnym działa 13 państwowych funduszy nazywanych oficjalnie celowymi, z których 6 o największych środkach publicznych wymieniono w tabl. 1.3. Pod względem wielkości środków finansowych dominują w nich fundusze ubezpieczeń społecznych (w 2000 r. 99,4% wydatków). Z uwagi na charakter Narodowego Funduszu Zdrowia należy go obecnie również zaliczyć do państwowych funduszy celowych, chociaż nie jest wymieniony w tabl. 1.3.

Najważniejsze państwowe fundusze celowe w Polsce (porządek wg wielkości wydatków ogółem)

		2000		2003
Lp.	Nazwa funduszu celowego	Wydatki w mln zł		Plan wydatków w mln zł
	w nawiasie jest podany dysponent i rok powołania (objaśnienia skrótów pod tablicą)	ogółem	dotacje z budżetu p.	ogółem	dotacje z budżetu p.
1.	Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (ZUS; 1998)	89 616	15 366	102 187	27 967
2.	Fundusz Emerytalno-Rentowy (KRUS; 1992)	14 315	13 213	16 006	15 014
3.	Fundusz Pracy (MGPiPS; 1994)	7 160	839	11 775	3 944
4.	Państ. Fun. Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (MGPiPS; 1997)	1 516	-	1 557	-
5.	Fundusz Alimentacyjny (ZUS; 1974)	1 097	881	1 452	1 249
6.	Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (MOŚ; 1980)	432	-	804	-
	Pozostałe 7 funduszy	664	124	928	119
	Razem 13 funduszy celowych	114 478	30 422	134 360	48 294

Wyjaśnienie skrótów dysponentów: ZUS - Zakład Ubezpieczeń Społecznych; KRUS - Prezes Kasy Rol­niczego Ubezpieczenia Społecznego; MOŚ - Minister Ochrony Środowiska; MGPiPS - Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

Na szczeblu samorządowym działają w zasadzie trzy rodzaje funduszy celowych (uporządkowane wg wielkości wydatków): Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych.

Właściwości funduszy celowych:

1. Fundusz celowy jest wyodrębnioną organizacyjne lub finansowo częścią pieniężnych środków publicznych, która zapewnia finansowanie określonej dziedziny, przy czym źródła finansowania, choć określone, mogą być różne, a jednym z nich może być budżet państwa albo budżet samorządu. Daniny pieniężne są nakładane i pobierane z założeniem wykorzystania funduszy na określony cel, a nie jak w budżecie, gdzie konkretne przeznaczenie wpłat nie jest podatnikowi znane.

2. Wydzielenie środków publicznych na określone zadania pełni funkcję mobilizacyjną i podnosi rangę tych zadań wśród wszystkich obowiązków władz publicznych, bowiem wyłącza wydzielone środki z rutynowej procedury stosowanej przy budżetowej alokacji środków, tzn. z „rywalizacji” o środki z innymi zada­niami. Funkcja mobilizacyjna polega na tym, że łatwiej znaleźć akceptację społeczną dla finansowania zadań o wysokiej randze społecznej i znanych korzyściach, zarówno w przypadku wpłat przymusowych (np. na fundusz pracy), jak i dobrowolnych (np. na ochronę środowiska).

3. Zadania, na które przewidziane są środki w funduszu celowym, mają zapewnioną ciągłość finansowania, gdyż nie podlegają procedurze budżetowej, a to oznacza m.in. możliwość wieloletniego finansowania (możliwa jest kumulacja środków nie wykorzystanych w danym roku fiskalnym), niezależnie od procedury corocznego uchwalania budżetu. Uniezależnienie finansowe od władz kształtujących budżet jest ograniczone, jeśli fundusz korzysta w dużym stopniu z dotacji budżetowych.

Właściwości funduszy celowych powodują, że władze stanowiące (parlament, rady w samorządach) mają niewielki wpływ na gospodarowanie środkami tych funduszy. Toteż koncepcja wyłączania części funduszy publicznych spod bieżącej kontroli organów przedstawicielskich w formie funduszy celowych jest traktowana jako dyskusyjna, czego wyrazem jest ustawowe ograniczenie liczby funduszy w Polsce. Doświadczenia krajów stosujących fundusze celowe, wskazują jednak na ich dużą efektywność.

Poza państwowymi i samorządowymi funduszami celowymi istnieją również ponadnarodowe fundusze celowe, powstające ze składek (dotacji) rządowych. Do takich instytucji ponadnarodowych należą fundusze ONZ (np. UNICEF - Fundusz Narodów Zjednoczonych Pomocy Dzieciom) i innych organizacji międzynaro­dowych, także Unii Europejskiej (np. PHARE).

Finanse ubezpieczeń społecznych

Instytucja ubezpieczeń powstała jako odpowiedź na występowanie ryzyka w życiu i w działalności go­spodarczej człowieka. Od dawna grupy ludzi prowadzących podobną działalność gospodarczą organizowały ubezpieczenia, np. w handlu, rzemiośle (taką działalnością zajmowały się cechy). Sens ubezpieczeń polega na tym, że ciężary związane ze szkodami losowymi rozkładają się na dużą liczbę podmiotów wnoszących składkę ubezpieczeniową. Szybki rozwój ubezpieczeń społecznych nastąpił wraz z rozwojem kapitalizmu, w którym dotychczasowe zagrożenia nabrały większej wagi, a powstały nowe. Poza ryzykiem utraty mienia, istotnego znaczenia nabrało ryzyko utraty pracy z uwagi na wiek, chorobę czy inwalidztwo.

Ubezpieczenia traktowane były na całym świecie do drugiej połowy XIX w. jako sprawa wyłącznie indywi­dualnych decyzji. Jednak przezorność indywidualna okazywała się niewystarczająca, a tragiczny los wielu rodzin spowodował, że państwa przestały traktować problem ubezpieczeń jako sprawę prywatną. Pierwsze ubezpieczenia społeczne o charakterze obowiązkowym powstały w latach 1881-1889 w Niemczech za rządów kanclerza Bismarcka, w tym na ziemiach polskich zaboru pruskiego (ubezpieczenia chorobowe, od wypadków przy pracy, na wypadek inwalidztwa i starości), w latach 1887-1906 w Austrii, w tym w Galicji. System ubez­pieczeń społecznych w odrodzonej Polsce powstawał w latach 1919-1927, a został ujednolicony w 1933 r.

Rola państwa w zakresie ubezpieczeń społecznych może sprowadzać się do:

• tworzenia podstaw prawnych ubezpieczeń społecznych, w tym ustanowienia obowiązku ubezpieczenia, tzn. obowiązku płacenia składki, bez angażowania państwa jako skarbnika;

• przejęcia przez państwo obowiązków organizacji systemu ubezpieczeń społecznych i funkcji skarbnika środków finansowych oraz związanej z tym odpowiedzialności finansowej za świadczenia społeczne.

W pierwszym przypadku fundusze ubezpieczeń społecznych znajdują się poza finansami publicznymi. Rola państwa ogranicza się do kształtowania ustawowo systemu ubezpieczeń społecznych i do interwencji w sytuacjach złego funkcjonowania otwartych funduszy ubezpieczeniowych, które mają charakter kapitałowo-inwestycyjny. Taki system występuje w przewadze państw pozaeuropejskich.

W drugim przypadku fundusze ubezpieczeń społecznych są włączone do finansów publicznych. Składki ubezpieczeniowe stają się częścią środków publicznych przeznaczanych na bieżące wypłaty ubezpieczeniowe. Taka sytuacja występowała w Polsce do 1998 r. w odniesieniu do wszystkich ubezpieczeń społecznych. Reforma systemu ubezpieczeń emerytalnych, wprowadzona od 1999 r., oznacza stopniowe przechodzenie tego ubezpieczenia do formy funduszy kapitałowo-inwestycyjnych. Toteż część składek ubezpieczeniowych nie wpływa już do funduszy ubezpieczeniowych należących do finansów publicznych (I filar) lecz do otwartych (kapitałowych) funduszy ubezpieczeniowych - w ramach tzw. II filaru.

W przypadku ubezpieczeń emerytalnych z tzw. I filaru mamy do czynienia z międzygeneracyjną redystrybucją dochodów. Składki opłacane przez pracujących tworzą fundusze wypłacane starszej generacji. W związku ze starzeniem się społeczeństwa, coraz większa liczba emerytów musiałaby być utrzymywana przez coraz mniejszą liczbę pracujących. Niedobory w funduszach emerytalnych wymagają przeznaczenie na te cele środków publicznych z budżetu, które mogłyby być przeznaczone na cele rozwojowe. Reforma systemu emerytalnego w okresie przejściowym zwiększa konieczność dotowania wydatków emerytalnych z budżetu państwa, przyniesie ulgę dla budżetu państwa najwcześniej za ok. 15 lat.

W terminologii polskiej terminu „ubezpieczenia społeczne” używa się w dwóch znaczeniach: w szerokim, tak jak to czyni MFW i wiele krajów Europy w swych ustawach oraz w wąskim, tak jak to formułuje polska Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r. W wąskim znaczeniu do ubezpieczeń społecznych zalicza się głównie ubezpieczenia emerytalne i rentowe, chorobowe (w razie choroby i macierzyń­stwa) oraz wypadkowe (z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych). W szerokim znaczeniu do ubez­pieczeń społecznych zalicza się też ubezpieczenia zdrowotne oraz ubezpieczenia od bezrobocia. Od 1999 r., w wyniku reformy ubezpieczeń społecznych, są one finansowane ze składek pracodawców albo pracujących, albo obu tych podmiotów i w razie potrzeby dofinansowywane z budżetu państwa. Tablica 1.4 przedstawia system obejmujący większość pracujących w Polsce (nie obejmuje rolników).

Wysokość składek ubezpieczenia społecznego w Polsce w 2003 r.

Ubezpieczenie	Fundusz	Składka w % podstawy wymiaru składki ^a) opłacana przez
		pracodawcę	pracownika	razem

Ubezpieczenia społeczne w wąskim znaczeniu

Emerytalne	Emerytalny FUS	9,76	9,76^b)	19,52
Rentowe	Rentowy FUS	6,50	6,50	13,00
Chorobowe	Chorobowy FUS	-	2,45	2,45
Wypadkowe	Wypadkowy FUS	1,62	-	1,62
Ogółem		17,88	18,71	36,59

Ubezpieczenia społeczne pozostałe

Od bezrobocia	Fundusz Pracy	2,45	-	2,45
Zdrowotne	Kasa Chorych	-	8,00^c)	7,75

a) Podstawą wymiaru składki jest wynagrodzenie brutto pracownika, z wyjątkiem ubezpieczenia zdrowotnego, gdzie podstawą wymiaru jest wynagrodzenie minus składka na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe. b) W przypadku wszystkich osób urodzonych po 1968 r. oraz dobrowolnie w przypadku osób urodzonych w okresie 1949-1968, 7,3% podstawy wymiaru składki jest odprowadzane do wybranego otwartego funduszu emerytalnego. c) Składka ta jest odliczana od podatku dochodowego od osób fizycznych i była przekazywana do kasy chorych za pośrednictwem ZUS (w latach 1999-2000 wynosiła 7,5%, w latach 2001-2002 podwyższono do 7,75%, a w ustawie budżetowej na 2003 r. Sejm przyjął 8,00%); od 1 kwietnia 2003 r. kasy chorych uległy likwidacji, a ich biura stały się oddziałami powołanego ustawą Narodowego Funduszu Zdrowia.

Fundusze gospodarki pozabudżetowej

„Gospodarka pozabudżetowa” jest terminem, który był w Polsce używany ustawowo do 1998 r., obejmując swą nazwą trzy formy: zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne. Aktualnie obowiązu­jąca ustawa o finansach publicznych nie używa tego terminu, a odnosząc się do problematyki gospodarki poza­budżetowej każdorazowo wymienia nazwy tych trzech form. Jednak wspólna nazwa jest nadal w Polsce używana zwyczajowo (również w podręcznikach), tym bardziej, że ma swój odpowiednik w terminologii MFW - „rachunki pozabudżetowe” (extrabudgetary accounts).

Fundusze publiczne gospodarki pozabudżetowej występują w trzech formach organizacyjno-prawnych wyróżnionych w Ustawie o finansach publicznych:

• Zakłady budżetowe - samodzielne jednostki wydzielone z jednostki budżetowej, nie posiadające osobowości prawnej, wykonujące jej wyodrębnione zadania odpłatnie. Przykładem państwowych zakła­dów budżetowych są ośrodki szkoleniowo-wypoczynkowe ministerstw. Przykładem samorządowych zakła­dów budżetowych są zakłady oczyszczania miasta, administracje budynków komunalnych, ośrodki sportowo-wypoczynkowe. Z reguły są przestrzennie oddzielone od swej jednostki budżetowej.

• Gospodarstwa pomocnicze - jednostki wyodrębnione z jednostki budżetowej pod względem finanso­wym, nie posiadające osobowości prawnej, wykonujące część podstawowej działalności jednostki budżetowej lub działalność uboczną odpłatnie. Są to na ogół jednostki usług technicznych albo hotelar­skich i gastronomicznych ministerstw i innych urzędów, a na szczeblu lokalnym np. warsztaty szkolne. Z reguły mieszczą się w obszarze tej samej nieruchomości, co jednostka budżetowa.

• Środki specjalne - środki jednostek budżetowych nie pochodzące z budżetu państwa, gromadzone na wyodrębnionych rachunkach bankowych i przeznaczane na określone cele poza planem wydatków jed­nostki budżetowej. Przykładem ze szczebla centralnego są środki specjalne Ministerstwa Finansów, które pochodzą z opłat manipulacyjnych i kwot uzyskanych ze sprzedaży przedmiotów z przestępstw celnych albo skarbowych. Środki specjalne są zwykle przeznaczane na dodatkowe premie i nagrody dla urzędników oraz dodatkowe inwestycje, nie przewidziane w wydatkach jednostki budżetowej. W gminach powszechne są środki specjalne dyrektorów szkół albo środki specjalne oświaty przy urzędach gminnych, pochodzące z opłat za wynajem sal i przeznaczane na utrzymanie porządku i remonty w szkołach. Środki specjalne nie są jednostką sektora finansów publicznych lecz rachunkiem bankowym jednostki budżetowej.

Zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze są powiązane z budżetem poprzez uzyskiwane dotacje i obowiązek przekazywania do budżetu części zysku. Z budżetu państwa nie można natomiast przekazywać żadnych funduszy do środków specjalnych.

Sektor finansów publicznych jako zbiór instytucji utrzymujących się z funduszy publicznych

Sektor finansów publicznych, to układ instytucji publicznych, których źródłem finansowania są fundusze publiczne, tzn. dochody innych podmiotów.

Do sektora finansów publicznych należą jednostki, które są utrzymywane z założenia ze środków pu­blicznych, chociażby dodatkowo prowadziły działalność komercyjną, np. państwowe szkoły wyższe lub gimnazja publiczne. Są to zarówno jednostki jedynie korzystające z funduszy publicznych (np. szkoły publiczne, publiczne przychodnie zdrowia, komisariaty policji), jak i takie, które ponadto zajmują się gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych (np. urzędy skarbowe, ministerstwa).

Rodzaje jednostek składających się na sektor finansów publicznych

W artykule 5 Ustawy o finansach publicznych wyliczone są instytucje należące do sektora finansów publicznych, a w artykułach 17-22 Ustawy o finansach publicznych określa się możliwość tworzenia tylko określonych jednostek sektora finansów publicznych w ramach sektora rządowego (na szczeblu centralnym), oraz sektora samorządowego (na szczeblu lokalnym). Instytucje te obejmują:

A. Jednostki budżetowe, tzn. jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które nie mają osobowości prawnej, pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu, a tym samym całość finansów tych jednostek stanowi część budżetu; ponadto nie mogą prowadzić działalności komercyjnej:

• państwowe jednostki budżetowe, zarówno jednostki I stopnia (np. urzędy naczelnych organów władzy, jak Prezydent RP, ministerstwa i inne jednostki centralne, Najwyższa Izba Kontroli, Sąd Najwyższy, sądy i prokuratury), jak i tworzone przez ich kierowników podległe jednostki budżetowe niższego stopnia (kierownicy są odpowiednio dysponentami I, II, III stopnia środków budżetowych, np. jednostki państwowe podległe ministerstwom albo wojewodom jako dysponentom I stopnia);

• samorządowe jednostki budżetowe (gminne, powiatowe, wojewódzkie), z zasady są to urzędy (mar­szałkowski, powiatu i gminy), szkoły publiczne, ośrodki pomocy społecznej, ale organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może utworzyć też inne jednostki budżetowe.

Jednostki budżetowe mogą wydzielać część swej działalności w formie zakładów budżetowych albo gospodarstw pomocniczych oraz uzyskać zgodę władz stanowiących na tworzenie środków specjalnych.

B Jednostki finansów publicznych - osoby prawne, które wykonują określone zadania z zakresu funkcji państwa (np. zapewnienie warunków do bezpłatnego wykształcenia wyższego albo powszechnej opieki zdrowotnej) lub samorządu, a koszty ich działalności z założenia są pokrywane z funduszy publicznych, głównie poprzez dotacje wpisane do określonych jednostek budżetowych (np. dotacje dla państwowych szkół wyższych są umieszczone w Ministerstwie Edukacji i Sportu), przy czym mogą uzyskiwać środki finansowe na swą działalność inne niż dotacje z budżetu, w tym z działalności komercyjnej:

• państwowe szkoły wyższe,

• jednostki badawczo-rozwojowe i Polska Akademia Nauk,

• państwowe lub samorządowe instytucje kultury,

• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej utrzymywane częściowo z budżetu, ale przede wszystkim z odrębnego funduszu zdrowia (kasy chorych, NFZ).

C. Jednostki funduszy celowych powołane w celu administrowania funduszem. Taką jednostką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który administruje Funduszem Ubezpieczeń Społecznych (w tym pozarolniczym funduszem emerytalnym i rentowym), a także Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, która admini­struje m.in. Funduszem Emerytalno-Rentowym (dla rolników). Do nich można zaliczyć obecnie Narodowy Fundusz Zdrowia, traktując go, zgodnie z jego charakterem, jako fundusz celowy.

Należy jednak dodać, że niektóre fundusze celowe są administrowane przez jednostki budżetowe, poza pełnieniem przez nie zasadniczych funkcji wynikających z charakteru i zadań tych jednostek. Fundusz celowy jest wtedy jedynie wyodrębnionym rachunkiem bankowym, którym dysponuje organ wskazany w ustawie powołującej fundusz. Taką jednostką był do kwietnia 2002 r. Krajowy Urząd Pracy, który administrował Funduszem Pracy obecnie administruje nim Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku administrowania funduszami celowymi samorządowymi, gdzie tę funkcję pełnią odpowiednie urzędy (marszałkowski, powiatu, gminy).

D. Zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze (omówione powyżej).

Sektor finansów publicznych wśród sektorów funkcjonalnych

W uproszczonym ujęciu, podstawowe elementy funkcjonalne gospodarki to gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Gospodarstwa domowe świadczą pracę dla przedsiębiorstw, za którą otrzymują wynagro­dzenie - dochody z pracy. Przedsiębiorstwa przekazują dobra i usługi do gospodarstw domowych, za co otrzy­mują zapłatę stanowiącą wydatki gospodarstw domowych na dobra i usługi. W społeczeństwach ukształtowały się ponadto elementy pośredniczące w obiegu pieniądza, tzn. instytucje finansowe (banki, instytucje ubezpie­czeniowe), ale także instytucje organizujące społeczeństwo, tzw. związki publicznoprawne, głównie państwo i samorządy, reprezentowane przez władze publiczne (wykres 1.4). Związki publicznoprawne są organizacjami suwerennymi albo autonomicznymi na określonym terytorium. Toteż władze publiczne w obszarze Polski obejmują tylko władze państwowe (suwerenne w granicach Polski) i władze samorządowe trzech poziomów: województw, powiatów i gmin (autonomiczne w swoich granicach).

finansów publicznych

Z uwagi na rodzaj własności rozróżniamy sektor prywatny i sektor publiczny (wykres 1.5). Jakie są więc relacje między sektorem publicznym (zbiorem jednostek, których właścicielem jest państwo lub samorząd), a sektorem finansów publicznych?

Obydwa terminy są nieraz używane niesłusznie zamiennie. Tymczasem sektor finansów publicznych jest jedynie częścią sektora publicznego. Poza SFP w sektorze publicznym funkcjonują dwa rodzaje jednostek publicznych komercyjnych (działających na prawach rynkowych): publiczne instytucje finansowe i przedsiębiorstwa publiczne (państwowe i samorządowe). Różnią się źródłem finansowania działalności.

Źródłem finansowania działalności jednostek sektora finansów publicznych (np. administracji, szkolnictwa, zakładów opieki zdrowotnej) są środki publiczne, pochodzące głównie z podatków. Nie zmienia tego fakt, że niektóre rodzaje jednostek SFP mają prawo prowadzić działalność komercyjną.

Instytucje finansowe (np. NBP) i przedsiębiorstwa publiczne (np. państwowe huty żelaza) są z założenia samofinansujące się. Operują one funduszami nieprywatnymi, ale ich źródłem nie są środki uzyskane od innych podmiotów, bowiem finansują się same. Przedsiębiorstwa publiczne mają cechy podobne do przedsiębiorstw prywatnych. Tak samo realizują cele ekonomiczne nie korzystając z funduszy publicz­nych. Jednak samofinansujące się przedsiębiorstwa publiczne, a w określonych sytuacjach także prywatne, mogą być dofinansowane dotacjami z budżetu (co obecnie występuje np. w przypadku kopalni węgla kamien­nego; a regułą w wielu krajach są np. dotacje „na utrzymanie mocy produkcyjnych” - w okresie braku zamó­wień ze strony armii - dla przedsiębiorstw publicznych i prywatnych przemysłu zbrojeniowego).

System podmiotowo-decyzyjny finansów publicznych; władze publiczne a finanse publiczne

Władze publiczne nie mogą funkcjonować i spełniać swoich zadań bez finansów publicznych, tzn. środków pieniężnych pobieranych od gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, a także instytucji finanso­wych. I odwrotnie: finanse publiczne powstają tylko wtedy, gdy istnieje władza publiczna, która je groma­dzi i wykorzystuje do realizacji swoich zadań. Wielkość środków publicznych zależy od charakteru zadań władz, a tym samym od tego, jaką część środków pieniężnych społeczeństwa pobiera władza na cele publiczne, głównie w formie podatków, zmniejszając w ten sposób wielkość pierwotnych środków prywatnych.

W naukach politycznych władze publiczne dzieli się w układzie szczeblowym na organy władz państwowych i samorządowych, a ze względu na pełnione funkcje na organy władz stanowiących, wykonaw­czych i sądowniczych. Podmiotami decyzji w zakresie finansów publicznych są organy władz stanowią­cych i wykonawczych (sądy rozstrzygają tylko kwestie sporne i karne w zakresie finansów publicznych). W poniżej przedstawionym systemie, prezentującym aktualną sytuację w Polsce, oddzielnie przedstawione są organy kontrolne ze względu na fakt, że odgrywają one istotna rolę w decyzjach finansowych, a podlegają albo władzom stanowiącym albo władzom wykonawczym.

1. Władze stanowiące - podejmują prawne i strategiczne decyzje dotyczące środków publicznych

1. Szczebel państwowy - władze ustawodawcze (parlament: Sejm i Senat), przyjmują ustawy związane z finansami publicznymi, w tym ustawy podatkowe i coroczną ustawę budżetową, a także rozpatrują sprawozdania z realizacji ustawy budżetowej;

2. Szczebel samorządowy - władze stanowiące (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa), przyjmują uchwały w sprawach finansów publicznych, w tym coroczną uchwałę budżetową, a także rozpatrują sprawozdania z realizacji uchwały budżetowej;

2. Władze wykonawcze - przygotowują projekty decyzji i realizują decyzje władz stanowiących

1. Szczebel centralny - Rada Ministrów (ze szczególną rolą Ministra Finansów i podlegającym mu aparatem skarbowym gromadzącym dochody budżetowe), przyjmuje i przekazuje do Sejmu projekty ustaw, realizuje ustawy i przedstawia Sejmowi sprawozdania z ich realizacji;

2. Szczebel samorządowy - zarząd gminy (z wójtem lub burmistrzem na czele), powiatu ziemskiego (ze starostą na czele), powiatu grodzkiego (z prezydentem na czele), województwa (z marszałkiem na czele).

3. Aparat kontrolny - kontroluje realizację decyzji i ich zgodność z prawem

1. Najwyższa Izba Kontroli, jako organ kontrolny Sejmu;

2. Komisje sejmowe i komisje we władzach stanowiących samorządów posiadające określone uprawnienia kontrolne wobec władz wykonawczych;

3. Minister Finansów jako naczelny organ kontroli skarbowej, działający przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej;

4. Prezes Rady Ministrów działający poprzez wojewodów i regionalne izby obrachunkowe (RIO), kontrolujący funkcjonowanie finansów publicznych samorządowych pod kątem ich zgodności z prawem (ustawami); RIO pełni funkcje kontrolne i konsultacyjno-szkoleniowe wobec gospodarki finansowej władz samorządowych gmin, powiatów i województw.

5. Służby kontrolne działające wewnątrz jednostek organizacyjnych FP, np. ministerstw, urzędów gmin.

System prawny finansów publicznych w Polsce

System prawny finansów publicznych jest zhierarchizowany. Treść ustaw musi być zgodna z Konstytu­cją RP, a treść rozporządzeń zgodna z ustawami. W przypadku ustaw zachodzą jednak liczne wzajemne powiązania, np. roczna ustawa budżetowa musi być zgodna w swej konstrukcji oraz procedurze przygotowania i realizacji nie tylko z Konstytucją, ale także z licznymi innymi ustawami, w tym zwłaszcza z ustawą o finan­sach publicznych. Poniżej wymienione są najważniejsze rodzaje aktów prawnych.

1. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (postanowienia dotyczące FP są zamieszczone w załączniku).

2. Ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r..

3. Coroczne ustawy (uchwały) budżetowe

3.1 Szczebel centralny: Ustawa budżetowa na rok ...

3.2. Szczebel samorządowy: Uchwała budżetowa na rok ...

4. Ustawa - Ordynacja podatkowa - z 29 sierpnia 1997 r. oraz ustawy dotyczące poszczególnych podatków.

5. Ustawy o funduszach publicznych poza budżetem (np. o konkretnym funduszu celowym).

6. Ustawy o finansach samorządowych.

7. Ustawy regulujące działalność Ministra Finansów i aparatu finansowego oraz kontrolnego.

8. Ustawa karno-skarbowa.

9. Akty normatywne niższego rzędu niż ustawa, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Finansów.

Podstawowe definicje

Finanse publiczne to zasoby pieniężne związków publicznoprawnych (albo zasoby pieniężne w dyspozycji władz publicznych) i procesy ich gromadzenia oraz rozdysponowania. Są to zasoby pieniężne głównie państwa i samorządów terytorialnych, ale także organizacji międzynarodowych (np. ONZ, UE). Są materialną podstawą działania władz publicznych i warunkiem spełniania przez nie ich zadań oraz funkcji. Synonimem finansów publicznych są środki publiczne albo fundusze publiczne.

Gromadzenie dochodów i wydatkowanie środków są podstawą procesów finansów publicznych. Inne procesy finansowe (przychody, rozchody) są ich pochodnymi. Dochody i przychody nazywamy ogólnie wpły­wami, a wydatki i rozchody wypływami. Dochody publiczne (z reguły płatności nieekwiwalentne), to głównie podatki. Wydatki publiczne to takie wydatki nieekwiwalentne jak dotacje, subwencje, zasiłki, emerytury, renty; a także wydatki ekwiwalentne, np. inwestycyjne, zakupy rzeczowe niezbędne do funkcjonowania jedno­stek sektora FP, wynagrodzenia pracowników sektora FP.

Przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska i procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych dokonywanym na podstawie norm prawnych, w tym polityczne, społeczne i ekonomiczne przyczyny i skutki funkcjonowania FP. Nauka o finansach publicznych szuka głównie odpowiedzi na pytania: 1) na jakie cele, ile i dlaczego władze publiczne potrzebują funduszy publicznych? 2) skąd i dlaczego zapotrzebowanie na te fundusze mogą być realizowane? 3) jakie skutki dla gospodarki i społeczeństwa wywołują procesy gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych? 4) jakie stosować techniki i jak zorganizować system finansów publicznych, by działał racjonalnie?

Nauka o finansach publicznych, nazywana do połowy XX w. nauką skarbowości, jest dziedziną należącą do nauki ekonomii. Jest ściśle powiązana z naukami prawnymi, a także z naukami politycznymi i społecznymi.

W finansach publicznych rozróżnia się cztery systemy FP: 1) system funduszy publicznych (różnych form finansów publicznych), których znajomość jest punktem wyjścia w poznawaniu problematyki finansów publicznych; 2) sektor finansów publicznych jako zbiór instytucji utrzymujących się z funduszy publicznych; 3) system podmiotowo-decyzyjny finansów publicznych; 4) system prawny finansów publicznych.

System funduszy publicznych (klasyfikacja form finansów publicznych)

System funduszy publicznych to zbiór różnych form („kas”) funduszy publicznych, stanowiących narzędzia realizacji zadań władz publicznych. Klasyfikacja finansów publicznych w Polsce uwzględnia dwa szczeble (centralny i lokalny) oraz trzy główne segmenty (budżety, fundusze celowe, gospodarka pozabudże­towa). Szczebel lokalny (samorządowy) jest podzielony na 3 poziomy: wojewódzki, powiatowy i gminny (w tym 66 gmin miejskich stanowi jednocześnie powiaty grodzkie).

W niektórych aspektach klasyfikacja FP w Polsce nie jest taka sama jak klasyfikacja międzynarodowa MFW. Przy podziale na trzy główne segmenty różnice dotyczą nazwy i zakresu drugiego segmentu - funduszy celowych. W klasyfikacji FP stosowanej przez MFW drugim segmentem są tylko ubezpieczenia społeczne. W każdym suwerennym państwie świata występuje budżet państwa, a z wyjątkiem krajów małych oraz niektórych średnich, występują budżety samorządowe. Natomiast w wielu krajach z budżetu nie wydziela się ubezpieczeń społecznych lub gospodarki pozabudżetowej. Wydzielenie funduszy ubezpieczeń społecznych w odrębny segment (poza budżetem) jest powszechne tylko w Europie.

Podobnie jak w Polsce, dwa szczeble FP występują w większości państw świata o ustroju unitarnym, z jednym poziomem albo z kilkoma poziomami bez podległości hierarchicznej. W państwach o ustroju federacyjnym istnieje jeszcze szczebel regionalny FP, pośredni między szczeblem centralnym i lokalnym, gdzie jednostka terytorialna ma konstytucyjnie określony zakres władzy niezależnej od rządu centralnego i znacznie większą autonomię finansową niż szczebel lokalny.

Podział finansów publicznych w Polsce na dwa szczeble jest związany z funkcjonowaniem hierarchii związków publicznoprawnych i władz publicznych:

• Szczebel centralny (państwowy, rządowy) - państwo i centralne (państwowe) władze publiczne, w swych decyzjach suwerenne; kształtujące aktami prawnymi system finansów publicznych, w tym na szczeblu lokalnym; dysponujące bezpośrednio funduszami publicznymi szczebla centralnego.

• Szczebel lokalny (samorządowy) - samorządy terytorialne i samorządowe władze publiczne określonego poziomu, w swych decyzjach autonomiczne w ramach systemu prawnego państwa; dysponujące FP tego poziomu (wojewódzkiego, powiatowego albo gminnego), niezależnie od władz innego poziomu.

W każdej jednostce terytorialnej występuje jeden budżet. W Polsce są to: budżet państwa, 16 budżetów województwa, 314 budżetów powiatu ziemskiego, 66 budżetów powiatu grodzkiego, 2412 budżetów gminy. Władze centralne albo samorządowe mogą ponadto tworzyć fundusze celowe i jednostki lub fundusze gospodarki pozabudżetowej.

Istotny jest problem centralizacji (decentralizacji) finansów publicznych: jaka część funduszy publicznych jest i powinna być gromadzona i wydatkowana na szczeblu centralnym, a jaka na szczebli lokalnym? Im większa część FP jest gromadzona lub wydatkowana na szczeblu centralnym tym wyższa jest centralizacja FP. Ostatnio istnieje tendencja do zwiększania decentralizacji FP, zwłaszcza wydatków.

Stopień decentralizacji wydatków zależy od charakteru dziedzin i zadań, jakie są finansowane z funduszy publicznych. Dziedziny te można generalnie podzielić na trzy poniższe grupy. Uwzględniając tu najważniejsze dziedziny, w Polsce i z reguły w innych krajach Europy:

• z zasady centralnie finansowana jest obrona narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne, administracja państwowa, wymiar sprawiedliwości, edukacja na poziomie wyższym, ochrona zdrowia, system emerytalno-rentowy, inne dziedziny i obiekty o znaczeniu strategicznym i ogólnopaństwowym;

• z zasady centralnie i lokalnie finansowane są z własnych funduszy dziedziny, w których jednostki mogą być własnością jednego z dwu szczebli (najczęściej instytucje kultury) albo finansowane są bezpośrednio przez samorządy, ale z dotacji i subwencji centralnych (najczęściej oświata i świadczenia socjalne);

• z zasady lokalnie finansowana jest działalność komunalna oraz infrastruktura lokalna.

Uznaje się, że wykorzystanie środków publicznych jest tym bardziej efektywne, im decyzje podejmowane są bliżej społeczności, w której środki te są wykorzystywane. W 1997 r., na szczeblach niecentralnych, średnio w świecie uzyskiwano 28% dochodów publicznych, a wydatkowano 37% środków publicznych.

W porównaniu z krajami o podobnej wielkości, a także ze średnią dla świata i dla Europy, w 1997 r. Polska miała niską decentralizację środków publicznych. Szczebel lokalny w Polsce miał znacznie mniejszy udział w wydatkach FP (poniżej 20%) niż średnio w krajach OECD o strukturze dwuszczeblowej (26%). W 1999 r. w Polsce nastąpił wyraźmy wzrost decentralizacji wydatków FP (do 26%), przy nadal niskiej decentraliza­cji dochodów FP (ok. 15%). Wzrost decentralizacji wydatków wynikał głównie z utworzenia samorządowych budżetów powiatowych i wojewódzkich oraz decentralizacji wydatków na oświatę. Nowe wydatki szczebla lokalnego są pokrywane przez zwiększenie dotacji i subwencji ze szczebla centralnego.

Udział wydatków szczebli niecentralnych w wydatkach publicznych jest większy niż ich dochodów własnych, bowiem poza dochodami własnymi do szczebli niecentralnych przekazywane są transfery (dotacje) ze szczebla centralnego. Wielkość tych transferów jest duża w Europie Zachodniej, zwłaszcza w Danii.

Czynniki przemawiające za możliwie dużą decentralizacją finansów publicznych:

• Demokratyczna zasada subsydiarności: władza centralna powinna wypełniać tylko te zadania, które nie mogą być efektywnie wypełniane na szczeblu lokalnym.

• Zasada efektywności: wykorzystanie środków publicznych jest tym bardziej efektywne, im decyzje podejmowane są bliżej społeczności, w której środki te są wykorzystywane.

• Zasada dostosowania środków publicznych szczebla lokalnego do jego zadań.

• Realizacja doktryny liberalnej: sprawiedliwość społeczna wymaga wyrównania obciążeń podatkowych i ograniczania transferu dochodów od regionów bogatszych do uboższych.

Czynniki ograniczające decentralizację finansów publicznych:

• Zasada jednolitości warunków funkcjonowania gospodarki: władze samorządowe nie mogą tworzyć swobodnie własnych źródeł dochodów; prowadziłoby to do nadmiernego zróżnicowania warunków działalności podmiotów gospodarczych i wprowadziłoby chaos do procesu gospodarowania w państwie.

• Realizacja doktryny socjalistycznej (opiekuńczej): sprawiedliwość społeczna wymaga wyrównania poziomu życia, a więc możliwie dużego transferu dochodów od regionów bogatszych do uboższych za pośrednictwem szczebla centralnego.

• Obiektywnie duży udział wydatków publicznych na dziedziny o znaczeniu ogólnokrajowym; z uwagi na efektywność ich funkcjonowania, wydatki te nie mogą ulegać decentralizacji.

• Subiektywny czynnik ograniczania decentralizacji finansów publicznych - niechęć wielu polityków władz centralnych do ograniczania swej władzy, bowiem zmniejszenie środków finansowych budżetu państwa na rzecz budżetów lokalnych zmniejsza zakres władzy centralnej.

Budżety są najważniejszym segmentem i rdzeniem finansów publicznych, z których są, ale nie muszą być, wydzielane pozostałe dwa główne segmenty. Wydzielenie to jest związane z potrzebą uwolnienia niektórych funduszy od rygorystycznych zasad obowiązujących budżety. O ile budżet (a także fundusze celowe) działają na zasadach niekomercyjnych, to gospodarka pozabudżetowa funkcjonuje na zasadach komer­cyjnych. O ile w budżecie obowiązuje zasada budżetowania brutto (dochody muszą być odprowadzane do budżetu, a nie przeznaczane na dodatkowe wydatki), to w funduszach celowych i w gospodarce pozabudżeto­wej obowiązuje zasada budżetowania netto (dochody są przeznaczane na własne wydatki). O ile w budżecie istnieje ścisły rygor jednoroczności (wyraża się głównie w niemożności przeniesienia niezrealizowanych wydatków na następny rok, chociaż z wyjątkami), to w funduszach celowych i w gospodarce pozabudżetowej dochody i wydatki mogą być przenoszone na następny rok. O ile w budżecie obowiązuje zasada nie wiązania dochodów z wydatkami (z wyjątkami), to w funduszach celowych takie wiązanie jest zasadą, a w gospodarce pozabudżetowej reguła ta nie ma zastosowania ze względu na możliwość wykorzystania dochodów z działalno­ści komercyjnej.

Budżet jest głównym funduszem publicznym służącym realizacji funkcji władz publicznych, ale też aktem prawnym wysokiej rangi, a także planem dochodów i wydatków państwa lub samorządu na okres roku. Po stronie dochodów ma charakter planu-prognozy, po stronie wydatków jest skonkretyzowany - uchwalona wielkość wydatków nie może być przekroczona. Stanowi istotne narzędzie władz w realizacji polityki społeczno-gospodarczej i wpływa na stan pozostałych segmentów finansów publicznych.

Zasady budżetowe są to postulaty nauki formułowane pod adresem konstruktorów budżetu, mające zapewnić prawidłowe działanie gospodarki budżetowej. Do ważniejszych zasad należą:

• Zasada jednoroczności - planowane dochody i wydatki muszą być realizowane przed upływem roku budżetowego, a wydatki nie wykorzystane do końca roku nie mogą być przenoszone na następny rok (są stosowane wyjątki).

• Zasada powszechności (zupełności, brutto) - wszystkie dochody i wydatki budżetowe muszą być w całości ujmowane w planach budżetowych.

• Zasada jedności - budżet powinien być ujmowany w jednym dokumencie.

• Zasada jawności - jawne są wszystkie dokumenty i wskaźniki budżetowe.

• Zasada nie wiązania wydatków z dochodami - nie można określać, że dochody z określonego źródła muszą być powiązane z wydatkami na określony cel (dwa wyjątki w polskim budżecie państwa).

• Zasada gospodarności i oszczędności - dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy, oszczędny, umożliwiający terminową realizację zadań, w wysokości i terminach wynikających ze zobowiązań.

• Zasada równoważenia budżetu - współcześnie równoważenie budżetu traktuje się jako pożądaną tendencję, nie zaś jako bezwzględny wymóg.

Fundusz celowy jest formą organizacyjną, utworzoną na mocy ustawy, służącą organom władz publicznych do gromadzenia środków pieniężnych tylko z określonych źródeł, przeznaczanych na precyzyjnie określone cele. Ustawa o finansach publicznych z listopada 1998 r. zakazała tworzenia nowych funduszy celowych. Z tego powodu niejasna była przynależność do tego segmentu kas chorych, a obecnie Narodowego Funduszu Zdrowia. Pod względem skali wydatków kasy chorych zajmowały drugie miejsce wśród funduszy celowych; w 2002 r. ich wydatki wyniosły blisko 28 mld zł. Zadania, na które przewidziane są środki w funduszu celowym, mają zapewnioną ciągłość finansowania.

W Polsce na szczeblu centralnym działa 13 państwowych funduszy nazywanych oficjalnie celowymi, z których 3 o największych środkach publicznych, to fundusze ubezpieczeniowe: FUS (administrowany przez ZUS, z wydatkami w 2003 r. ponad 100 mld zł); FER (KRUS, ponad 16 mld zł), Fundusz Pracy (MGPiPS, ok. 12 mld zł). Uzyskują one dochody głównie z odpowiednich składek, ale w ostatnich latach są w dużym stopniu dotowane z budżetu państwa, w tym FUS w 25-30%, FER w 90-95%, Fundusz Pracy w 20-35%. Spośród innych funduszy niż ubezpieczeniowe najważniejszą rolę odgrywa Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który występuje jako fundusz państwowy, ale ma swe odpowiedniki również na szczeblu samorządowym.

Rola państwa w zakresie ubezpieczeń społecznych może sprowadzać się do:

• tworzenia podstaw prawnych ubezpieczeń społecznych, w tym ustanowienia obowiązku ubezpieczenia, tzn. obowiązku płacenia składki, bez angażowania państwa jako skarbnika, co oznacza, że fundusze ubezpieczeniowe znajdują się poza finansami publicznymi i maja charakter kapitałowo-inwestycyjny;

• przejęcia przez państwo obowiązków organizacji systemu ubezpieczeń społecznych i funkcji skarbnika środków finansowych oraz związanej z tym odpowiedzialności finansowej za świadczenia społeczne; fundusze ubezpieczeń społecznych są w tym przypadku częścią finansów publicznych.

Drugie rozwiązanie występowało w Polsce do 1998 r. w odniesieniu do wszystkich ubezpieczeń społecz­nych. Reforma systemu ubezpieczeń emerytalnych, wprowadzona od 1999 r., oznacza stopniowe przecho­dzenie tego ubezpieczenia do formy funduszy kapitałowo-inwestycyjnych. Toteż część składek ubezpieczenio­wych (7,3% podstawy wymiaru) nie wpływa już do funduszy ubezpieczeniowych należących do finansów publicznych (I filar działający nadal na zasadzie międzygeneracyjnej redystrybucji dochodów) lecz do otwartych (kapitałowych) funduszy ubezpieczeniowych - w ramach tzw. II filaru.

Od 1999 r., w wyniku reformy ubezpieczeń społecznych, są one finansowane ze składek pracodawców albo pracujących, albo obu tych podmiotów i w razie potrzeby dofinansowywane z budżetu państwa. W przypadku składek ubezpieczeniowych wpłacanych do FUS (administrowanego przez ZUS) składki emerytalne i rentowe wpłacane są po połowie przez pracodawcę i pracownika (po 9,76% podstawy wymiaru), składki chorobowe przez pracownika (2,45%). Składkę od bezrobocia opłaca pracodawca (2,45%), a składkę zdrowotną (8% podstawy wymiaru) opłaca pracownik.

Fundusze publiczne gospodarki pozabudżetowej występują w trzech formach organizacyjno-prawnych:

• Zakłady budżetowe - samodzielne jednostki wydzielone z jednostki budżetowej, wykonujące jej wyodrębnione zadania odpłatnie. Z reguły są przestrzennie oddzielone od swej jednostki budżetowej.

• Gospodarstwa pomocnicze - jednostki wyodrębnione z jednostki budżetowej pod względem finansowym, wykonujące część podstawowej działalności jednostki budżetowej lub działalność uboczną odpłatnie. Z reguły mieszczą się w obszarze tej samej nieruchomości, co jednostka budżetowa.

• Środki specjalne - środki jednostek budżetowych nie pochodzące z budżetu państwa, gromadzone na odrębnych rachunkach bankowych i przeznaczane na określone cele poza planem wydatków budżetowych.

Sektor finansów publicznych, to układ instytucji publicznych, których źródłem finansowania są fundusze publiczne, tzn. dochody innych podmiotów.

Są to zarówno jednostki jedynie utrzymujące się z funduszy publicznych (np. szkoły publiczne, publiczne przychodnie zdrowia, komisariaty policji), jak i takie, które ponadto zajmują się gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych (np. urzędy skarbowe, ministerstwa). Należą do nich:

• Jednostki budżetowe (bez osobowości prawnej), pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu, nie mogą prowadzić działalności komercyjnej. Państwowe i samorządowe jednostki budżetowe mogą wydzielać część swej działalności w formie zakładów budżetowych albo gospodarstw pomocniczych oraz uzyskać zgodę władz stanowiących na tworzenie środków specjalnych.

• Jednostki finansów publicznych - osoby prawne, wykonują określone zadania z zakresu funkcji państwa, koszty ich działalności z założenia są pokrywane z funduszy publicznych, głównie poprzez dotacje wpisane do określonych jednostek budżetowych, przy czym mogą uzyskiwać środki finansowe na swą działalność inne niż dotacje z budżetu, w tym z działalności komercyjnej. Są to państwowe szkoły wyższe, jednostki badawczo-rozwojowe i PAN, państwowe lub samorządowe instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej utrzymywane głównie z odrębnego funduszu zdrowia (kas chorych, NFZ).

• Jednostki funduszy celowych powołane w celu administrowania funduszem (np. ZUS, KRUS). Niektóre fundusze celowe są administrowane jednak przez jednostki budżetowe. Fundusz celowy jest wtedy jedynie wyodrębnionym rachunkiem bankowym (np. Fundusz Pracy w MGPiPS).

• Zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze.

Sektor finansów publicznych, ściśle związany z władzami publicznymi, jest jednym z sektorów funk­cjonalnych gospodarki, obok sektora gospodarstw domowych i przedsiębiorstw oraz instytucji finansowych. Przy podziale gospodarki na sektor prywatny i sektor publiczny, sektor finansów publicznych jest częścią sektora publicznego. Poza sektorem finansów publicznych w sektorze publicznym funkcjonują publiczne instytucje finansowe i przedsiębiorstwa publiczne, które finansują swą działalność z działalności komercyjnej.

System podmiotowo-decyzyjny finansów publicznych; władze publiczne a finanse publiczne

Władze publiczne nie mogą funkcjonować i spełniać swoich zadań bez finansów publicznych. I odwrotnie: finanse publiczne powstają tylko wtedy, gdy istnieje władza publiczna. Podmiotami decyzji w zakresie FP są organy władz stanowiących i wykonawczych, tworzące również aparat kontrolny FP:

• Władze stanowiące szczebla centralnego (ustawodawcze - parlament: Sejm i Senat) i szczebla samorządowego (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa) podejmują prawne i strategiczne decyzje dotyczące środków publicznych, w tym przyjmują ustawy lub uchwały związane z finansami publicznymi.

• Władze wykonawcze szczebla centralnego (Rada Ministrów) i szczebla samorządowego (zarząd gminy, powiatu, województwa) - przygotowują projekty decyzji i realizują decyzje władz stanowiących.

System prawny finansów publicznych w Polsce

System prawny finansów publicznych jest zhierarchizowany. Wszystkie ustawy muszą być zgodne z Konstytucją RP (zawiera najważniejsze ustalenia dotyczące finansów publicznych). Spośród ustaw najważniej­szą rolę odgrywają ustawy: o finansach publicznych, coroczne ustawy budżetowe, Ordynacja podatkowa i ustawy podatkowe oraz ustawy dotyczące finansów samorządowych. Ustawom są podporządkowane akty normatywne, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Finansów.

Najbardziej pełne, wiarygodne i porównywalne dane z zakresu finansów publicznych są dostępne dla krajów OECD, toteż w tych materiałach i na wykładach często będą przytaczane dane z krajów OECD. Z tego względu w ramce zamieszczone są najważniejsze informacje o tej organizacji oraz podsane są państwa członkowskie.

Osoba prawna - jednostka posiadająca osobowość prawną, tzn. posiadająca prawo do własnego majątku i swobodę dysponowania swoimi dochodami. Osobowości prawnej nie posiadają jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze, których majątek jest mieniem Skarbu Państwa albo mieniem komunalnym. Kierownictwa tych jednostek podejmują wszelkie decyzje jako upoważnieni przedstawiciele Skarbu Państwa albo samorządu.

27

---