Samorząd


ROZDZIAŁ I

1. UWARUNKOWANIA PRAWNE FUNKCJONOWANIA

SAMORZĄDU TRYTORIALNEGO W POLSCE JAKO

KONSEKWENCJA REFORMY SAMORZĄDOWEJ

    1. POJĘCIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO I JEGO

GENEZA

Samorząd terytorialny najprościej można określić jako wspólnotę mieszkańców. Czynnikiem łączącym tę wspólnotę jest terytorium, zamieszkałe przez jej członków. Rozwijając tę definicję, samorząd terytorialny można ująć jako powstały z mocy prawa i wyodrębniony w strukturze państwa związek społeczności lokalnej bądź regionalnej, uczestniczący w sprawowaniu władzy publicznej, realizujący zasadniczą część spraw publicznych we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność oraz wyposażony w materialne środki umożliwiające realizacje nałożonych na niego zadań.

Zadania publiczne, mieszczące się w zakresie kompetencji samorządu, wykonywane są przez rady lub zgromadzenia, wyłaniane przez wspólnotę samorządową w drodze wyborów, określanych jako wolne, tajne, równe, bezpośrednie i powszechne.

Podkreśla się ponadto, że samorząd terytorialny jest względnie niezależny od struktur administracji rządowej, posiada samodzielny status prawny i ekonomiczny oraz ma zapewnioną ochronę prawną przed naruszeniem swej samodzielności ze strony innych podmiotów w państwie, przyjmującą na ogół formę ochrony konstytucyjnej. Jednocześnie ustawowo są sprecyzowane przypadki, kiedy państwo może wkraczać w sferę działalności samorządu, wykonując funkcje nadzoru. Tak ukształtowana samorządowa forma wykonywania zadań publicznych sprzyja samodoskonaleniu obywateli w podejmowaniu autentycznej, twórczej działalności społecznej i wzmacnianiu władz lokalnych w efektywniejszym, w porównaniu z organami rządowymi, regulowaniu przydziału środków na poszczególne potrzeby społeczności lokalnych i regionalnych.

Samorząd terytorialny powstaje na ogół na drodze ewolucyjnej. W procesie historycznym kształtują się jego funkcje, finansowe podstawy realizacji zadań publicznych oraz wypracowywane są mechanizmy ugruntowujące samodzielność władz lokalnych. Władze państwowe ze swej strony poprzez unormowania prawne sankcjonują działalność jednostek samorządu terytorialnego, wprowadzając przepisy wyznaczające ich rolę w państwie.

Niekiedy jednak proces ewolucyjny kształtujący samorząd lokalny zostaje przerwany pod wpływem okoliczności o charakterze politycznym (np. utrata niepodległości, wprowadzenie w państwie totalitarnego systemu rządzenia). W tej sytuacji, gdy pojawią się ponownie symptomy decentralizacji państwa, konieczne jest stworzenie samorządu od podstaw. Przesłankami jego tworzenia są postępujące procesy demokratyzacji życia publicznego, względy gospodarności oraz integracja międzynarodowa.

Państwo demokratyczne dla swojego funkcjonowania wymaga stworzenia nowoczesnej administracji publicznej, uwzględniającej konieczność podziału kompetencji pomiędzy władze centralne i zdecentralizowane jednostki terytorialne. Jednostki te, posiadając status samorządu terytorialnego, umiejętniej niż centrum potrafią zidentyfikować potrzeby społeczności zamieszkującej określone terytorium. Podobnie względy gospodarności sytuują samorząd terytorialny bliżej potrzeb mieszkańców i pozwalają na bardziej efektywne gospodarowanie środkami publicznymi w celu zaspokajania tych potrzeb. Integracja międzynarodowa wymaga natomiast dostosowania struktur terytorialnych państwa do rozwiązań innych krajów w tym względzie. Wzorcem są tu państwa najwyżej rozwinięte pod względem gospodarczym, w których udział samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu spraw publicznych jest także wysoki. Brak odpowiednich dostosowań może rzutować niekorzystnie na pozycję państwa w organizacjach międzynarodowych oraz ograniczać możliwości korzystania z dobrodziejstw współpracy z innymi krajami.

Początki władzy samorządowej w Polsce sięgają okresu zaborów. Jednak jej forma, stopień samodzielności i zorganizowania były odmienne w każdym zaborze. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 roku kształtująca się władza państwowa stanęła przed koniecznością stworzenia, a właściwie ujednolicenia samorządu terytorialnego występującego na ziemiach polskich. Najlepiej był on zorganizowany w dawnym zaborze pruskim i austriackim, najgorzej w dawnym Królestwie Polskim. W zaborze pruskim samorząd miał bowiem charakter trójszczeblowy (obejmował również szczebel wojewódzki) i posiadał względną samodzielność. Austriacki zaś był dwuszczeblowy, jednak zakres swobody jego działania był większy w porównaniu z samorządem pruskim. Najsłabiej rozwinięty samorząd terytorialny, zarówno jeśli chodzi o liczbę szczebli, jak i zakres samodzielności, ukształtował się w byłym zaborze rosyjskim. Różnice, związane z istnieniem trójszczeblowych i dwuszczeblowych samorządów, utrzymywały się przez cały okres istnienia II Rzeczypospolitej. Natomiast pozostałe elementy funkcjonowania instytucji samorządowych zostały ujednolicone.

Organami stanowiącymi w samorządach były rady gminne, miejskie i powiatowe, pochodzące z wolnych wyborów, oraz dodatkowo w niektórych województwach - sejmiki wojewódzkie. Władze lokalne wykonywały zadania własne i powierzone. Te ostatnie obejmowały działania powierzone im przez administracje rządowa, a dotyczyły prowadzenia ewidencji ludności i akt stanu cywilnego, współudziału w rekrutacji obywateli do wojska, wymierzania i pobierania podatków państwowych. Do zadań własnych należały natomiast: gospodarka komunalna, mieszkaniowa, opieka zdrowotna i społeczna, oświata, utrzymanie i budowa dróg lokalnych, utrzymanie komunikacji lokalnej, ochrona przeciwpożarowa i kwestie zachowania porządku.

Środki do realizacji tych zadań pochodziły z danin publicznych, składających się głównie z tzw. samoistnych podatków, nakładanych i pobieranych na mocy uchwał samorządowych. Jednak ich konstrukcja oraz wysokość stawek były określane ustawowo.

Innym źródłem dochodów samorządowych były dodatki do podatków państwowych, takich jak: gruntowy, od nieruchomości, od przemysłu i handlu, dochodowy, oraz dodatki do niektórych opłat. Ponadto do budżetów lokalnych wpływały udziały w podatkach państwowych. Obok tych trzech grup dochodów istniały jeszcze inne źródła o mniejszym znaczeniu, jak dochody z własnej działalności, kar, grzywien. Na pokrycie niedoborów finansowych samorządy mogły zaciągać kredyty i pożyczki w dość licznych bankach komunalnych, a także w bankach państwowych i prywatnych. Poza tym otrzymywały niekiedy niewielkie dotacje i subwencje z budżetu państwa.

Samorządy lokalne i ich działalność podlegały nadzorowi i kontroli ze strony administracji rządowej, organów samorządowych wyższego szczebla oraz powołanego 1934 roku, Związku Rewizyjnego Samorządu Terytorialnego. Uprawnienia tych organów niekiedy znacznie ograniczały samodzielność władz samorządowych w realizacji zadań i pozyskiwaniu dochodów budżetowych.

Po drugiej wojnie światowej stworzony w Polsce system samorządowy różnił się znacznie od rozwiązań okresu międzywojennego. W latach czterdziestych funkcje samorządu powierzono radom narodowym, które jednolicie na terenie całego kraju obejmowały trzy szczeble: gminny, powiatowy i wojewódzki. Rady te nie pochodziły z wyboru, a w ich skład wchodzili radni, będący przedstawicielami różnych organizacji politycznych, gospodarczych, zrzeszeń zawodowych i społecznych. Często też podnoszono głosy o niewłaściwym składzie rad i dokonywano „czystek”, eliminując niewłaściwych klasowo radnych. Ponadto rady niższych szczebli były hierarchicznie podporządkowane radom wyższego szczebla, co było sprzeczne z ideą samorządności. Jednak i tak ograniczony samorząd terytorialny został zlikwidowany ustawą z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, która to ustawa jednoznacznie likwidowała samorząd, włączając go w strukturę administracji rządowej.

Pomimo kolejnych reform samorządowych w dalszych latach istnienia Polski Ludowej, nie było prawdziwej i trwałej zmiany we władzach terenowych. Powtarzające się zmiany ustroju samorządowego, wprowadzane odpowiednimi ustawami, zawsze wiązały się z kryzysami politycznymi. Nigdy jednak reformy te nie były zgodne z ideą samorządności. Po pewnym czasie wycofywano się nawet z nich, wprowadzając poprawki ograniczające swobodę podmiotów terenowych.

Likwidacja samorządu terytorialnego w Polsce po drugiej wojnie światowej przerwała historyczną ciągłość istnienia władz samorządowych. Miało to poważne konsekwencje w okresie reaktywowania samodzielnych podmiotów szczebla lokalnego na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Niemożliwe stało się zarówno nawiązanie do rozwiązań z lat czterdziestych, gdyż nie byłoby zgodne z istotą samorządności, która zakłada wolne wybory do rad samorządowych, jak i kontynuowanie modelu władz samorządowych z okresu międzywojennego w pełnym zakresie.

Wprowadzenie administracji samorządowej w Polsce wiązało się z szeregiem uwarunkowań o charakterze politycznym i społeczno - ekonomicznym. Ważne i pomocne we właściwym rozwiązaniu problemu powołania samorządu terytorialnego były badania i publikacje o tematyce samorządowej, realizowane i wydawane jeszcze w latach osiemdziesiątych.

W trakcie obrad „Okrągłego Stołu” problematyka samorządu terytorialnego stała się przedmiotem rozmów między władzami komunistycznymi a opozycją, w ramach specjalnie w tym celu powołanej grupy roboczej. Opracowano wtedy protokół końcowy (nazwany „Protokołem rozbieżności) dotyczący nowej wizji samorządu lokalnego w Polsce.

1.2 PODSTAWY USTROJOWE FUNKCJONOWANIA SAMORZĄ -

DU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE REFORMY.

Powołanie do życia samorządnych gmin w 1990r. stanowiło fundamentalną zmianę ustroju państwa. Odrzucając zasadę jednolitej władzy państwowej, przekazano gminom prawo i obowiązek wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Samorządność oznacza bowiem przekazanie spraw dotyczących mieszkańców danego obszaru władzom przez nich wybranym i działających w ich imieniu. Zamiarem ustawodawcy było bowiem tworzenie samorządu terytorialnego od najniższego szczebla, czyli gminy. Panowało powszechne przekonanie, że bez odwołania się do aktywności wspólnot lokalnych trudno będzie przezwyciężyć bariery funkcjonowania wielkich struktur, zwiększyć efektywność gospodarowania, zahamować postępującą degradację poziomu życia.

Nowela do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1952r., którą od 27 maja 1990r. wprowadzono tzw. dualistyczny model administracji lokalnej, stanowiła pierwszy z aktów normatywnych rozpoczynających w Polsce gruntowne zmiany ustrojowe. Podstawowe znaczenie miał artykuł 5 konstytucji, który „gwarantował udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy”. Wykraczał on poza europejskie ujęcie samorządu terytorialnego, które traktuje zazwyczaj gminę i jej organy jako formę decentralizacji administracji publicznej, mającą za zadanie wykonywanie zadań publicznych na szczeblu lokalnym. Gmina jako władza wykonawcza jest wyposażona w przymiot osobowości prawnej, która to osobowość mieści w sobie zarówno prawa o charakterze publicznym, jak i prywatnym. Ta konstrukcja aktywnej władzy wykonawczej została oparta na założeniu, że przez normy prawne władza centralna decyduje o zakresie merytorycznym administracji publicznej, zaś rolą gmin jest jedynie twórcze i na miarę swych możliwości wykonywanie tej administracji w terenie. Konstrukcja ta została wyrażona w postaci decentralizacji administracji.

Zgodnie z istniejącymi w państwach zachodnich nowoczesnymi tendencjami została ukształtowana idea samorządu terytorialnego w ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992r. Ustawodawca w konstytucji nie tylko wyraża ideę samorządu terytorialnego, ale w zarysie normuje jego pozycję prawną, stanowiąc m.in., że „samorząd terytorialny jest podstawową funkcją organizacji lokalnego życia publicznego”, a jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną, zarządzają mieniem komunalnym oraz wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców.

W sposób nie znany poprzednim konstytucjom samorząd terytorialny został uregulowany w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Już z preambuły wynika, że istniejący porządek prawny oparty jest na zasadzie „pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Według tej zasady człowiek jest podstawowym podmiotem wszelkich spraw, a inne instytucje mają jedynie być tworzone jako pomocnicze w stosunku do jego działań. Gmina ma zajmować się więc tym, czym obywatel wraz z członkami rodziny nie może sobie poradzić. Zgodnie z art. 15 i 16 Konstytucja zakłada rozbudowaną strukturę różnych form samorządu terytorialnego. Przepisy te wskazują na konieczną decentralizację.

Problematyce samorządu Konstytucja poświęca rozdział VII zatytułowany „Samorząd terytorialny”. Art. 163 nawiązuje do wspomnianej zasady pomocniczości. Stanowi bowiem, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, ale konstytucja nie zamyka drogi do rozwoju innych jednostek samorządu regionalnego lub lokalnego.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną , a także prawo własności i inne prawa majątkowe ale rangi konstytucyjnej nie ma prawo gminy do prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z art. 9 ust.2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym.

Uzupełnieniem problematyki samorządu w Konstytucji jest art. 172 rozdz. VII, który daje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość zrzeszania się, przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Zgodnie z postanowieniami Konstytucji z 1997 roku po 8 latach funkcjonowania samorządu gminnego w strukturach administracji pochodzących w swojej istocie z okresu PRL, reforma ustrojowa zapoczątkowana w 1998 roku, zostaje przeprowadzona. Jednak rozwój samorządu terytorialnego jest procesem ciągłym. Jego struktura, uprawnienia formy organizacji i metody działania są zawsze odbiciem tak narodowych tradycji, jak i zmieniających się stale stosunków społecznych, warunków gospodarczych, możliwości ekonomicznych i technicznych oraz wielu innych czynników wpływających na zachowania i potrzeby społeczne. Celem polityki zagranicznej jest integracja Polski z zachodnimi strukturami. Integracja z Unią Europejską to włączenie i zespolenie z nimi Polski. Aby jednak takie zespolenie było możliwe, to polska musi upodobnić swoje struktury do tych, jakie wytworzyły te państwa, które tworzą trzon tych organizacji. W jakim stopniu obecne struktury samorządowe są zbieżne z wymogami i oczekiwaniami prawa administracyjnego funkcjonującego w Unii Europejskiej autorka przedstawi w dalszej części niniejszej pracy.

Najważniejsze ustawy nadające nowy kształt terytorialnej władzy samorządowej w Polsce to:

  1. ustawa z 24 lipca 1998r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96 poz. 603);

  2. ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 13, poz. 74 z 1996r. wraz z późniejszymi zmianami);

  3. ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz.578);

  4. ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576);

  5. ustawa z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz.668);

  6. ustawa z dnia 24 lipca 1998r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 631);

  7. ustawa z dnia 13 października 1998r., przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna (Dz.U. Nr 133, poz. 872);

  8. ustawa z dnia 16 lipca 1998r. ordynacja wyborcza do rad gmin i sejmików wojewódzkich (Dz.U. Nr 95, poz. 602).

1.3 CHARAKTERYSTYKA ZARZĄDZANIA SAMORZĄDAMI

TERYTORIALNYMI W POLSCE W ŚWIETLE PRAWA

ADMINISTRACYJNEGO W UE.

1.3.1 Jednoszczeblowy model zarządzania Samorządem Terytorialnym

(1990-1998).

Organizację systemu samorządu terytorialnego w Polsce w latach 1990 -1998 można określić poprzez charakterystykę pięciu podstawowych cech dotyczących jego struktury organizacyjnej (liczby szczebli), organów i trybu ich powoływania, zakresu przedmiotowego zadań wykonywanych przez władze lokalne, źródeł wpływów budżetowych, sposobu i organów nadzoru.

Podstawową i do końca 1998 roku jedyną, jednostką samorządową w Polsce była gmina. Zatem do momentu wprowadzenia samorządu na szczeblu powiatowym i wojewódzkim władze lokalne w Polsce miały charakter jednoszczeblowy. Nadane wówczas gminie prerogatywy są aktualne także w trójszczeblowym systemie samorządu terytorialnego.

Gmina ma odrębną od państwa i innych jednostek samorządu terytorialnego osobowość prawną, zarówno w sferze prawa publicznego jak i cywilnego. Powstanie i ustanie jej osobowości prawnej związane jest z utworzeniem lub zniesieniem konkretnej gminy. Jest samodzielna w swoich działaniach, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Gminy mogą mieć charakter miejski, miejsko-wiejski i wiejski. Występuje między nimi bardzo duże zróżnicowanie pod względem liczby mieszkańców. Obok kilkusettysięcznych gmin miejskich istnieją gminy wiejskie , nie osiągające nawet 5 tysięcy mieszkańców. Przyjęcie jednakowych rozwiązań zarówno dla dużych aglomeracji miejskich jak i małych gmin wiejskich, na ogół nie satysfakcjonowało ani jednych ani drugich.

Organem stanowiącym i kontrolnym samorządu jest rada gminy (rada miejska w mieście) wyłoniona w demokratycznych, pięcioprzymiotnikowych, tj. wolnych, powszechnych, równych i bezpośrednich, tajnych wyborach. W zależności od gminy wybory te maja charakter większościowy lub proporcjonalny. Czynne i bierne prawo wyborcze przyznano osobom, które ukończyły 18 lat i są obywatelami polskimi. Kadencja tak wybranej rady trwa cztery lata. Jej liczebność, w zależności od liczby mieszkańców w gminie, wynosi od 15 do 100 radnych. Do jej zadań należy w szczególności wybór i odwołanie zarządu, uchwalenie budżetu gminy, podejmowanie uchwał w ważnych sprawach dotyczących gmin, współdziałania z innymi gminami oraz podejmowanie ważniejszych decyzji w sprawach majątkowych. Uregulowania dotyczące polskiego samorządu są zbieżne z postulatami, jakie w tym zakresie zostały sformułowane w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.

Organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jest zarząd. W gminie składa się on z 3 do 7 osób. Na jego czele stoi wójt, burmistrz lub prezydent. Członkami zarządu mogą być radni bądź osoby pochodzące spoza składu rady. Zarząd wykonuje uchwały rady i zadania jednostki samorządu terytorialnego przydzielone do jego kompetencji. W tym zakresie jest on także organem stanowiącym. Do jego zadań należy przede wszystkim przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (w tym również uchwały budżetowej), gospodarowanie majątkiem gminy, wykonywanie budżetu i uchwał podjętych przez radę oraz wykonywanie zadań zleconych przez administrację rządową.

Jeśli gminy zamierzają wspólnie wykonywać swoje zadania , to - zgodnie z Ustawą o samorządzie terytorialnym - mogą się łączyć w związki i porozumienia lokalne. W przypadku utworzenia związku obowiązki organów gmin przejmuje zgromadzenie lub zarząd związku, zaś w przypadku porozumienia - gmina, której zostały powierzone wspólne zadania. Prawa i obowiązki tych organów nie mogą wykraczać jednak poza uprawnienia przysługujące organom gminy. Odmiennie uregulowana została w ustawie pozycja sejmików samorządowych. Miały one charakter reprezentacji gmin danego województwa. Do zadań sejmiku należały też sprawy opiniodawcze i mediacyjne. W jego skład wchodzili radni poszczególnych gmin, wybrani w tajnym glosowaniu, w liczbie zależnej od liczebności danej gminy. Koszty funkcjonowania tego organu pokrywały gminy ze składek, których wysokość jest proporcjonalna do liczby mieszkańców.

Wyposażenie organów gmin w powyższe uprawnienia wiązało się z koniecznością realizacji podstawowego celu, dla jakiego gmina została powołana, tj. z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. W związku z tym Ustawa o samorządzie terytorialnym, a także tzw. Ustawa kompetencyjna określały i uszczegóławiały zadania własne oraz zlecone gminom. Ponadto samorządy mogły wykonywać zadania powierzone, przekazane w drodze porozumienia przez terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodę, kierownika urzędu rejonowego), oraz partycypować w zadaniach innych, nie własnych, mających charakter dofinansowywania przez gminy zadań realizowanych przez inne podmioty, np. fundacje, spółki itp.

Administracja rządowa - zgodnie z ustawą kompetencyjną - miała prawo zlecić samorządom wykonanie określonych zadań. Zadania zlecone gmina realizowała ze środków przekazanych jej na ten cel, przez tę administrację w postaci dotacji na zadania zlecone. Kwota tych środków powinna być przyznana w takiej wysokości, jak kalkulowane są one w budżecie państwa. Jednak rozdział dotacji miał charakter uznaniowy, gdyż nie było stałych i dokładnie określonych zasad kalkulacji. Poza tym na ogół rządowe środki pieniężne były niewystarczające do wykonania zadań i w związku z tym często uzupełniano je z własnych środków gminy. Zjawisko to było tym bardziej uciążliwe, że zadania zlecone były ustawowo określone i - w odróżnieniu od zadań powierzonych czy innych nie własnych - obligatoryjne dla samorządów.

Zadania własne gmin - w Ustawie o samorządzie terytorialnym - określone zostały ramowo. Obejmują takie grupy, jak infrastruktura techniczna i społeczna, porządek i bezpieczeństwo publiczne oraz ład przestrzenny i ekologiczny. Jest to zgodnie z tzw. Zasadą kompetencji ogólnej i postulatami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w tym zakresie, która postuluje prawo samorządów do zajmowania się zasadniczą częścią spraw publicznych, jednocześnie przyjmując, że władze lokalne powinny mieć pełną swobodę działania w każdej dziedzinie nie wyłączonej z ich kompetencji lub nie zastrzeżonej dla innych podmiotów w państwie. Podobnie w krajach zachodnich władze lokalne nie maja ściśle określonych kompetencji. W ich gestii są wszystkie te dziedziny, które należą do spraw lokalnych, a jednocześnie nie mieszczą się w kompetencji administracji rządowej.

Ustawa o samorządzie terytorialnym oraz Ustawa o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, zastąpiona później, Ustawą o finansowaniu gmin, wprowadziły nowe zasady gospodarki finansowej władz lokalnych. Te zasady można sprowadzić do następujących, kluczowych rozwiązań:

Podstawą finansów gmin, zgodnie z przepisami Ustawy o samorządzie terytorialnym, stał się budżet uchwalany samodzielnie co roku przez radę gminy. Jest on wyłączony z budżetu państwa i opracowywany samodzielnie przez gminy. Jednocześnie zlikwidowane zostały liczne fundusze para budżetowe, które zamazywały i utrudniały gospodarowanie środkami pieniężnymi w gminie. Ponadto likwidacji uległy udziały budżetu centralnego w budżetach terenowych. Te rozwiązania wpłynęły na nową pozycję budżetu w gospodarce finansowej gminy. Stał się on głównym planem finansowym samorządu terytorialnego i jednocześnie odzwierciedleniem pozycji finansowej gminy. Nowa koncepcja budżetu gminy jest także zgodna z zasadami finansowania samorządu terytorialnego, wypracowanymi przez Radę Europy, w myśl których budżety gminne muszą dostarczać niezbędnych informacji umożliwiających ocenę wykorzystania środków finansowych oddanych władzom lokalnym. Ustawowo ustalono też nowe źródła wpływów samorządowych. Ustawa o samorządzie terytorialnym określiła dochody gmin ogólnie jako podatki, opłaty i inne wpływy zawarte w odrębnych ustawach. Ponadto włączyła do dochodów gmin wpływy z majątku gminy oraz subwencję ogólną z budżetu państwa, a także dotacje. Dodatkowo zastrzegła jednak, że dochodami samorządowymi mogą być też nadwyżki budżetowe z lat poprzednich, pożyczki oraz wpływy z emisji obligacji, które zgodnie z nowym prawem budżetowym stały się źródłami pokrycia niedoborów. Bardziej szczegółowe uregulowania dotyczące wpływów budżetowych zawarte zostały w Ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. W myśl tych przepisów dochodami samorządowymi stały się wpływy z podatków: rolnego, od nieruchomości położonych na terenie gminy, od środków transportowych, od nieruchomości położonych na terenie gminy od środków transportowych, od spadków i darowizn, dochodowego (opłacanego w sposób zryczałtowany w formie karty podatkowej), od posiadania psów i leśnego. Ponadto budżety gmin zostały zasilone opłatami: skarbową i lokalnymi (tj. targową, miejscową, która zastąpiła dawną klimatyczną oraz administracyjną).

Ta pokaźna lista podatków i opłat wpływających do budżetów gminnych wydaje się być adekwatna do powierzonych samorządom zadań. Jednak analiza konstrukcji i wydajności fiskalnej tych podatków wykazuje, że źródłami dochodowymi budżetów lokalnych są podatki o przestarzałych konstrukcjach (np. określenie podstawy opodatkowania w podatku od nieruchomości w metrach kwadratowych, czy podatku rolnego w hektarach przeliczeniowych zamiast od wartości nieruchomości i ziemi przeznaczonej pod działalność rolniczą). Ponadto wydajność fiskalna większości podatków i opłat samorządowych (z wyjątkiem podatku od nieruchomości, podatku rolnego na terenie gmin wiejskich, podatku od środków transportowych oraz opłaty skarbowej w dużych gminach miejskich jest niewielka w porównaniu z podatkami zasilającymi budżet państwa. Wydaje się w związku z tym, że ustawodawstwo polskie w zakresie podatków komunalnych nie jest zgodne z jedną z zasad określonych przez Radę Europy.

Głosi ona bowiem, że podatki lokalne (zarówno te, które w całości wpływają do budżetów lokalnych, jak i te, którymi administracja rządowa dzieli się z władzami samorządowymi pod warunkiem, że gminy mogą wpływać na wielkość wpływów ze swojej części podatków) powinny pokrywać połowę wydatków budżetowych. Nieco inaczej (łagodniej) zasadę finansowania samorządów formułuje Europejska Karta Samorządu Terytorialnego. Zgodnie z nią część zasobów pieniężnych, będących w dyspozycji samorządów, powinna pochodzić z podatków i opłat, których wysokość jest regulowana przez władzę lokalną. Jednak w odróżnieniu od postulatów Rady Europy w tym względzie nie określono żadnego minimalnego pułapu tych wpływów.

Częściowo system podatków i opłat samorządowych w Polsce spełnia inną zasadę finansowania samorządów, sformułowaną przez Radę Europy, tj. sięgania po środki finansowe do wszystkich mieszkańców gminy i przedsiębiorców działających na jej terenie. Nie ulega wątpliwości, że pierwszy człon tej zasady jest spełniony: podatek od nieruchomości w zakresie budynków mieszkalnych obejmuje swoim zasięgiem wszystkich mieszkańców. Natomiast nie można zdecydowanie powiedzieć, że system podatków i opłat lokalnych sięga po środki finansowe wszystkich przedsiębiorców działających na terenie gminy. Wprawdzie podatek rolny płacą wszyscy rolnicy, to jednak pozostałe podmioty gospodarcze nie zawsze płacą podatki lokalne. Władze lokalne mogą oddziaływać na podmioty gospodarcze jedynie pośrednio, poprzez podatek od nieruchomości - w części dotyczącej budynków zajętych pod działalność gospodarczą - i podatek od budowli. Jednak nie obejmuje to tych przedsiębiorców, którzy np. dla swojej działalności nie potrzebują nieruchomości.

Z podatkami i opłatami samorządowymi wiąże się problem władztwa podatkowego. Zgodnie z postulatami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego część zasobów finansowych gmin powinna pochodzić z podatków i opłat lokalnych, których wysokość winna być kształtowana przez społeczność lokalną. Polskie gminy mają takie uprawnienia w odniesieniu do kilku podatków i opłat. Jednak ich kompetencje w tym zakresie są ograniczone do możliwości stosowania obniżonych stawek na swoim terenie, a także stosowania ulg i zwolnień ogólnych w podatkach od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów oraz opłatach targowych, miejscowych (jeśli gminy maja prawo do ich pobierania na mocy decyzji wojewody) i administracyjnych. Ponadto w podatku rolnym i leśnym gminy mogą ustalać niższe ceny żyta (za kwintal) i drewna tartacznego iglastego (za metr sześcienny), które ogłasza Prezes GUS. Służą one do obliczania należnych podatków. Władze lokalne nie mają natomiast możliwości obniżania stawek oraz stosowania ulg i zwolnień ogólnych w pozostałych podatkach i opłatach, wpływających do budżetów gmin, tj. w podatku od spadków i darowizn, w karcie podatkowej, opłacie skarbowej i eksploatacyjnej.

Dochody gmin z tytułu udziałów w podatkach budżetu państwa początkowo (w 1991) kształtowały się następująco - gminy partycypowały w pięciu podatkach, tj. w podatku dochodowym od osób prawnych (5% wpływów z tego podatku stanowiło dochód budżetów samorządowych), w podatku od płac, wynagrodzeń i wyrównawczego (po 30%) oraz w podatku dochodowym od osób fizycznych opodatkowanych na zasadach ogólnych (50%). Po wprowadzeniu powszechnego podatku dochodowego od osób fizycznych udziały czterech podatków zostały zastąpione jednym 15-procentowym (później zwiększanym w miarę rozszerzania kompetencji i zadań) udziałem w nowo powstałym świadczeniu na rzecz budżetu państwa. Jednocześnie przyjęto zasadę, że w ramach danego województwa gminy otrzymują ten udział proporcjonalnie do liczby mieszkańców. Natomiast udział w podatku dochodowym od osób prawnych pozostał na tym samym poziomie. Uregulowania te wychodzą naprzeciw zasadzie finansowania samorządu terytorialnego, określonej przez Radę Europy, a głoszącej, że dochody osobiste i dochody osiągane przez podmioty gospodarcze są właściwymi źródłami, do których powinny sięgać władze lokalne.

Dochodami gmin są także wpływy z majątku komunalnego, który został im przekazany na mocy ustawy. Dokonało się więc swoiste uwłaszczenie samorządu. Majątkiem władz lokalnych stało się mienie państwowe, należące do dawnych rad narodowych i organów administracji stopnia podstawowego oraz mienie przedsiębiorstw i innych jednostek organizacyjnych, dla których organy te pełniły funkcję założycielską. Samorządy terytorialne mogą swobodnie dysponować swoim majątkiem i czerpać z tego tytułu środki finansowe na realizacje zadań własnych. Formy wykorzystania majątku są różne: od wynajmu, dzierżawy do udziału w spółkach czy sprzedaży składników majątkowych. Ponadto można do tej grupy również zaliczyć dywidendy od przedsiębiorstw komunalnych, a także odsetki od gminnych środków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych.

Znikome znaczenie dla budżetów gmin, pod względem kwot do nich wpływających, maja wpływy z samo opodatkowania mieszkańców, możliwego tylko po przeprowadzeniu referendum. Niewielkie znaczenie maja również spadki i darowizny na rzecz gmin. Jednakże idea aktywizacji społeczności lokalnej poprzez możliwość wpływania w pewnym stopniu na stan kasy gminnej jest istotna ze względu na konieczność tworzenia się autentycznych więzi społecznych między mieszkańcami i wzrost ich odpowiedzialności za funkcjonowanie gminy.

Specyficzną grupą dochodów samorządowych jest zasilanie budżetów gmin środkami budżetu państwa w postaci subwencji ogólnej i dotacji celowych na zadania zlecone i własne. Przesłanką wprowadzenia subwencji jest duże zróżnicowanie dochodów gmin i konieczność ich wyrównywania ze względu na dość równomierny rozkład zadań i wydatków samorządowych. Brak mechanizmów wyrównywania wpływów budżetowych mógłby spowodować, że niektóre samorządy nie byłyby w stanie zrealizować zadań własnych.

Można wyróżnić dwa sposoby niwelowania różnic w potencjale dochodowym gmin. Pierwszym z nich jest przekazywanie biedniejszym samorządom środków rządowych bezpośrednio z budżetu państwa, drugą alternatywą może być przyznanie gminom o małym potencjale dochodowym nadwyżek dochodów osiąganych przez gminy bogate. W tym przypadku konieczne jest jednak centralizowanie środków gmin w budżecie państwa, a następnie rozdzielanie ich według określonych kryteriów. Rozwiązanie to spotykać się może z protestami ze strony bogatszych gmin. Ponadto trudno jest określić wielkość nadwyżek, gdyż zwykle wysokie dochody osiągają samorządy gmin, w których istnieją duże zakłady przemysłowe, powodujące znaczne zanieczyszczenie środowiska, którego koszty rekultywacji są trudne do oszacowania w krótkim czasie. W Polsce na początku lat 90 przyjęto rozwiązanie pierwsze. Bogate gminy nie dokonywały wpłat na rzecz gmin biednych. Zmieniło się to częściowo w 1996 roku, gdyż zgodnie z nowelizacją Ustawy o finansowaniu gmin samorządy zostały zobowiązane do wpłat na rzecz budżetu państwa, jeśli ich dochody z niektórych źródeł przypadające na jednego mieszkańca przekraczały znacznie średni dochód per capita, obliczony dla wszystkich gmin w kraju.

Ważnym elementem systemu subwencjonowania gmin są kryteria przydzielania subwencji. Subwencje powinny mieć charakter obiektywny. Spośród możliwych kryteriów obiektywizacji subwencji, tj. ludnościowego, potencjału finansowego (fiskalnego), funkcjonalnego (tzn. funkcji, jakie pełni dana gmina) oraz stanu majątkowego (stopnia dekapitalizacji zasobów będących w dyspozycji gmin) w Polsce na początku lat 90 zastosowano w zasadzie wszystkie.

Subwencja ogólna składa się z czterech członów. Pierwszy z nich - na podstawowe wydatki bieżące gmin - przyznawany był w zależności od przeliczeniowej liczby mieszkańców, która mogła zostać zwiększona w stosunku do rzeczywistej, jeśli gmina pełniła określone funkcje, np. posiadania na swoim terenie uzdrowiska, portu morskiego, przejścia granicznego, pełniła funkcje stołeczne, miała charakter typowo rolniczy (70% i więcej ludności utrzymywało się z rolnictwa i leśnictwa), na jej terenie znajdowały się obszary cenne przyrodniczo. Ponadto podwyższenie tej części subwencji przysługiwało również w przypadku, gdy gmina liczyła 100 tysięcy mieszkańców, a także, jeśli była położona na obszarze o szczególnym zagrożeniu ekologicznym oraz posiadała na swoim terenie powyżej 60% użytków rolnych w klasie V i VI.

Podobnie od przeliczeniowej liczby mieszkańców zależny był inny człon subwencji - subwencja na wydatki inwestycyjne. Stąd też można powiedzieć, że przy kalkulowaniu tych części subwencji zostały zastosowane wszystkie cztery kryteria obiektywizacji: ludnościowe (wielkość subwencji odniesiono do liczby ludności), funkcjonalne (gminy pełniące pewne funkcje miały zwiększane wpływy), potencjału fiskalnego (gminy posiadające słabe gleby, a w związku z tym mające małe dochody z podatku rolnego miały podnoszone subwencje), a także w pewnym stopniu kryterium stanu majątkowego (podwyższenie subwencji na terenach o skażonym środowisku z uwzględnieniem stopnia skażenia). Wprawdzie zasady stosowania podwyżek części subwencji na wydatki bieżące i inwestycyjne zostały zawarte w ustawie i mały charakter obiektywny, to jednak sam sposób przyznawania zwiększonych jednostek przeliczeniowych był zależny od decyzji Ministra Finansów. Wobec braku wyraźnego określenia ścisłych zasad przeliczania tych specyficznych okoliczności na konkretne wskaźniki, obiektywizm tak kalkulowanych subwencji był wątpliwy. W 1994 roku w miejsce tych dwóch części subwencji wprowadzono jedną, proporcjonalną do przeliczeniowej liczby mieszkańców, która to liczba została jednoznacznie określona wzorami zawartymi w ustawie o finansowaniu gmin. Wprowadzenie jedynego kryterium obiektywizacji subwencji, tj. ludnościowego, należy ocenić pozytywnie. Wprawdzie znikły zwyżki dla gmin pełniących ważne funkcje w gospodarce ale ze względu na subiektywizm dokonywanych wcześniej podwyżek subwencji zmiana ta była właściwa.

Trzecią część subwencji stanowiła dotacja na zadania własne w zakresie szkół podstawowych Przyznawana była gminom, które w latach 1991-1993 przejęły prowadzenie szkół podstawowych do zadań własnych. W 1994 roku wyłączono tę część subwencji z subwencji ogólnej i nazwano ją subwencją oświatową, a w 1996 roku ponownie włączono ją do subwencji ogólnej. Nie zmieniło to jednak jej obiektywnego charakteru. Wielkość subwencji oświatowej wyznaczona była liczbą szkół przejętych przez gminę, a także zasadami kalkulacji środków pieniężnych przyjętych w budżecie państwa dla tego typu placówek.

Ostatnia część subwencji - wyrównawcza - przyznawana była tylko tym gminom, których dochody kalkulacyjne (od 1994 roku podstawowe dochody podatkowe) w przeliczeniu na jednego mieszkańca były niższe o 85% (w latach 1994 i 1995 - 80%) od średniej krajowego takiego dochodu. Natomiast w gminach, w których wskaźnik dochodów kalkulacyjnych na jednego mieszkańca przekraczał taki średni dochód dla wszystkich gmin w kraju, pomniejszano subwencje na podstawowe wydatki bieżące. Za kryterium obiektywizacji subwencji wyrównawczej przyjęto zarówno liczbę ludności jak i potencjał fiskalny.

Sposób dotowania samorządów w Polsce jest w dużej mierze zgodny z postulatami Rady Europy, które dotowanie gmin określają jako konieczne ze względu na zróżnicowanie wpływów z podatków w poszczególnych jednostkach terytorialnych. Ponadto, zgodnie z tymi postulatami, dotacje powinny mieć charakter ogólny, tj. nie mogą być celowe, oraz ich wysokość dla konkretnego samorządu powinna być zależna od potrzeb (co między innymi wyznacza liczba ludności) i realnej bazy dochodowej gmin. Te zasady dotowania władz lokalnych spełnia w pewnym stopniu system subwencjonowania gmin. Subwencja ogólna ma bowiem charakter ogólny. Służy także wyrównywaniu różnic w dochodach gmin, wynikających z różnego potencjału dochodowego. Ponadto kwota przyznawanej subwencji zależy od liczby mieszkańców i od zasadniczych wpływów podatkowych gminy. Sprzeczne z tymi zasadami są dotacje celowe. Nie mają one charakteru ogólnego. W przypadku dotacji celowych na zadania zlecone, gminy otrzymują środki z budżetu państwa na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Natomiast dotacje celowe na zadania własne służą dofinansowaniu tychże zadań. Jednak w odróżnieniu od dotacji na zadania zlecone mają często charakter uznaniowy, generujący zachowania nieformalne gmin w celu pozyskania środków przyznawanych przez rząd.

System dochodów gmin, przedstawiony powyżej, wydaje się tylko częściowo spełniać jedną z zasad zawartych w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, głoszącą, iż dochody pozostające do dyspozycji samorządów powinny być zróżnicowane i elastyczne, tj. win zmieniać się w zależności od przekształceń realnych kosztów wykonywanych zadań. Zróżnicowanie dochodów zapewnione jest przez źródła wpływów budżetowych o różnym charakterze, tj. podatki, opłaty lokalne, dochody z majątku, udziały w podatkach budżetu państwa, subwencje i dotacje. Natomiast elastyczność tych dochodów (w stosunku do zmieniających się kosztów zadań realizowanych przez gminy) zapewniona jest przez zmieniające się co roku maksymalne stawki podatków i opłat lokalnych, zwiększające się dochody z udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych na skutek wzrostu nominalnych płac, a także wskutek uzależnienia wielkości subwencji dla gmin od dochodów budżetu państwa (dopiero od 1994 roku).

Odmiennym sposobem zasilania budżetów gminnych są: kredyty, pożyczki, emisja obligacji (do której gmina jest ustawowo uprawniona) oraz nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych. Samorząd lokalny po reaktywowaniu go w 1990 roku uzyskał osobowość prawną, co pozwoliło, aby gmina stała się pełnoprawnym podmiotem również na rynku kredytowym i pożyczkowym. Jednak władze lokalne gospodarujące środkami publicznymi zostały ustawowo ograniczone w zakresie zaciągania zobowiązań. Początkowo pułap dopuszczalnego zadłużania się gmin był bardzo niski (%) i relacjonowany do wysokości wydatków. Później został podniesiony do 15% i jednocześnie uzależniono go od wysokości dochodów, co miało o tyle uzasadnienie, że spłata zobowiązań dokonuje się z uzyskanych dochodów, a nie wydatków. Ograniczenie ustawowe poziomu zadłużania się samorządów lokalnych wynika z konieczności zapobiegania bankructwu gmin, jakie miało miejsce w Polsce w okresie międzywojennym, a w innych krajach także po II wojnie światowej. Ważnym atrybutem samodzielnych gmin jest możliwość emisji obligacji. Jednak władze lokalne rzadko korzystają z tej formy pozyskiwania wpływów budżetowych ze względu na brak doświadczeń w emitowaniu papierów wartościowych i skomplikowaną procedurę emisji, a także z powodu dość dużego ryzyka podejmowania takiej formy zobowiązań.

Istotnym elementem reformy samorządowej lat dziewięćdziesiątych jest nowy system kontroli i nadzoru nad gminami. Organami nadzoru są: Sejm, Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Pewne kompetencje kontrolne i nadzorcze mają również sejmiki samorządowe i ministrowie, ale ich rola w tym zakresie jest marginalna. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych wyklucza natomiast możliwość kontroli gmin przez Najwyższą Izbę Kontroli. Jednakże w późniejszym okresie NIK uzyskała prawo kontrolowania samorządów pod względem legalności, gospodarności i rzetelności.

Organem uprawnionym do rozwiązania rady gminy jest Sejm. Może tego dokonać na wniosek Prezesa Rady Ministrów, gdy rada w sposób powtarzający narusza prawo, wynikające z Konstytucji i ustaw. Premier zaś może wystąpić z taką inicjatywą, jeśli informacje o ciągłym naruszaniu obowiązującego prawa uzyska od odpowiedniego wojewody. Natomiast wojewoda ma obowiązek kontrolowania uchwał podejmowanych przez organa gminy i orzekać o ich nieważności, jeśli są niezgodne z prawem. Wobec spraw związanych z zadaniami zleconymi może dodatkowo badać działalność władz lokalnych pod względem rzetelności, celowości i gospodarności. Ograniczenie uprawnień kontrolnych władz rządowych wobec samorządu do kryterium legalności (i rozszerzenie ich jedynie w odniesieniu do zadań zleconych) sprzyja samodzielności gmin. Pozwala na autentyczną niezależność władz lokalnych od decyzji administracji rządowej, a jednocześnie umożliwia ochronę tej niezależności w sądach, jeśli zostanie ona naruszona.

Szczególną pozycję wśród organów kontrolnych samorządu zajmują regionalne izby obrachunkowe. Ich pierwowzorem były instytucje kontrolujące samorządy, funkcjonując w strukturze państwa, nie są podporządkowane rządowi. W Polsce natomiast nadzór nad izbami obrachunkowymi sprawuje bezpośrednio Prezes Rady Ministrów, co może mieć wpływ na obiektywność działania izb. Polskie izby kontrolują i nadzorują gminy w zakresie spraw budżetowych pod względem zgodności z prawem, a w zakresie zadań zleconych również pod kątem rzetelności, celowości i gospodarności. Ponadto pełnią też funkcje opiniodawcze o gminach i informacyjno-szkoleniowe dla działaczy samorządowych. Regionalne izby obrachunkowe raz na cztery lata dokonują kompleksowej kontroli gmin. Ingerencja organów nadzorczych odbywa się ex post, aby skorygować zaistniałe nieprawidłowości. Gminom przysługuje prawo odwołania do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji organów nadzorczych wobec samorządów.

Założenia reformy samorządowej wyszły naprzeciw oczekiwaniom społeczeństwa polskiego - stworzenia nowoczesnej administracji państwowej i efektywnego gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi. Wskazują na to polskie rozwiązania dotyczące samorządów terytorialnych, w dużym stopniu zgodne z dokumentami wypracowanymi przez Radę Europy. Ponadto wiele uregulowań w zakresie władz lokalnych i ich zadań jest określonych podobnie jak w krajach wysoko rozwiniętych. Gwarancje konstytucyjne i ustawowe zapobiegają zmianom w kierunku ograniczania samodzielności gmin ( a w najgorszym wypadku znacznie je utrudniają); potencjalnie zmiany te mogłyby zostać wprowadzone , przez kolejne ekipy rządowe w istniejącym modelu samorządowym. Jednak stworzone zręby ustroju samorządowego w Polsce na początku lat dziewięćdziesiątych nie miały charakteru ostatecznego. Zmiany w systemie samorządowym, zapowiadane w różnych przepisach prawa, są logiczne i konieczne dla lepszego funkcjonowania już istniejących struktur i zasad. Potrzeba zmian wydawała się tym bardziej konieczna, gdyż reforma samorządowa przeprowadzana była bez wypracowanej przez jej twórców koncepcji modelu docelowego, a także z rozstrzygnięciami tymczasowymi, które miały być zmienione w przyszłości poprzez wprowadzenie trójszczeblowego systemu samorządowego.

      1. Trójszczeblowy model Samorządu Terytorialnego (od 1999).

Reforma administracji publicznej wchodząca w życie 1 stycznia 1999 roku, wprowadziła trójstopniowy podział terytorialny państwa, w którym można wyróżnić:

Utworzono 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatu oraz 16 województw. Bez zmian pozostał podział na gminy, których obecnie jest 2489, w tym:

Reforma administracji publicznej, stanowi kontynuację przemian zapoczątkowanych w naszym kraju na szczeblu gminnym w roku 1990. Jej celem jest dalsza decentralizacja państwa i finansów publicznych. W efekcie tych zmian zarządzanie środkami publicznymi będzie efektywniejsze i sprawniejsze. Jednocześnie zostanie zagwarantowana kontrola społeczna ich wydatkowania. Konieczność reformy administracyjnej państwa wynika z zasad zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej oraz z praktyki funkcjonowania samorządu na szczeblu gminnym, a także z konieczności dostosowania w tym zakresie struktury terytorialnej w Polsce do krajów europejskich.

Niektóre z zasad ustrojowych, przyjętych w ustawie zasadniczej, nie były w pełni respektowane w dotychczasowych rozwiązaniach z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zwłaszcza następujących zasad:

Pierwsza z tych zasad, postulująca decentralizację państwa, znalazła swoje odzwierciedlenie w powoływaniu samorządnych gmin. Jednocześnie zapowiadane od dłuższego czasu reformy decentralizacyjne na szczeblu powiatu i województwa nie były realizowane. Pewnym zwiastunem zmian było przekazanie części zadań rządowych dużym miastom w tzw. Pilotażu. Niemniej jednak w ciągu 8 lat nie nastąpiły trwałe zmiany w tym zakresie, co powodowało, że system administracji publicznej w Polsce należał do stosunkowo scentralizowanych, gdyż aż 85% wydatków publicznych realizowane było przez podmioty rządowe.

Druga z zasad, zwana zasadą pomocniczości, w swojej istocie zakreśla ramy działania podmiotów publicznych w rozwiązywaniu problemów społeczności. Wychodzi ona z założenia, że nie ma potrzeby powoływania organów publicznych tam, gdzie człowiek samodzielnie jest w stanie uporać się ze swoimi problemami. Dopiero w momencie, gdy sam nie może pokonać trudności, powinny mu w tym pomóc instytucje do tego powołane. Jednak istotne jest to, aby instytucje te przejmowały tylko niezbędną ilość zadań, pozostawiając w gestii zainteresowanej osoby jak najwięcej możliwości. W dalszej kolejności może okazać się, że również te instytucje nie mogą rozwiązać wielu problemów. Wówczas konieczne stanie się powołanie organizacji wyższych szczebli, które zastąpią te podmioty (pomogą im) w realizacji zadań. To stopniowe zastępowanie podmiotów w wykonywaniu zadań prowadzi wreszcie do przejęcia rozwiązywania niektórych problemów przez podmioty znacznie oddalone od jednostki, na przykład przez urząd centralny. Wynika to z faktu, że są pewne dziedziny, które nigdy nie będą mogły być zarządzane przez samorządy lokalne i regionalne. Stąd tak zarysowana zasada subsydiarności wymaga stworzenia pośrednich ogniw pomiędzy gminą a administracją rządową, zarządzanych przez przedstawicieli danych społeczności.

Z kolei zasada solidaryzmu społecznego domaga się, aby w państwie istniały mniejsze i większe społeczności, których zróżnicowanie nie przeszkadzałoby powstaniu silnego państwa, a wręcz generowałoby je. Wspólne dobro społeczne może być zaakceptowane tylko przez członków społeczeństwa wychowanych w duchu solidarności z innymi. Szczególnie ważnymi elementami w procesie kształcenia obywatelskiego są zatem kompromis i otwarcie społeczne. Takie kształcenie jest możliwe, jeżeli istnieją w państwie społeczności posiadające zróżnicowany zakres obowiązków i uprawnień na każdym szczeblu organizacji życia społecznego.

Kolejna zasada zawarta w ustawie konstytucyjnej, domagająca się przyznania samorządowi istotnej części zadań publicznych, potwierdza konieczność wprowadzenia wyższych szczebli samorządu terytorialnego. Istniejące gminy nie mogą udźwignąć zadań o charakterze ponad lokalnym. Trudnym również okazałoby się rozszerzenie kompetencji dla niektórych gmin (małych, wiejskich) o nowe zadania lokalne. Stąd też obok samorządnych województw zostały powołane powiaty przejmujące szereg kompetencji administracji rządowej w terenie.

Zasada zrównoważonego rozwoju postuluje zachowanie walorów środowiska w procesie gospodarowania. Natomiast najbardziej kompetentnymi jednostkami w zakresie ochrony środowiska są te, które żyją i działają na danym terenie. Powołanie samorządu terytorialnego na szczeblu ponad gminnym wraz z przypisaniem im zadań dotyczących między innymi ochrony środowiska, a także rozszerzenie kompetencji gmin w tym zakresie, powinno sprzyjać właściwemu wykorzystywaniu dóbr natury.

Praktyka działania gmin wskazuje również na konieczność rozszerzania samorządu terytorialnego o nowe szczeble. Funkcjonujące gminne samorządy w wielu przypadkach przejmowały w drodze porozumień zadania będące w gestii administracji rządowej. Ponadto realizowały szereg zadań zleconych. Nierzadko lepiej wywiązywały się z tych zadań niż organy rządowe, stając się prawdziwie odpowiedzialnymi podmiotami publicznymi. Stąd też powołanie powiatu i województwa samorządowego może przynieść w wielu wypadkach pozytywne rezultaty. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za niezbędnością reform w tym zakresie, jest niewłaściwość jednolitych rozwiązań, skierowanych zarówno do małych gmin wiejskich, jak i do dużych miast. Szczególnie jest to widoczne w sferze subwencjonowania gmin. Duże miasta są pozbawione subwencji wyrównawczej, chociaż wydaje się konieczne i w tej kategorii stosowanie pewnego mechanizmu wyrównywania szans. Stąd też powołanie powiatów grodzkich w niektórych miastach umożliwi subwencjonowanie tej grupy podmiotów samorządowych.

Integracja gospodarcza czy wojskowa Polski z Państwami Europy zachodniej wymaga dostosowania podziału terytorialnego kraju do struktur europejskich. Zalecenia w zakresie regionalizacji państw zawiera Europejska Karta Samorządu Regionalnego. Została ona przyjęta w czerwcu 1997 roku w Strasburgu. Art. 23 tej karty umożliwia jej ratyfikowanie przez państwa, które są w trakcie procesu regionalizacji. W preambule tego dokumentu wykazane zostały korzyści wprowadzania regionów, m.in. podkreśla się, że istnienie samorządowych struktur regionalnych sprzyja ekonomicznej pomyślności kraju.

Zgodnie z konstytucją RP, w nowym ustroju gmina nadal pozostaje podstawową jednostką samorządu terytorialnego wykonuje wszystkie te zadania, które nie są zastrzeżone dla innych jednostek samorządu. Gmina zatem korzysta z domniemania właściwości. Poczynając od 1 stycznia 1999 roku, oprócz dotychczasowych kompetencji przybyły jej nowe, co pociągnęło za sobą wzrost dochodów gmin. Otrzymały one zwiększony znacznie udział w podatku dochodowym od osób fizycznych. Wzrosły również wpływy z subwencji z części oświatowej ze względu na dodatkowe zadania w zakresie gimnazjów. Utrzymana została możliwość wykonywania przez gminy zadań zleconych im przez administrację rządową, która ma w związku z tym obowiązek przekazywania dotacji celowych. Pojawia się także nowa możliwość przejmowania w drodze umów i porozumień zadań samorządu powiatowego i wojewódzkiego, finansowanych także w formie dotacji celowych.

Z kolei powiat, którego organami są rada i zarząd ze starostą na czele, pełni rolę uzupełniającą w zakresie tych zadań publicznych, których wykonywanie przekracza możliwości przeciętnej gminy.

Ostatnim szczeblem samorządowym jest samorząd wojewódzki. W przeciwieństwie do gmin i powiatów, w zasadzie nie świadczy on usług publicznych, natomiast określa strategię rozwoju województwa.

    1. ZADANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Samorząd jest powołany do wykonywania zadań publicznych. Państwo nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wykonywania zadań administracji publicznej. Zadania z zakresu administracji publicznej wykonywane są przez administrację rządową i samorządową. Realizowane przez jednostki samorządowe zadania są podzielone, co prawda, na zadania własne i zlecone, lecz mocowanie własnego zakresu zadaniowego jednostek znajduje miejsce w przysługującym im prawie podmiotowym. Takie właśnie umocowanie nie może stanowić podstawy do kwestionowania państwowego charakteru zadań realizowanych przez jednostki samorządowe, a tym bardziej podstawy do przeciwstawienia sobie zadań własnych i zadań zleconych.

Między zadaniami własnymi a zleconymi istnieją zasadnicze różnice z punktu widzenia prawnego. I tak, obowiązuje co do zadań własnych klauzula generalna właściwości, co do zadań zleconych - każdorazowe upoważnienie, za wykonanie zadań własnych odpowiedzialność ponosi jednostka samorządu terytorialnego, za zadania zlecone - administracja rządowa, wykonanie zadań własnych następuje w oparciu o środki gminy, powiatu czy województwa, a zadań zleconych - po zapewnieniu środków przez administrację rządową. Nadzór nad działalnością w zakresie zadań własnych sprawowany jest na podstawie kryterium legalności, a w sprawach zleconych nadzór sprawowany jest na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności.

S. Biernat wyróżnia trzy możliwości wytłumaczenia zadań publicznych:

Ustawa o samorządzie terytorialnym dzieli zadania na własne (maja charakter dobrowolny lub obowiązkowy) i zlecone. Podstawową różnicą pomiędzy nimi jest sposób finansowania. Państwo jest zobligowane do zapewnienia środków finansowych na wykonanie zadań zleconych. Zadania własne finansowane są z dochodów gminy oraz przyznanych na ten cel subwencji. Środki pieniężne przeznaczone dla poszczególnych gmin są jednakowe, obejmują te same obszary działalności, jednakże ich rozmiary są zróżnicowane. Jest to rozwiązanie w pełni logiczne i uzasadnione. Gminy miejskie zazwyczaj obejmują większe terytorium, o większej liczbie ludności, większej możliwości zdobycia środków finansowych. Maja większe zapotrzebowanie i w szerszym zakresie muszą zaspokoić potrzeby swoich społeczności, aniżeli gminy o charakterze wiejskim. W gminach miejskich większa jest liczba zagrożeń. Brakuje jednak dobrze wyszkolonych kadr zarządczych, pełnych opracowań długofalowych i krótkoterminowych rozwoju lokalnego w ujęciu przestrzennym i branżowym. Nieuporządkowana jest także kwestia własności terenów, co hamuje wszelkie działania prywatyzacyjne oraz infrastrukturalne. Dlatego też zadania własne i zlecone przez organy administracji państwowej mogą być wykonywane w różny sposób i przy użyciu środków prawnych i uchwał.

Według klasycznej teorii samorządu terytorialnego z podziału zadań gminy na własne i zalecone nie wynika przeciwstawianie sobie gminy i państwa, gdyż gmina również w zakresie własnym sprawuje administrację publiczną.

      1. Zadania własne samorządu

Zadania własne samorządu to te, które mają być wykonywane przez gminę samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej ingerencji organów państwowych. Ingerencja tego rodzaju jest tylko dopuszczalna w formie nadzoru, polegającego na korygowaniu niezgodnych z prawem działań organów samorządu.Niektóre zadania własne gminy określone są jako zadania własne obowiązkowe, ustawodawca nakłada w nich na gminę prawny obowiązek ich wykonywania, choć sposób wykonania tego obowiązku zależy od uznania gminy. Zadania własne gminy finansowane są z dochodów własnych gminy, np. podatków, opłat, wpływów z majątku, a także subwencji ogólnej.

Ustawa wskazuje, iż głównym zadaniem własnym gminy jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

Przedstawione powyżej zadania gmin można podzielić na cztery kategorie spraw związanych z:

Zadania własne gminy dzielą się na:

- takie, których gmina nie ma obowiązku wykonywać,

- takie, które gmina ma obowiązek wykonywać.

Ustawodawca dostrzegając narastającą tendencję do nadmiernego obarczania gmin nowymi, obowiązkowymi zadaniami własnymi ustalił, iż „przekazanie gminie nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gmin lub subwencji (…).”

Z żadnych przepisów prawa nie wynika obowiązek bezpośredniego wykonywania przez gminę wszystkich przypadających jej zadań publicznych. Oznacza to, że gmina może podejmować działania na rzecz zapewnienia mieszkańcom nieskrępowanego dostępu do usług, które często stanowią element zadania publicznego. Gmina może organizować wykonywanie swoich lokalnych zadań publicznych, kupując je na rynku lub powołując podmioty gospodarcze działające w warunkach rynkowych. Gmina może też wykonywać usługi bardziej bezpośrednio, zlecając ten obowiązek własnym jednostkom organizacyjnym działającym w obrębie systemu budżetowego. W tym drugim przypadku normą jest dostosowanie do działalności tych jednostek, jednostek rezultatem - podwyższanie kosztów wykonywania lokalnych zadań publicznych. Możliwość wyboru sposobu realizacji zadań własnych gmin nie jest oczywiście niczym nie ograniczona (decydujące znaczenie przypada bowiem przepisom ustawodawstwa materialnego, np. w zakresie obowiązku bezpłatnego wykonywania części zadań publicznych), lecz umiejętności wykorzystania samodzielności gminy w sposobie wykonywania zadań mają bardzo istotny wpływ na poziom i strukturę lokalnych wydatków publicznych.

1.4.2 Zadania zlecone samorządu

Gminy wychodzą ze słusznego założenia, iż te organy władzy, które znajdują się najbliżej zainteresowanej grupy społecznej wykonują zadania lepiej, ponieważ maja rozeznanie w bieżących potrzebach mieszkańców. Przesuwanie kompetencji na coraz to niższe podmioty decyzyjne ma miejsce także w przypadku zadań zleconych. Tutaj, władze państwowe decydują się, by pewne grupy zadań zlecić niższym szczeblom administracji terytorialnej, a konkretnie gminom. Postępowanie jest uzasadnione ze względu na lepszą znajomość przez gminy potrzeb i środowiska swoich mieszkańców.

Zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom określone są w poszczególnych ustawach regulujących różne dziedziny działalności publicznej. Ponadto, mogą one być wykonywane również na podstawie porozumienia gminy z organami administracji rządowej. Zadania zlecone powinny być finansowane ze środków przyznanych gminie specjalnie na realizację tych zadań. Zadania zlecone są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego obok zadań własnych. Istotną cecha tych zadań jest to, iż mają one charakter ogólnopaństwowy; nie mogą być w sposób zdecentralizowany przekazane do zakresu samodzielnego działania określonej rady (sejmiku). Zadania te gmina podejmuje na zasadzie dekoncentracji - realizuje je nie w imieniu własnym, ale w imieniu administracji rządowej.

Ustawy samorządowe wyodrębniają dwa rodzaje zadań zleconych jednostek samorządu terytorialnego:

Pierwsze z powyższych zadań maja charakter przymusowy i dotyczą wszystkich gmina na terenie kraju. Intencją ustawodawcy było zapewne dążenie do tego, aby organy tych jednostek nie były bardziej uzależnione od administracji rządowej niż od mieszkańców. Dlatego też przekazanie gminie zadań zleconych następuje na podstawie ustawy, a nie na podstawie przepisów niższego rzędu. Do tego rodzaju zadań zleconych ustawa zalicza takie zadania z zakresu administracji rządowej, których realizacja przez dana jednostkę samorządu terytorialnego jest podyktowana znacznymi oszczędnościami finansowymi, wygodą obywateli bądź lepszym rozeznaniem jej organów w rozwiązywanych problemach np. przeprowadzanie powszechnych spisów ludności, prowadzenie ewidencji ludności, ewidencjonowanie działalności gospodarczej).

Drugi rodzaj zadań zleconych, to zadania nakładane na gminy w drodze porozumienia pomiędzy gminą a organem administracji rządowej. W porozumieniu tym powinien określony być przedmiot i zadania oraz wszystkie inne istotne elementy związane z przekazanym zadaniem. Tego rodzaju zadania zlecone gmina może podejmować dobrowolnie, niezależnie od ustawowo nałożonego obowiązku. Do zawarcia porozumienia może w ogóle nie dojść, jeżeli w danej sprawie gmina zajmie stanowisko negatywne. Ustawodawca nie określa charakteru prawnego porozumienia. Może zostać ono zawarte w formie umowy cywilno prawnej bądź porozumienia administracyjnego. Zawarta umowa ostatecznie wiąże gminę, zaś właściwy organ administracji żąda, aby zadanie zlecone, zostało wykonane na podstawie i według warunków zawartych w umowie.

Na obydwa przedstawione rodzaje zadań zleconych „gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań (…)”. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych (…) określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. W przypadku niedotrzymania terminów (…) gminie przysługują odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Gmina wykonując zadania zlecone działa pod kontrolą właściwych organów administracji rządowej i zgodnie z ich wytycznymi. Ponadto w zakresie spraw zleconych służą jej uprawnienia nadzorcze sprawowane nie tylko na podstawie legalności (zgodności z prawem), ale również na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Należy zaznaczyć, iż ocena działalności z punktu widzenia celowości (w tym także rzetelności), nie zawsze oznacz, że organ nadzoru ma w tym względzie pełną swobodę. Ustawodawca bowiem niejednokrotnie determinuje zastosowanie tego kryterium nadzoru wskazując, jakiego rodzaju przesłanki muszą być spełnione, aby uznać dane działanie za niecelowe. Uogólniając należy podkreślić, iż obarczenie jednostek samorządowych zadaniami zleconymi tylko na podstawie ustawy lub na podstawie właściwego porozumienia, chroni te jednostki przed nadmiernym wyręczaniem się ich ze strony administracji rządowej w sprawach o charakterze ponad lokalnym.

Zadania własne i zlecone realizowane są przez organy gmin w różny sposób i przy użyciu różnych środków prawnych. W grę wchodzi uchwalanie miejscowych przepisów prawnych oraz uchwał w szeregu spraw indywidualnych (np. majątkowych). Jest to także tworzenie programów gospodarczych, uchwalenie budżetu i planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji administracyjnych, zawieranie umów i porozumień, wydawanie opinii, wykonywanie kontroli oraz innych działań prawnych i administracyjnych przewidzianych przez ustawy i przepisy innej rangi. Zadania gminy są też realizowane poprzez tworzenie i prowadzenie gminnych jednostek organizacyjnych, przedsiębiorstw i zakładów, zakładanie spółek komunalnych, gospodarowanie majątkiem gminnym.

    1. FINANSE PUBLICZNE, ICH FUNKCJE I PRZESŁANKI DECENTRALIZACJI TERYTORIALNEJ

Finanse publiczne są instrumentem i atrybutem państwa, są to przepływy pieniężne realizowane przez państwo i samorząd terytorialny oraz inne związki publicznoprawne (np. samorządy gospodarcze, zawodowe, fundacje publiczne). W finansach publicznych zasadnicze znaczenie mają transfery w postaci podatków, opłat, ceł, kar i grzywien, wypłat z zysku przedsiębiorstw państwowych i banku centralnego.

Finanse publiczne związane są z realizacją interesu publicznego. Dochody publiczne pochodzą w znacznej mierze z danin publicznych, można więc stwierdzić, że charakteryzuje je przeważnie przymusowość nieekwiwalentność, natomiast specyfiką wydatków jest dominacja płatności o charakterze transferów nad wydatkami ekwiwalentnymi, co odróżnia finanse publiczne od finansów prywatnych.

Zgodnie z art. 6 ustawy o finansach publicznych finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności są to:

Finanse publiczne rozumiane są obecnie jako gospodarowanie publicznymi zasobami pieniężnymi, obejmującymi zasoby pieniężne państwa, a zwłaszcza fundusz nazywany budżetem państwa i fundusze gromadzone i rozdzielane przez państwo poza budżetem (tzw. fundusze parabudżetowe), fundusze samorządu terytorialnego, gospodarczego i zawodowego oraz zasoby pieniężne ubezpieczeń społecznych, fundacji, itp.

Obejmowanie budżetów samorządu terytorialnego finansami publicznymi uzasadnione jest tym, że podmiotem gospodarki budżetowej jest w tym przypadku wyodrębniony związek publiczno-prawny, obejmujący z mocy prawa społeczność danego terenu, powołany do samodzielnego wykonywania nałożonych na niego zadań, który zostaje wyposażony w materialne środki umożliwiające mu realizację tych zadań.

Charakterystyczną cechą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność finansową, wyrażająca się zarówno w uprawnieniu do samodzielnego ustanawiania swych dochodów, jak i w swobodzie wydatkowania tych dochodów, co zapewnia niezależne od ustaw budżetowych uchwalanie przez samorządy swych budżetów (nie wyklucza to możliwości uzupełniającego zasilania finansowego budżetów samorządowych, pozwalającą na traktowanie ich jako odrębnego ogniwa finansów publicznych.)

Finanse publiczne są związane z wykonywaniem zadań, które należą do kompetencji podmiotów publicznych. Należy tutaj wymienić następujące zadania:

    1. zaspokojenie potrzeb ludności i innych podmiotów gospodarujących, wymagających dóbr publicznych,

    2. regulacyjne oddziaływanie na finanse, a przez to na działalność wszystkich podmiotów gospodarczych.

Regulacyjne oddziaływanie należy przede wszystkim do organów państwowych oraz samorządu terytorialnego. Podmioty te prowadzą politykę gospodarczą i finansową oraz politykę społeczną, w ramach których ustalają cele, metody i środki osiągania tych celów. Rola podmiotów publicznych zaspokajających potrzeby ludności i innych podmiotów gospodarczych znajduje między innymi odzwierciedlenie w funkcjach finansów publicznych.

Współcześnie najczęściej wyodrębnia się trzy funkcje finansów publicznych:

Alokacyjna funkcja finansów publicznych wyraża się w oddziaływaniu za ich pomocą na proces rozmieszczania czynników produkcji (pracy i majątku) oraz strukturę produkcji. Finanse publiczne są zatem instrumentem alokacji zasobów w gospodarce tam gdzie zawodzi rynek. Trzeba jednak pamiętać, że ingerencja państwa w życie gospodarcze powinna być jak najmniejsza i sprowadzać się wyłącznie do:

  1. ustanowienia odpowiednich przepisów prawnych, wyznaczających dopuszczalne granice funkcjonowania wolnego rynku (nakazy i zakazy),

  2. pobierania danin publicznych w postaci podatków, ceł i opłat,

  3. prowadzenia polityki pieniężnej,

  4. wydatkowania uzyskanych środków finansowych na zakup dóbr i usług w sektorze prywatnym, zatrudnianie pracowników w administracji państwowej i świadczenie usług (oraz sporadycznego wytwarzania dóbr), które oferowane są społeczeństwu w zasadzie bezpłatnie lub za opłatą nie pokrywająca kosztów.

Funkcja alokacyjna jest realizowana za pomocą różnego rodzaju instrumentów finansowych: podatków, które hamują lub pobudzają rozwój określonej działalności, dotacji, zamówień publicznych, różnych zasiłków i subwencji, a także bezpośrednio przez prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa państwowe, budowę dróg, mostów, prowadzenie szkół, muzeów, teatrów, ośrodków kultury, sportu i rekreacji.

Funkcja redystrubucyjna przejawia się zarówno w tym, że na rzecz funduszów publicznych przejmowane są w pewnej części dochody uzyskiwane przez podmioty działalności gospodarczej jak i w tym, że następuje rozdział tych dochodów między poszczególne podmioty na realizację zadań uznawanych za szczególnie ważne w hierarchii potrzeb. Wydatki na cele rozwoju gospodarczego obejmują przed wszystkim finansowanie rozwoju infrastruktury technicznej i społecznej o znaczeniu lokalnym, regionalnym i ogólnokrajowym, dofinansowanie przedsiębiorstw użyteczności publicznej, interwencyjne dotowanie przedsiębiorstw rynkowych, finansowanie robót publicznych itp. Celem redystrybucji finansowej za pomocą funduszy publicznych jest zapewnienie każdej jednostce (gospodarstwu domowemu) pewnych minimalnych dochodów, pozwalających zaspokoić podstawowe potrzeby konsumpcyjne.

Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych wyraża się w wykorzystaniu ich do utrzymywania wysokiego stanu zatrudnienia, racjonalnego poziomu stabilności cen i właściwej stopy wzrostu gospodarczego, z uwzględnieniem ich efektów dla bilansu płatniczego. Funkcja stabilizacyjna polega na wykorzystywaniu dochodów i wydatków budżetowych do oddziaływania na sytuację społeczno - gospodarczą kraju.

Finansom publicznym przypisuje się także inne funkcje o pomocniczym znaczeniu takie jak: fiskalna, stymulacyjna i kontrolna. Funkcja fiskalna wyraża potrzebę zgromadzenia w budżecie dochodów w wysokości wystarczającej do pokrycia wydatków uznanych za społecznie niezbędne - zgodnie z realizowaną przez rząd, a zaaprobowaną przez parlament polityką społeczno - gospodarczą. Funkcja stymulacyjna (bodźcowa) pojawiła się, gdy władze państwowe poczęły wykorzystywać poszczególne rodzaje dochodów i wydatków budżetowych do pobudzającego lub hamującego oddziaływania na określone zjawiska i procesy gospodarcze. Inny charakter ma funkcja kontrolna polegająca na wykorzystaniu przebiegu realizacji dochodów i wydatków budżetowych do oceny wykonania zadań objętych polityka rządu, z którymi dochody te i wydatki są związane. Funkcję tę można rozumieć również inaczej, wiążąc ją z kontrola - ze strony całego społeczeństwa oraz jego przedstawicielstwa parlamentarnego - efektów wykonywania ustawy budżetowej, a zwłaszcza racjonalności finansowania budżetowego.

W praktyce wszystkie omówione funkcje są ściśle ze sobą powiązane.

Dla sprawnego funkcjonowania systemu finansów publicznych ważne jest w jaki sposób są gromadzone środki pieniężne oraz w jaki sposób są one wydatkowane. Wykorzystanie środków publicznych jest tym bardziej efektywne, im bardziej dysponenci środków i realizatorzy zadań publicznych są bliżej społeczności, na rzecz której działają. Wynika to z lepszego rozpoznania potrzeb i lepszej alokacji środków. Ważnym czynnikiem jest ponadto kontrola wydatkowania środków przez społeczności lokalne. Jest ona możliwa tylko wtedy, gdy środki są wydatkowane przez mniej anonimowych decydentów. Możliwości kontroli są zdecydowanie mniejsze w przypadku silnie scentralizowanego systemu decydowania o wydatkowaniu środków publicznych. Stąd też zadania realizowane w ramach sektora publicznego przez sektor państwowy w coraz większym stopniu przejmuje sektor samorządowy, co wynika z kilku przesłanek:

Przedstawione przesłanki decentralizacji są związane z potrzeba efektywnego wykorzystania endogenicznych czynników sprzyjających bardziej racjonalnemu gospodarowaniu funduszami publicznymi. Uruchomienie i wykorzystanie tych czynników ma bardzo ważne znaczenie dla działalności organów samorządu terytorialnego.

ROZDZIAŁ II

2. DOCHODY I WYDATKI GMIN NA TLE FUNKCJONO-

WANIA SYSTEMU BUDŻETOWEGO W POLSCE

2.1 PODSTAWY PRAWNE FUNKCJONOWANIA SYSTEMU

BUDŻETOWEGO W POLSCE

Do końca 1998 roku podstawowym źródłem prawa regulującym funkcjonowanie systemu budżetowego w Polsce była ustawa z 5 stycznia 1991r. Prawo budżetowe regulujące gospodarkę budżetową państwa i gmin. Od 1999r. funkcje prawa budżetowego pełni ustawa z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych. Wiele innych ustaw wpływa także na zakres i treść budżetu państwa, bowiem całość ustawodawstwa powinna być respektowana przez organy państwowe realizujące - za pośrednictwem budżetu - przewidziane przez ustawy zadania np. ustawa o systemie oświaty, ustawa o pomocy społecznej, ustawa o emeryturach i rentach, ustawa o policji i inne.

Źródłem prawa budżetowego, każdego roku określającym w istotnym stopniu sytuację budżetową państwa jest coroczna ustawa budżetowa, z której wynikają m.in. ustalenia co do kierunków granic wydatków, zadłużenia Skarbu Państwa, inwestycji wieloletnich, dotacji przedmiotowych i podmiotowych, kwot subwencji ogólnych oraz dotacji celowych na zadania własne i zadania zlecone jednostek samorządu terytorialnego, finansowania przedsięwzięć w obszarach szczególnie zagrożonych bezrobociem, programów restrukturyzacyjnych.

Budżet państwa jest aktem prawnym, ma formę ustawy, jego treścią jest ustalenie na okres jednego roku dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów państwowych. Z finansowego punktu widzenia budżet jest planem finansowym państwa, w którym przewidziane są dochody i wydatki oraz przychody i rozchody państwa na przyszły rok. Zgodnie z art. 86 ustawy o finansach publicznych ustawa budżetowa ustala:

Ustawa budżetowa wpływa na poszczególne ustawy, kreując finansowe możliwości ich realizacji. Uruchamia zadania i kompetencje poszczególnych przewidziane w ustawach szczególnych. Wpływa na możliwość stosowania odpowiednich ustaw w zakresie, zakresie jakim różne problemy i potrzeby zostały rozpoznane przez administracje , ekspertów, polityków i ustawodawców oraz przyjęte przez nich za priorytetowe, niezbędne do finansowania w danym roku budżetowym. O tym jak ustawa budżetowa wpływa na praktyczne stosowanie innych ustaw, decydują polityczne i parlamentarne procedury.

2.2 DOCHODY BUDŻETU PAŃSTWA I JEGO PODZIAŁ

Termin „dochody budżetowe” określa wszelkie wpłaty dokonywane na rzecz budżetu pochodzące od przedsiębiorstw państwowych, sektora prywatnego, od ludności, a niekiedy także z zagranicy. Rozróżnia się dochody rzeczywiste, które pochodzą od jednostek spoza systemu budżetowego, tzn. m.in. od przedsiębiorstw i ludności, ich cechą charakterystyczną jest to, że kształtują wielkość budżetu państwa oraz dochody rozliczeniowe polegające na przesuwaniu dochodów budżetowych między budżetem państwa a budżetami lokalnymi gmin.

Istotą dochodów budżetu państwa jest to, że ich źródłem są dochody innych podmiotów oraz, że przejęcie ich przez władze publiczne ma charakter ostateczny. Najważniejszymi dochodami budżetu państwa są:

Budżet państwa ma określoną strukturę wewnętrzną, składa się z części odpowiadających organom władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów, oraz z części odpowiadających administracji rządowej. W częściach tych ustalane są dochody. W częściach tych ustalane są dochody i wydatki wspomnianych organów państwowych. Jednakże dla poszczególnych działów administracji rządowej ustala się odrębne części budżetowe. Tak więc minister kierujący kilkoma działami administracji rządowej jest dysponentem kilku części budżetu. Podobnie dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów (np. GUS) ustala się odrębne części budżetowe.

W odrębnych częściach ujmuje się nadto:

Poza tym w budżecie państwa mogą być tworzone dla państwowych jednostek organizacyjnych nie będących organami władzy lub administracji rządowej odrębne części dla tzw. zadań ogólnych.

Części budżetowe są nie tylko podstawowym elementem budżetu państwa, ale także elementem klasyfikacji budżetowej złożonej z części, działów, rozdziałów i paragrafów. Klasyfikację części budżetowych ustala Minister Finansów w drodze rozporządzenia. Występuje kilkadziesiąt takich części.

2.3 PRAWO BUDŻETOWE W POLSCE

2.3.1 Zasady budżetowe

Zasady budżetowe, formułowane przez teoretyków zajmujących się problematyką budżetową, odnoszą się zwykle do budżetu państwa. Często są rozumiane jako postulaty reprezentantów nauki finansów i prawa finansowego skierowane do praktyki legislacyjnej zajmującej się konstrukcją systemu budżetowego. Zasady budżetowe dotyczą tylko wybranych najważniejszych cech systemu budżetowego i zmierzają do dostosowania tego systemu do funkcji przypisywanych budżetowi państwa w danym kraju i w danym okresie. Zasady budżetowe nie mają znaczenia ponadczasowego, ich treść ulega zmianom wraz ze zmianami funkcji państwa i jego budżetu oraz w dostosowaniu do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych krajów.

Do podstawowych zasad budżetowych zalicza się:

Pierwsza zasada - uprzedniości - ustawa budżetowa powinna być uchwalona przed rozpoczęciem okresu, w którym będzie obowiązywać.

Zgodnie z zasadą jedności budżetu wszelkie środki, którymi dysponuje rząd, powinny być zgromadzone w jednym ogólnym funduszu państwa . Stosowane są wyjątki od tej zasady polegające na tworzeniu funduszy specjalnych pozostających poza bieżącą i bezpośrednią kontrolą rządu i parlamentu ( np. fundusze fundacji rządowych albo stowarzyszeń).

Zasada zupełności wskazuje na konieczność ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków. Postuluje ona ograniczenie bądź wyeliminowanie deficytu budżetowego.

Kolejna zasada - równowagi budżetowej - nakłada na podmioty odpowiedzialne za budżet obowiązek równoważenia dochodów i wydatków. W przypadku zaś niezrównoważonego budżetu wskazane są w nim źródła pokrycia niedoboru, takie jak nadwyżki z lat poprzednich, kredyty, pożyczki, obligacje. Zasada obowiązuje zarówno w fazie planowania, jak i w fazie wykonywania budżetu w trakcie roku budżetowego, jak również w poszczególnych miesiącach.

Zgodnie z zasadą roczności budżet państwa powinien być planowany na jeden rok. Rok budżetowy nie musi się przy tym pokrywać z rokiem kalendarzowym. Roczność budżetu podyktowana jest przede wszystkim dążeniem do zapewnienia realności planu budżetowego. Okres ten zapewnia też periodyczne uchwalanie budżetu przez parlament, co ma znaczenie dla kontroli polityki finansowej rządu sprawowanej przez wymieniony organ ustawodawczy.

Zasada specjalizacji - zgodnie z nią środki budżetowe powinny być odpowiednio uszeregowane i poklasyfikowane; stosowane są pewne typy specjalizacji umożliwiające klasyfikację tych środków. Podstawową specjalizacja jest specjalizacja rodzajowa - zgodnie z nią dochody są pokazywane wg źródeł ich powstawania , a wydatki zgodnie z ich przeznaczeniem. Specjalizacja ilościowa - wszelkie wydatki, przychody podawane są w kwotach złotówkowych. Specjalizacja czasowa - pokazywanie harmonogramu pozyskiwania środków i ich wydatkowania jak również ogólny postulat, aby wszelkie budżetowe przychody i wydatki nie wybiegały poza okres obowiązywania danej ustawy.

Na każdym etapie procedury budżetowej konieczna jest taka szczegółowość zarówno po stronie dochodów jak i wydatków, aby opracowujący, uchwalający, wykonujący, a także kontrolujący mógł właściwie spełnić swoją rolę. Pomocne tej zasadzie budżetowej są przepisy o klasyfikacji budżetowej oraz zobowiązanie rad gmin do uchwalania dochodów budżetu przynajmniej w podziale na ważniejsze źródła ich pozyskiwania, a wydatków w podziale co najmniej na działy.

Ostatnia zasada jawności głosi konieczność prezentowania dochodów i wydatków społeczeństwu, a praktycznie organom przedstawicielskim, różnym ciałom i organizacjom społecznym.

Zasad budżetowych nie można ani fetyszyzować ani ignorować, ponieważ kurczowe trzymanie się pewnych zasad budżetowych byłoby hamulcem rozwoju społeczno-gospodarczego. Z kolei lekceważenie zasad budżetowych może prowadzić do wielu negatywnych zjawisk np. ignorowanie zasad przejrzystości i jawności budżetu prowadzi z reguły do niegospodarności i nadużywania uprawnień władz wykonawczych. Tak więc zasady budżetowe są i pozostaną w przyszłości ważnymi oraz pożytecznymi wskazówkami do prowadzenia działalności finansowej państwa.

2.3.2 Procedura budżetowa

Projekt założeń polityki społeczno-gospodarczej i budżet muszą być zgodne z sobą. Podstawowa konstrukcja budżetu jest oparta na zasadzie jedności materialnej. Według tej zasady ze wszystkich wpłat dokonywanych do budżetu jest tworzony jeden fundusz budżetowy. Tym samym zasada ta nie pozwala na łączenie poszczególnych rodzajów dochodów budżetowych z konkretnymi wydatkami.

Całość procedury budżetowej obejmuje cztery etapy:

  1. opracowanie projektu budżetu,

  2. uchwalenie budżetu,

  3. wykonywanie budżetu,

  4. sprawozdawczość i kontrolę finansową wykonania budżetu.

W pierwszym etapie prac nad budżetem państwa opracowywane są prognozy dotyczące kształtowania się podstawowych wielkości ekonomicznych w planowanym roku budżetowym. Dotyczy to przede wszystkim produktu krajowego brutto, wzrostu cen, podaży pieniądza, kursu walutowego, stóp procentowych, zagregowanych wskaźników bilansu płatniczego, rentowności przedsiębiorstw, zatrudnienia, przeciętnego wynagrodzenia i przeciętnej emerytury. Następnie organy resortowe i wojewódzkie przekazują Ministerstwu Finansów informacje dotyczące zakresu zadań rzeczowych, a zwłaszcza ich zmian w stosunku do okresu poprzedniego. Zakres tych zmian wynika z zarządzenia Ministra Finansów zwanego „notą budżetową”. W kolejnej fazie następuje opracowanie w Ministerstwie Finansów tzw. wstępnych założeń do projektu budżetu. W założeniach tych uwzględnia się zarówno prognozy makroekonomiczne, jak i propozycje resortów i województw. Założenia te są w czerwcu lub na początku lipca roku poprzedzającego rok budżetowy przedstawiane Radzie Ministrów do zatwierdzenia. Kolejną fazą opracowania projektu budżetu jest sporządzenie wycinkowych projektów planu budżetowego przez ministerstwa i wojewodów. Dysponenci części budżetowych są ograniczeni w ustalaniu tych wielkości nie tylko przepisami prawa, lecz także limitami wydatków przekazanymi przez Ministerstwo Finansów. Odcinkowe projekty budżetu państwa przekazywane są Ministerstwu finansów, w którym koncentrują się prace nad opracowaniem projektu ustawy budżetowej. Budżet musi bowiem stanowić jedną całość, inaczej nie można byłoby doprowadzić do jego zrównoważenia. Jest to etap prac bardzo skomplikowany zarówno ze względu na konieczność zestawienia dużej ilości informacji oraz zbilansowania z resortami ostatecznej wersji ich projektów.

W drugim etapie Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem. Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej lub projekt ustawy o prowizorium budżetowym i wraz z uzasadnieniem przedstawia go Sejmowi w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. W przypadku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy o prowizorium budżetowym Rada Ministrów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż na 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium. W przypadku, gdy ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie zostanie ogłoszona przed 1 stycznia, to do czasu ogłoszenia ustawy podstawą gospodarki finansowej jest przedstawiony Sejmowi projekt ustawy i obowiązują stawki należności budżetowych oraz składki na fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku poprzedzającego rok budżetowy.

Uchwalona przez sejm ustawa jest przedstawiona Senatowi, który może zgłosić uwagi i poprawki. Następnie ustawa wraca do Sejmu i odbywa się głosowanie nad budżetem, z uwzględnieniem wniesionych poprawek. Sejm może te poprawki odrzucić, z tym że wymagana jest wtedy kwalifikowana większość głosów. Uchwalenie budżetu następuje w formie ustawy budżetowej, która jest ogłaszana w Dzienniku Ustaw. Najpierw jednak ustawa musi być podpisana przez prezydenta.

Wykonanie budżetu państwa - trzeci etap procedury budżetowej- polega na gromadzeniu dochodów oraz gromadzeniu wydatków ustalonych w ustawie budżetowej, w układzie wykonawczym budżetu i planach finansowych podmiotów w ramach zakreślonych przez klasyfikacje budżetową. Sprawne wykonanie budżetu państwa wymaga ustalenia odpowiedniej procedury, która z jednej strony powinna zapewnić taki przepływ środków budżetowych, aby dysponenci tych środków mogli dokonywać wydatków zgodnie z zadaniami ustalonymi w ich planach, a z drugiej - umożliwić odpowiednim organom kontrolę nad przebiegiem wykonania dochodów i wydatków budżetowych, zwłaszcza równowagi budżetowej.

W ostatnim etapie procedury budżetowej sprawozdawczość budżetowa polega na sporządzaniu przez jednostki sektora finansów publicznych sprawozdań z wykonania procesów wymienionych w art. 6 ustawy o finansach publicznych, dotyczących:

Sprawozdania finansowe, nazywane także formularzami sprawozdawczymi o określonym symbolu literowo-liczbowym, sporządzane są jednorazowo lub okresowo według określonych wzorów i na określony moment sprawozdawczy.

Ogólną kontrolę finansową wykonania budżetu sprawuje Sejm w odniesieniu do budżetu centralnego, bieżącą kontrolę realizuje minister finansów i sprawozdanie z takiej kontroli przedstawia Radzie Ministrów. Istnieje także specjalna kontrola dokonywana przez NIK, która ocenia zgodność działań instytucji publicznych z obowiązującym prawem jak również ocenia gospodarność tych instytucji. Oceny dokonywane przez NIK dotyczące instytucji publicznych czy urzędów, są wykorzystywane do oceny sejmowej i udzielenia rządowi absolutorium za dany okres budżetowy.

    1. ŹRÓDŁA DOCHODÓW GMIN

Źródła dochodów gmin są bardzo różnorodne, lista poszczególnych form dochodów podatkowych, z tytułu opłat komunalnych, subwencji, dotacji, dochodów majątkowych jest długa. Konstrukcja prawna niektórych form dochodów zależy od wielu czynników, w tym od ukształtowanego w ustawach szczególnych systemu zadań i kompetencji samorządu terytorialnego, od ustawowego określenia zadań własnych i zadań zleconych samorządom. Dochody samorządowe są funkcją przekazanych samorządom zadań - zarówno co do charakteru tych zadań, jak i ich rozmiarów.

Szczegółową klasyfikację źródeł zasilania budżetów samorządowych ustawodawca zawarł w ustawie z 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001.

Zgodnie z treścią art. 3 wymienionej ustawy, dochodami gminy są:

  1. wpływy z podatków:

  1. od nieruchomości,

  2. rolnego,

  3. leśnego,

  4. od środków transportowych,

  5. od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej,

  6. od spadków i darowizn,

  7. od posiadania psów,

  8. od czynności cywilnoprawnych;

  1. wpływy z opłat:

    1. skarbowej,

    2. eksploatacyjnej

    3. lokalnych (targowe, miejscowe, administracyjne);

  2. udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, w wysokości:

    1. 27,6% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie gminy,

    2. 5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, posiadających siedzibę na terenie gminy, lub w przypadku oddziałów istniejących na terenie kilku gmin, proporcjonalnie do liczby osób w nich zatrudnionych na podstawie umowy o pracę;

  3. subwencja ogólna;

  4. dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe gmin oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych gminy;

  5. dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminie oraz inne zadania zlecone ustawami;

  6. odsetki od środków finansowych gminy, gromadzonych na rachunkach bankowych;

  7. dochody z majątku gminy.

Dochodami gmin - zgodnie z art. 4 ustawy- mogą być:

  1. dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gminy;

  2. dotacje celowe na zadania realizowane przez gminę na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

  3. dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego;

  4. dotacje z funduszów celowych;

  5. spadki, zapisy, darowizny,

  6. odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę;

  7. opłaty prolongacyjne oraz odsetki od nieterminowo regulowanych należności, stanowiących dochody gminy;

  8. odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek;

  9. dochody z kar pieniężnych i grzywien;

  10. inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.

    1. KLASYFIKACJA DOCHODÓW GMIN

Dochody gminne są klasyfikowane według działów, rozdziałów i paragrafów, jednak najistotniejszy wydaje się ich podział ze względu na paragrafy, określający źródła dochodowe. Z tego punktu widzenia wśród dochodów budżetowych samorządu terytorialnego często w literaturze wyróżnia się dochody własne i zewnętrzne. Dochody własne rozumiane są jako te z wpływów budżetowych, które trwale związane są dochodami władz lokalnych, ponadto oddane są do ich dyspozycji bezterminowo i w całości, tj. żadne inne podmioty w państwie nie partycypują w tych wpływach. Do zewnętrznych natomiast zaliczane są udziały w podatkach wpływających do budżetu państwa, a także dotacje i subwencje zasilające budżety gmin. Przepisy w zakresie dochodów budżetowych gmin, w przeciwieństwie do uregulowań w zakresie dochodów budżetowych terenowych organów administracji państwowej w latach osiemdziesiątych (osiemdziesiątych których to przepisach dokładnie były wyznaczone dochody własne, obejmujące jednakże również niektóre zewnętrzne źródła zasilania), nie określają, które z wpływów mają charakter dochodów własnych, a które zewnętrzny. Żadna z ustaw zawierająca wykaz dochodów gmin (tj. Ustawa o samorządzie terytorialnym, Ustawa o dochodach gmin i zasadach subwencjonowania w latach 1991-1993 oraz ustawa o finansowaniu gmin, a także Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) nie dzieli ich na własne i zewnętrzne. Natomiast w konstytucji wśród dochodów samorządowych wyróżnione zostały dochody własne oraz subwencje i dotacje z budżetu państwa.

Oznacza to, że ustawodawca zaliczył dochody władz lokalnych z tytułu udziałów w podatkach budżetu państwa do dochodów własnych, co odbiega od wcześniej przytoczonego pojęcia dochodów własnych. Udziały w podatkach budżetu państwa wprawdzie oddane są do dyspozycji gmin bezterminowo, ale nie można ich uznać za dochody własne, gdyż samorządy terytorialne otrzymują tylko część tych podatków, a ponadto w żaden sposób nie mogą wpływać na wielkość wpływów z tego źródła.

Nawiązując do podziału dochodów gmin na własne i zewnętrzne, do tych pierwszych można zaliczyć przede wszystkim podatki i opłaty w całości wpływające do budżetu samorządowego, zwane często lokalnymi, tj. podatek od nieruchomości, rolny, od środków transportowych, od spadków i darowizn, karta podatkowa, podatek od posiadania psów, podatek leśny, opłata skarbowa, targowa, miejscowa i administracyjna. Dochodami własnymi są też dochody z majątku gminy oraz dochody komunalnych jednostek budżetowych, budżetowych także, mające mniejsze znaczenie w budżetach gmin, wpływy z samoopodatkowania, spadki, zapisy i darowizny. Dochodami zewnętrznymi natomiast są udziały początkowo (w 1991 roku) w pięciu, a od 1992 roku w dwóch podatkach dochodowych budżetu państwa. Budżety gmin są zasilane z zewnątrz również poprzez subwencję ogólną i dotacje celowe na zadania zlecone oraz na zadania własne.

System dochodów gmin w latach dziewięćdziesiątych ulegał ciągłym zmianom. Miało to swoje odbicie w strukturze dochodowej. Udział dochodów własnych w dochodach ogółem spadał. Początkowo stanowiły one blisko 50% całości, jednak po 1996 roku, gdy gminy przejęły szkoły podstawowe i otrzymały na ich utrzymanie środki z budżetu w postaci subwencji, ich udział spadł do około 35%. Po 1998 roku udział ten jeszcze się obniżył z uwagi na zwiększone udziały gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych na skutek rozszerzenia zadań własnych samorządu lokalnego na szczeblu gminnym.

2.5.1 Dochody własne gminy - podatkowe

W literaturze przedmiotu podatki i opłaty samorządowe nie są określone w sposób jednoznaczny. Część autorów ogranicza się do wymienienia właściwych tytułów podatkowych i nie podaje nawet przybliżonej definicji wskazując niekiedy na trudności z jednoznacznym określeniem pojęcia podatków i opłat lokalnych. Inni natomiast definiują podatki i opłaty lokalne, wyznaczając cechy odróżniające je od innych podatków, np. centralnych, kładąc nacisk na rolę władz lokalnych w swobodnym ich kształtowaniu. Niekiedy też wyznaczają je na podstawie kryterium pobierania tych podatków i opłat przez gminę w całości, bez dzielenia się nimi z administracją rządową.

Ciekawą, dwuczłonową definicję podatków i opłat lokalnych podaje M. Kłosek-Wojnar, wyróżniając z dochodów gmin podatki i opłaty lokalne jako te dochody, których wysokość może być kształtowana przez organy lokalne, lub też te, które są z mocy prawa stałe i bezterminowo przypisane dochodom samorządów terytorialnych. Jednak tak rozumiane lokalne źródła dochodów zawierają również udziały budżetów gmin w podatkach państwowych. Inną definicję podaje C. Rudzka-Lorentz, uznając za podatki i opłaty lokalne tylko te, które są swobodnie kształtowane przez samorządy. Natomiast W. Nykel uważa, że za podatki i opłaty lokalne można uznać te dochody, które w całości należne są gminie.

W świetle przytoczonych definicji słuszne wydaje się przyjęcie, że podatki i opłaty lokalne to dochody samorządów, którymi nie dzielą się one z innymi podmiotami, np. z państwem (tj. otrzymują je w całości, są jedynymi ich dysponentami), oraz te wpływy podatkowe, którymi samorządy wprawdzie dzielą się z innymi (np. z innymi podmiotami samorządowymi w państwie), ale jednocześnie mogą kształtować w pewnym stopniu przypadającą im część (tj. obniżać lub podwyższać stawki podatków, stosować zwolnienia i ulgi, różnicować stawki w zależności od rodzaju działalności lub podmiotów). W tak rozumianym pojęciu podatków nie mieściłyby się aktualne dochody samorządów z tytułu udziałów podatkach państwowych . natomiast wyjątkiem byłaby taka sytuacja, w której władze lokalne mogłyby swoja część wpływów (np. ze wspólnego z państwem podatku) kształtować lub choćby rezygnować z niej.

Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych gminy dysponują wpływami z podatku od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, opłaty targowej, miejscowej i administracyjnej. Podatkami lokalnymi są również inne podatki i opłaty, określone odrębnymi przepisami, które w całości wpływają do budżetów gminnych, a władze lokalne w niektórych z nich mogą kształtować wysokość obciążeń podatników. Są to w szczególności podatek rolny, leśny, od spadków i darowizn, karta podatkowa oraz opłata skarbowa. Natomiast opłata eksploatacyjna nie zasila w całości budżetów gminnych, ale w części im przypadającej może być w pewnym stopniu regulowana przez władze lokalne. Wśród tych lokalnych źródeł dochodowych nie ma podatków pośrednich, obciążających sprzedaż. Wpływają one w całości do budżetu państwa. Nie zasilają też budżetów gminnych lokalne podatki dochodowe, z wyjątkiem zryczałtowanego, mało wydajnego podatku dochodowego od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej.

Wśród podatków i opłat lokalnych można wyróżnić te, których stawki rady gmin kształtują dowolnie, bądź też określają inne wielkości bezpośrednio wpływające na poziom obciążenia danymi podatkami. Są to: podatek od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, rolny, leśny oraz opłata targowa, miejscowa i administracyjna. W większości tych podatków i opłat samorządy mogą na swoim terenie obniżać ich maksymalne stawki, corocznie ogłaszane (i corocznie podwyższane) w rozporządzeniach ministra Finansów. W odniesieniu do podatków rolnego i leśnego uprawnienia podatkowe rad gmin polegają na możliwości obniżania ogłaszanych przez Prezesa GUS cen żyta (za kwintal) i drewna tartacznego iglastego (za m3) na swoim terenie dla celów obliczania tych podatków. Ceny te w konstrukcji podatków rolnego i leśnego wpływają bezpośrednio na poziom obciążenia podatników. Ceny żyta i drewna iglastego zmieniają się w zależności od popytu i podaży na te dobra.

Zgodnie z Ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, maksymalne stawki obowiązujące w danym roku wzrastać miały zgodnie ze wskaźnikiem inflacji obliczonym dla pierwszych trzech kwartałów roku poprzedzającego rok podatkowy. Jednak analiza wysokości stawek wskazuje, że reguły te nie zawsze były przestrzegane. Szczególnie wyraźnie zaznaczyło się to w podatku od środków transportowych, transportowych którym maksymalne stawki od najbardziej popularnych samochodów osobowych w 1992 roku wzrosły niemal pięciokrotnie w porównaniu z 1991 rokiem, podczas gdy maksymalne stawki innych podatków nie wykazały tak dużej dynamiki. Natomiast w przypadku ciągników rolniczych o najczęściej spotykanej pojemności do 4000 cm3 maksymalna stawka obowiązująca w 1994 roku była niżej ustalona niż poziom inflacji w 1993 roku w stosunku do roku 1992. Generalnie jednak maksymalny poziom stawek we wszystkich podatkach i opłatach lokalnych, w których gmina ma możliwość ich obniżania, był podnoszony w mniejszym lub większym stopniu powyżej wskaźnika inflacji w roku poprzedzającym rok podatkowy. Byłoby to bezwzględnie korzystne dla samorządów, gdyby nie zmiany w naliczaniu subwencji wyrównawczej. Od 1993 roku wprowadzono bowiem zasadę nieuwzględniania w gminnych dochodach kalkulacyjnych, tj. w tych, które brano pod uwagę przy obliczaniu subwencji wyrównawczej, realnych wpływów z niektórych podatków lokalnych dla określenia przysługującej subwencji wyrównawczej. Natomiast podstawą określenia tych dochodów kalkulacyjnych stały się potencjalne dochody gmin, osiągnięte przy zastosowaniu maksymalnych stawek. Rozwiązanie takie było niekorzystne dla uboższych gmin, które otrzymywały subwencję wyrównawczą, bo zmniejszało to ich wpływy z tego tytułu, jeśli wcześniej stosowały obniżki stawek podatków na swoim terenie. Jednocześnie te obniżkę subwencji mogły zrekompensować niekoniecznie podniesieniem stawek, gdyż ich wzrost nie zawsze powoduje zwiększenie wpływów z podatków. Zbyt wysoki pułap stawek może spowodować niemożność ściągnięcia podatków od wszystkich podatników i w efekcie nie zwiększenie wpływów budżetowych, ale wręcz ich zmniejszenie.

2.5.1.1 Dochody z tytułu podatków samorządowych

Podatek od nieruchomości

Najważniejszym podatkiem lokalnym z punktu widzenia jego wydajności fiskalnej jest podatek od nieruchomości. Opodatkowaniu nim podlegają budynki i ich części, budowle niezwiązane z działalnością rolniczą i leśną oraz grunty nie podlegające podatkowi rolnemu lub leśnemu, a także grunty pod jeziorami, zajęte przez zbiorniki wodne retencyjne lub elektrownie wodne. Podstawą opodatkowania jest określona w m2 powierzchnia użytkowa budynków, dla budowli z kolei jest ich wartość stanowiąca podstawę obliczania amortyzacji w danym roku lub za ostatni rok, gdy budowla została całkowicie zamortyzowana. Wysokość stawek określona jest kwotowo w stosunku do budynków i procentowo w odniesieniu do budowli. Jednak są to stawki maksymalne, które samorząd na swoim terenie może obniżać. W ramach obciążeń podatkiem od nieruchomości wyróżniono pewne grupy budynków i gruntów, gruntów dla których zastosowano relatywnie wyższe stawki. Dotyczy to tych budynków i tych gruntów, które są związane z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

W podatku od nieruchomości ustawodawca zastosował szereg zwolnień, jednocześnie uprawniając władze lokalne do wprowadzania dodatkowo innych zwolnień niż wymienione w ustawie. Najważniejsze zwolnienia wprowadzone przepisami ustawy dotyczą nieruchomości:

W Polsce pojawiają się głosy krytyczne wobec obowiązującej aktualnie konstrukcji podatku od nieruchomości. Krytykowany jest brak zróżnicowania stawek maksymalnych w zależności od wielkości gminy, tym bardziej że rada gminy może ustalić obniżone stawki na swoim terenie, ale nie mogą one być niższe niż 50% maksymalnych. Stąd też często proponuje się wprowadzenie odmiennych stawek dla samorządów o małej liczbie ludności i o dużej populacji. Inne propozycje reformy tego podatku są też bardzo podobne do rozwiązań niemieckich. Proponuje się stworzenie katastru nieruchomości, a także zastąpienie dotychczasowych trzech podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego, jednolitym podatkiem od nieruchomości. Wprowadzenie wartości nieruchomości jako podstawy naliczania podatku zmieniłoby źródło dochodów budżetowych w nowoczesny podatek. Jednocześnie w sposób naturalny zróżnicowałoby wpływy z tego podatku w różnych gminach adekwatnie do rzeczywistej wartości nieruchomości, likwidując tym samym egalitaryzm podatku nie uwzględniający potencjału dochodowego mieszkańców poszczególnych gmin. Ważnym problemem jest jednak określenie kosztów takiej zmiany w konstrukcji podatku od nieruchomości. W tym względzie panuje duża rozbieżność. Przewiduje się, że koszty takiej operacji kształtowałyby się w granicach od 1,2 mld do 10,2 mld zł. Dodatkowa trudnością jest określenie proporcji partycypacji budżetu państwa i samorządu w tych kosztach. Niemniej ważnym problemem wprowadzenia katastru jest przygotowanie uczciwej i godnej zaufania kadry, która mogłaby przeprowadzić wycenę nieruchomości. Ponadto wprowadzenie katastralnego podatku od nieruchomości zwiększyłoby ciężar opodatkowania niektórych podatników. Taka zmiana wydaje się, jak na razie, odległa również z uwagi na konieczność wdrażania reformy administracyjnej kraju, służby zdrowia i ubezpieczeń społecznych. W odczuciu społeczeństwa te właśnie dziedziny wymagają szybkich rozwiązań.

Podatek rolny

Drugim ważnym dochodem z tytułu podatków samorządowych jest podatek rolny ze względu na jego szczególne znaczenie w gminach wiejskich. Zgodnie z Ustawą o podatku rolnym, opodatkowaniu nim podlegają grunty gospodarstw rolnych, na które składają się grunty orne, łąki i pastwiska, sady, grunty pod stawami. Podatnikiem jest osoba fizyczna lub prawna będąca właścicielem czy posiadaczem gospodarstwa rolnego, podstawą opodatkowania jest natomiast liczba hektarów przeliczeniowych. Kwota tego podatku uzależniona jest od dwóch czynników:

Stawka podatku od 1 ha przeliczeniowego określona jest kwotowo. Stanowi ona równowartość pieniężną 2,5 q żyta, liczoną według, co najwyżej średniej ceny skupu żyta za pierwsze trzy kwartały roku poprzedzającego rok podatkowy.

Gminy mogą dobrowolnie ustalić ceny skupu obowiązujące na ich terenie (przy obliczaniu podatku rolnego), jednak nie mogą być one wyższe niż ogłaszane w Monitorze Polskim komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Na początku lat dziewięćdziesiątych, jak już wspomniano, ceny te znacznie się wahały, obniżając stabilność tego źródła zasilania budżetów gminnych. Ze względu na możliwości płatnicze podatników zastosowano dwukrotnie naliczanie podatku w ciągu roku, stosując odpowiednie ceny za q żyta w pierwszym i drugim półroczu roku podatkowego.

W konstrukcji podatku rolnego przewidziano również różnego rodzaju ustawowe zwolnienia i ulgi podatkowe. Zwolnione zostały między innymi użytki rolne klasy V i VI, grunty otrzymywane w drodze wymiany lub scalenia ( na okres 1 roku), grunty zakupione w celu utworzenia lub powiększenia istniejącego gospodarstwa lub nabyte od Państwowego Funduszu Ziemi i Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (na okres 5 lat), a także użytki rolne, na których zaprzestano produkcji rolnej (na okres 3 lat). Po upływie okresu zwolnienia w podatku rolnym od niektórych z wyżej wymienionych gruntów stosowane są jeszcze przez okres dwóch lat ulgi. Ulgi przysługują również w związku z niektórymi inwestycjami podjętymi w ramach gospodarstwa rolnego. Ponadto same gminy mogą wprowadzać inne zwolnienia i ulgi.

Podatek rolny tak skonstruowany jest stosunkowo mało wydajnym źródłem zasilania budżetów gmin wiejskich. Liczne głosy krytyczne dotyczące konstrukcji podatku rolnego przyczyniły się do wysuwania propozycji jej zmian. Dwie z nich (dotyczące postulatów, aby każdy grunt był opodatkowany w gminie w której jest położony, a nie według miejsca zamieszkania podatnika oraz rekompensaty dla gmin z tytułu zmniejszenia dochodów na skutek wprowadzenia ulg i zwolnień ustawowych), zostały umocowane prawnie nowelizacją ustaw o finansowaniu gmin i o podatku rolnym a także zawarte są w aktualnie obowiązującej Ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W przyszłości natomiast proponuje się włączenie tego podatku do nowego podatku od nieruchomości, naliczanego (podobnie jak w innych krajach europejskich) od wartości nieruchomości, rozumianej również jako grunty zajęte pod działalność rolniczą i leśną. Takie rozwiązanie opodatkowania gruntów rolniczych jest przyjęte w innych krajach, gdzie na ogół nie ma oddzielnego podatku rolnego. Grunty, czy też ziemia, związane z gospodarką rolną są traktowane jako nieruchomości. Zwykle też obowiązują w tym podatku stawki procentowe odnoszące się do wartości ziemi (lub do wzrostu wartości ziemi), uwzględniającej niekiedy położenie parceli lub inne czynniki mające wpływ na tę wartość.

Podobnie jak w przypadku budynków wycena wartości gruntu odbywa się raz na jakiś czas i jest niezwykle kosztowna. Toteż często, co jest zasadniczą wadą takiego rozwiązania, ceny nieruchomości rolnej ustalane są w dużych odstępach czasu i po jakimś czasie nie uwzględnia się faktycznej, rzeczywistej wartości ziemi.

Podatek leśny

Podatek leśny został wprowadzony do dochodów gmin na podstawie ustawy z 28 września 1991 roku o lasach. Stanowi zwykle niewielki procent wpływów budżetowych. W swojej konstrukcji podobny jest do podatku rolnego. Wielkość wpływów do budżetu z podatku leśnego za rok podatkowy zależna jest od ceny m3 drewna tartacznego iglastego, obowiązującej przy obliczaniu tego podatku. Cena, która uchwala rada gminy, nie może przekroczyć średniej ceny drewna tartacznego iglastego, uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały roku poprzedzającego rok podatkowy i ogłaszanej przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego. Podstawą opodatkowania jest liczba hektarów przeliczeniowych lasu, ustalona na podstawie powierzchni głównych gatunków drzew w drzewostanie i klas bonitacji. Podatek natomiast od 1 ha przeliczeniowego lasu stanowi równowartość pieniężną 0,2 m3 drewna tartacznego iglastego, ustaloną według ceny przyjętej na terenie gminy.

Na mocy art. 62 ustawy o lasach, od podatku leśnego zwolnione są lasy z drzewostanem w wieku 40 lat oraz lasy wpisane do rejestru zabytków. Rada Gminy może wprowadzić zwolnienia od podatku leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa.

Podatek od środków transportowych

Innym podatkiem lokalnym gmin, dość wydajnym fiskalnie do roku 1997, jest podatek od środków transportowych. Zastąpił on dawny podatek drogowy. Od roku 1998 przedmiot tego podatku został ograniczony do kilku rodzajów środków transportowych, tj. samochodów ciężarowych o ładowności powyżej 2 ton, ciągników siodłowych i balastowych, przyczep i naczep o ładowności powyżej 5 ton oraz autobusów. Wcześniej natomiast podatkowi temu podlegały wszystkie typy pojazdów wyposażone w silniki obejmujące samochody (osobowe i inne), motorowery, motocykle, różnego rodzaju ciągniki, a także jachty, promy, łodzie, jak również przyczepy o różnej ładowności. Znaczne ograniczenie liczby środków transportowych w podatku zmniejszyło wpływy gmin z tego tytułu. W zamian za to samorządy otrzymały subwencję drogową (od 1999 roku zawartą w części rekompensującej subwencji ogólnej) kalkulowaną w oparciu o wpływy z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Zwiększenie akcyzy na te paliwa w miejsce podatku od środków transportowych było realizacja licznych postulatów wliczania tego podatku w cenę paliwa. Ma to zwiększyć wpływy w tych gminach, przez które pojazdy przejeżdżają. Jednak pozostawienie opodatkowania niektórych rodzajów środków transportowych powoduje ich podwójne opodatkowanie. Ponadto takie rozwiązanie konstrukcji podatku pozbawia niewątpliwej korzyści inwalidów i osób niepełnosprawnych, które w poprzednich okresach korzystały ze zwolnienia w tym podatku. Dodatkowym mankamentem zmian podatku od środków transportowych jest to, że gminy otrzymują środki w postaci subwencji, nie mogą natomiast bezpośrednio pobierać środków w miejscu ich powstania. Taka procedura rekompensowania utraconych wpływów utrudnia proces planowania budżetowego i wykonania budżetu.

Podobnie jak podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych w swojej konstrukcji ma określone maksymalne stawki na poszczególne rodzaje środków transportowych. Rada gminy może na swoim terenie obniżać te stawki. Maksymalne stawki są corocznie podnoszone (Rozporządzenie Ministra Finansów) Finansów stopniu zbliżonym do wskaźników inflacji. Wyjątkiem jednak były stawki maksymalne obowiązujące na 1992 roku. Ich wzrost w stosunku do obowiązujących w 1991 roku był zróżnicowany. Na przykład stawki podatku od samochodów osobowych wzrosły pięciokrotnie, podczas gdy od ciągników rolniczych jedynie dwukrotnie.

Podobnie jak w innych podatkach, w podatku od środków transportowych wprowadzono ustawowe zwolnienia. Po zmianach jego konstrukcji w roku 1998 zwolnienia te obejmują jedynie środki transportowe będące w posiadaniu przedstawicielstw dyplomatycznych urzędów konsularnych itp. oraz pojazdy stanowiące zapasy mobilizacyjne. Dodatkowo samorządy są władne stosować inne zwolnienia lub różnicować stawki w zależności od spełnienia dodatkowych warunków, np. obniżenia stawek dla pojazdów kilkuletnich, a podwyższenia dla starszych. Obowiązek podatkowy w podatku od środków transportowych dotyczy zarówno osób fizycznych jak i prawnych będących właścicielami środków transportowych. Można uniknąć płacenia tego podatku jedynie w przypadku stałego wyrejestrowania pojazdu (nie czasowego). Sprzedając pojazd bądź przyczepę i przekazując dowód zapłaty podatku nie można tym samym uwolnić nowego właściciela od płacenia podatku. Podatnicy są poza tym zobowiązani bez wezwania zapłacić podatek w terminach ogłaszanych w środkach masowego przekazu. Stąd też duże znaczenie w egzekwowaniu tego podatku przez samorządy terytorialne ma prawidłowo prowadzona ewidencja pojazdów w urzędzie gminy.

Karta podatkowa

Podatki opłacane w formie karty podatkowej od działalności gospodarczej określa rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie karty podatkowej. Środki uzyskane z tego źródła nie są zależne od polityki podatkowej samorządu terytorialnego. Przepisy dotyczące tego obciążenia podatników obowiązują w całym kraju, a gmina może tylko na indywidualną prośbę zwolnić z podatku, odroczyć zapłatę lub zmniejszyć przysługującą jej płatność. Ponadto wpływy z karty podatkowej zależą też od zmian i atrakcyjności przepisów innych form opodatkowania podatkiem dochodowym, a w szczególności wprowadzenia zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów osób fizycznych. Jak podkreśla się w literaturze, taka sytuacja miała miejsce w 1994 roku, kiedy dla wielu osób prowadzących działalność gospodarczą korzystna okazała się, zmiana formy opodatkowania dochodów z karty podatkowej na zryczałtowany podatek. Zmniejszyło to prawdopodobnie wpływy gmin z tego źródła. Dodatkowo na obniżenie dochodów z karty podatkowej miało wpływ pozbawienie lekarzy i stomatologów możliwości korzystania z tej formy opodatkowania w roku 1997. W związku z tymi zmianami udział wpływów z karty podatkowej w dochodach budżetowych gmin maleje. Na przykład na początku lat dziewięćdziesiątych stanowiły one 3,2% dochodów budżetowych wszystkich gmin w Polsce, a aktualnie kształtują się na poziomi poniżej 1%.

Podatek od spadków i darowizn

Podatek ten płacony jest przez osoby fizyczne z tytułu nabycia własności (lub użytkowania wieczystego) nieruchomości. Pobór tego podatku jest zgodnie z ustawą o podatku od spadków i darowizn, przeprowadzany przez urzędy skarbowe. Następnie podatek odprowadzany jest na rachunek budżetu gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Gmina nie może zmieniać wysokości tego podatku, zachowuje jednak uprawnienia do udzielania odroczeń i umarzania powstałych zaległości. Ze względu na niemożność zaplanowania kwot dochodu płynących do budżetu gminy z tego podatku nie jest on zaliczany do tzw. podstawowych dochodów podatkowych gmin. Ze względu na źródło poboru jest on kwalifikowany jako podatek majątkowy, od majątku w stanie dynamicznym, od przyrostu masy majątkowej i jej wartości. Podmiotami tego podatku są wyłącznie osoby fizyczne (…) podstawę opodatkowania stanowi rynkowa wartość „czysta” (po potrąceniu długów i ciężarów) nabywanych rzeczy lub praw, obliczana według stanu rzeczy i praw majątkowych z dnia ich nabycia, a cen z dnia powstania obowiązku podatkowego.

Podatek od posiadania psów

Jest podatkiem zaliczonym do podatków lokalnych. Ma niewielkie znaczenie w dochodach samorządowych. samorządowych Polsce gmina sama ustala stawki obowiązujące w tym podatku. Jednak podobnie jak w podatku od nieruchomości nie można przekroczyć maksymalnej stawki, obowiązującej w danym roku i ogłaszanej przez ministra Finansów. W podatku tym ponadto funkcjonują liczne zwolnienia ustawowe. Między innymi zwolnieni są właściciele, dla których pies jest niezbędną pomocą (np. niewidomi, głuchoniemi czy niedołężni), ponadto ci, którzy posiadają psy w celu pilnowania gospodarstw rolnych i stad na pastwiskach oraz osoby w wieku powyżej 70 lat prowadzące samodzielnie gospodarstwo domowe.

2.5.1.2 Dochody z tytułu opłat samorządowych

Opłata skarbowa

Spośród opłat samorządowych, będących w dyspozycji gmin w Polsce, na uwagę zasługuje opłata skarbowa, której konstrukcje reguluje ustawa z 31 stycznia 1989r. o opłacie skarbowej i rozporządzenie Ministra Finansów z 9 grudnia 1994r. w sprawie opłaty skarbowej. Opłatę skarbową obowiązane są uiszczać osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a więc ma ona powszechny charakter. Udział tej opłaty w dochodach gmin przewyższa udział podatku rolnego czy też od środków transportowych, stanowiąc około 3,4% dochodów budżetowych wszystkich gmin. Jednak ze względu na jej specyfikę wpływy z tej opłaty zwykle zasilają budżety miast. Opłata skarbowa jest bowiem pobierana zarówno w przypadku czynności administracyjnych podejmowanych przez administracje państwową na wniosek zainteresowanego (zainteresowanego tym wypadku ma charakter klasycznej opłaty, gdyż jej uiszczeniu towarzyszy bezpośrednie świadczenie wzajemne ze strony administracji państwowej), jak i z tytułu czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zainteresowane strony ( w tej części posiada znamiona podatku). Stąd też w większości przypadków czynności te podejmowane są na terenie większych skupisk ludności. Samorządy lokalne dysponują całością wpływów z tej opłaty. W odróżnieniu od wcześniej omówionych podatków gminy nie mogą dowolnie kształtować obciążeń tą opłatą na swoim terenie, gdyż w całym kraju obowiązują jednolite przepisy. Jedynie mogą udzielać indywidualnych ulg, odroczeń czy zwolnień.

Opłata administracyjna

Opłata ta może być swoistym przedłużeniem opłaty skarbowej. Rada gminy może (ale nie musi) wprowadzić opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Przedmiotem tej opłaty mogą być tylko czynności urzędowe organów podlegających radzie gminy, nie mogą być nią zaś objęte podania i załączniki do podań, zaświadczenia i zwolnienia. (…) uzasadnione jest pobieranie opłat za poszczególne czynności urzędowe gminy, ze świadczeniem których powiązany jest określony wkład pracy administracyjno - biurowej ze strony urzędników gminy.

Opłata targowa

Wśród opłat samorządowych dość duże znaczenie ma opłata targowa. W niektórych gminach może ona stanowić pokaźne źródło wpływów budżetowych. Podobnie jak w przypadku podatku od nieruchomości, corocznie określane są górne stawki kwotowe tej opłaty. Opłata targowa pobierana jest od osób fizycznych, prawnych i jednostek nie posiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Targowiskiem są wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych, zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych. Z opłaty tej są zwolnione osoby fizyczne i prawne, które są płatnikami podatku od nieruchomości (np. kiosku, hali, sklepu) położonej na terenie targowiska. Niekiedy gminy stosują kilkakrotnie wyższe stawki opłaty targowej w miejscach nie wyznaczonych przez gminę na targowisko w celu ograniczenia takiej działalności handlowej. Jednak według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to niezgodne z prawem, a w takich przypadkach właściwsze jest zastosowanie kar lub grzywien . Opłata targowa ma charakter podatku. Wskazuje na to brak związania tej opłaty z możliwością korzystania z urządzeń targowych i innych usług świadczonych przez targowisko. Poborem tej opłaty zajmują się inkasenci wyznaczeni przez radę gminy. Z uwagi na możliwość występowania dużej liczby targowisk na terenie danej gminy, opłatę tę charakteryzuje duży koszt jej pozyskiwania.

Opłata miejscowa

Opłata miejscowa może być ustalana w gminach, które mają korzystne warunki klimatyczne lub krajobrazowe. Decyduje o tym wojewoda w porozumieniu z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów naturalnych i Leśnictwa. Gminy, w których są takie walory, muszą złożyć wniosek do wojewody o uznanie ich praw do pobierania opłaty miejscowej. Pobierana jest ona od osób fizycznych przebywających czasowo w takich miejscowościach. W przypadku opłaty miejscowej rada gminy uchwala roczną stawkę, która nie może przekroczyć maksymalnej ogłaszanej corocznie przez Ministra Finansów. Ponadto w przepisach dotyczących opłaty miejscowej przewidziano szereg zwolnień ustawowych . Na przykład zwolnione są osoby przebywające w szpitalach, zakładach uzdrowiskowych, sanatoriach, osoby niewidome i ich przewodnicy, podatnicy podatku od nieruchomości posiadające domy letniskowe, a także zorganizowane grupy dzieci i młodzieży szkolnej. Opłata ta ma charakter podatku, gdyż jej uiszczaniu nie towarzyszy bezpośrednie świadczenie ze strony administracji samorządowej na rzecz wnoszącego opłatę.

Opłata eksploatacyjna

Opłata eksploatacyjna uiszczana jest przed podmioty gospodarcze uprawnione do wydobywania kopalin ze złóż oraz surowców mineralnych z odpadów po robotach górniczych lub procesach wzbogacenia kopalin. Opłatę tę wymierza organ koncesyjny - po uprzednim udzieleniu koncesji i ustanowieniu użytkowania górniczego. Począwszy od 2 września 1994 roku (data wejścia w życie prawa geologicznego i górniczego) dochodem gminy jest 60% wpływów z opłaty eksploatacyjnej. Pozostałe 40% to dochód narodowego Funduszu Ochrony środowiska i Gospodarki wodnej. Stawki w tej opłacie są określone jednolicie dla całego kraju rozporządzeniem Rady Ministrów. Podstawą wymiaru opłaty eksploatacyjnej jest cena sprzedaży wydobytej kopaliny albo surowca mineralnego ewentualnie cena surowca uszlachetnionego lub wzbogaconego - jeżeli kopalina przed wprowadzeniem jej do obrotu wymaga poddania przeróbce. Podstawa opłaty z tytułu innej działalności niż wydobycie kopalina lub surowców mineralnych może być uzależniona od jej rodzaju, wielkości powierzchni objętej przez koncesje, czasu na jaki koncesja została wydana oraz stopnia szkodliwości dla środowiska naturalnego.

Opłata adiacencka

Opłata adiacencka jest źródłem potencjalnych dochodów gminy, wnoszonych na jej rzecz wyłącznie przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, za wyjątkiem nieruchomości rolnych i leśnych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkalna lub gruntów zabudowanych o takiej samej funkcji. Podstawą opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości gruntowych, spowodowany działaniami inwestycyjnymi gminy, w zakresie budowy urządzeń komunalnych, energetycznych gazowych. Gmina nie ma obowiązku wymierzania opłat adiacenckich, a jedynie może z tej formy korzystać.

2.5.1.3 Pozostałe dochody własne gminy

Pozostałe dochody własne gmin maja na ogół mniejsze znaczenie fiskalne niż podatki i opłaty lokalne. Wśród nich można wyróżnić dochody stałe i nadzwyczajne. Do tych pierwszych można zaliczyć dochody z majątku, dochody realizowane przez komunalne jednostki budżetowe i wpłaty jednostek pozabudżetowych oraz odsetki od środków pieniężnych na rachunkach bankowych. Nadzwyczajne dochody obejmują natomiast wpływy z samoopodatkowania mieszkańców, spadki, zapisy i darowizny na rzecz gmin, odsetki od pożyczek udzielonych przez gminy, a także odsetki od nieterminowo płaconych podatków i opłat.

Dochody stałe

Wśród pozostałych, stałych wpływów budżetowych na uwagę zasługują dochody z majątku. Zgodnie z ustawa o samorządzie terytorialnym gminom przekazano mienie komunalne, którym mogą dowolnie dysponować. Często władze lokalne pod naporem potrzeb sprzedają częściowo swój majątek pozbawiając się w przyszłości dochodów z tego źródła. Niekiedy sprzedaż mienia jest koniecznością, gdy jego utrzymanie jest zbyt kosztowne. Istnieje również pogląd, że gminy powinny posiadać tylko taki majątek, który niezbędny jest im do zaspokajania potrzeb mieszkańców. Samodzielność gmin w zakresie polityki dotyczącej własnego majątku rzutuje na znaczne zróżnicowanie dochodów budżetowych samorządów z tego tytułu. Jednak to zróżnicowanie wynika w dużej mierze z różnego potencjału majątkowego samorządów. Ponadto na poziom dochodów z majątku wpływają również sprawy związane z nieuregulowaniem w pełni stanu prawnego mienia, którym gminy dysponują.

Pozostałe własne dochody stałe, obejmujące dochody jednostek budżetowych i wpłaty od jednostek gospodarki pozabudżetowej oraz odsetki od środków pieniężnych samorządu na rachunkach bankowych, zależne są w dużej mierze od czynników, na które gminy nie mają tak dużego wpływu jak w przypadku dochodów z mienia komunalnego. Dochody jednostek budżetowych, zakładów budżetowych czy gospodarstw pomocniczych wynikają w znacznym stopniu z atrakcyjności usług świadczonych przez władze lokalne za pośrednictwem różnych jednostek, a także z istnienia konkurencji na rynku usług komunalnych. Natomiast odsetki, jakie gmina osiąga od wkładów na rachunkach bankowych, zależą od często zmieniającego się oprocentowania lokat.

Dochody lokalne

W przepisach finansowych dotyczących samorządu lokalnego przewidziano również możliwość uzyskiwania przez gminy dochodu z samoopodatkowania mieszkańców. Samoopodatkowanie mieszkańców musi być poprzedzone referendum,które jest przeprowadzane z inicjatywy rady gminy lub samych mieszkańców. Jednak w tym drugim przypadku wniosek o samoopadatkowanie musi złożyć co najmniej 0,1 uprawnionych do głosowania. Wprowadzenie podatku na tych zasadach ma miejsce tylko wtedy, gdy w referendum brało udział 30% uprawnionych do głosowania i oddano 2/3 głosów za opodatkowaniem. Skomplikowana procedura przeprowadzania referendum jest istotnym czynnikiem wpływającym na niewielkie dochody gmin płynące z tego źródła. Ponadto niskie wpływy z samoopodatkowania mieszkańców wynikać mogą również z braku postrzegania własnego interesu przez mieszkańców bardziej liczebnych gmin przy podejmowaniu decyzji w sprawie dobrowolnego opodatkowania się na odległe cele społeczności lokalnej. Natomiast w wiejskich gminach barierą w samoopodatkowaniu może być ubóstwo mieszkańców.

Ustawy określające dochody gmin zaliczają do nich również spadki zapisy i darowizny na rzecz samorządu terytorialnego. Takie uregulowanie umożliwia gminom korzystanie z ofiarności społeczeństwa. Brak bowiem takiej możliwości pozyskiwania dochodów przez terenowe organy administracji państwowej pogłębiał i tak niedostateczne zainteresowanie mieszkańców (jak również ludności tymczasowo zamieszkującej na terenie danej gminy) sprawami lokalnymi.

Dochodami z innego nadzwyczajnego źródła, jakimi są odsetki od pożyczek udzielonych przez gminy, z uwagi na to, że środki w dyspozycji samorządów mają charakter publiczny, powinny mieć marginalne znaczenie we wpływach budżetowych. Dochody budżetowe gmin powinny być w pierwszej kolejności wydatkowane na zadania, których realizacja pozwala na zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych. Pewnym usprawiedliwieniem dla pożyczania publicznych środków gmin może być pomoc w finansowaniu przedsięwzięć, podejmowanych np. przez organizacje pozarządowe, jeśli ich działalność wpłynie na zaspokojenie określonych potrzeb mieszkańców gminy.

Podsumowując, trzeba stwierdzić, że dochody własne maja istotne znaczenie w strukturze dochodów gmin, gdyż one przede wszystkim decydują o ich sytuacji finansowej. Z niepokojem trzeba stwierdzić, że od kilku lat udział dochodów własnych w strukturze dochodów budżetów gmin maleje, co jest spowodowane przede wszystkim przejmowaniem przez organy gmin wielu zadań z zakresu administracji rządowej finansowanych ze źródeł innych niż dochody własne. Ogranicza to w znacznym stopniu samodzielność finansową gmin i powoduje rozszerzenie zależności finansowej gmin od organów administracji rządowej.

Budując zatem docelowy model podziału podatków należałoby dążyć do wyposażenia ich w wydajniejsze (niż dotychczas) źródła podatkowe. Przede wszystkim powinny zostać zmienione zasady naliczania podatków majątkowych (podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego).

2.5.2 Dochody zewnętrzne gminy

2.5.2.1 Udział w dochodach budżetu państwa

Wśród dochodów samorządu terytorialnego ważne miejsce zajmują udziały w dochodach budżetu państwa . Stanowią one około jedną czwartą dochodów budżetowych gmin. Zgodnie z Ustawą o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, budżety samorządów lokalnych w 1991 roku zostały zasilone następującymi udziałami :

Powyższe propozycje uległy zmianie w roku 1992, gdy powszechnie obowiązujący podatek dochodowy od osób fizycznych zastąpił poprzednie podatki obciążające osoby fizyczne i zmniejszono przejściowo procent udziału samorządów w podatku od osób prawnych.

Udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych

Zgodnie z poprawkami do ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, gminy otrzymały w 1992 roku 15-procentowy udział w nowym podatku. Opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych podlegają dochody osiągnięte ze źródeł przychodów wyszczególnionych w ustawie. Dochodem ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania osiągnięta w okresie roku podatkowego. Obejmują one przede wszystkim przychody wynikające z wykonywania pracy na podstawie stosunku służbowego, stosunku pracy, spółdzielczego stosunku pracy, pracy nakładczej, ponadto przedmiotem podatku jest również otrzymywana emerytura lub renta. Płacą ten podatek także osoby, które osiągają przychody z działalności wykonywanej osobiście, z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, z wykonywania wolnego zawodu, działów specjalnych produkcji rolnej, a także osiągające przychody z nieruchomości, z najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżaw, z kapitałów pieniężnych i praw majątkowych, ze sprzedaży lub zamiany nieruchomości, prawa do lokalu mieszkaniowego, prawa wieczystego użytkowania gruntów. Podatnicy podatku dochodowego mogą korzystać z szeregu ulg. Część z nich może być wykorzystana poprzez odpisywanie od dochodu przed opodatkowaniem różnych wydatków, takich jak: darowizny na wymienione w ustawie cele, wypłaty rent i innych trwałych ciężarów opartych na tytule prawnym, wydatki na cele rehabilitacyjne ponoszone przez osoby niepełnosprawne lub opiekuna takiej osoby, wydatki inwestycyjne, wydatki na budowę budynku mieszkalnego pod warunkiem wynajmu co najmniej pięciu lokali. Natomiast druga część ulg daje możliwość odpisu części wydatków od podatku, obliczonego według progresywnej skali. Są to w szczególności ulgi z tytułu wydatków mieszkaniowych na użytek podatnika, wydatki na remont i modernizację budynku lub lokalu mieszkalnego, zakupu przyrządów i pomocy naukowych związanych z wykonywaną przez podatnika pracą, odpłatnego kształcenia z odpłatnych świadczeń zdrowotnych w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej lub u lekarzy prowadzących prywatną praktykę, odpłatnego zawodowego dokształcenia podatnika.

Skala w podatku dochodowym od osób fizycznych stale się zmienia. Przede wszystkim co roku podnoszone są kwoty, dla których obowiązują wyższe stawki w tym podatku. Ponadto począwszy od roku 1997 następowała coroczna obniżka obowiązujących stawek. W związku z tą obniżka gminy otrzymywały wyższy udział w tym podatku. W roku 1997 wyniósł on 16%, a w 1998 - 17%.

Jest to w pewnym stopniu rekompensata dla gmin z tytułu obniżek wpływów z podatku dochodowego na skutek zmniejszenia obciążenia podatników tym podatkiem. Takie rozwiązanie wydaje się słuszne z uwagi na to, że gminy nie powinny ponosić konsekwencji w postaci obniżenia swoich dochodów na skutek zmiany polityki fiskalnej prowadzonej przez państwo. Samorządy terytorialne wykonują zadania własne, na których realizacje potrzebują określonych środków, stąd też przy nie zmniejszonych zadaniach nie powinny mieć obniżanych dochodów.

Biorąc pod uwagę konieczność dostosowania dochodów gmin do ich zadań, w 1999 roku ustawodawca wprowadził 27,6% udział gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych, z uwagi na przekazanie nowych kompetencji samorządowi lokalnemu szczebla podstawowego oraz reformy ochrony zdrowia.

Udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budżetu państwa, dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, podlegają przekazaniu z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa na rachunki właściwych budżetów jednostek samorządu terytorialnego w terminie do 10 dnia miesiąca następującego miesiącu, w którym podatek wpłynął na rachunek urzędu skarbowego.

Udział w podatku dochodowym od osób prawnych

Podatek dochodowy od osób prawnych obciąża osoby prawne jak również jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Nie dotyczy to jednak spółek nie posiadających osobowości prawnej. Nie dotyczy to jednak spółek nie posiadających osobowości prawnej. Przedmiotem tego podatku są dochody osiągane z różnego rodzaju działalności, z wyjątkiem działalności rolniczej (nie są jednak wyłączone dochody z działów specjalnych produkcji rolnej) i leśnej. Skala w podatku dochodowym od osób prawnych ma charakter proporcjonalny. W 1996 roku stawka wynosiła 40%, a począwszy od 1997 jest stopniowo obniżana - o 2% rocznie. Jednocześnie gminy zachowały 5% udział w tym podatku. Nie jest to jednak bezwzględnie niekorzystne dla gmin. niższa stawka może wprawdzie oznaczać niższe wpływy, ale może też zachęcić do większej efektywności przedsiębiorców i w efekcie wpływy z tego podatku nawet zwiększyć. Jest to tym bardziej prawdopodobne, iż zapowiedź corocznego obniżania stawek zapisano w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych.

Gminie nie przysługuje we wpływach z udziału w podatku dochodowym od osób prawnych, podobnie jak w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych, prawo udzielania ulg, odroczeń, umorzeń czy zaniechań w części przysługującej władzom lokalnym. Ponadto samorządy terytorialne są raczej mało zainteresowane pozyskiwaniem nowych inwestorów - osób prawnych na swoim terenie ze względu na wpływy z udziału w tym podatku. Odsetek dochodów z udziału gmin w podatku dochodowym od osób prawnych w dochodach ogółem kształtuje się na poziomie około 2%.

Zainteresowanie gmin będzie wynikało raczej z chęci zwiększenia wpływów z podatków lokalnych (np. podatku od nieruchomości), niż z udziału w tym podatku.

2.5.2.2. Subwencje ogólne i dotacje celowe

Doświadczenia krajów wysoko rozwiniętych wskazują, że nie jest możliwe stworzenie systemu dochodów samorządowych bez potrzeby dotowania z budżetów centralnych. Konieczność dotowania władz lokalnych wynika zarówno z różnic w warunkach naturalnych, jakimi dysponują gminy, jak i z różnego stopnia wyposażenia terytorium samorządów w infrastrukturę techniczną i społeczną.

Zjawisko dotowania, czy też subwencjonowania gmin w dużym stopniu nie musi przesądzać o samodzielności władz lokalnych. To, czy gmina może dowolnie wykorzystać przekazane jej środki, czy też ma dokładnie wskazany cel, na jaki oddawane do jej dyspozycji środki mogą być zużyte, określa samorządność władz gminnych w zakresie wpływów jej powierzonych.

Subwencje ogólne występują obok i niezależnie od dotacji. Te dwie formy finansowe, będące dochodami budżetu gminy, różnią się zarówno co do ich miejsca w systemie dochodów gminy, jak i w zakresie ich szczegółowej konstrukcji finansowo prawnej. Pełnią odmienne funkcje. Główna różnicą między tymi dwiema postaciami dochodów gminy jest to, że subwencje przeznaczone są na finansowanie zadań własnych, a dotacje służą finansowaniu zarówno zadań własnych, jak i zadań zleconych. Ponadto, niektóre subwencje - subwencja wyrównawcza i subwencja zależna od przeliczeniowej liczby mieszkańców - maja ogólny charakter, skierowane są na finansowanie ogółu zadań własnych gminy. Dotacje natomiast związane są z finansowaniem określonego celu lub grupy celów (np. finansowanie zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej, dofinansowanie określonych zadań własnych gminy).

Subwencja ogólna

Subwencje ogólne są traktowane jako element równoważący zbiorczy bilans dochodów i wydatków gmin. Mają charakter dochodów stałych, bezwarunkowych (gminy musza jednak spełniać pewne kryteria) kryteria ogólne. Każda gmina otrzymuje z budżetu państwa subwencję ogólną składającą się z trzech części:

Kwotę przeznaczoną na część podstawową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin ustala się jako sumę kwoty stanowiącej 1% planowanych w ustawie budżetowej dochodów budżetu państwa oraz kwoty wpłat gmin (…). Podziału kwoty przeznaczonej na część podstawową subwencji ogólnej dokonuje się w następujący sposób:

  1. odlicza się 4% na rezerwę części podstawowej,

  2. ustala się dla poszczególnych gmin kwotę wyrównawczą, stanowiącą element składowy części podstawowej subwencji ogólnej,

  3. pozostałą kwotę części podstawowej subwencji ogólnej rozdziela się między wszystkie gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców w poszczególnych gminach.

Subwencja ogólna jest przekazywana przez Ministra Finansów w dwunastu równych ratach w terminie do 15 każdego miesiąca. Nie będą podstawą do zwiększenia subwencji ogólnej skutki decyzji rad gmin określających niższe stawki podatków niż ich ustawowo określone górne granice. W wypadku nieterminowego przekazywania subwencji gminom przysługują odsetki w wysokości odsetek za zaległości podatkowe. Gdyby natomiast gmina otrzymała subwencję, a wyniku podjętej kontroli okazało się, że sprawozdanie gminy jest oparte na nieprawdziwych danych, Minister Finansów musi zmniejszyć należną gminie subwencję ogólną i zmniejszyć lub wstrzymać jednocześnie przekazywane raty o kwoty nienależnej subwencji. Od takich zwrotów przysługują budżetowi państwa odsetki w wysokości odsetek za zaległości podatkowe.

Rezerwę części podstawowej subwencji ogólnej, przeznacza się na zwiększenie części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin nie objętych kwotą wyrównawczą części podstawowej subwencji ogólnej, w których w pierwszym półroczu danego roku wystąpi ubytek dochodów, wynikający ze zmiany zasad udzielania udziałów gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, a wykazany w sprawozdaniu gmin za pierwsze półrocze danego roku; rezerwą ta dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego.

Do otrzymania subwencji wyrównawczej miały prawo gminy, w których wskaźnik dochodów podstawowych na 1 mieszkańca, czyli wskaźnik G, był mniejszy od 85 % wskaźnika P, wskaźnik G był wyliczany przez podzielenie kwoty należnych dochodów podstawowych gminy w pierwszym półroczu roku bazowego przez liczbę mieszkańców

W systemie zasilania finansowego gmin z pozostałej części subwencji ogólnej podstawowym kryterium jest liczba mieszkańców, przy czym dla systemu tego charakterystyczne jest nie schematyczne podejście do wyliczania potrzeb gmin. Wyraża się ono w dostrzeganiu potrzeb gmin większych i wobec tego rozróżnia się rzeczywistą oraz przeliczeniową liczbę mieszkańców.(...)

Część rekompensująca subwencji ogólnej dla gminy może składać się z :

  1. kwoty rekompensującej dochody utracone w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportowych,

  2. kwoty rekompensującej dochody utracone bezpośrednio z tytułu:

  1. ustawowych ulg i zwolnień, określonych w różnych ustawach w tym: ustawie o podatku rolnym i ustawie o lasach,

  2. obniżenia opłaty eksploatacyjnej wynikającego z ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Kwotę rekompensującą przeznaczoną dla gmin ustala się w wysokości nie mniejszej niż 10,5 % planowanych w ustawie budżetowej wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Kwotę rekompensująca dochody utracone w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportowych - w dwunastu równych ratach miesięcznych, w terminie do 25 dnia każdego miesiąca, natomiast kwotę rekompensującą utracone dochody z tytułu ustawowych ulg i zwolnień oraz obniżenia opłaty eksploatacyjnej przekazuje minister właściwy do spraw finansów publicznych w dwóch ratach, w terminie:

  1. do dnia 31 maja - w wysokości wyrównującej ubytek dochodów za rok poprzedzający rok podatkowy,

  2. do dnia 15 października - w wysokości 50 % kwot ubytku dochodów w roku podatkowym.

Subwencja oświatowa związana była z tym, że od 1 stycznia 1996 roku gminy przejęły wszystkie szkoły podstawowe. Jednocześnie rozpoczął się proces przejmowania przez gminy części szkół średnich. Gminy te dostawały nadzwyczajne dotacje oświatowe. Obowiązkowo gminy przejęły szkoły średnie w ramach tzw. ustawy miejskiej.

Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w łącznej kwocie nie mniejszej niż 12,8 % planowanych dochodów budżetu państwa. Część oświatową subwencji ogólnej, po odliczeniu kwoty rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 1 %, rozdziela się miedzy poszczególne gminy według zasad ustalonych, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem typów i rodzaju szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz liczby uczniów w tych szkołach. Część oświatowa subwencji ogólnej zostaje przekazywana - w ratach miesięcznych, z których rata za marzec wynosi 2/13 ogólnej kwoty subwencji na zadania oświatowe - w terminie do 25 dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń.

Gminy oprócz subwencji ogólnej mogą również otrzymać z budżetu państwa pomoc bezzwrotną w formie dotacji celowych, związanych ze sfinansowaniem konkretnych zadań. Ustawa o finansach publicznych rozróżnia pięć dotacji celowych z budżetu państwa dla gmin:

Dotacja celowa na zdania z zakresu administracji rządowej - Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej ogólnej i specjalnej, które będą przekazywane organom samorządu terytorialnego we wskazanych miastach wraz ze środkami finansowymi. Przekazanie zadań i kompetencji nastąpić powinno w drodze porozumienia (...) dotacje te ustala się stosując zasady przyjęte do kalkulacji środków finansowych dla tego typu zadań finansowanych z budżetu państwa.

W imieniu gminy porozumienie zawiera i podpisuje prezydent miasta, przedstawiając stosowne upoważnienie udzielone przez radę miejską. W imieniu administracji rządowej porozumienie zawiera i podpisuje wojewoda po uzgodnieniu z właściwymi organami rządowej administracji specjalnej, w częściach dotyczących ich właściwości.

Dotacje celowe na zadania własne - mogą być udzielane na inwestycje realizowane przez gminy, zadania z zakresu pomocy społecznej, wypłaty dodatków mieszkaniowych, dofinansowanie szkół i placówek oświatowych.

Dotacje celowe na finansowanie zadań realizowanych na podstawie porozumień - jest to porozumienie o charakterze administracyjnym, jego przedmiotem jest przekazanie zadań i kompetencji między nie podporządkowanymi sobie organami administracji publicznej. Gmina może realizować zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z tymi jednostkami. Przykładowo, może to być porozumienie administracyjne pomiędzy samorządem gminnym a samorządem powiatowym.

Dotacja celowa na realizację zadań zleconych przekazywana jest z budżetu państwa gminom wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w trybie art.8 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmowanie tych zadań przez gminy ma charakter obligatoryjny lub fakultatywny. W pierwszym przypadku wynikają one z nałożonego na gminy obowiązku ich przyjmowania, w drugim natomiast przypadku zadania zlecone są przejmowane na podstawie odpowiedniego porozumienia zawartego pomiędzy zainteresowaną gminą a właściwym organem administracji rządowej. Art.8 o samorządzie gminnym nakazuje organom administracji rządowej dostarczanie gminom środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania powyższych typów zadań zleconych. Niedotrzymanie przez organ administracji rządowej obowiązku terminowego przekazywania gminom dotacji na zadania celowe powoduje, iż gminom przysługują w stosunku do Skarbu Państwa odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Nie wykorzystane środki dotacji celowych podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

2.5.2.3 Obligacje komunalne, kredyty, pożyczki i inne dochody nie podatkowe

Przychody te są formą zasilania finansowego, która wywołuje inne skutki ekonomiczne i prawne niż gromadzenie dochodów budżetowych w formie podatków czy transferów z budżetu pastwa. Władze gminy, podejmując decyzję o sięgnięciu do tych źródeł zasilania finansowego, ponoszą odpowiedzialność za wytworzenie w przyszłości dochodów, które umożliwią ich spłatę oraz ich efektywną i racjonalną - poprzedzona analizą obecnych i przyszłych korzyści i strat - prywatyzację składników mienia gminy.

Obligacje komunalne

Obligacje komunalne są podstawowym rodzajem papieru wartościowego emitowanego przez jednostki samorządu terytorialnego. Zasady ich emisji i dopuszczenia do obrotu określają przepisy ustawy z 29 czerwca 1995 roku o obligacjach oraz ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Ustawa o obligacjach kwalifikuje je jako papier wartościowy emitowany w serii, w którym remitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia (wykupu obligacji). Ustawa o obligacjach nie rozróżnia obligacji komunalnych od innych jej rodzajów i nie podaje definicji obligacji komunalnej. Dla ich rozróżnienia przyjmuje się, że są to obligacje emitowane przez gminy, dla pozyskania środków na finansowanie inwestycji lokalnych, podlegające reżimowi tych przepisów prawnych, które regulują zagadnienia związane z funkcjonowaniem samorządowych struktur oraz ich finansowaniem. Obligacje komunalne są na ogół emitowane na cele związane z rozwojem gospodarczym jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności inwestycji - budownictwa komunalnego, oczyszczalni ścieków, wodociągów, itd.

Klasyfikacja obligacji komunalnych może być przeprowadzona, po rozważeniu różnych kryteriów stosowanych w literaturze przedmiotu, m.in. ze względu na:

Skuteczność obligacji komunalnych jako źródła sfinansowania zadań publicznych o charakterze lokalnym jest uzależniona od wielu czynników, w tym m.in. od:

Zastosowanie obligacji komunalnych w celu finansowania zadań publicznych o charakterze lokalnym w Polsce ma charakter ograniczony. Spowodowane to jest występowaniem licznych barier, z których najważniejsze to konkurencyjność skarbowych papierów wartościowych oraz brak zinstytucjonalizowanych inwestorów chcących i mogących trwale wchłaniać znaczące emisje obligacji. Ważne bariery to także: brak wykształconych kadr, czteroletnia kadencja władz gminnych, brak opracowanej i przyjętej strategii rozwoju gminy. W najbliższych latach bariery te prawdopodobnie będą przełamywane, a obligacje samorządowe w szerszym niż dotychczas zakresie będą wykorzystywane do finansowania zadań gmin.

Kredyty i pożyczki

Celem zaciągania kredytów i pożyczek krótkoterminowych jest pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, natomiast kredyty i pożyczki długoterminowe przeznacza się na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego.

Krótkoterminowe pożyczki i kredyty gmina zaciąga zazwyczaj wówczas, gdy w trakcie roku budżetowego zaplanowane w budżecie kwoty dochodów nie są uzyskiwane terminowo i pojawiły się nieprzewidziane okoliczności, które utrudniają realizację zadań publicznych zaplanowanych do sfinansowania ze środków budżetu gminy. Ustawa o finansach publicznych nie ustala żadnych ograniczeń ilościowych dotyczących poziomu dopuszczalnej kwoty kredytów i pożyczek krótkoterminowych, które może zaciągnąć jednostka samorządu terytorialnego, wykorzystując swoją wyłączną kompetencję do ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez gminę w roku budżetowym odpowiednim zapisem w uchwale budżetowej. Pomimo, że zaciągane przez gminy krótkoterminowe pożyczki i kredyty są spłacane w okresie roku budżetowego, trzeba pamiętać, że pociągają one za sobą koszty, które gminy muszą uwzględnić na etapie konstrukcji budżetu. Ponadto wyłaniają się przy tym kwestie związane z wyborem określonego instrumentu równoważenia bieżącej gospodarki finansowej gminy, ustaleniem warunków, na jakich zaciągane są przez nie pożyczki i kredyty krótkoterminowe, oraz kwestie związane z wyborem podmiotu, do którego burmistrz gminy zwraca się z wnioskiem o udzielenie kredytu lub pożyczki krótkoterminowej. Podstawowym kryterium, na podstawie którego gmina rozstrzyga o tych sprawach, powinna być minimalizacja kosztów pozyskiwania środków pieniężnych na pokrycie niedoboru występującego w ciągu roku.

Kredyty i pożyczki długoterminowe powinny być wykorzystywane przez jednostki samorządu terytorialnego do sfinansowania wydatków o charakterze inwestycyjnym, na które nie ma pokrycia w planowanych dochodach budżetowych. Decyzja o zaciągnięciu kredytu długoterminowego (pożyczki) przez gminę powinna być poprzedzona wnikliwą oceną wpływu z tych źródeł przychodów na przyszły poziom wydatków budżetu gminy, oraz możliwości utrzymania i rozwijania dotychczasowego standardu wytwarzanych dóbr publicznych i społecznych. W ramach tej oceny brane powinny być pod uwagę przede wszystkim: koszt zastosowania danego instrumentu, czas spłaty oraz możliwości wykorzystania określonego instrumentu z punktu widzenia gminy.

Polityka pozyskiwania przez gminy kredytów i pożyczek powinna być skierowana na poszukiwania niskoprocentowych kredytów długoterminowych w celu sfinansowania przedsięwzięć mieszczących się w różnego rodzaju programach pomocy dla jednostek samorządu terytorialnego, przygotowanych przez Unię Europejską, oraz preferowanie pożyczek jako źródła finansowania inwestycji proekologicznych. Polityka ta powinna uwzględniać to, że instytucje udzielające kredytów i pożyczek długoterminowych często odstępują od stosowania wielu rygorów uwarunkowań związanych z udzieleniem i z zabezpieczeniem spłaty udzielanych kredytów (pożyczek), gdyż wychodzą z założenia, że pewność i względna stabilizacja dochodów uzyskiwanych przez gminę, powiat i województwo stanowią wystarczające zabezpieczenie.

Inwestycje na rynku pieniężnym i kapitałowym

Oprócz wymienionych form pozyskiwania dochodów należy zwrócić uwagę na sytuację, gdy gmina występuje na rynku pieniężnym i kapitałowym w roli inwestora. Może to odbywać się poprzez:

Tego rodzaju działalność budzi jednak zastrzeżenia, bowiem rolą gminy jest zaspokajanie określonych potrzeb społecznych. Posiadanie zatem przez gminę wolnych kapitałów pieniężnych może utożsamiane być z niezaspokojeniem określonych potrzeb mieszkańców. Ponadto dokonywanie inwestycji na rynku pieniężnym i kapitałowym zawsze związane jest z ryzykiem, które wydaje się być trudne do pogodzenia z charakterem środków użytych na tego rodzaje inwestycje. Powyższe sprawia, że do działalności tego typu należy podchodzić z dużą ostrożnością, pamiętając, że zadaniem gminy jest nie tyle pomnażanie posiadanych zasobów, ile w pierwszej kolejności zaspokajanie określonych potrzeb danej społeczności. Równocześnie nie można zapominać, iż obowiązkiem wszystkich podmiotów komunalnych jest także jak najlepsze wykorzystanie posiadanych zasobów, ich celowe zagospodarowanie, zgodnie z regułami prawidłowej gospodarki.

Najbardziej popularnym w praktyce samorządowej, także niejako neutralnym rodzajem pozyskiwania dodatkowych dochodów jest lokowanie wolnych środków pieniężnych na rachunkach bankowych. Dokonywanie lokat jest czynnością stosunkowo prostą, jest to równocześnie najbezpieczniejsza lokata posiadanej nadwyżki środków pieniężnych. Wiąże się to jednak z faktem, że korzyści, jakie może gmina osiągnąć z tego tytułu są nie duże i wiążą się ze zmniejszeniem płynności finansowej.

Prócz inwestowania wolnych środków pieniężnych w formie lokat bankowych, gminy mogą również wykorzystać posiadane zasoby dokonując zakupu obligacji. Instrument ten zapewnia, co do zasady o wiele wyższy stopień płynności zaangażowanych środków niż w przypadku lokat. Wymaga jednak równocześnie posiadania przez osoby zarządzające mieniem gminy wyspecjalizowanej wiedzy z zakresu finansów, która pozwala ograniczyć ryzyko związane z zakupem tego rodzaju papierów wartościowych. Ryzyko straty jest tu bowiem, dużo większe niż w przypadku powierzenia pieniędzy bankowi (wyłączając obligacje Skarbu Państwa). Zauważyć należy, iż obowiązujące przepisy nie zawierają w tym względzie dla gmin żadnych ograniczeń.

Kierując się wymogami wskazanymi w art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym, wydaje się, że inwestycje w obligacje powinny być podejmowane z dużą ostrożnością, przy wykorzystaniu głównie obligacji Skarbu Państwa, jako najbezpieczniejszego w tym zakresie ulokowania wolnych środków.

2.6 KLASYFIKACJA WYDATKÓW GMIN

2.6.1 Klasyfikacja funkcjonalna

Systematyka wydatków gminnych jest podobna do klasyfikacji wydatków budżetu państwa. Na pierwszy miejscu można wyróżnić kryterium funkcjonalne w podziale wydatków gmin, tj. w zależności od przeznaczenia środków pieniężnych na finansowanie różnych sfer działalności (wydatki według działów). Zgodnie z tym można wyróżnić następujące wydatki samorządowe, dotyczące takich działów jak:

Kształtowanie się struktury wydatków gmin w Polsce zgodnie z tym podziałem i z uwzględnieniem najważniejszych działów (tj. tych, których udział w wydatkach ogółem jest znaczący wygląda następująco:

Najwięcej środków przeznaczanych jest na oświatę i wychowanie z uwagi na przejęte przez gminy szkoły podstawowe. W 2000 roku stanowiły one aż około 37,5% wydatków gmin ogółem. W drugiej kolejności samorządy wydatkowały na gospodarkę komunalna (22,3% swych środków). Znaczące kwoty przeznaczone były także na administracje samorządową (9,7%) oraz opiekę społeczną ((,2%), a także na ochronę zdrowia (6,1%). Natomiast gospodarka mieszkaniowa pochłaniała 4,6% wydatków, rolnictwo - 2,3%, a transport - zaledwie 1,8%.

2.6.2 Klasyfikacja rodzajowa

Innym ważnym kryterium wyróżnienia wydatków władz lokalnych jest rodzaj wydatku, określający jego charakter oraz przeznaczenie. Zgodnie z tym podziałem wydatki można podzielić na:

Dotacje maja charakter celowy i przekazywane są jednostkom gospodarki pozabudżetowej, instytucjom kultury, stowarzyszeniom, fundacjom, kościołom, a także spółdzielniom, spółkom, przedsiębiorstwom, osobom fizycznym. Świadczenia na rzecz osób fizycznych natomiast obejmują wypłaty zasiłków. Wydatki bieżące mają charakter powtarzający się i są związane z utrzymaniem oraz bieżącym funkcjonowaniem gminy i jej jednostek.

Wyróżnić tutaj można wydatki na wynagrodzenia oraz zakupy materiałów i usług. Wydatki majątkowe obejmują natomiast nakłady samorządów na budowę i rozbudowę obiektów komunalnych, zakupy środków trwałych, inwestycje kapitałowe, jak wniesienie kapitału do spółek, zakup akcji. Powiększają one majątek gminy, poprawiają stan i strukturę wyposażenia samorządu w obiekty publiczne. W 2000 roku dotacje stanowiły 11,7%, świadczenia na rzecz osób fizycznych - 8%, bieżące - 57,5%, a majątkowe - 22,4%. Jak wskazują te dane liczbowe, samorządy gminne dość dużo inwestują. Wprawdzie wydatki bieżące stanowią przeszło połowę wydatków, to jednak znaczna część środków jest akumulowana.

2.6.3 Wydatki neutralne i aktywne

Innym kryterium, wyróżniającym wydatki neutralne i aktywne, jest ich wpływ na rozwój społeczno-ekonomiczny. Wydatki neutralne są niezbędne, ale obojętne dla rozwoju społecznego i gospodarczego. Przykładowo można tu wymienić wydatki na administrację czy bezpieczeństwo publiczne. Jednak i one nie są tak zupełnie neutralne dla zjawisk społeczno-gospodarczych. Środki finansowe przeznaczone na płace dla pracowników administracyjnych i zatrudnionych np. w straży miejskiej zwiększają siłę nabywczą ludności. Natomiast nabywanie rzeczy i materiały potrzebne do funkcjonowania administracji i służb bezpieczeństwa publicznego zwiększają popyt na określone towary. Niemniej jednak można przyjąć, że wydatki neutralne w zamierzeniu władz publicznych nie są podejmowane po to, aby wpływać na rozwój społeczny i ekonomiczny. Natomiast wydatki aktywne związane są ze świadomą ingerencją samorządu (państwa) w życie społeczne i gospodarcze. Ta ingerencja przybiera różne formy i ma różne cele. W gminach najczęściej za pośrednictwem wydatków realizowane są cele społeczne, znajdujące swoje odzwierciedlenie w realizacji podstawowego celu funkcjonowania samorządów gminnych, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców danej wspólnoty terytorialnej. W pewnym zakresie gminy mogą również ingerować w gospodarkę poprzez wydatki, np. inwestycyjne w zakresie infrastruktury technicznej, zachęcając tym samym do lokalizacji zakładów prywatnych przedsiębiorstw na terenach uzbrojonych.

2.7 RÓWNOWAGA I DEFICYT W BUDŻETACH GMIN

2.7.1 Pojęcie równowagi i deficytu budżetowego.

Budżety władz lokalnych mogą zamykać się niedoborem lub nadwyżką, a także mogą być zrównoważone. Przez równowagę budżetową będziemy rozumieć taki stan budżetu, w którym wydatki budżetu równają się jego dochodom. Równowaga budżetowa rozumiana dosłownie nie występuje prawie nigdy. Najczęściej mamy do czynienia z odchyleniami od stanu równowagi. W literaturze fachowej przyjmuje się, że nierównowaga budżetu występuje tylko wówczas, gdy w budżecie pojawia się deficyt. Budżet państwa wykazujący nadwyżki traktuje się jako zrównoważony. Wynika to z klasycznej teorii równowagi, w której postulowano konieczność ustalania wydatków publicznych na poziomie dochodów, jednocześnie gloryfikując tych, którzy potrafili realizować wydatki niższe niż dochody. Zdecydowanie pozytywna ocena zrównoważonych budżetów w XIX i na początku XX wieku została zastąpiona przez wykazanie korzyści deficytu budżetowego, co zostało podbudowane teoriami systematycznego deficytu, budżetu cyklicznego i impasu. Najogólniej rzecz biorąc teorie te w mniejszym lub większym stopniu dopuszczają niezrównoważenie budżetów, wykazując jednocześnie korzyści, ale i niebezpieczeństwa, jakie przynosi niedobór w budżecie.

Samorządy gminne w Polsce na początku lat dziewięćdziesiątych zostały wyposażone we własne źródła dochodów i w dochody, płynące z budżetu państwa do budżetów gmin w postaci udziałów w podatkach dochodowych, a także w formie dotacji celowych i subwencji ogólnych. Jednocześnie władze lokalne zostały zobowiązane licznymi ustawami do wydatkowania tych środków na różne cele. W trakcie planowania budżetowego w gminach mogło okazać się, że środki będące w posiadaniu samorządów nie są wystarczające dla pokrycia zaplanowanych wydatków. Początkowo Ustawa o samorządzie terytorialnym nie dopuszczała możliwości powstania w gminach deficytu budżetowego.

Zgodnie bowiem z art. 57 tej ustawy, wydatki budżetu nie mogły przekraczać dochodów. Jednak zarówno nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych, jak też pożyczki oraz emisje obligacji, w krajach zachodnich ujmowane w budżetach publicznych jako źródła finansowania niedoborów budżetowych, były umieszczone w dochodach gmin, co stało w sprzeczności z wprowadzonym w 1991 roku prawem budżetowym. W dalszych latach funkcjonowania samorządów w Polsce stopniowo dostosowano przepisy dotyczące finansowania niedoborów budżetowych gmin do uregulowań w tym zakresie w polskim prawie budżetowym, odnoszącym się zarówno do budżetu państwa, jak też i budżetów gmin. W efekcie tego procesu, w ustawie o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, obowiązującej w latach 1991 -1993 do dochodów nie włączono kredytów, pożyczek i wpływów z emisji papierów wartościowych. Jednocześnie określono warunki, na jakich mogą one być zaciągane. W 1994 roku w ustawie o finansowaniu gmin skreślono z listy dochodów samorządów nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych.

W odróżnieniu od budżetu państwa, deficyt budżetowy planowany przez gminę został ograniczony. Na początku funkcjonowania samorządów określony został dopuszczalny górny pułap spłat kredytów i pożyczek. W późniejszych latach (1993 i 1994) dodano do tego limit zadłużenia kwoty wykupu papierów wartościowych przypadających w danym roku, wyemitowanych przez samorząd, oraz potencjalne spłaty kwot wynikających z poręczeń udzielonych przez władze lokalne.

W latach 1991-1996 budżety wszystkich gmin w Polsce ogółem trzy razy zamknęły się nadwyżką i trzy razy niedoborem. Nadwyżki osiągały samorządy gminne w latach nieparzystych, deficyty w parzystych. Ta swoista huśtawka sugeruje, iż budżety gminne, globalnie rzecz biorąc, w odróżnieniu od budżetu państwa nie mają narastającego długu publicznego.

Budżety samorządowe w 1991 roku zamknęły się nadwyżką budżetową, która stanowiła aż 10,5% dochodów wszystkich gmin w tym roku. Około 45% samorządów zamknęło swój budżet dodatnim wynikiem finansowym, przekraczającym 10% ich dochodów. Natomiast jedynie 66 gmin wykazało deficyt. Spowodowane to było niewątpliwie nadmierna ostrożnością w realizacji wydatków nowo powołanych samorządów terytorialnych, ale też brakiem umiejętności prognozowania dochodów przez gminy i przez to zrealizowaniem niższych, niż to było możliwe, wydatków. Następny rok przyniósł już niedobór w budżetach gmin. Jednak niezrównoważenie stanowiło zaledwie 0,7% dochodów samorządowych. Zwiększyła się natomiast znacznie, w porównaniu z rokiem poprzednim, liczba gmin z deficytem. Niedobór budżetu wykazało 1100 gmin, co stanowiło aż 44,7% wszystkich gmin w Polsce. Podobnie duża liczba gmin z niedoborem budżetowym utrzymywała się w następnych latach. Zwykle około połowa budżetów samorządowych wykazywała deficyt. W tych też latach nadwyżka i niedobór stanowiły, analogicznie do 1992 roku, niewielki odsetek dochodów władz lokalnych, z tym, że w 1993 roku wystąpiła nadwyżka, stanowiąca niespełna 0,7% całości gminnych wpływów budżetowych. W 1994 roku natomiast pojawił się niedobór, którego udział w dochodach samorządowych wyniósł około 0,6%. W następnym roku budżety gmin ogółem zamknęły się nadwyżką, która podobnie jak w latach poprzednich, nie była znacząca i stanowiła 0,8% dochodów samorządowych. Natomiast nieco większy stosunkowo deficyt wystąpił w 1996 roku. Stanowił on 1, 8% dochodów budżetowych. Świadczyć to może o dużych umiejętnościach gmin w zakresie przewidywania dochodów i wydatków budżetowych. Jednocześnie pośrednio wskazuje na niewielką skalę wykorzystania przez samorządy gminne kredytów, pożyczek oraz obligacji komunalnych w finansowaniu ich wydatków.

2.7.2 Przychody budżetu gminy jako źródło pokrycia deficytu

Budżet gminy musi wykazywać źródła sfinansowania deficytu budżetowego. Najprostsza sytuacja ma miejsce wówczas, gdy gmina zakończyła wykonanie budżetu w roku poprzednim z nadwyżkami zgromadzonych dochodów nad zrealizowanymi wydatkami. Nadwyżki takie mogą być wykorzystane do finansowania niedoborów budżetowych w latach następnych. Jednak powszedniejsze są przypadki, gdy źródła dochodów gminy nie wystarczają do realizacji zadań publicznych w danym roku budżetowym, a także, gdy gmina nie dysponuje nadwyżkami budżetowymi z lat ubiegłych lub też posiadane nadwyżki są mniejsze niż szacowany niedobór środków finansowych. Wówczas rada gminy może wykorzystać uprawnienia do zaciągania długoterminowych zobowiązań finansowych, tj. zobowiązań przekraczających horyzont danego roku budżetowego. W szczególności gmina może emitować obligacje komunalne na sfinansowanie wydatków określonych przez cel emisji oraz zaciągać kredyty i pożyczki na sfinansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach gminy. W rezultacie powyższych uprawnień gminy, musi ona posługiwać się precyzyjną klasyfikacją rozmaitych przychodów i rozchodów, które wiążą się z określaniem źródeł pokrycia niedoboru lub innym niż finansowanie niedoboru rozdysponowaniem ewentualnej nadwyżki budżetowej. Jeżeli wpływy z pożyczek, kredytów i wyemitowanych papierów wartościowych nie są dochodami, lecz odrębnie klasyfikowanymi przychodami, zaś nadwyżki budżetowe z lat poprzednich mogą być bezpośrednio ujmowane w budżecie gminy tyko jako źródło pokrycia niedoboru, to zagadnienie równowagi budżetowej musi być rozpatrywane w szerszym ujęciu niż proste przyrównanie dochodów z wydatkami. Jednak z drugiej strony spłata przez gminę uprzednio zaciągniętych zobowiązań ( raty kapitałowe pożyczek i kredytów, wykup poprzednio wyemitowanych obligacji) nie jest wydatkiem lecz odrębnie klasyfikowanym rozchodem. Istnieje zatem konieczność przyrównania przychodów i wydatków, w których nie wszystkie pozycje wchodzą do kategorii dochodów i wydatków. W rezultacie można następująco sformułować wymagania równoważenia budżetu gminy - pełne, roczne rozchody nie mogą przewyższać pełnych, rocznych przychodów, powiększonych o stan środków na rachunku budżetu gminy na początku roku budżetowego. Wydatkiem jest spłata odsetek od zaciągniętych zobowiązań, zaś wpływy z tytułu odsetek od udzielonych pożyczek stanowią dochód budżetu gminy.

2.8 STRATEGIE FINANSOWE SAMORZĄDÓW

TERYTORIALNYCH

Klasycy finansów i ekonomii nie próbowali nawet się zastanawiać, czy państwo może wpływać na gospodarkę za pomocą operacji dokonywanych publicznymi zasobami pieniężnymi. Co więcej, oficjalna doktryna żądała, aby swobodna gra sił ekonomicznych była jak najmniej zakłócona operacjami publicznymi zasobami pieniężnymi. Obecnie coraz częściej zwraca się uwagę na instrumenty, które umożliwiłyby organom samorządowym kształtowanie gospodarki zgodnie z celami politycznymi. Okazuje się, że uprzywilejowaną pozycję wśród tych instrumentów mogą zajmować operacje dotyczące publicznych zasobów pieniężnych. Nowocześni ekonomiści i finansiści zgodnie uznają, że w celu osiągnięcia pewnych celów gospodarczych konieczne jest użycie tzw. strategii finansowych.

Określenie strategii finansowych wiąże się ze stopniem rozpoznania konkretnej sytuacji finansowej gminy. Strategia finansowa wyraża umiejętność doboru stosownych metod i narzędzi z punktu widzenia realizacji postawionych celów finansowych. W ramach strategii finansowej powinno uwzględniać się wpływ czynników wewnętrznych i zewnętrznych, istotnych z punktu widzenia skuteczności działania. Można przyjąć, że strategia finansowa integruje działania wokół celów oraz planowanych wyników i zadań finansowych. Cele są tu nadrzędne i wynikają z prowadzonej polityki, strategia zaś to sposób osiągnięcia celów.

W ramach strategii finansowych można wyróżnić:

Pojęcie strategii ma treść zbliżoną do polityki organu samorządu terytorialnego. Polityka odnosi się do wyboru koncepcji działania, strategia natomiast, polega na integracji procesu wdrożenia postawionych celów. Politykę kształtuje organ zarządzający, strategię zaś realizują wszyscy pracownicy urzędu gminy. Jeżeli kształtowanie polityki gminy zależy od swobody decyzyjnej jej organów zarządzających, to strategia finansowa jest pochodną swobody podejmowania decyzji finansowych.

ROZDZIAŁ III

3. CHARAKTERYSTYKA FUNKCJONOWANIA

BUDŻETÓW GMIN W OPARCIU O WYBRANE PODMIOTY BADAŃ

    1. CHARAKTERYSTYKA GMIN PSZÓW I MSZANA, ICH OTOCZENIA W REGIONIE.

Gmina Pszów leży na szlaku Pszczyna-Wodzisław Śl. - Racibórz zalicza się do najstarszych osad w granicach dawnego księstwa raciborskiego. Pierwsze wzmianki mówiące o Pszowie pochodzą z X wieku, a dokument z 29 kwietnia 1086r. potwierdza istnienie Pszowa w granicach diecezji praskiej. W 1265r. Pszów został zreorganizowany na tzw. prawie niemieckim. Wtedy to powstała parafia obejmująca Pszów, Kokoszyce, Zawadę i Krzyżkowice. Pierwszy kościół na terenie Pszowa zbudowano w latach 1265-1293r. Aż do połowy XVIII wieku jedynymi źródłami wiadomości o osadzie są dokumenty kościelne. Pszów zyskał nieoczekiwanie rozgłos w związku z pojawieniem się w 1722r. kopii cudownego obrazu jasnogórskiego, który jest umieszczony w głównym ołtarzu kościoła parafialnego p. w. Narodzenia Najświętszej Marii Panny. Jednak prawa miejskie otrzymał dopiero w 1954 roku. W roku 1975 po reformie administracyjnej kraju został włączony do miasta Wodzisławia Śląskiego jako jedna z wielu dzielnic. W okresie ostatniego 40-lecia Pszów po raz drugi ponownie uzyskał prawa miejskie na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów Ministrów dnia 1 grudnia 1994r. Od stycznia 1995r. znów jest samodzielnym miastem.

Aktualnie w układzie osadniczym Pszowa można wyodrębnić następujące zespoły:

W historii osadnictwa Pszowa przełomowym był okres polowy XIX i początku XX w. Wtedy to nastąpił na terenie Pszowa szybki rozwój przemysłu górniczego. górniczego 1832r. na terenie miasta odkryto pokłady węgla kamiennego i wybudowano Kopalnię „Anna”, która od 1840r. rozpoczęła regularną eksploatację węgla kamiennego. W 1847r. w kopalni „Anna” pracowało już 50 górników. Pszów zaczął przeżywać okres szybkiego wzrostu zaludnienia. W latach 1861-1910 ludność wzrosła dwukrotnie, a pobliskich Paszowskich Dołów trzykrotnie.

Miasto dysponuje dwoma hotelami, kilkoma restauracjami, dwiema stacjami benzynowymi. Usługi publiczne tworzą: Urząd Miejski, Poczta, Miejski Ośrodek Kultury, Miejska Biblioteka Publiczna, dwa boiska sportowe „Górnik-Pszów” i LZS „Krzyżkowice”. W Pszowie są 3 szkoły podstawowe, gimnazjum, 3 przedszkola publiczne, przychodnia rejonowa. W centrum zlokalizowane są dwa domy handlowe, filie czterech banków (PKO BP, GBG S.A., Incest Bank, Bank Spółdzielczy) oraz liczne prywatne placówki handlu i gastronomii.

Przez lata Pszów funkcjonował najpierw jako osada rolnicza, potem jako miasto górnicze, obecnie obok planowanej restrukturyzacji górnictwa miasto pełniące dotąd funkcję przemysłowo -mieszkaniową stanie przed problemem dostosowania się do przebiegających w regionie zmian. Poszukiwanie nowych impulsów i instrumentów umożliwiających w sferze społeczno - gospodarczej kształtowanie nowych podstaw rozwoju, dających nowe miejsca pracy, a w sferze przestrzennej zróżnicowany rozwój struktury miasta stanie się głównym zadaniem samorządu miasta.

Gmina Mszana położona jest w południowo-wschodniej części płaskowyżu Rybnickiego wzdłuż doliny Szotkówki, dopływu Olzy, składa się z 3 sołectw (Mszana, Połomia i Gogołowa), to obszar którego tradycje sięgają średniowiecza, a osadnictwo związane było z uprawą roli i hodowlą ryb. Źródła historyczne podają, że już w XII wieku istniał kościół w Połomi zaś w XIII wieku w Mszanie. Drewniany kościół wPołomi istniał zresztą do czasów współczesnych, jednak z braku zainteresowania oraz braku środków na konserwacje uległ całkowitemu zniszczeniu. Na miejscu pozostała tylko drewniana wieża, która w latach siedemdziesiątych została przeniesiona do Wisły-Głębce. Obok tego kościoła rośnie do dzisiaj lipa uznana za zabytek - około 750 lat. Sołectwo Mszana umiejscowione jest w historii w czasach najazdów tatarskich. Przypuszcza się, że po bitwie pod Legnicą w 1241r., część hord tatarskich skierowała się na Węgry i po drodze zniszczyła grodzisko wodzisłwskie. Część osiedliła się lub też przebywała na terenach dzisiejszej Mszany, gdzie nazwisko Tatarczyk dominuje wśród mieszkańców tego sołectwa do dnia dzisiejszego.

Do zabytków w gminie Mszana zaliczyć można niewątpliwie stary budynek Probostwa, byłą szkołę w Połomi (XIX W) oraz kapliczkę murowaną w XVIII w., w sołectwie Gogołowa kapliczkę murowaną z XIX w., zaś w sołectwie Mszana Kościół Parafialny pw. Św. Jerzego z XIX w.

Na terenie gminy Mszana działają trzy szkoły podstawowe w tym dwie wybudowane w latach dziewięćdziesiątych. Są to bardzo nowoczesne placówki wyposażone w najnowsze pomoce dydaktyczne, sale gimnastyczne , kompleksy sportowe. Działalnością kulturalną zajmują się dwa Wiejskie Ośrodki Kultury i Rekreacji, trzy biblioteki oraz kryta pływalnia jak również basen otwarty.

3.1.1 Procesy demograficzne w gminach

Według danych statystycznych stan ludności gminy Pszów na koniec 2002r wyniósł około 15 tysięcy mieszkańców. Struktura demograficzna ludności Pszowa charakteryzuje się nieznaczna przewagą kobiet nad mężczyznami - kobiety stanowią 51 % ogółu ludności, a na każde 100 mężczyzn przypada 104 kobiety. Wyraźna przewaga mężczyzn nad kobietami występuje w grupach wieku 38-42 lat oraz 28-32lat. Wyraźna nadwyżka kobiet nad mężczyznami występuje w starszych grupach wiekowych od wieku 60 lat wzwyż. Struktura ludności Pszowa w przedziale wieku poniżej 50-tego charakteryzuje się dużymi nieregularnościami. Szczególnie wyraźnie rysują się w tej strukturze dwa niezbyt głębokie pod względem liczebności wyże i dwa niże demograficzne. Pierwszy wyż (starszy) obejmuje grupę wiekową 36-43 lat. Pochodzenie jej ma wyraźny charakter migracyjny, który wiąże się z napływem ludności do miasta w latach 1982-86 tj. w okresie wybudowania osiedla przy ul. Konopnickiej i Traugutta. Drugi z wyżów demograficznych obejmuje roczniki 15-21 lat tj. potomków ludności, która napłynęła do miasta w latach 1982-86. Szczyty tego wyżu obejmują wiek szkolnictwa ponadpodstawowego. W ciągu najbliższych 2 lat należy spodziewać się stopniowego wzrostu ludności miasta w tzw. wieku produkcyjnym oraz w wieku najczęstszego zakładania samodzielnych gospodarstw domowych. Maksimum tego wzrostu będzie miało miejsce za około 4 lata. W związku z powyższym należy się spodziewać w tych okresach wzrostu podaży pracy w mieście oraz zapotrzebowania na mieszkania. W strukturze wieku ludności daje się również bardzo wyraźnie zauważyć ubytki w rocznikach okresu wojennego (obecnie 56-59 lat) oraz szczególnie pierwszego rocznika powojennego. Udział ludności Pszowa w wieku do 44 lat wynosi ok. 66,6%, z czego 26,7% stanowią dzieci i młodzież. Ludność w wieku poprodukcyjnym stanowią około 12% ogółu ludności Pszowa tj. ok. 1759. W porównaniu z przeciętnym miastach województwa śląskiego udział ten jest wyraźnie wyższy. W najbliższych latach należy się spodziewać wzrostu liczebności tej grupy.

Na szczególna uwagę zasługuje fakt bardzo wysokiego wskaźnika obciążenia demograficznego ilość osób w wieku nieprodukcyjnym na 100 osób w wieku produkcyjnym - 67,6, w tym również na tle przeciętnego miastach województwa (59,9). Z powyższych danych wynika, że ludność Pszowa znajduje się w sytuacji znacznie mniej korzystniejszej niż przeciętna w miastach województwa śląskiego - wyższy wskaźnik świadczy o mniejszej mobilności ekonomicznej i społecznej danej populacji.

W gminie Mszana stan ludności wg danych referatu ewidencji Urzędu Gminy Mszana na koniec 2002r wynosił 6.893 osób. Struktura demograficzna ludności gminy Mszana charakteryzuje się podobnie jak w przypadku Pszowa przewagą kobiet nad mężczyznami - kobiety stanowią 3567 osób , tj. 51,7 % ogółu ludności gminy, na każde 100 mężczyzn przypada 101,3 kobiety. Struktura demograficzna ludności gminy pod względem proporcji płci żeńskiej i męskiej odbiega więc od zrównoważonej, nie mniej jednak nie odbiega zasadniczo od przeciętnej występującej na obszarach wiejskich byłego województwa katowickiego (102,6 K/100M). Struktura wieku ludności Mszana charakteryzuje się wyraźnymi nieregularnościami występującymi w całym przekroju struktury wiekowej w postaci wzrostów i obniżeń liczebności poszczególnych roczników. Wyraźnie zarysowany lecz niezbyt obszerny wyż demograficzny występuje w przedziale wieku 13-17 lat, pochodzący z lat 80-tych. Szczyt tego wyżu obejmuje obecnie roczniki szkolnictwa ponadpodstawowego. Również roczniki 21 - 23 lat są wyraźnie wyżowe w stosunku do roczników 24 - 25lat. Zaś roczniki 19 - 20 lat zaznaczają się obniżeniem liczebności. Dlatego obecnie można się spodziewać niewielkiego wzrostu liczby osób, a dalszym okresie (ok. 3 lat) większego wzrostu liczby osób wchodzących na rynek pracy oraz zawiązywania nowych gospodarstw domowych. Charakterystyczna cechą najmłodszego przedziały wiekowego jest wyraźne zmniejszenie liczebności w stosunku do roczników starszych. Udział ludności Mszany w wieku przedprodukcyjnym wynosi 26,9 %, z czego 48 % stanowią kobiety. Ludność w wieku produkcyjnym stanowi 61% ogółu ludności tj. ok. 4234 osób.

Podkreślenia wymaga fakt wysokiego wskaźnika obciążenia demograficznego wynoszący 67 %, jest on wyższy od przeciętnego występującego na obszarach wiejskich byłego województwa katowickiego, co świadczy o mniejszej mobilności ekonomicznej i społecznej danej populacji.

Jednym z głównych elementów rozwoju ludności jest migracja. Migracje ludności należą do procesów demograficznych silnie uwarunkowanych rozwojem gospodarczym obszarów, rozwojem budownictwa mieszkaniowego, dostępnością do miejsc pracy. Skal oraz kierunki zmian w procesie rozwoju ruchów migracyjnych na terenie gmin Pszów i Mszana ilustruje tabela nr 1.

TABELA 1

Ruch migracyjny w gminach Pszów i Mszana w latach 2001-2002.

Pszów

Rok

Napływ

Odpływ

Saldo

2001

169

147

22

2002

180

236

-56

Mszana

Rok

Napływ

Odpływ

Saldo

2001

61

63

-2

2002

138

83

55

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z referatów ewidencji ludności gmin Pszów i Mszana

Charakterystykę ruchu naturalnego opracowano na podstawie danych z USC w Poszwie i Mszanej w latach 1999 - 2002. W mieście Pszów liczba urodzeń pomimo pewnych nieregularności utrzymywała się mniej więcej na zbliżonym poziomie oscylując w granicach 113 ÷ 147 osób. Jednocześnie obserwuje się stały spadek liczby urodzeń. Zaś w gminie Mszana obserwuje się niewielkie wahania liczby urodzeń w poszczególnych latach na przemian spadek i wzrost. Jednakowoż liczba urodzeń waha się w przedziale 56 ÷ 66 osób. Z kolei liczba zgonów w gminie Pszów kształtowała się w latach 1999 - 2000 podobnie 153 ÷ 154 osoby, z kolei w następnych latach wystąpił spadek ilości zgonów do 121 w roku 2002. Natomiast w przypadku gminy Mszana podobnie jak przy liczbie urodzeń występują wahania liczby zgonów na przemian, jednak odwrotnie w stosunku do urodzeń. Przedział liczby zgonów kształtował się 56 ÷ 66.

Przyrost naturalny w efekcie zaistniałych korelacji między urodzeniami i zgonami w całym analizowanym okresie w przypadku gminy Pszów był ujemny natomiast wykazuje tendencję spadkową, natomiast w gminie Mszana analogicznie jak w przypadku liczby urodzeń i zgonów w tej gminie występują wahania w poziomie przyrostu naturalnego, w roku 1999 przyrost był dodatni (11), a w roku 2000 ujemny (-2) i ponownie w roku 2001 dodatni (2). Niemniej jednak obserwuje się tendencję spadkową gdyż w roku 2002 mamy do czynienia z zerowym przyrostem naturalnym.

Jedynym źródłem o wykształceniu ludnością Narodowe Spisy Powszechne. Dane te jednak nie do końca odzwierciedlają stan obecny. Niedostateczna wiarygodność tych danych wynika z tego, że ostatnie pochodzą z NSP z 1988r., czyli sprzed 15 lat. Wyników tej oceny nie należy więc brać dokładnie w tych wielkościach. Nimniej jednak można przyjąć, że zmiany jakie nastąpiły w okresie pospisowym nie są na tyle duże aby w sposób całkowity zmieniły strukturę wykształcenia ludności gmin i jednocześnie dają pogląd generalny tego problemu. Strukturę wykształcenia ludności gmin Pszów i Mszana przedstawia wykres 1

WYKRES 1

0x01 graphic

Źródło: Opracowanie własne.

. W oparciu o dane z zakresu wykształcenia można stwierdzić, że ludność Pszowa i Mszany posiada głównie wykształcenie podstawowe i zasadnicze zawodowe. Razem te dwie grupy ludności stanowiły w Poszwie 77%, a w Mszanie aż 85% ogółu ludności posiadającej wykształcenie. W Pszowie najmniejszą grupę ludności stanowiły osoby bez wykształcenia (1,3%), natomiast w Mszanie osoby z wykształceniem wyższym (1,5%). W porównaniu do przeciętnego na obszarze byłego województwa katowickiego wykształcenie to było wyraźnie gorsze, bowiem odsetek ludności z wykształceniem wyższym w całym województwie wynosił 5,8% czyli 4-krotnie więcej niż w Mszanie i 2-krotnie więcej niż w Poszwie.

W powyższej strukturze wykształcenia należy się spodziewać, że uległy one pewnym zmianom na korzyść jeśli idzie o udział ludzi z wykształceniem w ogóle (większy dostęp do nauki dzieci i młodzieży), jednak nie na tyle aby uległa zasadniczo zmian tej struktury.

3.1.2 Rozwój małego i średniego biznesu

Proces transformacji i decentralizacji polskiej gospodarki doprowadził do wzrostu znaczenia organów samorządowych w kształtowaniu procesów i zjawisk w sferze rozwoju biznesu. Według obowiązującego ustawodawstwa, wiodącą rolę w tym zakresie powinien spełniać samorząd gminny. Pomimo kilkuletnich doświadczeń gmin w zakresie zarządzania gospodarką lokalną, funkcjonowanie tych ośrodków władzy w Polsce w znaczny sposób odbiega od funkcjonowania podobnych instytucji w rozwiniętych krajach europejskich. Wpływa na to szereg czynników związanych nie tylko z techniczno - ekonomicznymi warunkami, w jakich działają organy samorządu gminnego w Polsce, ale także ze stopniem zaktywizowania społeczności lokalnych oraz stopniem świadomości społecznej wybranych przez nich władz. Sytuacja powyższa sprawia, że nie zawsze działacze samorządowi i lokalne władze uświadamiają sobie pełen zakres problemów gospodarczych wymagających ich interwencji, a w szczególności nie widzą potrzeby oddziaływania na nie.

Rozwój rynków lokalnych jest procesem złożonym, zachodzącym w następstwie oddziaływania co najmniej dwóch zasadniczych grup czynników:

Założeniem funkcjonującego Polsce modelu samorządu terytorialnego jest wiodąca rola samorządu gminnego (aktywnego gospodarza terenu), którego działania mają być nakierowane na pobudzanie lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego, podporządkowanego zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców. Funkcje samorządu gminnego z tym związane sprowadzają się do kilku zasadniczych zagadnień:

Badane gminy są silnie związane z działalnością górniczą. Kondycja gospodarcza gmin zależy od sytuacji ekonomicznej kopalń. Cały obszar gminy Pszów wchodzi w skład obszarów górniczych kopalń węgla kamiennego „Anna” i „Rydułtowy”. Kopalnie te nie prowadzą samodzielnej działalności gospodarczej i finansowej lecz razem z sąsiednim kopalniami wchodzą w skład Kompanii Węglowej, która prowadzi ich obsługę finansową i dystrybucję węgla na rynki zbytu. Natomiast na obszarze gminy Mszana w ramach działań koncesyjnych działają kopalnie Kompanii Węglowej - kopalnia „Marcel” oraz Jastrzębskiej Spółki Węglowej („Jas-Mos”, „Zofiówka”, i „Borynia”), obejmują one cały obszar gminy.

Na terenie Pszowa zarejestrowanych jest obecnie 705 różnych podmiotów gospodarczych. Są to drobne zakłady, warsztaty, bary, punkty i placówki usługowe. Natomiast na terenie gminy Mszana działa obecnie 385 podmiotów gospodarczych, są to również drobne warsztaty, zakłady i jednostki handlowe. Ilość podmiotów gospodarczych według rodzaju prowadzonej działalności przedstawia tabela 2.

Wg. danych rocznika statystycznego na terenie gminy Pszów sektor publiczny obejmuje 21 podmiotów gospodarczych, a 676 należy do sektora prywatnego. Większość tych podmiotów to osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą - 846, ale działa również 40 spółek prawa handlowego, 2 spółdzielnie i 77 spółek cywilnych.

Natomiast w gminie Mszana sektor publiczny obejmuje 12 podmiotów, a 408 należy do sektora prywatnego zorganizowanego w formie spółek cywilnych - 43, spółdzielni - 3, spółek prawa handlowego - 5 i podobnie większość stanowią osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Wg. danych Referatu działalności gospodarczej przedstawionych w tabeli 3 w ilości działających podmiotów gospodarczych w gminie Pszów nie zachodzą duże zmiany. Jednakże obserwuje się niewielki wzrost liczby podmiotów

TABELA 2

Podmioty gospodarcze zarejestrowane w krajowym rejestrze prowadzonej działalności w 2001r.

Gmina

Ogółem

Rolnictwo i leśnictwo

Przetwórstwo przemysłowe

Wytwarzanie energ. elektr.

Budownictwo

Handel

Pszów

697

3

58

1

84

244

Mszana

420

7

53

-

40

173

c.d TABELA 2

Edukacja

Transport

Administracja

Hotele i

restauracje

Ochrona zdr. i opieka społecz.

Pozostała

Działalność

20

75

5

31

22

154

10

48

5

12

7

65

Źródło: Rocznik Statystyczny Województwa Śląskiego 2002r.

gospodarczych. Największy w latach 1998 i 2001 (55-57), spadek liczby podmiotów gospodarczych wystąpił w roku 1999. Niemniej jednak należy zauważyć, że występują również rozszerzenia działalności gospodarczej co również może świadczyć o rozwoju biznesu w gminie Pszów.

Podobnie w przypadku gminy Mszana nie występują duże wahania w ilości nowo powstałych podmiotów, jedynie w roku 2001 liczba ta wzrosła 2-krotnie. Biorąc pod uwagę zarówno rozpoczęcie działalności jak i jej likwidację w latach 1998 - 1999, nastąpił wzrost liczby podmiotów, roku 2000 liczba podmiotów utrzymywała się na tym samym poziomie, a od 2001 roku obserwuje się spadek liczby zarejestrowanych podmiotów gospodarczych. W roku 2002 spadła również liczba rozwijania już istniejącej działalności gospodarczej, która w znacznym stopniu występowała w latach 2000-2001.

W działalności gospodarczej obszaru Pszowa występuje również rolnictwo indywidualne. Gospodarstwa są małe i posiadają średni areał około 3,0 ha. Wyróżniają się dwa duże gospodarstwa - 100 i 150 ha nastawione na produkcję roślinną - zbóż i rzepaku. Podobnie jest w przypadku gminy Mszana, występują małe i średnie gospodarstwa rolne.

TABELA 3

Zmiany zachodzące w ewidencji działalności gospodarczej w latach 1998 - 2002.

Rok

Rozpoczęcie

działalności

Rozszerzenie

działalności

Likwidacja

Działalności

Pszów

1998

146

81

91

1999

109

93

116

2000

89

97

73

2001

173

78

116

2002

68

74

60

Mszana

1998

32

31

40

1999

28

29

53

2000

39

41

39

2001

60

50

47

2002

30

32

27

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Referatu działalności gospodarczej UM Pszów i Mszana na 31.12.2002r.

3.1.3 Otoczenie gmin Pszów i Mszana

Gminy położone są w południowo-zachodniej części województwa śląskiego w niewielkiej odległości od granicy z Czechami. W układzie geograficznym obszary tych gmin są położone w obrębie Kotliny Raciborsko-Oświęcimskiej na Wzgórzach Rybnickich. Kulminacyjne wzniesienie Wzgórz Rybnickich o wysokości 311m n.p.m. znajduje się w centrum Pszowa. Wzgórza Rybnickie są częścią Kotliny Raciborsko - Oświęcimskiej, to pod względem wyniesienia nad poziom otaczających obniżeń, budowy geologicznej i cech morfologicznych są one zbliżone do charakteru Wyżyny Śląskiej.

Pod względem administracyjnym gminy są dwoma z 66 gmin województwa Śląskiego (stan na dzień 31 XII 2000r). W granicach administracyjnych miasta Pszów leży obszar 2041,87 ha stanowiący 0,16% powierzchni ogólnej województwa. Z kolei gmina Mszana obejmuje obszar o powierzchni 31,32 km2 , co stanowi 0,25% powierzchni województwa Śląskiego.

Pod względem potencjału ludnościowego Pszów plasuje się w grupie miast małych- poniżej 25 tys. mieszkańców (stanowią one jednak blisko 44% ogółu miast województwa). Również pod względem wielkości powierzchni zajmuje odległe miejsce wśród miast województwa. Generalnie można stwierdzić, że w ogólnym potencjale ludnościowym województwa jak i powierzchni ogólnej zajmuje odległe miejsce wśród miast województwa.

Położenie gmin Pszów i Mszana w układzie osadniczym województwa charakteryzują odległości ich centralnego rejonu od znaczących elementów układu osadniczego województwa. Podane niżej odległości określone zostały wg długości tras komunikacyjnych układu drogowego województwa i w przybliżeniu są następujące:

    1. odległości centralnego rejonu gminy od znaczących miast województwa:

Pszów Mszana