Przewiduje się, iż pierwszy raz budżet w układzie zadaniowym będzie prezentowany w tekście właściwej ustawy budżetowej, równolegle z budżetem tradycyjnym, w 2013 r. - mówi dla portalu wnp.pl dr Marta Postuła, dyrektor Departamentu Reformy Finansów Publicznych w Ministerstwie Finansów.

Czym różni się budżet zadaniowy od obecnie obowiązującego? 

- Istotą budżetu zadaniowego jest wprowadzenie zarządzania środkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów - realizacji zadań - mierzonych za pomocą ustalonego systemu mierników. Sednem budżetu zadaniowego jest to, że jego zakres jest szerszy od zakresu budżetu tradycyjnego, o tzw. część sprawnościową (zadaniową), umożliwiającą uzyskiwanie informacji o rezultatach wydatkowania pieniędzy przez poszczególne ministerstwa, urzędy i służby państwowe. Informacje uzyskane w wyniku sprawozdania takiego budżetu służą lepszemu zaplanowaniu budżetu w roku następnym. 

Ważną cechą budżetu zadaniowego jest ponadto wieloletnie planowanie wydatków państwa, co pozwala na precyzyjne przewidywanie niezbędnych środków na potrzeby realizacji obowiązków państwa wobec społeczeństwa. 

Jakie są plusy i minusy budżetowania zadaniowego? 

- Zasadniczą korzyścią wynikającą z wdrożenia budżetu zadaniowego jest stworzenie systemu budżetowania mobilizującego administrację publiczną do osiągania lepszych wyników w zakresie efektywnego wydatkowania pieniędzy publicznych, a także pozwalającego na obiektywną i miarodajną ocenę stopnia zrealizowanych celów. 

Jednocześnie nowy sposób przedstawienia budżetu zapewnia konsolidację prezentacji wydatków wielu dysponentów w ramach wspólnie realizowanych celów i zadań przyporządkowanych tym celom, co poprawia koordynację działań w obszarze poszczególnych polityk państwa, a także pozwala na identyfikację oraz wyeliminowanie ewentualnych zbędnych wydatków. 

Budżet zadaniowy jest bardziej czytelny i zrozumiały nie tylko dla urzędników, parlamentarzystów, ale też i dla każdego obywatela zainteresowanego polityką budżetową państwa, co ma korzystny wpływ na poziom i intensywność debaty wokół jego projektu. 

Jednocześnie ważnym atutem budżetu zadaniowego jest związane z nim wieloletnie planowanie wydatków - co jest niezbędne w warunkach złożoności i dynamiki czynników i zjawisk (zewnętrznych i wewnętrznych) wpływających we współczesnym świecie na krajowe finanse publiczne. 

Niestety reforma związana z wdrażaniem budżetu zadaniowego jest procesem wieloletnim i bardzo złożonym, co widać na przykładach wielu państw (w tym krajów wysokorozwiniętych). To powoduje, że działania podejmowane na rzecz wprowadzenia budżetowania zadaniowego i planowania wieloletniego wydatków muszą z natury rzeczy trwać wiele lat i nie przynoszą natychmiastowych, spektakularnych efektów w krótkim czasie. 

Szczególnej uwagi wymaga długotrwały proces sformułowania odpowiedniej bazy mierników tak, aby można było oceniać efektywność i skuteczność realizacji celów budżetowych państwa miarodajnie i obiektywnie. Taka specyfika reformy powoduje, że wprowadzenie budżetu zadaniowego jest przedsięwzięciem, które wymaga dużej cierpliwości i pracy, a także odpowiedniej aktywności wszystkich podmiotów zaangażowanych w proces wdrożeniowy. 

Czym jest budżet zadaniowy i jakie korzyści ze sobą niesie

ID wpisu: 14650 / 3270

Artykuł traktuje o założeniach budżetu zadaniowego, który od kilku lat usprawnia sferę finansów publicznych i planowania wydatków w tej dziedzinie. Przedstawiamy w nim ogólne zasady budżetu oraz przykłady indywidualnych działań i założeń wybranych Państw.

Budżet zadaniowy jest pewnego rodzaju przełomem w dziedzinie finansów publicznych. Od około 10 lat obserwuje się wprowadzanie elementów i założeń budżetu wwielu organizacjach, a także w dziedzinie finansów publicznych. Różni się on od tradycyjnego budżetu ujęciem poszczególnych wydatków w odpowiednich działach oraz rozdziałach klasyfikacji budżetowej, czyli przydzieleniem konkretnych kwot przewidzianych w budżecie konkretnym inwestycjom, nie np.inwestycjom drogowym, w ujęciu ogólnym, jak ma to miejsce w budżecie tradycyjnym. Jest to więc bardziej zaawansowana, rozbudowana wersja budżetu w tradycyjnym tego słowa znaczeniu. Nieodłączną cechą budżetu zadaniowego jest stały monitoring realizacji celów oraz mierzenie efektywności poniesionych wydatków, co pozwala na maksymalne wykorzystanie środków finansowych. W osiąganiu celów, poprzez stałą kontrolę postępów oraz metodyczne podejście do oceny pomaga audyt wewnętrzny.

Czym jest audyt wewnętrzny?

Nowoczesny audyt wewnętrzny powstał w XX w. W chwili obecnej największą, światowa organizacją zrzeszającą audytorów wewnętrznych jest The Institute of Internal Auditors, który został założony w 1941 roku. Według publikacji Sawyer's Internal Auditors początku audytu wewnętrznego i działalności audytorów można było obserwować już około 3500 lat przed naszą erą, w Mezopotamii. Odkryte zostały dokumenty finansowe z tego okresu, świadczące o działalności noszącej znamiona audytu wewnętrznego, czyli, jak oznaki sprawdzania, czy weryfikacji danych. Podobne oznaki noszą odnalezione dokumenty egipskie, chińskie, perskie, czy żydowskie. Początkowo audytorzy wewnętrzni zajmowali się głównie działalnością sprawdzającą oraz weryfikacją zgodności założeń budżetu z realizowanymi celami. W minionym wieku jednak działalność audytorów rozszeżyła się i wyewoluowała w kierunku biznesowo-doradczej. W ostatnich latach występuje także specjalizacja audytu w kierunku np. audytu informatycznego. Początki organizacji zajmującej się audytem w dziedzinie informatyki (ISACA) i promowaniem zasad związanych z ta działalnością datuje się na 1967 rok. Działalność audytu jest skoncentrowana na obszarach związanych z największym ryzykiem. Jest to kwestia szczególnie istotna w przypadku działalności gospodarczej firmy. Wyróżniamy kilka dziedzin, które obejmuje swoim działaniem audyt wewnętrzny:

• audyt finansowych

• audyt operacyjny

• audyt informatyczny

Podstawowe zasady dotyczące funkcjonowania audytu wewnętrznego w polskiej administracji określane są ustawą o finansach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Finansów. Budżet zadaniowy w jednostkach samorządu terytorialnego to niezwykle rozbudowane narzędzie planistyczne. Po raz pierwszy w Polsce budżet zadaniowy został wykorzystany w mieście Kraków, wzorem miasta Rochester (Nowy York). W roku 2009 budżet zadaniowy został sporządzony dla wydatków Państwa Polskiego. 

Wyróżniamy kilka rodzajów budżetowania. W przypadku budżetowania współczynnikowego zarządzanie skupia się na zasobach finansowych, nie odnotowuje się co osiągnięto inwestując konkretne środki finansowe. W przypadku budżetowania zorjentowanego na produkty skupiamy się na dostarczonych dobrach i usługach oraz ich ilości. Natomiast przy budżetowaniu zorjentowanym na rezultat priorytetem jest osiągnięcie konkretnych celów.

Budżet zadaniowy został wprowadzony lub też wdrożone zostały jego elementy w wielu państwach europejskich, szczególnie podczas ostatniego kryzysu gospodarczego, który wyraźnie unaocznił potrzebę optymalnego wykorzystania środków publicznych i osiągania w związku z inwestycjami finansowymi konkretnych celów. Budżet zadaniowy jest stosowany w takich Państwach jak Francja, Hiszpania, Włochy, Wielka Brytania, finlandia, Estonia, Słowacja, Słowenia, Czechy, Litwa, Łotwa, Holandia. W niektórych Państwach budżet zadaniowy obejmuje także parlament (Czechy, Litwa, Słowenia, Słowacja oraz Holandia).

Budżet zadaniowy w wybranych państwach

Wprowadzenie budżetu zadaniowego wiąże się z dodatkowymi kosztami, które generowane są przez szkolenia personelu. We Francji przygotowania do wprowadzenia budżetu zadaniowego wiązały się z przeszkoleniem 600 000 pracowników, co kosztowało Państwo 28 mld euro. Wprowadzone zmiany bardzo szybko jednak zaowocowały widocznymi rezultatami w obrębie takich dziedzin jak:

• Szkolnictwo

• Obrona

• Badania naukowe i szkolnictwo wyższe

• Bezpieczeństwo

• Walka z bezrobociem

• Integracja

• Zarządzanie i kontrola finansów publicznych

• Transport

• Miasto i mieszkalnictwo

• Prawo

• Kombatanci, miejsca pamięci narodowej

• Pomoc publiczna dla rozwoju

• Relacje z samorządami terytorialnymi

• Rolnictwo

• Kultura

• Administracja

• Polityka zagraniczna państwa

Budżety zadaniowe poszczególnych Państw różnią się między sobą między innymi narzędziami używanymi do kontroli budżetu, czy realizacji jego założeń. W niderlandzkim systemie jedną z najsilniejszych zalet jest doskonale zorganizowany system ewaluacji ex-post i ex-ante. W systemie tym kluczową rolę odgrywa Court of Audit (Niderlandzki Trybunał Obrachunkowy). Zadaniem tej instytucji jest poprawiać wydajnośc Państwa i państwowych jednostek prywatnych. Trybunał dostarcza sprawozdania, w których znajduja się wnioski i rekomendacje. Zaledwie jedna trzecia działań tej instytucji jest nakierowana na typowa działaność audytu finansowego, a dwie trzecie to działania powiązane z audytem efektywności (value for money audits). Każdy resort posiada indywidualną jednostkę audytu, w związku z czym Trybunał może poświęcić większą część swojej pracy audytowi efektywności.

Aby można było ocenić, czy konkretna interwencja ( zaplanowane działanie) w ramach polityk ma sens koniecznie jest przeprowadzenie rzetelnej analizy ex-ante. Przewidywane wyniki interwencji powinny zostać porównane z wynikami przewidywanymi w danym obszarze, w sytuacji kiedy takie wsparcie nie zostałoby wykonane. Wtedy mamy możliwośc uzyskania obiektywen prognozy, mówiącej nam czy dane działanie odniesie oczekiwany rezultat.

Rezultaty wprowadzenia budżetu zdaniowego w Holandii to lepsza struktura budżetu i możliwość użycia informacji efektywnościowych (PI) w debatach i argumentacji podczas procesowania nad projektem budżetu w Parlamencie. Niestety, w dalszym ciągu Parlament Niderlandzki zdecydowanie zbyt rzadko decyduje się na korzystanie z PI. Informacja efektywnościowa jest również w zbyt małym stopniu

wykorzystywana w celu podniesienia wydajności i skuteczności. Dlatego coraz większy nacisk jest kładziony na uzupełnianie PI przy użyciu szczegółowe przeglądy poszczególnych polityk (policy - rewievs).

Podobnie jak w innych krajach skandynawskich także w Norwegii działania administracji prowadzone są przez ministerstwa oraz agencje wykonawcze. Obecnie w skład administracji norweskiej wchodzi 17 ministerstw oraz ok 200 agencji wykonawczych. Agencje dzielimy na centralne, podporządkowane władzom regionalnym, agencje centralne, nie podporządkowane władzom wykonawczym, oraz agencje regionalne podporządkowane bezpośrednio ministerstwom.

Norwegia była jednym z pierwszych Państwa, które zaczęło wdrażać budżet zadaniowy. Wprowadzanie budżetowania planowanego ma w Norwegii blisko 20letnią tradycję. Pierwze reformy dążące do wprowadzenia w Norwegii budżetu zadaniowego datujemy na 1986 rok. Najpoważniejsze zmiany dotyczyły działalności agencji wykonawczych. Wprowadzono między innymi zarządzanie agencjami poprzez cele i rezultaty, a także wzmocniono ich kompetencje i decyzyjność. Po przeprowadzonej w 1986 roku reformie budżetu, w roku 1990 wdrożony został roczny plan operacyjny. W kolejnych trzech latach propozycje budżetowe były przedstawiane w ujęciu zadaniowym. W roku 1996 wdrożono regulacje, związane z zarządzaniem finansami. W tym samym roku powstał także Departament Audytu Zadaniowego w biurze Audytora Generalnego. Osiem lat temu została przeprowadzona nowelizacja podstaw prawnych zarządzanai finansowego. Rok 2004 przyniósł ustanowienie Rządowej Agencji Zarządzania finansami. Jednym z ostatnich usprawnień, prowadzących do optymalizacji budżetu zadaniowego było wprowadzenie w roku 2007 systemu Statres umożliwiającego pomiar wykonania założeń efektywnościowych.

Zasadnicze znaczenie, jeśli chodzi o funkcjonowanie norweskiego budżetu zadaniowego ma OECD Audyt, czyli urząd Audytora Generalnego Norwegii. OECD jest odpowiedzialny za przedstawianie sprawozdań oraz przeprowadzanie audytów efektywnościowych. Audyt efektywnościowy jest określany w Norwegii jako systematyczna analiza, oceniająca gospodarnośc, skuteczność i wydajność.

Słowacja wprowadziła budżet zadaniowy w sferze finansów publicznych w roku 2003. Procedura przygotowania słowackiego budżetu dzieli się na cztery główne etapy:

I etap stanowi przygotowanie prognoz makroekonomicznych, a także ustalenie limitów wydatków przez Ministerstwo Finansów RS. Na tym etapie ustalany jest przez Ministerstwo Finansów ogólny limit wydatków, a także poziom deficytu budżetowego w oparciu o opracowane wcześniej prognozy makroekonomiczne.

II etap to etap, w którym resorty przygotowują budżety na kolejny rok oraz przedstawiają prognozy na dwa kolejne lata. Każda z instytucji przesyła także 5 priorytetowych zadań na dany rok, wraz z uzasadnieniem potrzeby działań w tych konkretnych obszarach. Na tym etapie prowadzone są negocjacje Ministerstwa Finansów z innymi resortami dotyczące określonych limitów wydatków. 

III etap przygotowania budżetu stanowią negocjacje prowadzone na szczeblu rządowym. Rząd analizuje wszystkie zgłoszone przez resorty uwagi oraz propozycje i zatwierdza ostateczny projekt budżetu. Do dnia 15 października projekt przedkładany jest Radzie Narodowej.

IV etap to ostateczne zatwierdzenie budżetu przez Radę Narodową. Debata nad projektem budźetu trwa do końca listopada, a ostateczny jego projekt przyjęty zostaje do końca grudnia.

Tym co odróżnia budżet zadaniowy słowacji jest struktura programowa, która zakłada podział zadań na programy czasowo określone oraz programy czasowo nieokreślone.

Wprowadzenie budżetu zadaniowego w Państwach, które zdecydowały się na tę formę planowania finansów publicznych spotkało się z pozytywnym odzewem ze strony społeczeństwa, dzięki szybko osiąganym i zauważanym efektom. Narzędzie to, dzięki swojej precyzji planowania, umożliwia znaczne oszczędności. Nie dopuszczając do przeszacowania inwestycji, czy zagospodarowania niepotrzebnych środków na dane cele budżet zadaniowy umożliwia precyzyjne założenie, pozwalające optymalnie zainwestować i wykorzystać publiczne pieniądze..

---