Polityka regionalna Unii Europejskiej
Narzędziem polityki regionalnej są fundusze strukturalne, które mają zapobiec powiększaniu się różnic i wspomóc biedniejsze rejony Europy. Polityka strukturalna wiąże się z celową działalnością organów władzy publicznej zmierzającą do przebudowy struktury gospodarczej i pobudzenia rozwoju gospodarczego danego obszaru. Aktywność polityki regionalnej skupia się na jednym regionie, obszarze bądź państwie członkowskim, a każda z tych jednostek może wspieranie i interwencje funduszy dowolnie rozszerzać bądź uszczuplać, a także zmieniać charakter interwencji.
We wspieraniu regionalnym poszczególne instrumenty powinny się zazębiać i współpracować.
Filarami europejskiej polityki regionalnej są:
polityka przemysłowa (środki przeznaczone są na określone sektory gospodarki, branże a także zakłady przemysłowe, szczególny nacisk kładziony jest na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw oraz na ochronę środowiska)
wspieranie gospodarcze (środki przeznaczone są na poprawę infrastruktury, nowe inwestycje, restrukturyzację przedsiębiorstw i otwieranie rynków zbytu),
polityka rynku pracy (środki przeznaczone są na wspieranie zatrudnienia poprzez programy szkoleniowe i przekwalifikowania, podnoszenie zdolności adaptacyjnych przedsiębiorstw i ich pracowników),
wspieranie obszarów wiejskich (środki przeznaczone są na wsparcie obszarów wiejskich, szczególnie tych które borykają się z niską konkurencyjnością produkcji, wysokim zatrudnieniem w rolnictwie, czy deficytami w infrastrukturze).
Polityka regionalna Unii Europejskiej
Pojęcie i geneza polityki regionalnej Unii Europejskiej.
Pojęcie polityki regionalnej UE doczekało się wielu definicji. Wg M. Rudnickiego: „Polityka regionalna UE jest tematycznie uporządkowanym, wytyczanym przez ośrodek decyzji, działaniem mającym na celu, przy pomocy zespołu instrumentów prawnych i finansowych, usunięcie dysproporcji w rozwoju gospodarczym i społecznym regionów w UE oraz zapewnienie zrównoważonego wzrostu wszystkich jej obszarów z zachowaniem jej wewnętrznej spójności ekonomicznej i społecznej.”
Należy jednak mieć na uwadze, iż na gruncie przepisów traktatowych nie istnieje żadna definicja legalna polityki regionalnej. Termin „polityka regionalna” nie został użyty wprost w żadnym z trzech traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie (WE), Jednolitym Akcie Europejskim (JAE) , traktacie o Unii Europejskiej, ani też w traktacie amsterdamskim. Jednak już na początku procesu integracji dostrzeżono dysproporcje regionalne oraz ich negatywne konsekwencje występujące na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej. Dlatego też w preambule do Traktatu Rzymskiego z 1958 roku przyjęto następujący zapis: „Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju przez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych”. Deklaracja ta zobowiązująca jedynie kraje członkowskie do podejmowania działań, przez wiele lat nie przekładała się na konkretne przedsięwzięcia na poziomie całej organizacji. Jedyną instytucją powołaną przez traktat rzymski do realizacji jego zapisów w tej dziedzinie był Europejski Bank Inwestycyjny. Został on wyposażony w kapitał własny, wniesiony przez kraje członkowskie. Udział krajów członkowskich w kapitale własnym banku był proporcjonalny do ich potencjału gospodarczego. Mimo istnienia tej instytucji, działania o charakterze wspólnotowym były prowadzone doraźnie i w niewielkim rozmiarze, a polityka regionalna należała do kompetencji rządów narodowych.
Pierwsze symptomy zmiany takiego stanu rzeczy pojawiły się od połowy lat 70., kiedy kryzys naftowy nie tylko przerwał dynamiczny rozwój Europy Zachodniej, ale także wykazał słabości dotychczasowych polityk regionalnych poszczególnych państw EWG. Konkretne propozycje uaktywnienia organów wspólnotowych w celu realizacji europejskiej polityki regionalnej zostały opracowane w wyniku głębokiego kryzysu funkcjonowania wspólnego rynku (czerwiec 1965-styczeń 1966). Realizacja europejskiej polityki regionalnej napotykała opór części państw członkowskich (np Francji), gdyż dotykała problematyki suwerenności władzy państwowej. Jednak, w związku z połączeniem organów wykonawczych EWWiS, EWG i EUROATOM-u, w 1968 r. doszło do powstania Generalnej Dyrekcji Polityki Regionalnej. Dało to początek próbom koordynacji polityk krajowych. Do 1975 r. ukształtowały się trzy główne kierunki polityki regionalnej:
• „regionalne ukierunkowanie” polityk wspólnotowych (rolnej, energetycznej, przemysłowej, badawczej itp.)
• koordynowanie polityk krajów członkowskich
• finansowe wspieranie regionów problemowych (polityka strukturalna)
Od początku problemem europejskiej polityki regionalnej było jej finansowanie. Przełom w tym zakresie nastąpił w 1972 r., kiedy to do finansowania przedsięwzięć związanych z polityką regionalną przeznaczono utworzony w 1960 Europejski Fundusz Społeczny oraz istniejący od 1964 r. Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolnych.
Kolejnym istotnym okresem rozwoju europejskiej polityki regionalnej były lata 1975-88.
Konsekwentne stanowisko Wielkiej Brytanii, zabiegającej w trakcie swoich negocjacji akcesyjnych o zmniejszenie wpłat netto na rzecz wspólnotowego budżetu, zaowocowało utworzeniem w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), który stał się głównym źródłem finansowania polityki regionalnej (początkowo 28% środków EFRR trafiało do Wielkiej Brytanii). Również Irlandia i Włochy wskazywały na potrzebę powstania takiego funduszu celem wsparcia regionów słabo rozwiniętych. Przystąpienie do Wspólnoty kolejnych krajów, reprezentujących niższy poziom rozwoju gospodarczego, tj. Grecji (1981), Hiszpanii i Portugalii (1986), stało się kolejnym bodźcem rozwoju polityki regionalnej. Dla analizy problemów towarzyszących rozwojowi regionalnemu powołano Komitet Polityki Regionalnej. Komitet ów miał również zgłaszać postulaty dotyczące rozwiązywania zdiagnozowanych trudności oraz wskazywać środki do realizacji celów polityki regionalnej.
Realizacja polityki regionalnej wymagała zharmonizowania statystyki regionalnej krajów członkowskich. Na początku lat 70. Urząd Statystyczny Wspólnot Europejskich (EUROSTAT) opracował tzw. Nomenklaturę Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych. Obecna wersja klasyfikacji pochodzi z 1999 r. i obejmuje 6 szczebli: od poziomu NUTS0 (państwa) do NUTS5 (gminy i parafie). Nomenklatura ta sluży przede wszystkim określeniu stref korzystających z pomocy funduszy wspólnotowych i koordynacji polityk regionalnych.
Nadanie wysokiej rangi polityce regionalnej Wspólnoty Europejskiej znalazło wyraz zarówno w jednolitym Akcie Europejskim, jak i w traktacie z Maastricht. Jednolity Akt Europejski podkreślił, że wzmocnienie spójności ekonomicznej i społecznej w ramach Wspólnoty powinno być wynikiem efektywnego połączenia działań polityki prowadzonej przez poszczególne kraje i polityki prowadzonej na szczeblu ponadnarodowym (jednakże najważniejsze instrumenty realizacji polityki zwiększania spójności miały pozostać w gestii poszczególnych krajów). Na nowo sformułowano zasady wspólnej polityki regionalnej. Zawarto je w pięciu regulaminach Wspólnoty, które zmodyfikowano w 1993, dodając szósty (dotyczący nowego instrumentu polityki strukturalnej, tj. Instrumentu Finansowego Rozwoju Rybołóstwa). Zgodnie z Jednolitym Aktem Europejskim przeprowadzono reformę funduszy strukturalnych. Reforma ta doprowadziła do skoordynowania funduszy działających do tej pory równolegle i stworzenia systemu instrumentów finasującego w sposób spójny politykę regionalną.
W traktacie amsterdamskim potwierdzono znaczenie spójności ekonomicznej i społecznej jako jednego z wiodących celów UE, a jednocześnie nadano wyraźny priorytet walce z bezrobociem, włączając do traktatu nowy rozdział poświęcony zatrudnieniu.
Istotny wpływ na wypracowanie koncepcji polityki regionalnej na lata 2000-2006 miała dyskusja w trakcie zorganizowanego przez Komisję Europejską w kwietniu 1997 forum na temat spójności ekonomicznej i społecznej. Zaproponowano wtedy zmniejszenie liczby celów polityki regionalnej. Akcentowano potrzebę koncentracji środków. Wyniki tej dyskusji znalazły odzwiecierciedlenie w dokumencie opublikowanym w połowie 1997 r., tzw. Agendzie 2000, przedstawiającym główne założenia rozwoju integracji europejskiej w latach 2000-2006.
Cele polityki regionalnej UE
Pierwszym kluczowym zadaniem w każdym nowym okresie programowania funduszy
strukturalnych jest wybranie regionów lub obszarów, które otrzymają pomoc z tych funduszy. Charakterystyka tych regionów ujęta jest w celach polityki strukturalnej.
Lista celów polityki strukturalnej UE ulegała przekształceniom w kolejnych perspektywach budżetowych. W ramach tzw. pierwszego pakietu Delorsa, obejmującego lata 1989-1993, wyodrębniono 5 celów (de facto 6, gdyż występował cel 5a i 5b) unijnej polityki strukturalnej. Drugi pakiet Delorsa na lata 1994-1999 został uzupełniony o cel 6. Z tego na regiony dzielono środki realizujące cel 1, 2, 5b i 6 (cele 3, 4, 5a miały charakter funkcjonalny i nie były związane z regionami, lecz z problemami rozwiązywanymi w skali państw). Poważniejsza modyfikacja nastąpiła w ramach pakietu Santera obejmującego perspektywę budżetową lat 2000-2006. Zgodnie z uzgodnieniami szczytu berlińskiego (marzec 1999) i treścią Rozporządzenia 1260/99 skomasowano większość dotychczasowych priorytetów polityki strukturalnej w trzech celach :
• CEL 1- wspieranie rozwoju regionów zapóźnionych w rozwoju oraz słabo zaludnionych regionów północnej Europy
Kryterium wyodrębnienia regionów (na poziomie NUTS2) słabo rozwiniętych jest poziom 75% średniego PKB przypadającego na 1 mieszkańca Unii. Cel ten finansowany jest przez wszystkie cztery fundusze strukturalne i na jego realizację przeznaczono 69,7% środków z funduszy strukturalnych. Regiony celu 1 znajdują się aż w 13 krajach UE. Wyjątkami są Dania i Luxemburg, które nie wyodrębniły regionów na poziomie NUTS2 (Luxemburg jest minipaństwem, a dla Danii rezygnacja ta znajduje uzasadnienie w świetle braku realnej możliwości uzyskania wsparcia dla regionów celu 1). Zasadą jest pokrywanie co najmniej 50% wszystkich wydatków publicznych na dane przedsięwzięcie (choć udział ten może dochodzić do 85%).
• CEL 2- wspieranie gospodarczej i społecznej konwersji obszarów stojących w obliczu problemów strukturalnych
Jego zasięg nie obejmuje całych regionów (jak w przypadku celu 1), ale konkretne obszary regionów (głównie poziom NUTS3, ale może obejmować również niższe poziomy regionalizacji). Środki przeznaczone na ten cel są 6,5 razy mniejsze niż na cel 1. Mogą one pokrywać maksymalnie 50% kosztów działań, lecz udział ten wynosi zasadniczo 25%. W finansowaniu tego celu bierze udział EFRR, a w niektórych przypadkach także EFS.W ramach tego celu występują obszary:
Strefy przemysłowe (obejmujące 10% ludności UE), w których stopa bezrobocia i stopa zatrudnienia w przemyśle są wyższe od przeciętnej UE i jednocześnie występuje spadkowa tendencja zatrudnienia w przemyśle
Strefy wiejskie (5% ludności) o gęstości zaludnienia poniżej 100 osób na km2 lub o zatrudnieniu w rolnictwie, osiągającym podwójną średnią unijną, rejestrujące stopę bezrobocia wyższą od średniej lub malejącą liczbę ludności
Strefy miejskie (2% ludności) spełniające jedno z kryteriów: wysoka stopa bezrobocia długookresowego, wysoki poziom ubóstwa, wysoki poziom zdegradowania środowiska naturalnego, wysoki poziom przestępczości, niski poziom wykształcenia ludności
Strefy zależne od rybołóstwa (1% ludności) mające znaczący poziom zatrudnienia w rybołóstwie i problemy grożące likwidacją miejsc pracy w tym sektorze
Inne strefy (m.in. bezpośrednio sąsiadujące z regionami celu 1 lub strefami wiejskimi czy przemysłowymi celu 2)
• CEL 3 - wspieranie adaptacji i modernizacji polityk oraz systemów kształcenia, szkolenia i zatrudnienia poza obszarem celu 1. Cel 3 jest jedynym celem zorientowanym horyzontalnie. Koncentrować się będzie na wspieraniu działań w regionach nie uwzględnionych w zakresie celu 1 i 2, a dotyczących modernizacji rynków pracy. Finansowany będzie wyłącznie z EFS.
Tab. 1 Podział środków z funduszy strukturalnych pomiędzy poszczególne cele.
Nakłady finansowe= 100% |
|
Cel 1 |
69,7% |
Cel 2 |
11,5% |
Cel 3 |
12,3% |
Inne |
6,5% |
Żródło: I. N. Perez, A. Kucharska, Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności Unii Europejskiej 2000-2006, Wrocław, na zlecenie UMWD: Aksel s.c. 2002, s.13
Szczegółowe zasady działania funduszy strukturalnych
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)
Działalność Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określa art. 160 Traktatu ustanawiający Wspólnotę Europejską: „Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu przyczynianie się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych we Wspólnocie poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształcaniu upadających regionów przemysłowych” .
EFRR finansuje rentowne inwestycje służące tworzeniu miejsc pracy, inwestycje w infrastrukturę i w rozwój potencjału regionów poprzez wspieranie inicjatyw rozwoju lokalnego i działalności MŚP. Przykładami projektów finansowanych przez EFRR są budowa dróg, w tym dróg szybkiego ruchu, budowa infrastruktur w zakresie środowiska naturalnego, projekty odnowy obszarów zdegradowanych, inwestycje produkcyjne w celu zwiększenia konkurencyjności i podstaw trwałego rozwoju sektora MŚP, badania i rozwój technologiczny (tam gdzie warunkują one rozwój regionalny), budowa infrastruktur o charakterze edukacyjnym i socjalnym, renowacja budynków historycznych, przygotowanie i urbanizacja obszarów przemysłowych celem przyciągnięcia nowych inwestycji, a także wspieranie otwierania firm na rynki międzynarodowe.
Europejski Fundusz Społeczny (EFS)
Głównym zadaniem EFS jest zapewnienie szeroko rozumianego rozwoju zasobów ludzkich. EFS jest instrumentem wspierającym działania podejmowane w ramach Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz rocznych wytycznych w sprawie zatrudnienia. Realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia i wytycznych służy także współfinansowana z EFS Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL. Inicjatywa ta jest poświęcona przeciwdziałaniu dyskryminacji i nierówności na rynku pracy. Zadania Europejskiego Funduszu Społecznego precyzuje Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1784/1999/WE. Zgodnie z nim działania w ramach EFS powinny być zorientowane na zapobieganie i przeciwdziałanie bezrobociu oraz na rozwijanie potencjału kadrowego i integrację społeczną rynku pracy.
EFS może finansować różne projekty, jak np. kształcenie bezrobotnych, działania służące wspieraniu powiązań między obszarem edukacji a rynkiem pracy, kształcenie specjalistów w dziedzinie badań i rozwoju oraz osób zajmujących się biznesem, działania służące wspieraniu obecności kobiet na rynku pracy i na kierowniczych stanowiskach, rozwój nowych źródeł zatrudnienia, wszelkie działania służące integracji na rynku zepchniętych na margines grup społecznych (niewidomi, niepełnosprawni, narkomani, mniejszości etniczne, byli więźniowie etc.), poprawa jakości systemu edukacji i in.
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR, Sekcja Orientacji)
EFOGR zajmuje się wspieraniem przekształceń struktury rolnictwa oraz wspomaganiem rozwoju obszarów wiejskich. Na Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej jest przeznaczana największa część budżetu Unii Europejskiej. Część środków Funduszu pochodzi z opłat nakładanych na importowane spoza Unii Europejskiej produkty rolne.
EAGGF składa się z dwóch sekcji: Sekcji Gwarancji, która finansuje wspólną politykę rolną (zakupy interwencyjne produktów rolnych, dotacje bezpośrednie dla rolników) oraz Sekcji Orientacji, która wspiera przekształcenia w rolnictwie w poszczególnych państwach UE i jest instrumentem polityki strukturalnej. W ramach Sekcji Orientacji EAGGF realizuje się następujące zadania: rozwój i modernizacja terenów wiejskich, wspieranie inicjatyw służących zmianom struktury zawodowej na wsi (w tym kształcenia zawodowego rolników i ich przekwalifikowania do innych zawodów), wspomaganie działań mających na celu zwiększenie konkurencyjności produktów rolnych, restrukturyzacja oraz dostosowanie potencjału produkcyjnego gospodarstw do wymogów rynku, pomoc przy osiedlaniu się młodych rolników, wspieranie rozwoju ruchu turytycznego i rzemiosła, rozwój i eksploatacja terenów leśnych, inwestycje w ochronę środowiska oraz wyrównywanie szans gospodarstw położonych na terenach górzystych i terenach dotkniętych kataklizmami.
Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa
Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa powstał w 1993 roku w ramach reformy funduszy strukturalnych. Ten instrument polityki strukturalnej Unii Europejskiej wspiera restrukturyzację rybołówstwa państw członkowskich.
Za pośrednictwem FIFG finansowane są inicjatywy w następujących dziedzinach: rozwój hodowli ryb, rozwój infrastruktury portów rybackich oraz ich wyposażenie w niezbędne zaplecze i urządzenia, restrukturyzacja i unowocześnienie floty rybackiej oraz metod połowu i przetwarzania ryb, podnoszenie konkurencyjności produktów rybnych i ich promowanie na rynku.
Zasady obowiązujące przy realizacji programów w ramach Funduszy Strukturalnych:
Zasady finansowania w ramach Funduszy Strukturalnych opierają się na pięciu podstawowych zasadach:
• zasada koncentracji - określa, że interwencja funduszy, aby przyniosła efekt, nie powinna być rozproszona, lecz skoncentrowana na niewielu precyzyjnie określonych celach (na celu 1 koncentruje się ok. 70% funduszy)
• zasada dodatkowości - środki przekazywane przez Komisję Europejską z funduszy strukturalnych są jedynie uzupełnieniem środków zgromadzonych na dany program (projekt) przez władze krajowe (regionalne, lokalne). W praktyce oznacza to weryfikację - czy poziom krajowych wydatków publicznych na poszczególne cele po otrzymaniu wsparcia z UE utrzymywany jest przynajmniej na takim samym poziomie jak w okresie poprzedzającym otrzymywanie pomocy
• zasada subsydiarności - wszystkie działania powinny być podejmowane na możliwie najniższym szczeblu, który jest w stanie je realizować. Unia będzie podejmować działania tylko wtedy, jeśli zamierzone cele nie mogą być zrealizowane w wystarczającym stopniu na szczeblu państw członkowskich i dlatego ze względu na ich zakres lub skutki zostaną lepiej osiągnięte na szczeblu Unii
• zasada programowania - podstawą otrzymania wsparcia jest planowanie (plany i programy rozwojowe) w pewnym przyjętym przez Wspólnotę horyzoncie (okresie programowania)
• zasada partnerstwa - współpraca Komisji z władzami krajowymi, lokalnymi i regionalnymi oraz innymi kompetentnymi ciałami (partnerzy społeczni i gospodarczy)
Z punktu widzenia roli samorządów lokalnych i regionalnych najważniejsze są: subsydiarność, partnerstwo i programowanie.
W praktyce stosowane są jeszcze dodatkowe zasady:
• zasada spójności - zapewnienie wewnętrznej spójności projektów oraz ich spójności z innymi działaniami realizowanymi na szczeblu regionu, kraju i UE
• zasada elastyczności - respektowanie w polityce Komisji zróżnicowania rzeczywistości regionalnej (tzn. różnych ustrojów administracyjno-terytorialnych krajów członkowskich)
• zasada koordynacji instytucjonalnej - wypracowanie formalnych procedur uzgodnień między siłami regionalnymi celem zdefiniowania i wcielania regionalnych strategii rozwoju
• zasada koordynacji pionowej i poziomej - utrzymywanie współpracy wewnątrz regionu i na linii Komisja-kraj-region,
• zasada oceny i monitoringu
• zasada PPP - dążenie do zapewnienia partnerstwa prywatno-publicznego
Perspektywy polityki regionalnej UE
Jakie są dalsze perspektywy polityki regionalnej UE? Odpowiadając na to pytanie należy zwrócić uwagę na globalne, polityczno- gospodarcze otoczenie UE. Jest ona jednym z trzech podstawowych ośrodków polityczno-gospodarczych świata (obok USA i Japonii) decydujących o jego rozwoju. Proces światowej konkurencji obejmuje ją w znaczący sposób na wielu płaszczyznach. Aby sprostać wyzwaniom tej konkurencji Unia musi w sposób ciągły wzmacniać swoje zaplecze technologiczne. Temu celowi służy w szczególności unijna polityka promowania postępu technologicznego, nadzorowana przez Dyrekcję XII Komisji Europejskiej, ukierunkowana głównie na wspieranie regionów wysoko rozwiniętych.
Z drugiej zaś strony Unia musi podejmować działania zapewniające jej wewnętrzną spójność ekonomiczną i społeczną, czyli prowadzić politykę regionalną. Polityka ta może nie sprzyjać podniesieniu konkurencyjności zewnętrznej Unii, gdyż pakiet oferowanych przez nią działań odpowiada raczej idei państwa socjalnego, niż wymogom „konkurencyjnego wyścigu”. Dwoistość celów Unii zostanie pogłębiona w momencie przyjęcia nowych członków. Skala problemu będzie dużo większa niż przy dotychczasowych rozszerzeniach. Konieczna będzie redefinicja celów i zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych.