FINANSE PUBLICZNE
Podstawy prawne
funkcjonowania sektora
publicznego
oraz jego zakres
Wykładowca: dr T. Kaczmarek
dr T. Kaczmarek
1
FINANSE PUBLICZNE
Podstawy prawne
funkcjonowania sektora
publicznego
oraz jego zakres
Wykładowca: dr T. Kaczmarek
dr T. Kaczmarek
1
Definicja
sektora publicznego –
zakres
.
W potocznym rozumieniu:
segment gospodarki
narodowej finansowany
podatkami i opłatami
pobieranymi przez władze
publiczne
albo
segment gospodarki
składający się z instytucji
publicznych i wykonujących –
na zasadach niekomercyjnych
– zadania państwa
dr T. Kaczmarek
2
Definicja sektora publicznego
Inna definicja
włącza do bilansu finansów
sektora publicznego
dochody i wydatki
:
- budżetu państwa
- państwowych jednostek gospodarki
pozabudżetowej
- państwowych funduszy celowych
- budżetów gmin
- gminnych jednostek gospodarki
pozabudżetowej
dr T. Kaczmarek
3
Definicja sektora publicznego
W ustawie o
finansach publicznych
z 20 grudnia 2005 r. sektor
publiczny tworzą (art. 4 ust. 1 i 2):
- organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej,
organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały
- gminy, powiaty i samorząd województwa, zwane dalej
"jednostkami samorządu terytorialnego", oraz ich związki
- jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa
pomocnicze jednostek budżetowych
- państwowe i samorządowe fundusze celowe
- państwowe szkoły wyższe
- jednostki badawczo-rozwojowe
- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
- państwowe i samorządowe instytucje kultury
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze
- Narodowy Fundusz Zdrowia
dr T. Kaczmarek
4
Definicja sektora publicznego
-
Polska Akademia Nauk oraz tworzone przez nią
jednostki organizacyjne
- inne państwowe lub samorządowe osoby prawne
utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu
wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem
przedsiębiorstw, banków i spółek prawa
handlowego.
Sektor finansów publicznych dzieli się na
podsektory
:
- sektor rządowy
- sektor samorządowy
- sektor ubezpieczeń społecznych
dr T. Kaczmarek
5
Definicja sektora publicznego
Wg Instytutu Badań nad Gospodarką
Rynkową do sektora publicznego należą:
-
wszystkie instytucje
państwowe i komunalne
finansowane ze środków
publicznych, niezależnie
od ich formy
organizacyjnej
dr T. Kaczmarek
6
Podstawy prawne
funkcjonowania
sektora publicznego
System prawny w dziedzinie finansów w
Polsce można zhierarchizować w
następujący sposób:
-
Konstytucja
, która określa m.in. ogólne
zasady gospodarki budżetowej, podstawy
systemu dochodów publicznych oraz ustrój
banku centralnego, a także ogranicza do
60% PKB dopuszczalne rozmiary długu
publicznego
dr T. Kaczmarek
7
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego
-
ustawa o finansach publicznych
,
która pełni rolę swoistej konstytucji
finansów publicznych –
niestety
jej
status zwykłej ustawy pozwala innym
aktom tej samej rangi zmieniać lub
wyłączać jej przepisy, co w praktyce
jest drogą omijania niektórych
regulacji w niej zawartych
dr T. Kaczmarek
8
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego
-
inne ustawy
– regulacje albo konkretne
kwestie dotyczące sektora publicznego
(np. dochody jednostek samorządu
terytorialnego, zasady prawa podatkowego,
zamówienia publiczne, wynagrodzenia w
sferze budżetowej, zasady udzielania
poręczeń i gwarancji, zasady udzielania i
warunki dopuszczalności pomocy publicznej),
albo
ustrój, organizację i finanse -
poszczególnych instytucji sektora publicznego
dr T. Kaczmarek
9
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego
-
rozporządzenia
wydane na podstawie wcześniej
wymienionych ustaw.
dr T. Kaczmarek
10
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Rozdział X Konstytucji
zatytułowany
„Finanse publiczne” liczy zaledwie 12
artykułów.
Rozdział ten nie zawiera w ogóle ani
pojęcia sektora publicznego, ani nawet
odniesień
do tego sektora
dr T. Kaczmarek
11
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Najwięcej uwagi poświęcono problematyce
budżetu państwa
Pozostałe artykuły
zawierają regulacje
dotyczące:
- gromadzenia i wydatkowania środków na
cele publiczne
- nabywania, zbywania i obciążania
nieruchomości, udziałów i akcji oraz emisji
papierów wartościowych przez Skarb
Państwa, NBP i inne państwowe osoby
prawne
dr T. Kaczmarek
12
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
- zakaz tworzenia monopoli
- zaciągania pożyczek i udzielania
gwarancji przez państwo
- nakładania podatków i innych danin
publicznych
- organizacji Sektora Publicznego
- funkcjonowania NBP jako
centralnego banku państwa
dr T. Kaczmarek
13
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Wniosek:
Aż w siedmiu przepisach rozdziału o finansach
publicznych znajdują się odesłania do ustaw, które
mają uregulować szczegółowo zagadnienia tylko
zasygnalizowane w Konstytucji.
Konstytucyjne przepisy przypominają więc bardziej
katalog problemów do rozwiązania, niż
szczegółową regulację prawną.
dr T. Kaczmarek
14
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Rozdział VII Konstytucji
(
Samorząd terytorialny
) zawiera
zasady odnoszące się do kwestii
organizacji i działania sektora
finansów publicznych przez
samorząd terytorialny
dr T. Kaczmarek
15
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Zasady te określają w jaki sposób
powinien być budowany system
prawny samorządu terytorialnego,
zawiera pewne
gwarancje
samodzielności
(w tym również
finansowej) dla jednostek samorządu
terytorialnego.
dr T. Kaczmarek
16
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Katalog tych zasad posiada również
istotne luki, z których najważniejszą
wydaje się brak jakichkolwiek odniesień do
struktury dochodów samorządu
terytorialnego
dr T. Kaczmarek
17
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Wśród innych przepisów
konstytucyjnych warto zwrócić
uwagę na regulacje dotyczące
jawności finansów publicznych
oraz zamknięcia rachunków
państwowych
dr T. Kaczmarek
18
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Art. 61 Konstytucji
gwarantuje obywatelowi
dostęp do dokumentów
oraz wstęp na
posiedzenia kolegialnych organów władzy
publicznej pochodzących z powszechnych
wyborów.
Ograniczenia tego prawa mogą mieć miejsce
tylko na mocy przepisów ustawowych oraz
wyłącznie ze względu na ochronę praw innych
osób i podmiotów gospodarczych oraz
ochronę porządku publicznego,
bezpieczeństwa lub ważnego interesu
społecznego
dr T. Kaczmarek
19
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Jednakże, w ustawie o finansach publicznych nie
przewidziano już prawa obywatela do żądania wglądu
w dokumenty dotyczące finansów publicznych.
O tym, jakie informacje zostaną udostępnione
decydują organy wykonujące
budżety i sporzą-
dzające odpowiednie
sprawozdania
dr T. Kaczmarek
20
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Zgodnie z art. 146 ust. 4 do
kompetencji
Rady Ministrów
należy
między innymi uchwalanie projektu
budżetu państwa
, kierowanie
wykonaniem budżetu państwa oraz
uchwalanie rachunków i
sprawozdanie z wykonania budżetu
dr T. Kaczmarek
21
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja
Problematyczne jest użycie określenia
„
zamknięcie rachunków państwowych”,
który w Konstytucji nie został wyjaśniony.
W praktyce oznacza to, że stwierdzenie
poprawności sprawozdania o stanie
finansów państwa przypisano organowi,
który to sprawozdanie zestawił i w którym
zwarte są wyniki jego własnej działalności
dr T. Kaczmarek
22
Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego
Przyjęcie takiego rozwiązania jest
niewątpliwie nietypowe oraz budzące
pewne kontrowersje.
dr T. Kaczmarek
23
Finanse publiczne
lata 1989 - 2005
dr T. Kaczmarek
24
Do działów, których zadania są obecnie realizowane
wyłącznie lub w przeważającym stopniu przez jednostki
sektora państwowego, należą przede wszystkim:
Obrona narodowa
Bezpieczeństwo publiczne
Wymiar sprawiedliwości
Nauka
Szkolnictwo wyższe
Leśnictwo
Łączność
Ochrona zdrowia
Ubezpieczenia społeczne
Finanse publiczne w latach 1989-
2006
dr T. Kaczmarek
25
Sektor
państwowy
wykonuje
ponadto wszystkie zadania
centralnej
i
terenowej
administracji rządowej oraz
zadania
związane
z
funkcjonowaniem organów
państwa nie należących do
administracji
rządowej,
takich jak np. Kancelarie
Sejmu i Senatu, Najwyższa
Izba Kontroli, Państwowa
Inspekcja Pracy czy Krajowe
Biuro Wyborcze.
dr T. Kaczmarek
26
197
0
78
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
dochody
392,
1
1107,
7
1220,
2
1341,
4
2353,
4
2629,
1
3299,
7
4043,
4
4898,
6
5850,
5
10088,
7
30108,
5
196240,
5
budżet centralny
344,
1
1054,
2
1151,
7
1276,
5
2192,
2
2334,
2
2892,
6
2809,
7
3357,
7
3928,
7
6702,1
19349
137795,
1
budżety terenowe
45,5
49,3
63,5
58,1
153,1
241,7
344,4
1173,
7
1442,
4
1825,
7
3239
10426
57343,5
nadwyżka z lat
poprzednich
2,5
4,2
5
6,5
8,1
53,2
62,7
60
88,5
96,1
147,6
333,5
1101,9
środki
wyrównawcze
55,4
171,3
207
272
629,1
653,5
733,4
204,2
284,5
380,7
661,7
3135,8
16458,5
wydatki
379,
3
994,1
1246,
2
1465,
6
2434,
2
2654,
4
3367,
8
4078,
6
4952,
5
5973,
2
10010,
2
33687,
1
193801,
3
bieżące
328,
8
882,6
1141,
7
1366
2166,
4
2272,
1
2915,
9
3487,
6
4192,
9
5030,
6
8430,6
29617,
5
172165,
3
Nadwyżka/Deficyt
12,8
8,6
-26
-124,5
-80,7
-25,3
-68,1
-35,2
-53,9
-122,7
78,5
-3578,6
2439,2
Finanse publiczne w latach 1980-
1990
dr T. Kaczmarek
27
Finanse publiczne w latach 1980-
90
dr T. Kaczmarek
28
Finanse publiczne w latach 1990-
2004
91
92
93
94
95
96
97
98
99
2000
2001
2002
2003
2004
dochody
21088,5
31277,
5
45900,
8
63125,
2
83721,
7
99674,5
119772,
1
126559,
9
125922,
2
135663,
9
140526,
9
143519,
8
15211
1
15628
1
wydatki
24185,8
38189
50242,
8
68865
91169,
7
108841,
7
125674,
9
139751,
5
138401,
2
151054,
9
172885,
2
182922,
4
18915
4
19769
8
wynik budżetu
-3097,3
-
6
9
1
1
,
5
-4342
-
5
7
3
9
,
8
-7448
-9167,2
-5902,8
-
1
3
1
9
1
,
6
-12479
-15391
-
3
2
3
5
8
,
3
-
3
9
4
0
2
,
6
-
3
7
0
4
3
-
4
1
4
1
7
źródła finansowania
6911,5
4342
5739,8
7448
9167,2
5902,8
13191,6
12479
15391
32358,3
39402,6
37043
41417
krajowe
7194,4
4928,3
6979,4
6519,5
9779,7
8085,4
16488,2
13627,3
20410,8
43670,8
35954,6
31081
38292
zagraniczne
-282,8
-586,3
-
1
2
3
9
,
6
928,5
-612,5
-2182,6
-3296,6
-1148,3
-5019,8
-
1
1
3
1
2
,
5
3448
5962
3125
dochody podatkowe
16317,
3
24615,
4
36962,
1
51568,
4
68975,
2
83864,5
98688,5
113949,
5
112776,
9
119643,
9
119101,
3
128750,
9
13522
8
13557
1
jako % całości
dochodu
77,38
78,70
80,53
81,69
82,39
84,14
82,40
90,04
89,56
88,19
84,75
89,71
88,90
86,75
dr T. Kaczmarek
29
Finanse publiczne w latach 1990-
2004
dr T. Kaczmarek
30
Wydatki wg funkcji
dr T. Kaczmarek
31
Wydatki sektora państwowego
dr T. Kaczmarek
32
Dochody
sektora
państwowego
dr T. Kaczmarek
33
dr T. Kaczmarek
34
Nasze podatki …
udział podatków dochodowych od osób fizycznych w dochodach
budżetowych z tytułu podatków w krajach OECD (%)
95
2000
PL
22,9
23,2
OECD ogółem
27
26
OECD Europa
25,3
24,4
UE
26,3
25,6
udział podatków dochodowych od osób prawnych w dochodach
budżetowych z tytułu podatków w krajach OECD (w%)
PL
7,7
6,9
OECD ogółem
8
9,7
OECD Europa
6,9
8,8
UE
6,9
9,2
dr T. Kaczmarek
35
Państwowy dług publiczny
Państwowy dług publiczny
1. jednostki samorządu
terytorialnego
2. samorządowe fundusze
z osobowością prawną
3. samodzielne publiczne zakłady
opieki zdrowotnej
4. samorządowe instytucje kultury
5. samorządowe osoby prawne
utworzone na podstawie
odrębnych ustaw
Dług samorządowy
Dług rządowy
1. skarb państwa
2. ZUS (wraz z zarządzanymi przez
niego funduszami)
3. państwowe fundusze celowe
z osobowością prawną
4. Narodowy Fundusz Zdrowia
5. państwowe szkoły wyższe
6. jednostki badawczo-rozwojowe
7. samodzielne zakłady opieki
zdrowotnej
8. państwowe instytucje kultury
9. PAN (wraz z jego jednostkami
organizacyjnymi)
10. inne osoby prawne utworzone na
podstawie odrębnych ustaw
dr T. Kaczmarek
36
dr T. Kaczmarek
37
dr T. Kaczmarek
38
Sektor publiczny
Synteza oceny
dr T. Kaczmarek
39
Sektor publiczny – synteza oceny
Sektor publiczny w Polsce jest ogromnie
rozbudowany, źle zarządzany, a przez to –
nieefektywny.
Dostosowanie polskiego sektora publicznego do
wymagań Unii Europejskiej wymaga poważnych
zmian w jego organizacji i zasadach gospodarki
finansowej.
dr T. Kaczmarek
40
Sektor publiczny – synteza oceny
Zakres sektora publicznego w gospodarce:
Do sektora publicznego zalicza się ponad 55.000
jednostek i instytucji
Ze środków publicznych całkowicie lub prawie
całkowicie finansowana jest działalność instytucji
administracji, obrony narodowej, bezpieczeństwa
publicznego, wymiaru sprawiedliwości, pomocy
społecznej, ochrony zdrowia, kultury i edukacji
łącznie ze szkolnictwem wyższym
dr T. Kaczmarek
41
Sektor publiczny – synteza oceny
Zatrudnienie w sektorze publicznym wynosi
ponad 3 mln osób, co stanowi ok. 30% całego
zatrudnienia w gospodarce narodowej
Ze środków pochodzących z sektora publicznego
utrzymuje się ok. 15,8 mln osób, czyli prawie 41%
ludności Polski
Wydatki sektora publicznego stanowią ok. 48,7%
PKB
dr T. Kaczmarek
42
Sektor publiczny – synteza oceny
Dochody sektora publicznego – głównie podatki i
obowiązkowe składki stanowią ok. 47,3% PKB
dr T. Kaczmarek
43
Sektor publiczny – synteza oceny
Zadłużenie sektora publicznego wynosi ok. 55%
PKB
, a koszty jego obsługi pochłaniają ok. 7,7%
dochodów publicznych
Państwowe jednostki sektora publicznego
gospodarują majątkiem o wartości ponad 460 mld
zł.
Dwie instytucje zaliczane do sektora publicznego:
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe
i Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa
administrują gruntami stanowiącymi 42%
powierzchni Polski
dr T. Kaczmarek
44
Sektor publiczny – synteza oceny
Redystrybucyjne funkcje sektora publicznego – aż
47% środków publicznych przeznaczanych jest na
wypłaty świadczeń, dotacji i subwencji.
dr T. Kaczmarek
45
Sektor publiczny – synteza oceny
Brak przepisów odwołujących się bezpośrednio do
sektora publicznego – brak przepisów i zasad
tworzących jednolitą podstawę do zarządzania
finansami publicznymi:
Ustawa o finansach publicznych nie mająca
zastosowania do agencji rządowych i do państwowych i
samorządowych funduszy celowych,
Ustawa o zamówieniach publicznych – nie obejmująca
np. zamówień finansowanych środkami własnymi szkół
wyższych i instytucji kultury
Ustawa o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w
państwowej sferze budżetowej – poza zasięgiem której
pozostają wszystkie agencje rządowe i duża część
jednostek gospodarki pozabudżetowej
Przyczyny niesprawności sektora publicznego
dr T. Kaczmarek
46
Sektor publiczny – synteza oceny
Przyczyny niesprawności sektora publicznego
Nadmierna różnorodność form organizacyjnych
występująca w sektorze publicznym
Trudności ewidencyjne
Brak skonsolidowanego bilansu Skarbu Państwa
Brak rejestru państwowego komunalnych jednostek i
zakładów budżetowych
Brak centralnego rejestru instytucji kultury
Brak rejestru agencji rządowych i innych państwowych
osób prawnych zaliczanych do sektora publicznego
Brak jednolitych zasad ewidencji dochodów i wydatków
lub przychodów i kosztów
Brak jednolitego systemu sprawozdawczości podmiotów
i jednostek sektora publicznego
dr T. Kaczmarek
47
Sektor publiczny – synteza oceny
Dezintegracja finansów publicznych
Zły stan dyscypliny finansowej (powszechne
przyzwolenie na łamanie dyscypliny budżetowej)
Przyczyny niesprawności sektora publicznego
dr T. Kaczmarek
48
Sektor publiczny – synteza oceny
Niska ściągalność dochodów należnych sektorowi
publicznemu
Traktowanie pożyczek udzielanych ze środków
publicznych jak dotacji
Brak skutecznej kontroli zaciągania zobowiązań
Brak kontroli wykorzystywania dotacji i innych wypłat z
budżetu
Opóźnienia w wydawaniu aktów normatywnych
regulujących gospodarkę finansową instytucji
publicznych
Przyczyny niesprawności sektora publicznego
dr T. Kaczmarek
49
Sektor publiczny – synteza oceny
Przyczyny niesprawności sektora publicznego
Podatność sektora publicznego na naciski
polityczne
dr T. Kaczmarek
50
Sektor publiczny – synteza oceny
Zaostrzenie kontroli operacji finansowych jednostek
sektora publicznego i zwiększenie sankcji za
naruszenie dyscypliny budżetowej powodującej
bezpośrednie, wymierne straty w środkach
publicznych
Ujednolicenie i uporządkowanie statusu prawnego jednostek
sektora publicznego
Zniesienie ograniczeń istniejących w dostępnie do
dokumentów obrazujących stan finansów publicznych
Konsekwentne egzekwowanie karnej i politycznej
odpowiedzialności za łamanie dyscypliny budżetowej i za
brak nadzoru umożliwiający jej łamanie
Samoograniczenie kompetencji Parlamentu w sprawach
budżetowych
Kroki zaradcze
dr T. Kaczmarek
51
dr T. Kaczmarek
52
Dziękuję za uwagę