praca licencjacka(7) XARTJS2R74D4YNTXBYUYMDYMKGLDJY4PQG5AOZA


WYŻSZA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

MARTA WRONA

OGÓLNE ZASADY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO W DEMOKRATYCZNYM PAŃSTWIE PRAWNYM

PRACA NAPISANA POD KIERUNKIEM

DR PIOTR DOBOSZA

PROFESORA WYŻSZEJ SZKOŁY

ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

W KIELCACH

SPIS TREŚCI

I Wstęp

II System zasad ogólnych i ich klasyfikacja

III Ogólne zasady w demokratycznym państwie prawa

3.1 Zasada demokratycznego państwa prawa

3.2 Zasada praworządności i celowości działań administracji

3.3 Zasada równości wobec prawa

3.4 Zasada ogólna prawdy obiektywnej

3.5 Zasada przekonywania

3.6 Zasada pomocniczości

3.7 Zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych

3.8 Zasada ogólna pisemności

3.9 Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych

3.10 Zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego

IV zakończenie

V Bibliografia

Wstęp

Zasady ogólne prawa administracyjnego to pewne podstawowe reguły prawa uznane za takie przez ustawodawcę i wyodrębnione redakcyjnie w rozdziale 2 działu I kodeksu postępowania administracyjnego(art.6-16).

Niektóre z tych zasad znane były postępowaniu administracyjnemu z 1928r., aczkolwiek nie były wyodrębnione redakcyjnie i nie posiadały rangi zasady ogólnej. Kodeks je zresztą modyfikuje i z reguły nadaje pełniejszy kształt; tyczy się to na przykład zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, gdzie znacznie wyraźniej niż poprzednio, zaznacza się- zwłaszcza po nowelizacji z 1980r. - wpływ procesu sądowego.

W naszej literaturze występują pewne różnice w klasyfikacji zasad ogólnych prawa administracyjnego. Wypływają one stąd, że kodeks nie wyodrębnia wszystkich zasad ogólnych w osobnych artykułach (dotyczy to zwłaszcza art. 6 i 7, a także art. 8 i 16; zawarte tutaj różne zasady muszą być „wydobyte” i sklasyfikowane) i nie oznacza zasad określonymi nazwami.

Zasady w prawie administracyjnym i funkcjonowaniu administracji nie znalazły, jak dotychczas, pełnego opracowania. Ciągle toczy się dyskusja i spór naukowy nad wypracowaniem takiego katalogu zasad, który odpowiadałby współczesnym wymaganiom administracji. Mimo to wykształciły się określone reguły postępowania administracji, zwane zasadami. Nie są to tylko tzw. Zasady formalne, chociaż i takie występują. Są to przede wszystkim zasady ustrojowe, związane z funkcjonowaniem państwa. Zasady te, jak każde służące rozwiązaniu skomplikowanych problemów prawnych bądź społecznych, mogą być budowane z różną szczegółowością i formułowane z różnych punktów widzenia.

Wśród wszystkich zasad są takie, które odnoszą się do pracy różnych organów, np. zasada praworządności czy demokratyzmu, oraz takie zasady formalne jak zasada obiektywizmu, jawności, które mogą występować w działalności organów administracji w różnych formach i z różnym natężeniem, a nawet w ogóle nie występować. Zależy to w dużym stopniu od zakresu kompetencji danego organu administracji, a także od tego, czy dotyczy to organów administracji rządowej czy spółdzielczej.

Zasady prawa administracyjnego, inaczej niż konkretny przepis prawny, rozciągają się na całość działania administracji albo przynajmniej na względnie szeroki zakres tej działalności. Powoduje to, że wyliczenie zasad ogólnych prawa administracyjnego jest bardzo trudne, podobnie jak trudne jest określenie zasad współżycia społecznego czy też listy „dobrych obyczajów” w prawie cywilnym. Wyliczenie takie jest tym bardziej utrudnione, że najpierw należałoby określić, co (jakie założenia) w danej gałęzi prawa traktować trzeba jako zasadnicze. Taki podział nie może być stały, albowiem zmienia się w zależności od warunków społeczno-gospodarczo-politycznych. Widoczne jest to głównie w prawie administracyjnym. To, co dawniej miało zasadniczy charakter, wskutek przemian zachodzących w kraju, straciło na znaczeniu, a na pierwszy plan wysunęły się inne założenia. Na tego typu trudności zwracał już uwagę J. Wróblewski. Stąd nasuwa się wniosek, że w różnych systemach prawnych zasady ogólne prawa administracyjnego mogą być różnie rozumiane oraz mogą mieć różny charakter prawny.

Rozważając zatem zagadnienie zasad ogólnych prawa administracyjnego należy do niego podchodzić w szerszym rozumieniu. Nie można bowiem oddzielić zasad prawa i zasad działania organów administracji, gdyż - na co zwraca uwagę A. Jaroszyński - nie ma takich norm, które by miały zasadnicze znaczenie dla pozostałych rozwiązań prawnych. Inaczej sytuacja przedstawia się w poszczególnych działach tego prawa, np. postępowaniu egzekucyjnym, prawie wywłaszczeniowym czy postępowaniu administracyjnym ogólnym. Dlatego trudno jest mówić o zasadach prawa administracyjnego jako o normach prawnych, co nie oznacza, że taka norma w ogóle nie istnieje.

W teorii prawa uważa się powszechnie, że zasady prawa są regułami postępowania mającymi oparcie w tekstach obowiązujących aktów prawnych. Dlatego są normami prawnymi lub konsekwencjami logicznymi grup norm danego systemu prawa pozytywnego. Od tak pojmowanych zasad doktryna odróżnia „postulaty systemu prawa”, będące regułami wpływającymi na proces tworzenia prawa, stosowanie prawa obowiązującego i jego krytykę. Ten też pogląd przeważa, chociaż wskazuje się na trudności związane z rozróżnieniem zasad prawa i postulatów prawa.

Znaczący wkład w zakresie modelowego przedstawienia problematyki zasad prawa ma koncepcja prezentowana przez J. Wróblewskiego oraz koncepcja S. Wronkowskiej, M. Zielińskiego i M. Ziembińskiego. Co do kwestii podstawowych są one w zasadzie zbieżne, różnią się jednak w szczegółach.

J. Wróblewski przyjmował, że zasady prawa uważane są za wypowiedzi o charakterze dyrektywnym. Uzasadniał swe stanowisko tym, że normami prawa są normy wypowiedziane w przepisach wprost (przy zastosowaniu przede wszystkim wykładni językowej) oraz normy będące ich logicznymi konsekwencjami ( wywnioskowane za pomocą reguł wnioskowań). W ścisłym więc znaczeniu zasadami prawa są tylko obowiązujące normy prawa pozytywnego.

Autor zwraca przy tym uwagę na odróżnienie zasad prawa od wszelkich reguł nie będących normami prawa pozytywnego, które zaliczył do postulatów systemu prawa wyrażających określone koncepcje odnoszące się do tworzenia prawa i stanowiących wskazówkę dla działalności prawodawcy. Postulaty te są wynikiem przyjęcia określonego ustroju społeczno-politycznego oraz stosunków społecznych zachodzących w danym czasie. O ile zasady prawa mają zasadniczy wpływ dla wykładni oraz stosowania prawa, o tyle postulaty odgrywają większą rolę w procesie tworzenia prawa, stanowiąc wskazówkę dla ustrojodawcy.

Koncepcja druga prezentowana przez pozostałych autorów, nie kwestionuje podziału przyjętego przez J. Wróblewskiego na zasady i postulaty - co do istoty. Zasady rozumiane są jednakże szerzej, wychodząc z założenia, że w praktyce niemożliwe jest bezsporne rozstrzygnięcie w każdym wypadku, czy dana norma jest zasadą prawa, czy też jego postulatem. Dlatego też za zasady należy uznać również normy wywnioskowane z tekstów prawnych za pomocą bardziej złożonych reguł interpretacyjnych, np. wywnioskowanie indukcyjne z wielu innych norm prawa, oraz normy, których obowiązywanie nie znajduje bezpośrednio uzasadnienia w tekstach prawnych, a jedynie w doktrynie prawniczej zgodnej co do faktu ich obowiązywania.

Przy przyjęciu tej koncepcji, wiele norm o znaczeniu szczególnym, zaliczanych przez J. Wróblewskiego do postulatów, będzie zasadami prawnymi. Dotyczy to w szczególności norm nakazujących uznawać inne normy za obowiązujące normy określo9nego systemu prawnego. Chodzi tu o zasady konstrukcji systemu prawnego zaadresowane do prawodawcy oraz określające dopuszczalne w danym systemie reguły przekładu tekstów prawnych na język norm prawnych, reguły wnioskowań prawniczych oraz reguły likwidowania ewentualnych kolizji.

Takiej jednolitości poglądów nie ma wśród autorów reprezentujących szczegółowe dyscypliny prawnicze. Większość autorów ujmuje tu zasady ogólne określonych gałęzi prawa jako konstrukcje normatywne. Występują też poglądy, zgodnie z którymi zasady są formułami charakteryzującymi pewien typ rozwiązań instytucjonalnych, są określonymi kierunkowymi działaniami oraz syntetycznym wyrazem rozwiązań przyjętych w danej dziedzinie prawa.

Wydaje się, że najbardziej kontrowersyjna jest istota zasad ogólnych prawa administracyjnego. J. Starościak określał je jako wnioski ogólne wynikające z przepisów prawa i z ich stosowania, które „wiążąc się z innymi zasadami regulującymi zachowanie człowieka, stanowią tak ścisłe zespolenie tych różnych zasad, że stają się płaszczyzną przejściową do prawa ku normom etyki i moralności działania organów administracyjnych, płaszczyzną wiązania różnych przejawów świadomości społecznej z postanowieniami prawa”. Trzeba przy tym zauważyć, że J. Starościak zajmował się problematyką zasad ogólnych prawa administracyjnego w nauce polskiej najszerzej. Inni autorzy reprezentujący naukę prawa administracyjnego zajmowali się tym zagadnieniem raczej incydentalnie. Spotkać można tu poglądy od ściśle „normatywistycznych” (np. W. Dawidowicz, E. Smoktunowicz) po odgrywające zasady od samego prawa administracyjnego (K. Biskupski).

System zasad ogólnych i ich klasyfikacja

Przepisy KPA, zawarte w Dziale I. Przepisy ogólne Rozdział

II. Zasady ogólne, nie wprowadzają terminologii ustawowej na oznaczenie poszczególnych zasad. Z tych powodów terminy przyjmowane w nauce nie są jednolite. Tak W. Dawidowicz przyjmuje następujące nazwy zasad: 1. zasada ogólna legalności, 2. zasada ogólna czuwania nad przestrzeganiem prawa, 3. zasada ogólna prawdy obiektywnej, 4. zasada ogólna dążenia organu prowadzącego postępowanie do załatwienia sprawy, 5. zasada ogólna wiarygodności działania organu prowadzącego postępowanie, 6. zasada ogólna udzielania informacji stronom, 7. zasada ogólna udziału stron w postępowaniu, 8. zasada ogólna przekonywania, 9. zasada ogólna szybkości postępowania, 10. zasada ogólna skłaniania stron do zawarcia ugody, 11. zasada ogólna pisemnego załatwiania spraw, 12. zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 13. zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznej w zakresie postępowania, 14. zasada ogólna zaskarżalności decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego.

Z. Janowicz wyróżnia zasady: 1. zasada praworządności, 2. zasada uwzględniania z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli, 3. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, 4. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, 5. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 6.zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, 7.zasada udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, 8.zasada przekonywania, 9. zasada dwuinstancyjności, 10. zasada nakłaniania do ugody stron, które mają sporne interesy w sprawie, 11. zasada szybkości i prostoty, 12. zasada pisemności, 13. zasada trwałości decyzji ostatecznych na forum administracyjnym. J. Borkowski wyodrębnia zasady: 1. praworządności i celowości działania administracji państwowej, 2. prawdy obiektywnej, 3.uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 4. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 5. oddziaływania wychowawczego na obywateli, 6. udzielania informacji faktycznej i prawnej, 7. wysłuchania stron, 8. przekonywania o słuszności przesłanek działania, 9. szybkości i prostoty postępowania, 10. ugodowego załatwiania spraw, 11. pisemności, 12. dwuinstancyjności postępowania, 13. trwałości decyzji administracyjnych, 14. sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych.

Zasady ogólne można klasyfikować w oparciu o różne kryteria. W. Dawidowicz klasyfikuje zasady na:

J. Borkowski klasyfikuje zasady ogólne w dwóch grupach:

  1. Zasady wyznaczające i wyrażające ideę stosowania prawa przez

organy administrujące, sprowadzające się do idei praworządnej decyzji stosowania prawa. Zasady idei stosowania prawa dzieli na: a) pierwotne, do których zalicza zasadę praworządności działania organu administrującego i dbałości o praworządne działania wszystkich stron oraz uczestników postępowania, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględniania w postępowaniu i przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu;

b} pochodne, do których zalicza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, zasadę dwuinstancyjności postępowania, zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zasadę sądowej kontroli procesowych aktów administracyjnych.

  1. Zasady techniczno-procesowe oraz kultury administrowania:

a)zasady techniczno procesowe to zasada szybkości i prostoty postępowania, zasada pisemności;

b) zasady kultury administrowania to zasada wpływu wychowawczego na obywateli, zasada przekonywania, zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom, a także uczestnikom postępowania, zasada ugodowego załatwiania spraw stron o spornych interesach; {Adamiak, „Polskie postępowanie administracyjne”}.

Przyjęte w nauce klasyfikacje zasad mają jedynie walor

poznawczy, porządkujący. Nie mogą natomiast stanowić źródła hierarchizowania znaczenia zasad w procesie stosowania prawa.

W nauce prawa pojęcie „zasady prawne” używane jest w różnych znaczeniach. Poglądy doktryny dotyczące koncepcji i pojęcia zasad prawa przedstawia K. Ziemski, „Zasady ogólne prawa administracyjnego”, Poznań 1989.

Naruszenie zasad ogólnych jest naruszeniem przepisów prawa, które obwarowane jest różnymi następstwami prawnymi, a mianowicie powodować może:

1. wadliwość decyzji administracyjnej zagrożoną sankcją wzruszalności decyzji (art.145, art.154, art.155) lub sankcją nieważności decyzji (art.156 § 1);

2. odpowiedzialność odszkodowawczą (np. art.12 §1 w związku z art. 38);

3. odpowiedzialność dyscyplinarną pracownika organu administracji państwowej.

Do zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r., mających istotną wagę dla prawa administracyjnego, należy zaliczyć:

  1. zasadę przyjętą w art.2 Konstytucji: „Rzeczpospolita Polska

jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”,

  1. Zasada praworządności ustanowiona w art. 7 Konstytucji.

Według art. 7 „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

  1. Zasada równości wobec prawa. Według art. 32 ust.1

Konstytucji „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Ogólne zasady w demokratycznym państwie prawa

Zasada demokratycznego państwa prawa

Zasada przyjęta w art.2 Konstytucji: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Zasady tej wyprowadzane są dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla kształtu i wykładni przepisów KPA zasady: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Istota zasady prawa do procesu polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia. Przyjęcie koncepcji obiektywnej, która oznacza przyznanie organom administracji publicznej decydowania o interesie jednostki poza postępowaniem administracyjnym, jest sprzeczne z tą zasadą konstytucyjną, zamyka bowiem jednostce drogę postępowania administracyjnego. Takie znaczenie ma ta zasada także przy interpretacji przepisów prawa materialnego w związku z art.1 pkt1, w kwestii formy rozstrzygani sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje innej formy załatwienia sprawy (np. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej, bądź nie jest przewidziana forma umowy). Takie stanowisko przyjął SN w wyroku z 28.11.1990r., IIIARN 30/90: ”Brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art.107 §1-3 KPA, nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa sferę obrony prawnej przyznanej obywatelom”. W wyroku z 18.11.1993r., III ARN 49/93 SN przyjął: „Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą i w formach jej nie znanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami”. Należy rozważyć, czy przyjęte zasada załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej nie utraciła znaczenia w związku z otwarciem drogi osądu na inne formy działania administracji publicznej. Według art.16 ust.1 pkt 4 NSAU :Sąd orzeka w sprawie skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa”. Zasada załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej dotyczy sytuacji prawnej jednostki, która ma być dokonana wyłącznie w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego. Art. 16 ust. 1 pkt 4 NSAU obejmuje inną kategorię działań administracji publicznej. Do aktów stwierdzających albo uznających uprawnienia lub obowiązki, poza przypadkami, gdy zachodzi potrzeba ich autorytatywnej konkretyzacji, należy zaliczyć zaświadczenia; np. wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawane na podstawie art. 24 ust 3 ustawy z 17.5.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U.2000, Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Natomiast do czynności z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć czynności materialno-techniczne, np. czynności rejestracji. Przyznanie jednostce prawa do sądu na te inne formy działań administracji publicznej nie podważa zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Prawo do obrony interesu prawnego w procesie to prawo do czynnego udziału w postępowaniu, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego. Takie prawo, jak prawo żądania przeprowadzenia dowodu, prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie zastosowania normy prawa materialnego ma dla ochrony interesu prawnego jednostki niepodważalne znaczeni. Wyłączenie działań administracji publicznej spod prawa jednostki do procesu należy ocenić negatywnie, a zatem przyjęte w art.16 ust. 1 pkt 4 NSAU rozwiązanie nie może podważyć zasady załatwienia spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wypływa jeszcze jedna zasada, a mianowicie zasada poszanowania praw nabytych. Przy wykładni zatem przepisów prawa regulujących weryfikację decyzji administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego dopuszczających cofnięcie uprawnień koniecznym jest uwzględnienie konstytucyjnej zasad poszanowania praw nabytych;.

Zasada praworządności

Zasada praworządności ustanowiona została w art.7: „Organy

władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

Konstytucja jednolicie kształtuje podstawy działania zarówno administracji rządowej jak i samorządu terytorialnego stanowiąc o podstawach działania władzy publicznej, które to pojęcie obejmuje zarówno administrację rządową jak i samorząd terytorialny. Dla ukształtowania zasady praworządności podstawowe znaczenie ma wyznaczenie w Konstytucji granic pojęcia „prawa”. Granice te wyznacza art.8 i art.9 oraz przepisy rozdziału III „Źródła prawa”. Art.8 Konstytucji stanowi:

„Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust.1). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust.2)”. Przesądza to jednoznacznie spór co do mocy Konstytucji w ukształtowaniu relacji jednostka a administracja publiczna, przez przyjęcie reguły bezpośredniego związania administracji publicznej w działaniach wobec jednostki Konstytucją z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w Konstytucji. Według art.9 „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Dla realizacji zasady praworządności istotną wagę ma wprowadzenie w Konstytucji zamkniętego systemu źródeł prawa. Zgodnie z art.87 „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia(ust.1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust.2)”. Konstytucja jednoznacznie przesądza miejsce umów międzynarodowych w ukształtowaniu podstaw prawnych działania władz publicznych, stanowiąc w art. 91: „Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (ust.1). Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (ust.2). Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (ust.3)”. Konstytucja jednoznacznie przesądza też o miejscu w systemie źródeł prawa uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty (ust.1).

Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (ust.2)”.

Przy realizacji zasady praworządności należy uwzględnić rozwiązania przyjęte w zakresie właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Według art.188 Konstytucji „Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:

1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, której ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

3) zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwa, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (...)”. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art.190 ust.1 Konstytucji). Rozwiązanie to było ograniczone czasowo. Według bowiem art. 239 ust.1 Konstytucji „ W okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją ustaw uchwalonych przed dniem jej wejścia w życie nie są ostateczne i podlegają rozpatrzeniu przez Sejm, który może odrzucić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Nie dotyczy to orzeczeń wydanych w następstwie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego”. Dla realizacji zasady praworządności w procesie stosowania prawa ma znaczenie rozwiązanie przyjęte w art. 239 ust.3 Konstytucji: „Z dniem wejścia w życie Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązująca”.

Zasada równości wobec prawa.

Według art. 32 ust.1 Konstytucji „Wszyscy są wobec prawa

równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”.

Znaczenie tej zasady było podkreślone wielokrotni w orzecznictwie NSA. W wyroku z 26.10.1984 r., NSA przyjął: „1. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika ona jednak z art. 67 ust.2 Konstytucji PRL i- jak każda zasada konstytucyjna- musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. 2. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest- czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadły decyzje o odmiennej treści, czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji”.

Płynie z tego wniosek, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje tej samej treści. Wydanie - pod rządem danej regulacji prawnej - decyzji o odmiennej treści uzasadniają zatem tylko istotne dla oceny prawnej różnice występujące między sytuacjami adresatów rozstrzygnięć.

W wyroku tym NSA zauważył ponadto, że społeczeństwo polskie jest mocno wyczulone na przestrzeganie zasady równości, dopatrując się w niej podstawowej gwarancji realizacji idei sprawiedliwości społecznej. Na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciążą wobec tego szczególne obowiązki. Pierwszy z nich polega na przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w razie, gdy strona twierdzi, że zasada równości obywateli wobec prawa jest w jej sprawie naruszona. Celem tych czynności jest ustalenie, czy zarzut strony jest zasadny, a więc czy w sprawach, na które się ona powołuje, rzeczywiście zapadły decyzje o odmiennej treści i czy istotnie były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. Drugi obowiązek - będący logicznym następstwem pierwszego - sprowadza się do zajęcia w uzasadnieniu decyzji stanowiska co do zarzutu naruszenia zasady równości. Zdaniem sądu, jedynie ten sposób procesowania pozostaje w zgodzie z ustanowioną w art.8 k.p.a. zasadą budowy zaufania.

Takie też stanowisko przyjął SN w wyroku z 28.11.1990 r.: „Obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli”. W wyroku z 29.5.1991 r. SN przyjął: „ Nie można skutecznie powoływać się na naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wówczas, gdy uprawnienia obywateli wówczas, gdy uprawnienia obywateli w wyniku faktu bądź prawa są w istocie rzeczy nierówne. Kryteria ustanowienia przez prawo lub praktykę zróżnicowania obywateli w demokratycznym państwie prawa podlegają jednak kontroli niezawisłych sądów”. Zasada równości wobec prawa dotyczy działań zgodnych z prawem. Podkreśla to NSA w wyroku z 26.5.1994 r.: „ Zasada równości wobec prawa będąca składnikiem ogólniejszej zasady praworządności określonej w art. 6 KPA, z samej istoty odnosi się tylko do sytuacji, gdy określonego rodzaju działalność różnych podmiotów nie jest przez prawo zabroniona. Zasada równości wobec prawa nie może oznaczać zaś i nie oznacza dopuszczalności zalegalizowania przez organy państwowe działalności bezprawnej tylko dlatego, że inny podmiot taką działalność prowadzi lub taka działalność innego podmiotu jest tolerowana”.

Równość wobec prawa jest obecnie bodaj najbardziej uniwersalną i w najszerszym stopniu utrwaloną w różnych systemach prawnych, mającą rangę konstytucyjną, zasadą. Stanowi ona zarazem standard prawa wspólnotowego i uznaną regułę europejskiego case-law. Nie może wobec tego dziwić fakt, iż prezentowane w tym względzie ujęcie wyraźnie nawiązujące do treści memorandum wyjaśniającego do rekomendacji Komitetu Rady Ministrów Europy dotyczącej wykonywania przez organy administracji władzy dyskrecjonalnej oraz postanowień Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jest jedynie próbą uporządkowania ogólnie aprobowanych, kierowanych tak do organów tworzących, jak i stosujących prawo, dyrektyw. Przyjmuje się zatem, że o ile sprawy są obiektywnie takie same, ich rozpatrzenie musi być takie same. Jeżeli są one obiektywnie odmienne, wystąpią różnice w ich rozpatrzeniu. Przestrzeganie zasady równości nie zwalnia z obowiązku dokładnego i bezstronnego rozważenia przez organ administracji każdego indywidualnego przypadku, z odwołaniem się do odpowiedniego uregulowania prawnego.

Przepisy prawa powinny być zarazem tak formułowane, aby umożliwić administracji rozpoznanie sprawy w sposób odpowiedni do jej okoliczności. Oznacza to, iż podejście organów administracji do każdego z rozstrzyganych przypadków ma być do pewnego stopnia przewidywalne w świetle ich uprzednich działań. Dostosowanie poczynań administracji do zmienionych uwarunkowań towarzyszących rozpatrzeniu nowej sprawy nie powinno nosić znamion zachowania nierozsądnego lub arbitralnego. Zasada równości wobec prawa dopuszcza wszakże pewien margines swobody oceny tego, czy przypadki są takie same, czy odmienne.

Określone dystynkcje w sytuacji zainteresowanych osób nie mogą wpłynąć na wynik rozpatrzenia sprawy, gdy chodzi o korzystanie z podstawowych praw i wolności. Stosownie do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zakazane jest, aby różnice co do płci, rasy, koloru skóry, języka, religii, politycznych i innych przekonań, narodowego czy społecznego pochodzenia, przynależności do mniejszości narodowej, własności, urodzenia bądź innego statusu tworzyły podstawę do odmiennego traktowania (dyskryminacji) w zakresie realizacji wymienionych w tym akcie praw. Powołanie się na zasadę równości wobec prawa nie może uzasadniać nielegalnej praktyki w szerszym wymiarze. Niedopuszczalne jest np. argumentowanie, iż przeciwko wymierzeniu kary przemawia uniknięcie jej w podobnym przypadku przez inny podmiot. Naruszeniem zasady równości wobec prawa nie jest również zróżnicowanie rozpatrywania spraw, wynikające ze zmian w sferze polityki oraz praktyki wykonywania władzy uznaniowej. Granice modyfikacji tej ostatniej wyznacza zasada ochrony zaufania i praw słusznie nabytych. Zmiany mogą być następstwem polityki przyjętej przez nowy rząd powołany po wyborach bądź rezultatem powstania nowej sytuacji faktycznej.

Wyrazem urzeczywistnienia zasady równości wobec prawa jest też konsekwentne stosowanie przez administrację ogólnych wytycznych administracyjnych. W memorandum wyjaśniającym do wskazanej wcześniej rekomendacji, pojęciem tym objęto wszelkie akty wewnętrzne kierowane przez organy zwierzchnie do poszczególnych funkcjonariuszy dla ustalenia linii postępowania oraz zapewnienia spójności działań administracji (okólniki, instrukcje służbowe i inne środki administracyjne o charakterze wewnętrznym). Ich nieprzestrzeganie nie stanowi zwykle samo przez się przesłanki dla wzruszenia podjętego przez administrację aktu. W niektórych krajach obywatele mogą jednak - jak przyznano w memorandum wyjaśniającym - powoływać się na ogólne dyrektywy administracyjne dla zakwestionowania adresowanych do nich rozstrzygnięć. W dokumencie tym zwrócono ponadto uwagę, że nie wystarczy, by administracja konsekwentnie stosowała wspomniane dyrektywy. Należy również zagwarantować zainteresowanym osobom dostęp do nich w celu zaznajomienia się z uwzględnianymi przy rozpatrywaniu sprawy kryteriami. Ujawnienie ogólnych dyrektyw administracyjnych może odbywać się poprzez ich publikację albo komunikowanie treści dyrektyw, gdy jest to konieczne, na żądanie zainteresowanego. Przyczyny odstępstwa od ogólnej dyrektywy winny być przedstawione w uzasadnieniu zapadłego aktu. Respektowanie tej reguły pozwala ustalić, czy poczynione w konkretnym przypadku odstępstwo było konieczne w świetle okoliczności sprawy i jest obiektywnie usprawiedliwione (nie nosi cech arbitralności).

W doktrynie akcentuje się znaczącą rolę rozmaitych aktów wewnętrznych w procesie stosowania prawa oraz wypełniania innych zadań powierzonych administracji. Ich wydawanie uzasadnia się m.in. potrzebą rozwiązywania wielu szczegółowych problemów oraz zapewnienia względnie jednolitej interpretacji obowiązującego prawa. Praktyka posługiwania się nimi przesądza w wielu dziedzinach administracji (np. w sprawach podatkowych i celnych) o wynikach wykładni prawa i jego stosowaniu. Tym zapewne trzeba tłumaczyć rysujące się w szerszej skali dążenie do poddania wyróżnionej grupy aktów określonym formom kontroli i reglamentacji. Głoszona niegdyś koncepcja res internae administracji jako sfery całkowicie pozaprawnej już dawno została odrzucona przez naukę prawa. Także samo rozgraniczenie wewnętrznej i zewnętrznej sfery administracji staje się coraz mniej uchwytne oraz nie bardzo przystaje do współczesnych standardów ochrony praw jednostki, w tym wymagań wyprowadzanych z zasady praworządności i rygorów związanych z realizacją prawa jednostki do wiadomości.

Mimo swego konstytucyjnego charakteru, zasada równości wobec prawa aż do połowy lat osiemdziesiątych nie doznała - choćby poprzez ujmowanie jej jako dyrektywy interpretacyjnej służącej eliminowaniu wyłaniających się wątpliwości prawnych - konkretyzacji w orzecznictwie naszych sądów. Była ona traktowana bardziej jako deklaracja polityczna niż obowiązujący przepis prawa. Podejście to przełamał dopiero NSA, który w ramach wykonywanej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych śmielej sięgnął po formułę współstosowania zwykłych ustaw i Konstytucji. Jego działalność uwidoczniła rozmaite aspekty zasady równości oraz wielką złożoność sytuacji, w których odwoływano się do niej w toku dokonywanych ocen. Analiza wypowiedz NSA dowodzi, iż koncentrowały się one głównie wokół problematyki równości stosowania prawa. W teorii prawa przyjmuje się, że z wartością tą mamy do czynienia wówczas, gdy organy stosujące prawo podejmują rozstrzygnięcia na podstawie norm prawnych bez względu na jednostkowe cechy adresatów, nieistotne z punktu widzenia treści norm (traktują adresatów w równy sposób). Oznacz to poprawne stosowanie prawa, jako że równość traktowania jest normalną konsekwencją „faktu stosowania jednego prawidła do wszystkich członków jednej kategorii istotnej”.

Przy okazji analizy konstytucyjności aktów normatywnych niższej rangi niż ustawa NSA odniósł się także w swoich orzeczeniach do kwestii „równości w prawie” (równości w znaczeniu materialnym). Operowanie tym pojęciem wiąże się z oceną treści prawa, a ściślej - z oceną jego „sprawiedliwości” czy też „słuszności”. Wysuwając postulat „równości w prawie”, wskazujemy zazwyczaj, że normy obowiązującego prawa nie powinny zawierać postanowień dyskryminujących pewne grupy obywateli lub przyznających przywileje innym grupom. Równe traktowanie obywateli w ujęciu globalnym oczywiście nie istnieje. Prawo nie może bowiem rezygnować z określonego różnicowania swoich adresatów, gdyż „rezygnacja ze zróżnicowania z punktu widzenia jednego kryterium oznacza zróżnicowane traktowanie z punktu widzenia innego kryterium”.

Przykładem ustaleń uwzględniających kryterium materialnej równości są wywody zawarte w wyroku NSA z 19.10.1984r. Rozpoznając rozstrzygniętą tym orzeczeniem sprawę, sąd dokonał oceny zgodności rozwiązań prawnych przewidujących punkty preferencyjne dla kandydatów na studia wyższe z tytułu pochodzenia robotniczego lub chłopskiego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W podjętym wyroku NSA zauważył, iż zasada tanie może być odrywana od swego ustrojowego i społecznego podłoża. Zdaniem sądu, trzeba ją rozumieć jako zakaz dyskryminacji prawnej ze względu na wyliczone konstytucyjnie okoliczności określające sytuację jednostki, „a także jako zakaz nieuzasadnionego uprzywilejowania z tych powodów”. Wychodząc z tych przesłanek NSA uznał, że wprowadzenie uregulowania przyznającego punkty preferencyjne dla młodzieży robotniczej i chłopskiej nie było posunięciem dyskryminującym warstwę inteligencką i inne grupy społeczne, lecz uzasadnionym uprzywilejowaniem wynikającym z „realnie istniejącej potrzeby wyrównania szans w dostępie do wiedzy, a więc stworzenia warunków korzystania z równych praw w tej dziedzinie. Dokonywanie tego rodzaju ocen, wymagających przecież sformułowania zwrotu zrelatywizowanego aksjologicznie, jest obecnie domeną TK. W licznych orzeczeniach sprecyzował on sens zasady równości wobec prawa oraz warunki dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej jego adresatów.

W orzeczeniu z 11.4.1994r. Trybunał przypomniał, że konstytucyjna zasada równości była wielokrotnie przedmiotem jego wypowiedzi. Nawiązując do nich, TK zaznaczył, iż zasada ta jest przestrzegana wtedy, gdy każdy z obywateli „może stać się adresatem każdej z norm przyznających określone prawo obywatelskie”. Nie można więc różnicować obywateli z uwagi na kryteria powodujące powstanie zamkniętych kategorii o zróżnicowanym statusie prawnym”. Równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej, istotnej cechy, która uzasadnia równe traktowanie. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego - „wszelkie zróżnicowanie w prawie jest dopuszczalne wówczas, o ile jest usprawiedliwione”. W orzeczeniu tym, TK podniósł, iż cechą istotną różnicującą podatników jest m.in. fakt samotnego wychowywania dzieci. Zróżnicowanie pozycji tej grupy osób w stosunku do pozostałych podatników jest wg Trybunału w pełni uzasadnione, czyli nie narusza zasady równości. Zarówno w tym, jak i w innych orzeczeniach, TK podkreślił jej związek z zasadą sprawiedliwości. Uzupełnieniem tej wypowiedzi jest teza wyrażona w orzeczeniu TK z 8.4.1997r., w myśl której „wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących”.

Obowiązująca Konstytucja RP zerwała z przyjętą wcześniej konwencją terminologiczną, zastępując pojęcie „obywatele” bardziej pojemnymi, współtworzącymi zwroty typu nakazu i zakazu, określeniami podmiotowymi: „wszyscy” i „nikt”. Stosownie do art. 32 ust. 1 tegoż aktu, wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają też prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z kolei art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zastrzega, iż nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Ustrojodawca uznał również za niezbędne wyodrębnienie w art. 33 zasady odwołującej się do kryterium płci, deklarując równe prawa kobiet i mężczyzn. Mimo wzmiankowej modyfikacji unormowania konstytucyjnego, zachowały aktualność dotychczasowe ustalenia dotyczące zasady równości wypracowane w orzecznictwie TK, SN i NSA. Można nawet powiedzieć, że redakcja art. 32 ust. 1 Konstytucji RP utrwala dostrzeganą w judykaturze dystynkcję miedzy „równością traktowanie” i „równością w prawie.]

Zasada ogólna prawdy obiektywnej

Odgrywa ona podstawową rolę w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika dla organu administracji obowiązek podejmowania wszelkich czynności koniecznych do ustalenia rzeczywistego stanu rzecz, tj. prawdy materialnej, inaczej zwanej prawdą obiektywną. Środkami, które służą w postępowaniu administracyjnym do ustalenia tej prawdy, są dowody. Ustalenie prawdy materialnej jest jednym z warunków podjęcia trafnej decyzji.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona jest w art. 7 KPA: „W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...)”.

Z zasady prawdy obiektywnej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki:

- Po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne.

- Określony w postanowieniu zakres dowodów może zostać w toku postępowania zmieniony. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędnym jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jej kwalifikacji, np. żądania zmiany nazwiska na żądanie zmiany imienia; żądania wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności. Treść żądania wyznacza stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ zatem obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Podkreśla to NSA w wyroku z 7.4.1992r.: „Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 KPA obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 KPA kwestionuje prawidłowość decyzji”.

Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postanowieniu dowodów. Z art. 7 i 77 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podnosi to NSA w wyroku z 26.10.1984r.: „Z art. 7 i 77 § 1 KPA wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.

Rozwiązania prawne przyjęte w KPA nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W prawie procesowym są znane dwa systemy koncentracji materiału dowodowego: a)system prekluzji przy przytaczaniu faktów i dowodów; według tego systemu „strony są obowiązane pod rygorem utraty możliwości późniejszego przytaczania przedstawić od razu wszelkie znane sobie fakty i dowody”, b) system władzy dyskrecjonalnej sędziego; według tego systemu „pozostawione jest uznaniu sądu, czy uwzględni fakty i dowody, których strony mimo możności nie przytoczyły od razu”. KPA w związku z przyjętym rozwiązaniem, wedle którego strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów, konsekwentnie nie wprowadza ani systemu prekluzji, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego. Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji albo też podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępowania. W KPA nie wprowadzono bowiem zakazu uwzględniania „nowości” w postępowaniu odwoławczym, a przy nowelizacji KPA zmodyfikowano konstrukcję prawną przyczyny wznowienia postępowania, rezygnując z ostatniego elementu dawnej konstrukcji prawnej tej przyczyny, tj. ze stwierdzenia, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie mogły być powołane przy wydaniu decyzji przez stronę zainteresowaną we wznowieniu postępowania bez jej winy. Zrezygnowanie z tego elementu konstrukcji prawnej tej przyczyny spowodowało utratę jedynej w KPA (poza kosztami postępowania) sankcji procesowej, zmuszającej stronę do przytoczenia dowodów w toku postępowania instancyjnego. Według przyjętego przez NSA stanowiska w dniu 4.6.1982r.: „Jeżeli okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organom rozstrzygającym nie z powodu ich zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutów niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W interesie strony zatem leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i domaganie się utrwalenia ich w dokumentach”. Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 145 §1 pkt 5 KPA, który nie ogranicza wznowienia postępowania na tej podstawie do sytuacji „braku winy strony”. W interesie strony leży oczywiście współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów i dowodów, nieprzedstawienie ich spowodować bowiem może wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją może być wydanie decyzji negatywnej dla strony. Wywoła to konieczność podjęcia przez stronę obrony jej interesu przez wniesienie środków zaskarżenia decyzji. Nie można natomiast, ze względu na przyjęte w KPA rozwiązania prawne, stosować wobec strony, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed wydaniem decyzji, sankcji w postaci odmówienia jej skutecznego żądania weryfikacji decyzji.

[Author ID1: at Thu Apr 3 22:28:00 2003 ]

Tak ukształtowany w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu może być modyfikowany przepisami szczególnymi.

Na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego ma zagwarantowany wpływ strona. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Zgodnie z art. 78 § 1 z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić w toku całego postępowania. Skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78.

— Organ administracji publicznej ustalając stan faktyczny sprawy związany jest zasadą praworządności, a zatem nie może podejmować takich czynności, które przyczyniałyby się do ustalenia stanu faktycznego, ale były niezgodne z prawem, np. dopuszczenie jako dowodu w sprawie zeznań duchownego co do okoliczności objętych tajemnica spowiedzi.

— Znaczenie zasady prawdy obiektywnej wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 10.6.1987 r., przyjął: „Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków. Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych”.

Zasada przekonywania

Formułuje ją art.11 zobowiązując organy administracji państwowej by wyjaśniły stronom „zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu”.

„Mamy tu znów w sposób wyraźny do czynienia z regułą, która nie tworzy nowych, odrębnych instytucji proceduralnych, lecz powinna działać za pośrednictwem wszystkich istniejących instytucji kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma bowiem - rzecz jasna - jakiegoś osobnego stadium w postępowaniu, polegającego na przekonaniu strony o zasadności przesłanek, którymi organ administracyjny kieruje się przy załatwianiu sprawy. Reguła przekonywania powinna więc przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania” (S. Rozmaryn „O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego”, Państwo i Prawo 1961, Nr 12, s.898). W szczególności duże znaczenie dla realizacji tej zasady będzie miało prawidłowe realizowanie przez organ administracji publicznej zasady ogólnej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przedstawienie stronie informacji o rozwiązaniach prawnych przyjętych w przepisach prawa oraz zagwarantowanie czynnego udziału strony przy ustalaniu stanu faktycznego stanowi zasadniczy moment w ukształtowaniu w świadomości strony przekonania o prawidłowym bądź nieprawidłowym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Dalszym istotnym elementem jest przedstawienie procesu ustalenia faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. „Niewątpliwie zasada przekonywania powinna być przede wszystkim wprowadzona w czyn przez właściwe motywowanie decyzji. Przecież motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty, powinny akceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją” (S. Rozmaryn O zasadach ogólnych postępowania administracyjnego”, Państwo i prawo 1961, Nr 12, s. 898). W wyroku z 15.2.1984r., S.A./Po 1122/83, NSA przyjął: „Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad wyrażonych w art. 9 KPA (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz w art. 11 (zasada przekonywania), czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Chodzi zatem także o wytłumaczenie, dlaczego organ ten dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy”. W wyroku z 6.8.1984r., IISA 742/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) NSA przyjął: „Wprawdzie ani organ odwoławczy działający w administracyjnym toku instancji (art. 128 k.p.a.), ani Naczelny Sąd Administracyjny (art.206 k.p.a.) nie są związane treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swych interesów za pomocą środków prawnych, jednakże do zarzutów takich obowiązane są ustosunkować się. Jeśli chodzi o organy administracyjne, to wynika to z art.8 i 11 k.p.a., wyrażających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy administracyjne obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli (art.8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 k.p.a.)”.

Z przyjętego sformułowania „aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu” wynikałoby, że zakres tej zasady ograniczony jest tylko do decyzji nakładających na stronę obowiązki. Decyzje te bowiem, zgodnie z art.1 i art.2 ustawy z 17.6.1966 r. Nr 36, poz. 161 ze zmianami), podlegają przymusowemu wykonaniu. Stosowanie tej zasady należy odnieść jednak nie tylko do decyzji nakładającej na stronę obowiązki, ale również do decyzji negatywnych. „Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Nie trzeba dowodzić, że takie oddziaływanie na stronę może mieć ogromny wpływ na rozmiary procesu wnoszenia odwołań w administracyjnym toku instancji oraz zaskarżania decyzji ostatecznych do sądu administracyjnego - i to zupełnie niezależnie od tego, czy są to decyzje, których wykonanie przez stronę można później zapewnić za pomocą środków egzekucyjnych, czy też nie” (Dawidowicz „Postępowanie administracyjne, s.95).

Zasada ta, podobnie jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa „powinna przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania”. Obydwie łączące się ze sobą ściśle zasady zobowiązują organy, by prowadziły całe postępowanie tak, aby strony i inni uczestnicy były przekonane o jego prawidłowym przebiegu, by wyniosły o organie prowadzącym dobre mniemanie i by (o ile to możliwe) przyjęły najmniej nawet korzystną decyzję jako właściwe w danej sytuacji, oparte na należycie ustalonym stanie faktycznym i należytej interpretacji przepisów prawa, rozwiązanie. Wydaje się, że z dużą dozą słuszności można by sprowadzić reguły wyrażone w art. 8 i 11 do nakazu właściwego stylu działania organów administracyjnych, a więc między innymi także do szeroko pojętej „kultury administrowania”.

Zasada przekonywania nakłada w szczególności na organy obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Nowelizacja kodeksu z 1980r. przynosi tu istotną zmianę wprowadzając generalny obowiązek uzasadniania decyzji oraz wskazując, na czym polega uzasadnienie faktyczne i prawne.

Trzeba jednak pamiętać, że niewłaściwe (między innymi niepełne) uzasadnienie decyzji należy dotąd do najczęstszych wad naszego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia pisane są zresztą nierzadko tzw. językiem urzędowym, jeśli nie wprost „gwarą urzędową”, niezrozumiałą dla znacznej części adresatów. Równie często brak jest w ogóle uzasadnienia, wtedy mianowicie, gdy organy błędnie ograniczają uzasadnienie do powołania podstawy prawnej.

Istotny wpływ na przestrzeganie obowiązku uzasadniania decyzji będzie wywierać z pewnością działalność sądownictwa administracyjnego. W prawidłowym uzasadnieniu decyzji zainteresowane będą bowiem bardziej niż dotychczas same organy administracyjne. Decyzje należycie uzasadnione zaskarża się rzadziej do sądu; w razie zaś złożenia skargi organ ma wobec sądu i strony korzystniejszą pozycję, nie musi „łatać” braków uzasadnienia decyzji w odpowiedzi na skargę itd.

Zasada pomocniczości

Zasada udzielania pomocy prawnej (informacji prawnej) stronom i innym uczestnikom postępowania wyrażona jest w zmodyfikowanym znacznie w 1980r. przepisie art. 9. „Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek”.

Zmiany, jakie wprowadzono w tym artykule w 1980r., są poważne. Dotychczasowy przepis zobowiązywał bowiem organy administracyjne tylko do czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa; w tym celu miały one udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek ten został jednak rozciągnięty także na inne osoby biorące udział w postępowaniu. Chodzi tu oczywiście o przepisy proceduralne, ale także o wszelkie przepisy prawne (tak liczne zwłaszcza wobec stałego, ogromnego rozrostu prawa administracyjnego).

Zwiększono również znacznie obowiązki organów wobec stron przez wprowadzenie nowego zupełnie przepisu w zdaniu 1 nakazującego należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Chodzi więc nie tylko o zapobieżenie możliwej wskutek nieznajomości przepisów prawa szkodzie, lecz również o udzielenie stronom wszechstronnej pomocy, zarówno co do okoliczności faktycznych jak i prawnych, jeśli mogą one mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Nie jest to już dzisiaj tylko wyłom w obowiązującej na ogół starej zasadzie ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi), lecz właściwie, co stanowi ogromny postęp, zupełne uchylenie tej zasady w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym kodeksem.

„Organom administracyjnym - jak podkreślał po wydaniu kodeksu S. Rozmaryn - nie wolno, dla rzekomych korzyści państwa, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarzą w twarz z administracją. Obowiązek ten jest z resztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku „państwo a strona”, ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. I w tym ostatnim wypadku organ administracyjny powinien przyjść z pomocą.

Zasadę udzielenie pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania realizuje wiele przepisów szczegółowych kodeksu, na przykład przepis upoważniający organy do wszczęcia postępowania z urzędu „także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony” (organ obowiązany jest jednak uzyskać na to wszczęcie zgodę strony w toku postępowania, w razie zaś przeciwnym postępowanie umorzyć); dalej - przepisy nakładające na organy obowiązek pouczenia strony i innych uczestników postępowania o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwani; obowiązek pouczenia o skutkach prawnych w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron; obowiązek umieszczenia w decyzjach pouczeń co do przysługującego stronie odwołania (lub - w przypadku decyzji wydanej w I instancji przez naczelny lub inny centralny organ administracji publicznej - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a dzisiaj także co do prawa wniesienia powództwa do sądu lub skargi do sądu administracyjnego; obowiązek umieszczenia w postanowieniach pouczenia o przysługującym stronie lub innym uczestnikom postępowania zażaleniu (błędne pouczenie co do prawa odwołania lub zażalenia, a także wniesienia powództwa do sądu lub skargi do sądu administracyjnego nie może jednak zaszkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia itd.

Zasada udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania obowiązuje oczywiście także i wówczas, gdy brak jest w kodeksie przepisów szczegółowych. Organy mają wtedy obowiązek udzielenia tym osobom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dla zapobieżenia szkodzie, o której mówi art. 9, i to pod tą samą sankcją, jaką stanowi kodeks w przypadku błędnego pouczenia co do prawa odwołania, zażalenia, a także wniesienia powództwa do sądu lub skargi do sądu administracyjnego.

Przyjęte w art.9 rozwiązanie „nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych” (S. Rozmaryn „O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego”, Państwo i Prawo 1961, Nr12, s.894; W. Taras „Informowanie obywateli przez administrację, Wrocław 1992, s.74 i następne).

Organy administracji publicznej mają obowiązki:

Po pierwsze, udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art.9. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona, przy czym należy podkreślić, że organ obowiązany jest z urzędu udzielić informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zatem zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywne załatwienie sprawy. W wyroku z 23.7.1992r., III ARN 40/92, SN przyjął: „Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art.9 KPA) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art.1 Konstytucji sposób rozumienia art.9 KPA”.

Art.9 stanowi o obowiązku udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ze sformułowania „będących przedmiotem postępowania” wynikałoby, iż organy obowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. Taka wykładnia jest nie do przyjęcia. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy bowiem rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek zatem udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach nie zaspokajającego w pełni interesu strony, określenie żądania, np. nieznajomość przepisów ustawy z 29.11.1990r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U.z 1998r.Nr64, poz.414 ze zmianami) może prowadzić do tego, że strona zamiast wystąpić o rentę socjalną wniesie podanie o zasiłek okresowy. W przypadku zamiaru podjęcia przez stronę obrony w trybach nadzwyczajnych, o rodzaj wad decyzji usuwanych w danym trybie postępowania (np. jeżeli strona zarzuca, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, że wada ta usuwana jest w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania).

Naruszenie tej zasady przejawia się w: a) odmowie udzielenia informacji stronie; b) nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też, aby mogła powołać się na wadliwe działanie, powinna zadbać o to, aby organ udzielił informacji w formie pisemnej (W. Dawidowicz „Postępowanie administracyjne, s.92).

Drugim obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek organu czuwania „nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek”. Ustanowiony w drugiej normie prawnej art.9 obowiązek jest pod względem podmiotowym szerszy, obejmuje bowiem nie tylko stronę, ale i uczestników postępowania (np. świadków, biegłych, osoby trzecie). Pod względem przedmiotowym jest to zakres węższy, dotyczy bowiem tylko informacji prawnej i to udzielanej tylko dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania (Borkowski „komentarz” s.67). Organ obowiązany jest z urzędu udzielać stronie i innym uczestnikom postępowania informacji prawnej. Bezczynność organu stanowi naruszenie prawa.

Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczeni dla ukształtowania realizacji administracja - jednostka. „Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną zez stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności” (Iserzon „Komentarz”, s.56)

Zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych

Zasadę ogólną ugodowego załatwiania spraw administracyjnych ustanawia art. 13. jest to nowa forma rozstrzygania spraw administracyjnych, wprowadzona nowelizacją KPA w 1980r. W okresie wcześniejszym tylko nieliczne ustawy przewidywały możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w tej formie. Wprowadzenie tej nowej formy załatwiania spraw administracyjnych miało w nauce zwolenników, którzy widzą w niej jeden z elementów rozwoju demokratyzmu postępowania administracyjnego przez wzmocnienie aktywnego udziału jednostki w postępowaniu. Reprezentowany był również pogląd negujący celowość wprowadzenia tej instytucji do postępowania administracyjnego. Stanowisko negatywne uzasadniane było również z punktu widzenia ochrony pozycji jednostki w postępowaniu administracyjnym. „Ta pozornie atrakcyjna propozycja kryje w sobie poważne niebezpieczeństwo. Strona nieznająca dobrze przepisów proceduralnych mogłaby być tutaj wprowadzona w błąd (świadomie lub nieświadomie) przez pracownika organu administracyjnego. Nie można by tutaj wykluczyć nawet swoistego wymuszenia uproszczeń postępowania). Z. Janowicz, „Uwagi o doskonaleniu postępowania administracyjnego”.

Ugoda administracyjna może dotyczyć dwu wypadków: a) uzgodnienia między stroną a organem administracji publicznej pewnej sprawy. W tym przypadku ugoda może być ujęta w formie postanowienia lub też może mieć znaczenie dowodu związanego z wyjaśnieniem sprawy; b) uzgodnienia między stronami takiej sprawy, która rozstrzygana jest w trybie decyzji administracyjnej. W tym wypadku może nastąpić bądź to zaniechanie postępowania, bądź też treść ugody musi być zatwierdzona w formie decyzji administracyjnej. Na znaczenie, jakie wiąże się z tą formą załatwienia spraw administracyjnych, wskazuje nadanie ugodowemu załatwieniu spraw administracyjnych rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego.

Z zasady ogólnej ugodowego załatwiania spraw wynika:

- po pierwsze, obowiązek organu administracji publicznej podejmowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna o charakterze spornym, czynności skłaniających stronę do zawarcia ugody. Na te czynności składać się będzie udzielenie informacji o możliwości rozstrzygnięcia sprawy w formie ugody, walorów tego sposobu załatwiania sprawy przez szeroką możliwość wzajemnego uzgodnienia interesów, a przez to wyważenie słusznego interesu w sprawie; udzielania wyjaśnień co do przepisów prawa określających następstwa prawne określonego stanu faktycznego, aby w ten sposób uniknąć przyjęcia takiej treści ugody, która jest niezgodna z przepisami prawa. Organ natomiast nie może stosować jakichkolwiek nacisków mających na celu zmuszenie stron do złożenia oświadczenia woli o zamiarze zawarcia ugody;

- po drugie, prawo do ugodowego załatwienia sprawy administracyjnej o charakterze spornym; „(…) istota powyższej zasady ogólnej polega na tym, iż stwarza ona dla strony w postępowaniu administracyjnym szczególne prawo procesowe, mianowicie prawo do zawarcia ugody, jeżeli dopuszcza to charakter sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania”(Dawidowicz „Postępowanie administracyjne”).

Konstytucja wprowadza w art. 13 § 1 ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe załatwienia sprawy administracyjnej w formie ugody.

Ograniczenie podmiotowe polega na tym, że ta forma załatwienia sprawy administracyjnej dopuszczalna jest tylko w przypadkach, gdy w sprawie występuje wielość stron. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28, a zatem nie jest dopuszczalna ugoda pomiędzy stroną a organem.

Ograniczenie przedmiotowe polega na tym, że ta forma załatwienia sprawy administracyjnej dopuszczalna jest tylko w przypadkach, gdy sprawa administracyjna ma charakter sporny. Charakter sporny sprawy administracyjnej wynika z przepisów prawa materialnego, np. z przepisów ustawy z 7.7.1994r.- Prawo budowlane chroniących interes osób trzecich.

Ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe muszą być uwzględniane w ścisłym związku. Sama bowiem wielość stron, przy braku charakteru spornego sprawy administracyjnej, wyłącza dopuszczalność tej formy załatwienia sprawy.

Zasada pisemności

Art. 14 § 1 Konstytucji ustanawia zasadę ogólną pisemności. Z zasady tej wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej. Załatwianie sprawy w formie pisemnej odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydawania decyzji, załatwienie sprawy nie jest bowiem czynnością jednorazową, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania poprzez postępowanie wyjaśniające aż do podjęcia decyzji. Cały ten ciąg czynności procesowych składa się na załatwienie sprawy administracyjnej. „Postanowienie, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, odnosi się nie tylko do aktu załatwienia sprawy, w danej instancji, tj. do decyzji (…), lecz w rozsądnym zakresie również do wszystkich czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków, oględziny itp. (…) wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, głos obrony, zeznania świadków, odebrania opinii biegłych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej”. Organ administracji publicznej obowiązany jest więc do dokumentacji w formie pisemnej podejmowanych przez organ i przez stronę czynności w celu załatwienia sprawy. Strona ma prawo dokonywania czynności w formie ustnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, np. art. 105 § 3 Kodeksu celnego stanowi: „Osoba, która zamierza prowadzić skład celny, składa pisemny wniosek” - wniosek o wszczęcie postępowania wymaga formy pisemnej. W przypadku dokonania przez stronę czynności w formie ustnej organ obowiązany jest do dokumentowania jej w formie pisemnej - sporządzonego protokołu podpisanego przez stronę. Brak podpisu strony uzasadnia zakwestionowanie dokonania przez stronę tej czynności, np. złożenia żądania wszczęcia postępowania; wyrażenia zgody na prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 61 § 2; wyrażenia zgody na uchylenie decyzji na podstawie art. 155. W wyroku z 4.12.1987r., S.A./Wr 829/87 (Adamiak, str.91) NSA przyjął: „Z postanowień art. 61 § 1 KPA w związku z art. 62 § 3 oraz art. 14 § 1 KPA wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem”.

Załatwienia sprawy administracyjnej nie można domniemywać z innych czynności organu administracji publicznej. Zgodnie z zasadą ogólną pisemności załatwienie sprawy administracyjnej następuje w formie pisemnej, a zatem o fakcie załatwienia sprawy administracyjnej przesądza uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej w formie pisemnej. Podkreśla to NSA w wyroku z 14.6.1983r., S.A. 146/83: „Art. 14 KPA wyklucza możliwość konstrukcji milczącego przyzwolenia lub niewyrażenia sprzeciwu organu administracji państwowej w sprawie indywidualnej w sytuacji, gdy istnieje generalny zakaz ustawowy. Także wyraźne brzmienie art. 107 § 1-3 oraz art. 109 § 1 i 2 KPA wyklucza możliwość posłużenia się taką konstrukcją. Tak więc udzielenie zezwolenia na budowę nie jest równoznaczne z udzieleniem zezwolenia na wycięcie drzewa”. Teza wyroku zamieszczona w KPA z orzecznictwem, str. 75.

Art. 14 § 2 wprowadza odstępstwo od zasady ogólnej pisemności, które dopuszczalne jest w razie wystąpienia dwóch przesłanek:

- po pierwsze, gdy przemawia za tym interes strony „(…) nie wydaje się możliwe, by ktokolwiek poza stroną (np. organ administracji państwowej) mógł decydować, co leży lub nie leży w jej interesie. Dlatego zdanie »gdy przemawia za tym interes strony« należy uważać za równoznaczne pod względem swego sensu ze zdaniem » gdy strona na to się zgadza«” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, str.120}. W wyroku z 29.9.1981r., II S.A. 345/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 96} NSA przyjął: „Przewidziana w art. 109 § 2 KPA możliwość ustnego ogłoszenia decyzji dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 KPA, to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Organ zatem może stosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego”. O tym, czy stanowisko organu administracji publicznej jest zgodne ze stanowiskiem strony, ocenić może wyłącznie strona. Ten warunek odstępstwa od zasady ogólnej pisemności dopuszczalny jest tylko w razie, gdy strona złoży oświadczenie, iż zgadza się na ustne załatwienie sprawy;

- po drugie, gdy przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. W razie zatem, gdy przepis prawa wymaga formy pisemnej, odstępstwo nawet za zgodą stron jest niedopuszczalne, np. art. 43 ust.1 ustawy z 29.11.1990r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz 414 ze zmianami) stanowi: „Decyzje w sprawie świadczeń pomocy społecznej są wydawane w formie pisemnej. W szczególnych przypadkach decyzja może być wydana w formie ustnej; nie dotyczy to decyzji o odmowie przyznania świadczenia”. W wyroku z 8.1.1988r., IV S.A. 705/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 23) NSA przyjął: „1. Zezwolenie na wycięcie drzew oraz wymierzenie opłaty za usunięcie drzew nie stanowią materii, którą organ mógłby - nawet na wniosek strony - rozstrzygnąć ustnie z adnotacją w aktach, rezygnując z wydania decyzji na piśmie. 2. Zmiana przebiegu linii energetycznej, umożliwiająca zmniejszenie szkód w drzewostanie, nie zawiera sama w sobie zgody na wycięcie drzew”.

W przypadku gdy wystąpią łącznie te dwie przesłanki, organ administracji publicznej może załatwić sprawę ustnie, pozostawione jest to zatem ocenie organu. W razie wyboru formy ustnej, organ administracji publicznej obowiązany jest do utrwalenia istotnych motywów takiego załatwienia sprawy w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przepisy szczególne mogą ograniczać swobodę wyboru przez organ formy utrwalenia, np. w razie ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia organ obowiązany jest sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 5).

Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych

Zasada ta koresponduje ściśle z zasadą praworządności. Ma ona podstawowe znaczenie dla sprawy stabilności stosunków prawnych opartych na decyzjach administracyjnych. W art. 16 §1 KPA ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. „Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (…) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (…)” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, str. 123).

Art. 16 § 1 zawiera definicję decyzji ostatecznej, stanowiąc: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne”.

Zgodnie z przepisami KPA i przepisami szczególnymi w toku instancji nie służy odwołanie:

- po pierwsze, od decyzji wydanych w II instancji. Zgodnie bowiem z art. 15 postępowanie jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji;

- po drugie, od decyzji wydanych w jednoinstancyjnym postępowaniu. Jednoinstancyjność postępowania, jako wyjątek od zasady ogólnej dwuinstancyjności, wprowadzają przepisy KPA oraz szczególne przepisy ustawowe;

- po trzecie, od decyzji, jeżeli strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu.

Art. 16 § 1 ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Ze sformułowania zdania pierwszego w/w paragrafu „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne”, wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności.

Od tej jednak reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuszcza wyjątki, wyznaczając warunki odstąpienia od niej. Wyjątki te wyliczane są w zdaniu drugim art. 16 § 1, a mianowicie w przypadkach przewidzianych w KPA decyzja ostateczna może być wzruszona:

- przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną;

- przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Uchylając decyzję organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;

- przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, np. w razie rażącego naruszenia prawa;

- przez uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych.

Wprowadzone ustawą z 1998 r. nowelizującą KPA nowe brzmienie art. 16 § 1 nie rozszerza wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a jest jedynie pełnym uwzględnieniem przyjętych w przepisach KPA wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi zatem uwzględnienie w zasadzie ogólnej trwałości decyzji ostatecznej rozwiązania prawnego przyjętego w art. 163, który dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej odsyłając do przepisów szczególnych.

Przepisy KPA przewidują ponadto możliwość wzruszenia decyzji, gdy strona nie realizuje prawidłowo decyzji, a mianowicie: a) przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy stała się bezprzedmiotowa albo gdy nie dopełniono warunku zastrzeżonego w decyzji; b) przez uchylenie decyzji, gdy strona nie wykonała określonej w decyzji czynności w oznaczonym terminie.

Wyznaczone przepisami KPA odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. W wyroku z 26.10. 1992 r.,IIISA907/92 (Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s.102) NSA przyjął: „Wzruszenie ostatecznej decyzji, będącej wyjątkiem od określonej w art.16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7,8 i 77 k.p.a., a także - wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego”.

Aktualne brzmienie art. 16 zostało ustalone przez art.. 2 pkt 6a ustawy z 1998 r. nowelizującej KPA.

Zasada ogólna prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego

Art. 16 § 2 stanowi: „Decyzje mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach”. Wynika z tego ustanowienie zasady ogólnej prawa skargi do sądu administracyjnego, której przyjęcie wypływa z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a zatem państwem gwarantującym jednostce prawo do sądu, które to prawo zostało następnie ustanowione w art. 77 ust. 2 Konstytucji: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”.

Art. 16 § 2 ustanawiając zasadę ogólną prawa do sądu wyznacza również podstawę wnoszenia skarg „niezgodność z prawem” decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Naruszenie tych przepisów pociąga za sobą niezgodność z prawem decyzji administracyjnej.

Art. 16 § 2 odsyła do odrębnych ustaw w zakresie uregulowania zasad i trybu zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Przez „zasady i tryb” należy rozumieć przesłanki dopuszczalności skargi, uwarunkowania formalne wnoszenia skargi. Nie dotyczy to zatem samego prawa skargi do sądu administracyjnego. Zasady i tryb zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego określa NSAU. Odrębności w tym zakresie mogą wprowadzać ustawy szczególne.

Zasada ogólna prawa skargi do sądu administracyjnego dotyczy tylko rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. O tym, w jakiej formie załatwiana jest sprawa administracyjna, przesądzają przepisy prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego nie posługują się, tak jak przepisy prawa procesowego, jednolitym terminem - decyzja administracyjna, a wprowadzają inne określenia, np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie, zarządzenie bądź w ogóle nie określają formy załatwienia danej kategorii spraw administracyjnych. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej będzie władcze i jednostronne rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymagania posiadania tego minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie wystarczające, ażeby zaliczyć ten akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym (j. Borkowski, Zakres przedmiotowy Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji, w: Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji, Warszawa 1980 r., s. 126). Przy kwalifikacji czynności organu administracji publicznej do decyzji administracyjnej należy zatem brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytutywnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że bez znaczenia jest nazwa nadana rozstrzygnięciu, a zatem czy organ administracji publicznej nadał rozstrzygnięciu nazwę decyzji, czy np. zezwolenia, pozwolenia. W wyroku z 18.10.1991 r., II SA 392/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 67) NSA przyjął: „Wyrażona przez prezesa sądu wojewódzkiego odmowa ustanowienia tłumaczem przysięgłym osoby ubiegającej się o wykonywanie tego zawodu jest decyzją administracyjną, na którą przysługuje (po wyczerpaniu toku instancji) skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego”. W wyroku z 20.7.1981 r., S.A. 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: „Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 KPA, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ Administracji”. Zastosowanie w przepisie prawnym terminu „decyzja” nie jest wyłącznym kryterium kwalifikującym czynność organu administracji publicznej do kategorii decyzji w rozumieniu KPA. Podkreśla to NSA w postanowieniu z 21.4.1982 r., II S.A. 590/82 (ONSA 1982, Nr 1, poz. 37): „Decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie podziału na obwody łowieckie lub zmiany granic obwodów łowieckich, której podstawę stanowi art. 13 ust. 3 ustawy z 17.6.1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (Dz.U. z 1973 r. Nr 33, poz. 197) nie jest decyzją, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo bowiem użycia w tej ustawie pojęcia „decyzja”, chodzi w istocie o akt korygujący terenowy akt normatywny w sprawie utworzenia obwodów łowieckich, co wyłącza możliwość jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego”.

Aktualne brzmienie art. 16 zostało ustalone przez art. 2 pkt 6b ustawy z 1998 r. nowelizującej KPA. Według poprzedniego brzmienia art. 16 § 2 „Decyzje mogą być - na zasadach i w trybie określonym w kodeksie - zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem”. Wprowadzenie nowego brzmienia art. 16 § 2 jest konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 67 NSAU, który stanowi: „W zakresie uregulowanym niniejszą ustawą traci moc ustawa z 31. 1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8, nr 19, poz. 68 i Nr 27, poz. 111, z 1989 r. Nr 73, poz. 436, z 1990 r. Nr 53, poz. 306 oraz z 1994 r. Nr 122, poz. 593)”. Skutkiem uchylenia działu VI KPA (art. 61 pkt 3 NSAU) było to, że przepisy KPA nie normowały zasad i trybu zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. Art. 16 § 2 w brzmieniu przed nowelizacją z 1998 r. ustanawiający zasadę ogólną prawa skargi do sądu decyzji administracyjnej pozostawał nadal w mocy jako jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Natomiast art. 16 §2 uchylony był w części, w której stanowił o zasadach i trybie zaskarżenia decyzji określonym w kodeksie, zostały bowiem one zawarte w NSAU.

Prawo skargi do sądu administracyjnego służy też na postanowienia. W przeciwieństwie jednak do zasady ogólnej prawa skargi do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne nie została przyjęta zasada ogólna prawa skargi na postanowienia. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego tylko w zakresie określonym w art. 16 ust. 1 pkt 2 NSAU.

Zakończenie

W prawie administracyjnym zasady pełnić mają przede wszystkim funkcję porządkującą. Stąd też poszukiwanie pewnych wspólnych cech dla różnych norm jest warunkiem niezbędnym dla systematyzacji olbrzymiego materiału prawnego, jakim jest prawo administracyjne. Te wspólne założenia (zasady) określonej grupy norm mają być podstawą wydzielenia bardziej szczegółowych działów w ramach prawa administracyjnego. Formułowanie zasad prawa dokonywane jest także z myślą o stworzeniu środka zastępującego tzw. część ogólną w skodyfikowanych działach prawa.

Kolejną funkcją, jaką pełnić mają zasady, jest realizowanie postulatu jednolitości działań administracji. Wyjątkowo ważna jest rola zasad prawa w zakresie tej działalności administracji, która polega na tworzeniu prawa. Formułowanie systemu wartościowania, realizacji którego służyć ma działalność prawotwórcza administracji, jest właśnie określeniem zasad prawa administracyjnego.

Zasady prawa administracyjnego i administracji są instrumentem wykorzystywanym również jako środek mający zapewnić realizację określonej polityki administrowania bez względu na formę prawną, w jakiej działalności jest podejmowana. Środek ten wykorzystywany jest jako jedna z możliwości ograniczania swobody działań administracji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego.

I wreszcie ostatnią funkcją przypisywaną zasadom prawa administracyjnego jest ujednolicenie wyników interpretacji przepisów tego prawa. Chodzi u przede wszystkim o zasady adresowane do osób stosujących prawa w celu ułatwienia zrozumienia instytucji prawa administracyjnego. Zasady takie dotyczą także techniki przekładania języka przepisów na język norm oraz wnioskowań prawniczych.

Istotnym warunkiem jest, by zasady ogólne prawa administracyjnego, według których mają działać organy administracji publicznej, były ustawowo formułowane. Skoro zakres zadań i kompetencji danego organu określony zostaje ustawą, to zasady winny być umieszczane we wstępie lub we wstępnych artykułach takiej ustawy. Miałoby to na celu ułatwienie zrozumienia takiej ustawy oraz ułatwienie interpretacji jej przepisów. W takim ujęciu zasady ogólne są wyraźną normą prawną obowiązującą tylko w zakresie stosowania danej ustawy. Przykładem są tu zasady ogólne określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

J. Starościak zwracał uwagę, że zasady te dzięki ogólnemu ujęciu wypowiadają myśli, które są słuszne w zakresie o wiele szerszym, niż prawnie ustalony zasięg działania ustawy. Jeśli art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji prowadzić powinny postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, to ta konkretna norma prawna ma zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie, tj. w zakresie stosowania kodeksu. Jednocześnie jednak sformułowanie tego artykułu wyraża zasadę działania całego aparatu państwowego, prawidłową dla wszelkiego działania wszystkich organów władzy i administracji

Przedstawione zasady nie wyczerpują pełnej listy. Stanowić mogą inspiracje do krytyki i dyskusji naukowych i nowych opracowań. W literaturze przedmiotu są też różnie ujmowane przez teoretyków prawa administracyjnego. Mówiąc za J. Starościakiem, pojęcie zasad ogólnych prawa administracyjnego nie jest pojęciem legislacyjnie usankcjonowanym. Istnienie zasad tego typu jest przyjmowane przez praktykę z ostrożnością. Wynika to z braku opracowania charakterystyki tej instytucji, a co za tym idzie - z obawy przed nieporozumieniami. Istniejące bariery i nieporozumienia muszą być szybko przełamane, a to zadanie pozostaje do rozwiązania przez naukę prawa administracyjnego.

W teorii prawa administracyjnego występuje różnorodność poglądów i ścierających się koncepcji. Nie należy ich odbierać jako zjawiska negatywnego, a wręcz przeciwnie - ścieranie się różnych poglądów ma pozytywny wpływ na wypracowanie zasad oraz prawnych form i metod działania administracji. Dotychczasowe wysiłki nauki zmierzają przede wszystkim do skonstruowania zasad prawa na wyłączny użytek prawa administracyjnego.

Wydaje się, że do przełamania różnorodnych trudności i istniejących rozbieżności w poglądach nauki dotyczących wypracowania zasad prawnych oraz ujednolicenia praktyki stosowania i interpretowania prawa administracyjnego niezbędne jest ujęcie zasad ogólnych prawa administracyjnego w akcie prawnym rangi ustawowej. Należy zatem kontynuować prace legislacyjne podjęte w tym kierunku.

Bibliografia

  1. Z. Kmieciak „Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego” PWN Warszawa 2000r.

  2. B. Adamiak, J. Borkowski „Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego” wyd.IV

  3. Z. Janowicz „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym” PWN Warszawa - Poznań 1982r.

  4. J. Starościak „Studia z teorii prawa administracyjnego” Ossolineum 1967r.

  5. J. Wróblewski „Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego” Warszawa 1959r.

  6. A. Jaroszyński „Problematyka zasad ogólnych prawa administracyjnego” Państwo i Prawo 1970r. Nr7

  7. J. Wróblewski „Prawo obowiązujące a ogólne zasady prawa” Zeszyty Naukowe UŁ 1965r.

  8. E. Ura, E. Ura „Prawo administracyjne” PWN Warszawa 1999r. wyd.1

  9. S. Rozmaryn „O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego” Państwo i Prawo 1961r.

  10. Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska „Prawo administracyjne” PWN Warszawa 1999r. wyd.2

  11. M. Dyl, J. Maćkowiak, P. Przybysz, E. Stefańska, R. Szewczyk, A. Szymanowska pod redakcją M. Wierzbowskiego „Polskie prawo administracyjne” PWN

Wykaz orzecznictwa sądowego

  1. Wyrok NSA z 4.6.1982r., I S.A. 258/82, Nr 1, poz. 54

  2. Wyrok SN z 24.6.1993r., III ARN 33/93 (PiP 1994, Nr9, s.112

  3. Wyrok NSA z 20.7.1981r., S.A. 1478/81 (ONSA 1981, Nr2, poz.72)

  4. Wyrok NSA z 14.8.1987r., IV S.A. 393/87 (ONSA 1990, Nr1, poz.1)

  5. Wyrok Sn z 17.12.1993r., III ARN 50/93 (Adamiak „Komentarz”, s.50)

  6. Wyrok NSA z 21.5.1984r., III S.A. 182/84 (Adamiak „Komentarz”, s.50)

  7. Wyrok SN z 6.1.1999r., III RN 108/98, (Adamiak „Komentarz”, s.55)

  8. Wyrok NSA z 10.6.1983r., I S.A. 217/83 (ONSA 1983, Nr 1, poz.41)

  9. Wyrok NSA z 14.4.1988r., III S.A. 979/87 (Adamiak „Komentarz”, s.55)

  10. Wyrok NSA z 6.4.1993r., S.A./P 2684/93 (Adamiak „Komentarz”, s.55)

  11. Wyrok NSA z 26.11.1991r., II S.A. 937/91 (ONSA NR 1, poz.10)

  12. Wyrok SN z 24.6.1993r., III ARN 33/93 (Adamiak „Komentarz”, s.58)

  13. Wyrok NSA z 7.10.1991r., S.A./Po 1167/92 (Wspólnota 1993, Nr 40, s.18)

  14. Wyrok SN z 13.12.1990r., III ARN 31/90 (OSP 1991, Nr 7-8, poz.173)

  15. Wyrok SN z 4.11.1998r., III RN 74/98 (OSN 1999, Nr 15, poz.476)

  16. Wyrok z 18.12.1997r., III RN 96/97 (OSN 1998, Nr 18, poz.529)

  17. Wyrok NSA z 3.5.1985r., II S.A. 112/85 (ONSA 1985, Nr 1 poz. 27)

  18. Wyrok NSA z 11.6.1982r., S.A. 820/81 (OSP 1982, Nr 1-2, poz.22)

  19. Wyrok NSA z 7.4.1992r., IV S.A. 1378/91 (Adamiak „Komentarz” s.66)

  20. Wyrok NSA z 26.10.1984r., II S.A. 1205/84 (ONSA 1984, Nr 2 poz. 98)

  21. Wyrok NSA z 4.6.1982r., I S.A. 21/82 (ONSA 1982, Nr 1, poz.51)

  22. Orzeczenie TK z 10.6.1987r., P 1/87/2 (Adamiak „Komentarz”, s.68

  23. Wyrok SN z 23.7.1992r., III ARN 40/92 (Adamiak „Komentarz” s.76)

56


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Praca licencjacka
praca licencjacka K Siek
postawy i zmiana postaw, praca licencjacka - materiały
praca-licencjacka-b7-4934, Dokumenty(8)
inflacjaaa, SZKOŁA, SZKOŁA, PRACA LICENCJACKA, notatki
praca-licencjacka-b7-4921, Dokumenty(8)
praca-licencjacka-b7-4583, Dokumenty(8)
praca-licencjacka-b7-5039, Dokumenty(8)
praca-licencjacka-b7-4533, Dokumenty(8)
praca licencjacka(1), Zachomikowane, Nauka, Studia i szkoła, praca licencjacka
praca-licencjacka-b7-4989, Dokumenty(8)
praca-licencjacka-b7-4874, Dokumenty(8)
praca-licencjacka-b7-4680, Dokumenty(8)
praca-licencjacka-b7-4369, Dokumenty(8)
praca licencjacka stosunek prawny

więcej podobnych podstron