Charakter prawny i struktura Unii Europejskiej.

Pojęcie prawa Unii

2.1. Pojęcie organizacji międzynarodowej

Kryterium oceny charakteru prawnego i struktury UE oraz jej prawa musi stanowić przede wszystkim powszechnie przyjęta definicja organizacji międzynarodowych i struktura stanowionego przez nie prawa. Przy czym należy podkreślić, że stosunki międzynarodowe charakteryzują się dużą dynamiką i różnorodnością

2.1.1. Definicja i główne rodzaje organizacji międzynarodowych

Najbardziej ogólnie organizację międzynarodową definiuje się jako zrzeszenie państw i innych podmiotów prawa międzynarodowego, krajowych osób Prawnych lub osób fizycznych z różnych państw, utworzone celem realizowania zadań określonych w statucie.

Z prawnego punktu widzenia zasadnicze znaczenie ma podział na dwie kategorie organizacji międzynarodowych:

• Organizacje międzypaństwowe (zwane też często organizacjami międzyrządowymi (GO-Governmental Organizations), które zrzeszają państwa i inne podmioty prawa międzynarodowego. Zasadniczą cechą tego rodzaju organizacji jest, iż działa ona na podstawie umowy międzynarodowej zawartej przez państwa członkowskie (umowa taka nazywana jest statutem, konstytucją, traktatem konstytucyjnym, układem podstawowym organizacji). Umowa taka określa kompetencje organizacji, jej instytucje, relacje z państwami członkowskim itp.;

• Organizacje pozarządowe (NGO's Non Governmental Organizations), które zrzeszają podmioty prawa krajowego (stowarzyszenia) i osoby fizyczne z różnych państw. Statut takiej organizacji określony może być w dokumencie o różnym charakterze, nie będącym jednak umową międzynarodową.

Unię Europejską i Wspólnoty Europejskie należy analizować bez wątpienia w świetle kryteriów organizacji międzypaństwowej (międzyrządowej), należą do nich bowiem państwa, a podstawą działalności są umowy międzynarodowe. Z tego punktu widzenia zasadnicze znaczenie mają dwie dalsze kwestie:

po pierwsze : określenie czym jest prawo organizacji międzynarodowej;

po drugie :określenie podmiotowości prawno międzynarodowej organizacji międzynarodowej.

2.1.2. Prawo organizacji międzynarodowej

Generalnie odróżnia się dwa zasadnicze obszary prawne w ramach organizacji międzypaństwowej:

• umowę międzynarodową ustanawiającą daną organizację i wszelkie porozumienia zmieniające taką umowę (jak wspomniano umowę taką określa się różnorodnie — jako statut organizacji, jej konstytucję, traktat konstytucyjny czy podstawowy); ten obszar prawny organizacji jest określany terminem prawa pierwotnego organizacji);

• na podstawie takiej umowy (prawa pierwotnego) organizacja może podejmować różne decyzje, w tym o charakterze wiążącym; decyzje o charakterze wiążącym określane są jako prawo stanowione przez organizację; zasadniczo rozróżnia się w tej mierze dwa dalsze obszary o różnym charakterze:

1. decyzje wiążące dotyczące wewnętrznego funkcjonowania organizacji (tzw. prawo wewnętrzne organizacji), uzasadnione kompetencją organizacji do regulowania jej spraw wewnętrznych (kompetencje pro-foro interno);

2. decyzje wiążące (bardzo różnie nazywane) odnoszące się do państw członkowskich organizacji (quasi-ustawodawcza działalność) uzasadnione kompetencją pro foro ex terno; ten obszar prawny organizacji jest określany terminem prawa pochodnego (wtórnego) organizacji; należy zauważyć, że prawo pochodne (wtórne) organizacji może kierować się do państw (wiązać państwa jako takie), może mieć również charakter specyficzny, i obowiązywać bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich wywierać skutek bezpośredni, a w przypadku konfliktu z normą prawa krajowego uprzedzać taką normę mieć pierwszeństwo wobec norma prawa krajowego.

2.1.3. Podmiotowość prawna organizacji międzynarodowej

Podmiotem danego systemu prawa jest ten, kto ma wynikające z tego systemu prawa i obowiązki Dotyczy to również prawa międzynarodowego. Przez setki lat tradycyjnym podmiotem prawa międzynarodowego były państwa :

one tworzyły prawo międzynarodowe, one stały na straży jego przestrzegania, tylko one były nosicielem suwerenności (rozumianej jako równość z innymi państwami w stosunkach międzynarodowych i niezależność w odniesieniu do kształtowania własnych stosunków wewnętrznych).

Przełom XIX i XX w. przyniósł narastającą dyskusję o podmiotowości prawno międzynarodowej innych uczestników stosunków międzynarodowych, w tym przede wszystkim organizacji międzypaństwowych. Po II wojnie światowej utrwaliło się stanowisko, że organizacje międzypaństwowe mogą mieć podmiotowość prawno międzynarodową. Podstawowe znaczenie miała dla uzasadnienia takiego stanowiska opinia doradcza MTS z 1949 r., w której Trybunał stwierdził, iż organizacje międzypaństwowe zasadniczo mają podmiotowość prawną, jeżeli na podstawie ich statutu można dojść do wniosku, że dla osiągnięcia swoich celów mogą zawierać umowy z państwami trzecimi, mają prawo korzystania z przywilejów i immunitetów, prawo czynnej i biernej legacji oraz mają zdolność do czynności prawnych (mogą podejmować czynności prawno międzynarodowe)'.

Nie zakończyło to jednak dyskusji nad podmiotowością prawno międzynarodową organizacji międzypaństwowych, przy czym punkt ciężkości przesunął się na określenie zakresu takiej podmiotowości. Punktem wyjścia w tej dyskusji jest założenie, że organizacja ma podmiotowość prawno międzynarodową w zakresie przyznanym w umowie międzynarodowej (statucie) przez państwa założycielskie (członkowskie). W takim ujęciu podmiotowość organizacji jest określana jako podmiotowość prawno międzynarodową pochodna (wtórna). Chodzi jednak o to, że wiele organizacji międzypaństwowych rozwija się dynamicznie, uniezależniając się w pewnym sensie od państw założycielskich (członkowskich). Wytworzyły się różne kierunki (poglądy funkcjonalistyczne), uzasadniające taki rozwój: w myśl doktryny „domniemania kompetencji" (implied powers) kompetencje organizacji wynikają również z zadań postawionych przed organizacją; z kolei według doktryny „domniemania praw wynikających z natury rzeczy" organizacji powinny przysługiwać wszystkie prawa, będące atrybutem podmiotu prawa międzynarodowego, z wyjątkiem wyraźnych ograniczeń określonych w statucie. Poglądy te wyraźnie zmierzają do dynamicznego ujęcia kompetencji (zakresu podmiotowości prawno międzynarodowej) organizacji międzynarodowej. Praktyka związana z działalnością WE odgrywa w tej dyskusji zasadniczą rolę.

Organizacje międzynarodowe mogą również posiadać podmiotowość prawną w rozumieniu prawa krajowego. Zwykle państwa członkowskie w umowie ustanawiającej daną organizację określają, w jakim zakresie organizacji tej przyznają podmiotowość w swoim prawie krajowym.

2.1.4. Pojęcie organizacji ponadnarodowej

Pojęcie ponadnarodowości wywodzi się z dzieła Friedricha Nietzschego pt. Der Wille zur Macht (1885). Na przełomie XIX i XX w. było rozumiane różnorodnie: oznaczało wyższość prawa natury lub prawa międzynarodowego w stosunku do prawa wewnętrznego państw; po ustanowieniu Ligi Narodów po I wojnie światowej było też używane dla podkreślenia szczególnego, niezależnego statusu urzędników tej organizacji międzynarodowej. Po II wojnie światowej powrócono do tego pojęcia w pierwotnym tekście TEWWiS. Szybko jednak ze względu na jego kontrowersyjny charakter wycofano je z TEWWiS i świadomie zrezygnowano z tego pojęcia przy formułowaniu Traktatów Rzymskich.

Mimo niejednoznaczności pojęcia „ponadnarodowości" odgrywa ono znaczącą rolę, również w odniesieniu do kwalifikacji organizacji międzynarodowych, a szczególnie w kontekście WE. Pod pojęciem „organizacji ponadnarodowej" rozumie się bowiem szczególny rodzaj organizacji międzypaństwowej, która:

• w wyniku zakresu i rozrostu jej kompetencji (patrz: doktryna impied po-wers) tworzy samodzielny, autonomiczny porządek prawny, różny od prawa międzynarodowego i od prawa krajowego jej państw członkowskich: w szczególności uniezależnia się od umowy międzynarodowej ją tworzącej, która nabywa równolegle cech konstytucji (prawa konstytucyjnego) organizacji (stąd określanie tego zjawiska jako procesu paralelizacji);

• stanowi prawo pochodne (wtórne) szczególnego rodzaju stosowane bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich: charakteryzujące się jeśli wynika to z tego prawa skutkiem bezpośrednim w sferze prawa krajowego państw członkowskich i pierwszeństwem wobec tego prawa.

2.2. Ustanowienie UE

UE została ustanowiona na mocy art. 1 (art. A w brzmieniu Traktatu z Maastricht) TUE podpisanego 7 lutego 1992 r. (wszedł w życie 1 listopada 1993 r.), który w akapicie pierwszym stwierdza: „Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiające się Strony ustanawiają między sobą Unię Europejską, zwaną dalej Unią". W artykule tym w akapicie trzecim w sposób ogólny określono też strukturę UE, stwierdzając, że Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami".

UE obejmuje dwa obszary strukturalne o różnym charakterze prawnym:

• dwie Wspólnoty Europejskie (Wspólnotę Europejską — dawną Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej)2, które „stanowią" Unię;

• „polityki i formy współpracy" przewidziane w TUE (chodzi o Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz o Współpracę Policji i Sądową w Sprawach Karnych).

Zasadnicza różnica między tymi dwoma obszarami strukturalnymi UE polega na tym, że WE rządzą się specyficznym reżimem wspólnotowym (a związany z tym obszarem zasób prawny określa się jako prawo wspólnotowe - acąuis communautaire), natomiast w obszarze UE, obejmującym „polityki i inne formy współpracy", państwa członkowskie kooperują na mocy prawa międzynarodowego (w ramach tzw. współpracy międzyrządowej).

Trzecia Wspólnota - Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) przestała istnieć 23 lipca 2002 r.

2.3. Struktura UE

Struktura UE jest określana jako „struktura świątyni" lub „trzech filarów" Dach

Postanowienia wspólne

Artykuły 1 do 7 (dawny art. A do F) TUE

Pierwszy filar

(prawo wspólnotowe)

'o Wspólnocie Europejskiej

'EWWiS

Traktat o

EWEA

Drugi filar

(współpraca międzyrządowa)

Art. 11-28 (dawny art. J) TUE

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

Trzeci filar

(współpraca międzyrządowa)

Art. 29-42 (dawny art. K) TUE

Współpraca Policji i Sądowa w Sprawach Karnych

poprzednio w ujęciu Traktatu z Maastricht Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Art. 43 do 45 TUE — ściślejsza współpraca Art. 46 do 53 (dawny art. L-S) TUE

2.3.1. „Dach" UE

Niezależnie od samego ustanowienia UE, „dach" Unii składa się z następujących zasadniczych elementów : określenia celów UE, jej ram instytucjonalnych i aksjologii Unii.

2.3.1.1. Cele UE

Cele UE precyzuje art. 2 TUE:

• popieranie gospodarczego i społecznego postępu oraz wysokiego poziomu zatrudnienia i doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju, zwłaszcza poprzez utworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, umocnienie ekonomicznej i społecznej spójności oraz ustanowienie UGiP, w tym jednolitego pieniądza; 56

• potwierdzenie na arenie międzynarodowej tożsamości UE, zwłaszcza poprzez realizację WPZiB, w tym stopniowe ustanawianie wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony;

• umacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii;

• utrzymanie i rozwój UE jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami dotyczącymi kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości;

• pełne zachowanie dorobku wspólnotowego i jego rozwój, z uwzględnieniem zakresu, w jakim polityki i formy współpracy, ustanowione w TUE, wymagają zrewidowania w celu zapewnienia skuteczności mechanizmów i instytucji WE.

W art. 2 akapicie ostatnim TUE podkreślono, iż cele te realizowane muszą być z poszanowaniem zasady pomocniczości (zasady subsydiarności), która jest bliżej określona w art. 5 TWE.

2.3.1.2. Jednolite ramy instytucjonalne UE

Artykuły 3-5 TUE określają jednolite ramy instytucjonalne Unii:

• państwa członkowskie, współpracując w ramach UE, mogą posługiwać się instytucjami WE na zasadzie „wypożyczenia" (art. 5 TUE stwierdza wyraźnie, że instytucje WE „realizują swe uprawnienia" w ramach UE na podstawie traktatów ustanawiających WE oraz na podstawie TUE); jedynym organem UE jest Rada Europejska (choć nie jest tak wyraźnie nazwana w art. 4 TUE, precyzującym jej skład i zadania), która „nadaje Unii impulsy" i „określa . ogólne kierunki polityczne" rozwoju UE (art. 4 zdanie pierwsze TUE);

• TUE zapewnia „spójność i ciągłość działań podejmowanych dla osiągnięcia celów" UE, przy zagwarantowaniu „poszanowania i rozwijaniu dorobku wspólnotowego" (art. 3 akapit pierwszy TUE); oznacza to, że działania państw członkowskich podejmowane w trzech filarach muszą być koherentne, w szczególności zaś działania w II i III filarze muszą być zgodne z prawem wspólnotowym (obejmującym I filar); za zachowanie spójności działań odpowiedzialne są Rada UE i KE (art. 3 akapit drugi TUE).

2-3.1.3. Wspólne wartości UE

Umacnia katalog wspólnych wartości w ramach UE: katalog zasad w tej dziedzinie określa art. 6 (zmieniony przez Traktat z Amsterdamu dawny art. F) TUE, natomiast art. 7 (zmodyfikowany przez Traktat z Nicei) TUE zawiera sankcje na wypadek naruszenia tych zasad.

Art. 6 TUE stwierdza, że UE:

1) opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, podkreślając iż są to zasady „wspólne dla Państw Członkowskich" (art. 6 ust. 1 TUE);

2) szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w EKPCz (podpisanej 4 listopada 1950 r. w Rzymie) oraz prawa podstawowe, wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, traktując je jako „zasady ogólne prawa wspólnotowego" (art. 6 ust. 2 TUE);

3) szanuje tożsamość narodową państw członkowskich (art. 6 ust. 3 TUE). Bezpośrednio przed posiedzeniem Rady Europejskiej w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.) przyjęto jako deklarację polityczną Kartę Praw Podstawowych, stanowiącą istotny etap w umacnianiu legitymacji demokratycznej UE3.

Art. 7 TUE przewiduje możliwość zastosowania sankcji w przypadku „poważnego i stałego" naruszenia przez państwo członkowskie zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE (stwierdza to Rada zebrana w składzie szefów państw lub rządów, stanowiąc jednomyślnie - bez udziału wchodzącego w grę państwa - na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub KE i po uzyskaniu zgody PE - art. 7 ust. 2 TUE). Artykuł ten został wprowadzony do TUE na podstawie TA i zawierał bardzo dolegliwą sankcję: mianowicie możliwość zawieszenia „niektórych praw wynikających ze stosowania niniejszego Traktatu łącznie z prawem do głosowania w Radzie". Zastosowanie tego rodzaju sankcji nie jest łatwe, na co wskazał kryzys na początku 2000 r. związany z wejściem do rządu w Austrii partii populistycznej. 4 Wyciągając z tego wnioski, Traktat z Nicei „uelastycznił" możliwe działania. W art. 7 TUE zachowano dotychczasową sankcję (obecny art. 7 ust.3,4 i 5), ale jej zastosowanie może być poprzedzone innymi działaniami: po stwierdzeniu przez Radę (większością czterech piątych państw członkowskich) „wyraźnego ryzyka naruszenia" przez jedno z państw członkowskich zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE może ona do takiego państwa kierować „stosowne zalecenia"; uprzednio Rada musi „wysłuchać" takie państwa oraz może zwrócić się do

„osób niezależnych" o sporządzenie sprawozdania o sytuacji w tym państwie (art. 7 ust. 1 TUE).

2.3.2. Trzy filary UE

W skład I filaru wchodzą dwie Wspólnoty Europejskie5, stanowiące podstawę Unii (art. 1 akapit 3 TUE). Z prawnego punktu widzenia WE są dwiema odrębnymi organizacjami międzynarodowymi (o charakterze ponadnarodowym), choć na podstawie odrębnych umów organizacje te mają wspólne instytucje. Wchodzące w skład I filaru WE rządzą się specjalnym reżimem wspólnotowym, który wyraża się przede wszystkim w charakterze wspólnotowego prawa: ma ono jeśli tak wynika z przepisów wspólnotowych w sferze wewnętrznej państw członkowskich skutek bezpośredni i pierwszeństwo wobec prawa krajowego.

Działające w ramach I filaru dwie Wspólnoty Europejskie są jak podkręcono organizacjami międzynarodowymi W szczególności posiadają one podmiotowość prawną. Potwierdza to zwięźle art. 281 TWE stwierdzając, że „Wspólnota ma osobowość prawną". WE mają zarówno podmiotowość prawno międzynarodową, jak i podmiotowość w rozumieniu prawa krajowego państw członkowskich.

WE posiadają podmiotowość prawno międzynarodową, w szczególności mają prawo do zawierania umów międzynarodowych (ius tractatuum), prawo legacji (ius legationis), czyli prawo wysyłania i przyjmowania przedstawicieli dyplomatycznych państw obcych, przystępowania do organizacji międzynarodowych oraz zdolność procesową;

— WE posiadają również podmiotowość prawną w rozumieniu prawa krajowego państw członkowskich; art. 282 TWE zobowiązuje państwa członkowskie do nadania WE „zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznawanym przez ustawodawstwo krajowe osobom prawnym", przy czym artykuł ten zastrzega, że WE musi mieć w szczególności prawo nabywania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego oraz stawania przed sądem.

Drugi istotny aspekt, na który należy zwrócić uwagę, polega na tym, że Wspólnoty Europejskie jako organizacje międzynarodowe spełniają specyficzne kryteria, pozwalające zakwalifikować je jako organizacje ponadnarodowe. W szczególności WE utworzyły samodzielny, autonomiczny porządek prawny oraz mogą stanowić prawo, które obowiązuje bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich, mając pierwszeństwo wobec prawa krajowego. Stwierdził to ETS w precedensowym orzeczeniu z 15 lipca 1964 r. w sprawie Costa v. ENEL, podkreślając, iż:

• ustanawiając WE państwa członkowskie utworzyły „samodzielną, europejską władzę publiczną";

• w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych, „Traktat ustanawiający EWG stworzył własny porządek prawny";

• prawo wywodzące się z Traktatu [.] nie może być ze względu na swój specjalny i oryginalny charakter podważane przez krajowe przepisy prawne", ponieważ podważałoby to podstawy prawne Wspólnoty".

Patrz szczegółowo rozdział 3.

Dwie Wspólnoty działające obecnie w I filarze, to:

— Wspólnota Europejska (WE) do Traktatu z Maastricht „Europejska Wspólnota Gospodarcza" (EWG). Ze względu na zakres kompetencji jest to najważniejsza Wspólnota. Jej zasadniczym zadaniem jest stworzenie „wspólnego rynku" („rynku wewnętrznego") poprzez realizację czterech swobód: przepływu towarów, przepływu osób, przepływu usług i przepływu kapitału oraz prowadzenie wspólnych polityk (np. Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Transportowej).

W ramach WE jest również realizowana Unia Gospodarcza i Pieniężna (UGiP); Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EWEA), która zajmuje się kontrolą i koordynacją w dziedzinie cywilnej energii jądrowej; do niedawna w I filarze UE działała również Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS), która zajmowała się gospodarką w dziedzinie sektora węglowego i stalowego. Traktat ustanawiający EWWiS jako jedyny spośród traktatów ustanawiających WE został zawarty na czas określony (na 50 lat). Wygasł on 23 lipca 2002 r., a regulowane nim obszary zostały włączone do TWE. Tym samym organizacja ta przestała istnieć. Polska, uzyskując członkostwo w UE, przystąpi więc do TUE i traktatów ustanawiających dwie WE. II i III filar UE mieści się w ramach „polityk i form współpracy" ustanowionych przez TUE (art. 1 akapit trzeci).

II filar ustanawia Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa art. 11-28 TUE. Jej zasadniczym zadaniem jest umocnienie tożsamości europejskiej w stosunkach międzynarodowych, szczególnie zaś w dziedzinie polityki bezpieczeństwa. W ostatnich latach rozwój w dziedzinie objętej II filarem jest wyjątkowo dynamiczny7.

III filar ustanawia Współpracę Policji i Sądową w Sprawach Karnych art. 29-42 (pierwotna nazwy III filaru według Traktatu z Maastricht brzmiała Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych) TUE. Również w tej dziedzinie rozwój jest wyjątkowo dynamiczny. Na mocy TA część materii pierwotnego III filaru została „uwspólnotowiona" (tzn. przeniesiona do I filaru włączona do TWE), dodano nowe problemy; dalsze, niewielkie zmiany wprowadził TN8.

Z prawnego punktu widzenia zasadniczym kryterium odróżniającym I filar od II i III filaru jest to, że w ramach II i III filaru państwa współpracują na podstawie prawa międzynarodowego (współpraca międzyrządowa). Nie obowiązuje w tych filarach reżim wspólnotowy głównymi podmiotami działającymi w tych obszarach są państwa członkowskie UE, choć mogą posługiwać się instytucjami wspólnotowymi („wypożyczać" je) oraz zobowiązane są do zachowania „spójności", „ciągłości" działań we wszystkich filarach oraz szczególnego szanowania wspólnotowego zasobu prawnego.

2.3.3- „Fundament" UE

postanowienia TUE określane jako „fundament" UE obejmują dwa obszary zagadnień:

• postanowienia dotyczące wzmocnionej współpracy (art. 43-45 TUE);

• postanowienia końcowe TUE, wśród których szczególne znaczenie dla całej UE mają: zmiany traktatów ustanawiających UE i WE (art. 48 TUE), uzyskanie członkostwa UE (art. 49 TUE) oraz czas obowiązywania TUE (art. 51 TUE).

2.3.3-1- Wzmocniona współpraca

Istota koncepcji wzmocnionej współpracy polega na tym, iż państwa członkowskie UE zmierzają co prawda wspólnie do określonych celów; nie powinno to jednak wykluczać zróżnicowania tempa realizacji tych celów w zależności od indywidualnych możliwości i woli politycznej poszczególnych państw. Motywów politycznych ustanowienia tej współpracy należy poszukiwać w jednym z poważniejszych niebezpieczeństw dla procesu integracji, które polega na możliwości podjęcia przez część państw członkowskich współpracy w dziedzinach ważnych z punktu widzenia procesu integracji, ale „poza traktatami". Miało to miejsce w przypadku tzw. umów z Schengen (1985/1990), gdy grupa państw członkowskich samodzielnie i niezależnie od traktatów ustanawiających WE uregulowała ważną dziedzinę polityki migracyjnej, bezpośrednio powiązaną z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego. W tym przypadku stosunkowo szybko część tej dziedziny uwspólnotowiono (włączono do TWE), część zaś włączono do III filaru. Nieco później - na mocy TA - wprowadzono do TUE postanowienia (art. 43-45), umożliwiające podjęcie takiej współpracy w ramach traktatów ustanawiających UE (nazwano ją wówczas „ściślejszą" bądź „wzmocnioną" współpracą).

Wzmocniona współpraca była jednym z istotniejszych problemów rozważanych podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, która przygotowywała TN. Niezależnie od wspomnianej już wyżej okoliczności, obecne państwa członkowskie dostrzegały w wzmocnionej współpracy jeden z istotnych środków wpływania na dynamikę i kierunek rozwoju procesu integracji europejskiej po rozszerzeniu UE, gdy powiększy się liczba państw członkowskich i zwiększy zróżnicowanie ich wydolności politycznej i ekonomicznej. Słabsze państwa członkowskie i państwa kandydujące obawiały się natomiast, że

Obecnie należy w języku polskim stosować termin - „wzmocniona współpraca". TA, Wprowadzając ten rodzaj współpracy, nie ujednolicił terminologii: tekst TA w języku angielskim posługiwał się pojęciem „ściślejszej współpracy" (closer cooperatioń), natomiast tekst w języku francuskim pojęciem „wzmocnionej współpracy" (Ja cooperatioń renforcee). Stąd też w tłumaczeniach na język polski występowały obie nazwy. TN wprowadził do tekstu w języku angielskim termin „wzmocniona współpraca" (enhanced cooperatiori), tym samym terminologia została ujednolicona.

w wyniku wzmocnionej współpracy może dojść do trwałej kategoryzacji wśród państw członkowskich i wyłączenia najsłabszych spośród nich z ważnych dziedzin procesu integracji

TN przeprowadził gruntowną reformą postanowień dotyczących „wzmocnionej współpracy".

W stosunku do postanowień wprowadzonych przez TA, TN sprecyzował przesłanki ustanowienia wzmocnionej współpracy.

Art. 43 TUE wylicza obecnie łącznie dziesięć takich przesłanek:

• musi ona być ukierunkowana na wspieranie celów UE i WE, na ochronę i realizację ich interesów oraz umocnienie procesu ich integracji;

• zakładać poszanowanie postanowień TUE i TWE oraz jednolitych ram instytucjonalnych UE;

• zakładać poszanowanie acąuis communautaire oraz środków podjętych stosownie do innych postanowień Traktatów;

• pozostawać w granicach kompetencji powierzonych UE lub WE i nie wkraczać w dziedziny nie należące do kompetencji wyłącznej WE;

• nie naruszać rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 14 ust. 2 TWE, ani też spójności gospodarczej i społecznej ustanowionej zgodnie z Tytułem

XVII TWE

• nie może stanowić dyskryminacji, ani przeszkody w wymianie handlowej między państwami członkowskimi oraz zakłócać warunków konkurencji między nimi;

• l nie może naruszać kompetencji, praw i obowiązków państw członkowskich nie biorących w niej udziału;

• nie może naruszać dorobku Schengen, włączonego w ramy UE. Do powyższych ośmiu przesłanek dodano jeszcze dwie dalsze:

• w TN uzgodniono, iż do ustanowienia wzmocnionej współpracy potrzeba „co najmniej" ośmiu państw członkowskich (art. 43 lit g/ TUE); oznacza to relatywne obniżenie w stosunku do postanowień TA progu wymaganej liczby państw członkowskich - w dotychczasowym brzmieniu art. 43 ust. 1 lit. d) TUE wymagana była „większość Państw Członkowskich", tzn. przy 15 państwach członkowskich co najmniej osiem musiało wyrazić zamiar ustanowienia wzmocnionej współpracy; TN pozostawił obecny wymóg 8 państw członkowskich, co jednak przy wzroście ich liczby wraz z postępem procesu rozszerzenia UE oznaczać będzie relatywne obniżanie się wymaganego progu; w ten m.in. sposób uzyskano „uelastycznienie" wzmocnionej współpracy;

• TN precyzował jednocześnie wymóg „otwartości" wzmocnionej współpracy (art. 43 lit. j TUE), dodając dodatkowy art. 43 b) TUE; artykuł ten nie tylko wyraŹnie stwierdza, że po ustanowienia wzmocniona współpraca „pozostaje .otwarta dla wszystkich Państw Członkowskich" oraz odsyła do odpowiednich przepisów w ramach II i III filara oraz TWE, ale również zobowiązuje KE i państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy do „zapewnienia, aby jak najwięcej Państw Członkowskich zostało zachęconych do uczestnictwa" w niej.

W końcu należy zauważyć, że nowy art. 43a TUE stwierdza, że ustanowienie wzmocnionej współpracy może nastąpić „tylko w ostateczności". Warunek ten występował w dawnym art. 43 ust. 1 lit. c) TUE, przy czym był on o tyle sprecyzowany, iż okoliczność powyższa występowała, o ile cele TUE i TWE „nie mogłyby być osiągnięte przez zastosowanie odpowiednich procedur w nich ustalonych". TN o tyle relatywizuje ten warunek: obecnie - w myśl art. 43a TUE - oceny takiej dokonuje Rada.

Procedura ustanowienia wzmocnionej współpraca jest różna w poszczególnych filarach. W filarze I - wspólnotowym (art. 11 i 11 a TWE) - specyfika polega na tym, że ustanowienie wzmocnionej współpracy uzależnione jest od stanowiska KE (która może wstrzymać bieg postępowania - patrz art. 11 ust. 1 TWE), samo zaś podjęcie decyzji należy do Rady stanowiącej kwalifikowaną większością głosów po konsultacji z PE (PE musi wyrazić zgodę, jeżeli wzmocniona współpraca obejmuje obszar podlegający procedurze współdecydowania na podstawie art. 251 TWE (art. 11 ust. 2 TWE). W filarze wspólnotowym TN zniósł prawo weta, poprzednio bowiem państwo członkowskie mogło doprowadzić do sytuacji, w której decyzję o ustanowieniu wzmocnionej współpracy podejmować musiała jednomyślnie Rada Europejska (dawny art. 11 ust. 2 akapit 2 TWE). Obecnie „członek Rady" (czyli każde państwo członkowskie) może zażądać „przedłożenia kwestii Radzie Europejskiej". Mimo takiego „przedłożenia" Rada może jednak podjąć decyzję o ustanowieniu wzmocnionej współpracy kwalifikowaną większością głosów (art. 11 ust. 2 TWE). Natomiast w filarze II (art. 27c TUE) i III (art. 40a TUE), przy różnych niuansach proceduralnych, o ustanowieniu wzmocnionej współpracy decyduje Rada kwalifikowaną większością głosów, przy czym i w tych przypadkach możliwe jest odwołanie się do Rady Europejskiej (które stanowić będzie kwalifikowaną większością głosów). Należy zauważyć, iż o ile TA nie przewidywał możliwości ustanowienia wzmocnionej współpracy w II filarze (za pośrednią formę uznać można tzw. konstruktywne wstrzymanie się od głosu)10, o tyle TN możliwość taką przewiduje (art. 27a do art. 27e TUE) - ograniczoną co prawda do sfery wykonawczej: realizacji wspólnych działań lub wspólnych stanowisk (art. 27b TUE).

Wzmocniona współpraca może być realizowana „aktami i decyzjami", przyjmowanymi na podstawie postanowień TUE i TWE (art. 44 ust. 1 TUE). Oznacza to, iż państwa członkowskie mogą sięgać do instrumentów właściwych dla poszczególnych filarów, przy czym takie akty i decyzje wiążą jedynie państwa uczestniczące we wzmocnionej współpracy (art. 44 ust. 2 TUE). Przy podejmowaniu „aktów i decyzji" w ramach wzmocnionej współpracy stanowią jedynie państwa uczestniczące tak przy jednomyślności jak i przy stanowieniu kwalifikowaną większością głosów, przy czym liczbę głosów oblicza się proporcjonalnie w nawiązaniu do art. 205 ust. 2 TWE.

Działania w ramach wzmocnionej współpracy finansowane są zasadniczo Przez uczestniczące w niej państwa członkowskie, z wyjątkiem wydatków administracyjnych(Patrz, rozdział 4.)

ponoszonych przez instytucje. Członkowie Rady, po konsultacji z PE, mogą jednak jednogłośnie postanowić inaczej (art. 44a TUE).

Z powyższych postanowień wynika więc, iż stanowią one próbę wyważenia interesów państw „dużych" i efektywnych oraz państw „małych" i słabszych, w tym państw kandydujących. Z jednej bowiem strony TN przeprowadził wspomniane „uelastycznienie" wzmocnionej współpracy, znosząc zasadniczo prawo weta w tej mierze i obniżając relatywnie wymóg minimalnej liczby państw członkowskich, aby taką współpracę można było podjąć. Z drugiej natomiast strony TN wprowadził bądź uszczegółowił wiele klauzul, które powinny zapobiec negatywnej kategoryzacji wśród państw członkowskich, kosztem państw najsłabszych, a przede wszystkim nowych państw członkowskich.

2.3.3.2. Zmiana traktatów ustanawiających UE i WE

TUE w art. 48 określa jednolite wymogi, których spełnienie jest konieczne w celu doprowadzenia do zmiany traktatów:

• stosowną propozycję o zmianę traktatów może przedłożyć do Rady Europejskiej rząd każdego z państw członkowskich lub KE

• Rada po zasięgnięciu opinii PE i w miarę potrzeby KE (jeśli w grę

wchodzą zmiany instytucjonalne w dziedzinie UGiP, zasięga również opinii EBC) zwołuje Konferencję przedstawicieli państw członkowskich (tzw. Konferencję Międzyrządową);

• w ramach Konferencji Międzyrządowej przygotowywane są propozycje , zmiany traktatów;

• przygotowane propozycje przyjmowane są — na szczeblu politycznym przez Radę Europejską;

• po zaakceptowaniu przez Radę Europejską projekt staje się przedmiotem pracy służb prawnych KE i Rady w celu przygotowania ostatecznego projektu traktatu rewizyjnego;

• tak przygotowany traktat jest podpisywany przez wszystkie państwa członkowskie, a następnie poddany procedurze ratyfikacyjnej w tych państwach, „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi"; wchodzi w życie po ratyfikowaniu we wszystkich państwach członkowskich; trwa to zwykle kilkanaście miesięcy (np. TA został podpisany 2 października 1997 r., a wszedł w życie 1 maja 1999 r.).

W przypadku Traktatu z Nicei, dyskutowane zmiany były przedmiotem Konferencji Międzyrządowej 2000, która rozpoczęła się 24 lutego 2002 r. (stosownie do decyzji podjętej przez Radę Europejską w Helsinkach (10-1 grudnia 1999 r.) i zakończyła zaakceptowaniem przez Radę Europejską pakietu politycznego przewidywanych zmian w czasie posiedzenia w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.). Po przygotowaniu projektu traktatu rewizyjnego przez służby prawne KE i Rady został on podpisany 26 lutego 2001 r. przez przedstawicieli państw członkowskich i wszedł w życie 1 lutego 2003 r. po zakończeniu procedur ratyfikacyjnych. Procedura art. 48 TUE została nieco zmodyfikowana w odniesieniu do trwającej obecnie debaty nad tzw. traktatem konstytucyjnym (który - z formalnego punktu widzenia - jest traktatem rewizyjnym). Przewidziane na rok 2004 zwołanie w tej sprawie Konferencji Międzyrządowej, zostało poprzedzone obradami Konwentu UE, ciała ustanowionego na mocy „Deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości UE", przyjętej przez Radę Europejką podczas spotkania w Laeken (14-15 grudnia 2001 r.). Konwent UE przygotował projekt tzw. traktatu konstytucyjnego, które został przedłożony Radzie Europejskie podczas spotkania w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.) i ma stanowić „dobrą podstawę" dla prac Konferencji Międzyrządowej (ma ona rozpocząć prace nieco wcześniej w stosunku do planowanego terminu - w październiku 2003 r.).12 Powyższa procedura jest określana jako rewizja traktatów ustanawiających UE i WE, przy czym rewizja traktatów może dokonać się na podstawie omówionego art. 48 TUE, który jest określany jako ogólna klauzula rewizyjna. Niezależnie od tego często same traktaty wskazują, które z ich postanowień powinny stać się przedmiotem rozważenia, co do konieczności rewizji przy zastosowaniu procedury art. 48 TUE są to szczególne klauzule rewizyjne.

Od rewizji traktatów należy odróżnić ich modyfikację, która polega na zmianie postanowień traktatów na mocy decyzji instytucji WE, upoważnionych do tego przez same traktaty (ponieważ klauzule takie umożliwiają w miarę szybką zmianę traktatów, bez skomplikowanej procedury rewizyjnej na podstawie art. 48 TUE określane są jako klauzule dynamizujące, a sama procedura jako procedura kładki lub pomostu). Interesującym i ważnym przykładem zastosowania tego rodzaju klauzul było ustanowienie III etapu UGiP (wprowadzenie euro), które nastąpiło na mocy decyzji instytucji WE, upoważnionych do tego wyraźnie przez postanowienia TWE.

2.3.3.3. Uzyskanie członkostwa w UE

TUE w art. 49 określa jednolite warunki i procedurę przyjęcia nowego państwa członkowskiego. Uprzednio obowiązywała inna formuła przyjęcia do EWWiS, a inna do EWG i EWEA. Z punktu widzenia struktury i charakteru prawnego UE najistotniejsza jest okoliczność, że państwo kandydujące do członkostwo musi ubiegać się o członkostwo w Unii jako całości, tzn. o członkostwo w Wspólnotach wchodzących do I filaru oraz w II i III filarze. Nie jest możliwe wybiórcze ubieganie się o członkostwo w jednej ze WE, czy też tylko w jednym z filarów. Merytoryczne przesłanki, jakie musi spełniać państwo kandydujące oraz procedura przyjęcia po stronie UE oraz w płaszczyźnie prawno międzynarodowej (konieczność ratyfikowania traktatu akcesyjnego przez Poszczególne państwa członkowskie oraz przez państwo przystępujące zgodnie11 Konkluzje Prezydencji przyjęte przez Radę Europejską podczas spotkania w Salonikach 19-20 czerwca 2003 r. (dział pierwszy - Convention/IGC).

z procedurami określonymi w konstytucjach tych państw), zostaną omówione szczegółowo odrębnie13. Należy podkreślić, że traktat akcesyjny jest - formalnie rzecz biorąc - zawierany (a negocjacje akcesyjne prowadzone) z państwami członkowskimi UE (a nie z UE jako taką).

2.3.3.4. Ramy czasowe istnienia UE i WE

W kategoriach politycznych i gospodarczych z reguły ocenia się, iż rozwój UE i WE osiągnął taki etap, z którego nie ma już powrotu point fono return. Z prawnego punktu widzenia wyłania się jednak wiele istotnych kwestii

2.3.3.4.1. Okres obowiązywania traktatów ustanawiających UE i WE

Spośród czterech głównych traktatów, które w przeszłości ustanawiały trzy WE i UE — trzy zostały zawarte na czas nieokreślony (TUE, TWE i TEWEA — np. art. 51 TUE stwierdza, że „Niniejszy Traktat zawiera się na czas nieograniczony"), natomiast TEWWiS został - jak już wskazano - zawarty na 50 lat i wygasł 23 lipca 2002 r., bowiem jego obowiązywanie nie zostało przedłużone, a postanowienia, mające znaczenie praktyczne, zostały włączone do TWE. Od 23 lipca 2002 r. w ramach I filara działają, więc tylko dwie Wspólnoty.

Zawarcie pozostałych traktatów na czas nieokreślony nie oznacza z prawnego punktu widzenia że państwa strony tych traktatów nie mogą doprowadzić do ich wygaśnięcia, bądź z nich wystąpić (patrz niżej). Ponieważ same traktaty nie zawierają stosownych postanowień, w grę wchodzą zasady powszechnego prawa międzynarodowego: na mocy zgody wszystkich państw-stron traktatu zawsze można ustalić jego wygaśnięcie, bądź wystąpienie jednego z państw-stron. Jeśli chodzi o procedurę, należałoby w takim przypadku (dla ustalenia stosownego uzgodnienia) zastosować procedurę określoną w art. 48 TUE dla zmiany traktatów, względnie „odpowiednio" procedurę określoną w art. 49 TUE, dotyczącą przyjęcia nowego państwa członkowskiego. Inną sprawą jest, iż z politycznego i ekonomicznego punktu widzenia zabieg taki byłby bardzo trudny.

2.3.3.5. Wystąpienie państwa członkowskiego z UE i WE

Postanowienia traktatów nie przewidują wyraźnie możliwości wystąpienia

z UE i WE. Nie istnieje też w tej mierze praktyka, abstrahując od przypadków, które w istocie oznaczały ograniczenie terytorialnego obowiązywania traktatów (kazus Grenlandii). Możliwość taka istnieje jednak - jak wskazano - na podstawie ogólnych zasad międzynarodowego prawa traktatów. Obejmuje ona kilka wariantów:

• przede wszystkim możliwe jest wystąpienie jednego z państw członkowskich na podstawie uzgodnienia z pozostałymi państwami członkowskimi; w takim przypadku należałoby zastosować albo procedurę określoną w art. 48 TUE dla zmiany traktatów, albo w sposób odpowiedni zastosować procedurę określoną w art. 49 TUE dla przyjęcia nowego członka;

• w grę może wchodzić również (choć jest to dyskusyjne) jednostronne wystąpienie z powołaniem na klauzulę zasadniczej zmiany okoliczności clausula rebus sic stantibus, przy czym również w takim przypadku musiałoby dojść do porozumienia między państwem występującym a pozostałymi państwami członkowskimi w sprawie politycznych, a przede wszystkim ekonomicznych następstw takiego wystąpienia; w końcu, nie można wykluczyć wystąpienia na ogólnych zasadach wypowiedzenia umowy (bardzo kontrowersyjne w odniesieniu do UE i WE), bądź też faktycznego, samowolnego wystąpienia państwa z organizacji; w takim przypadku jednak państwo opuszczające organizację stawia się w sytuacji popełnienia deliktu międzynarodowego, co pociągnęłoby daleko idące następstwa polityczne i ekonomiczne. Istotnym ograniczeniem, wynikającym z istoty UE w odniesieniu do wszystkich tych możliwości jest (podobnie jak przy przystępowaniu), iż w grę wchodziłoby wystąpienie łączne z całego zasobu UE i Wspólnot Europejskich. Ze względu na charakter strukturalny UE, nie istnieje formalna możliwość wystąpienia z jednej ze WE, z samej UE, czy tylko z jednego z filarów.

2.3.3.6. Wykluczenie z UE

Również w tej dziedzinie traktaty ustanawiające UE i WE nie zawierają żadnych postanowień. Wykluczenie więc jednego z państw członkowskich zasadniczo nie jest możliwe, tym bardziej iż w takim przypadku ze względów oczywistych nie ma możliwości zgodnego podjęcia decyzji W skrajnym przypadku można odwołać się do powszechnego prawa międzynarodowego. Art. 60 wiedeńskiej konwencji o prawie umów międzynarodowych z 23 maja 1969 r. przewiduje, iż w przypadku „ciężkiego naruszenia" traktatu wielostronnego przez jedno z państw członkowskich, pozostałe państwa członkowskie mogą porozumieć się m.in. co do wygaśnięcia lub zawieszenia traktatu w odniesieniu do takiego państwa (w przypadku umowy ustanawiającej organizację "międzynarodową będzie to oznaczać wykluczenie z organizacji lub zawieszenie w Prawach członka). Należy przypomnieć, że art. 7 TUE przewiduje możliwość zawieszenia „określonych praw" państwa członkowskiego, w przypadku naruszenia zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE oraz możliwość podjęcia innych działań.

2.4. Inne problemy strukturalne

2.4.1. Terytorialny zakres obowiązywania UE

Terytorialny zakres obowiązywania UE jest określony zasadami prawa międzynarodowego. Stosownie do zasady potwierdzonej w art. 29 wiedeńskiej konwencji o prawie umów międzynarodowych z 23 maja 1969 r. umowa międzynarodowa jest stosowana na całym terytorium (obszarze lądowym, powietrznym i morskim) państwa strony umowy, chyba że sama umowa stanowi co innego. Zasada ta została potwierdzona w traktatach ustanawiających WE (w art. 299 TWE, art. 198 TEWEA), przy czym od zasady tej uzgodniono ograniczenia, dotyczące:

• szczególnych warunków stosowania traktatów w odniesieniu do departamentów zamorskich Francji, Azorów, Madery, Wysp Kanaryjskich, które określa Rada na wniosek KE i po konsultacji z PE;

• wyłączenia stosowania traktatów w odniesieniu do brytyjskiej bazy wojskowej na Cyprze i ograniczenia stosowania (tylko unia celna) w odniesieniu do Wysp Kanałowych i wyspy Man;

• Gibraltaru, który nie jest objęty obszarem celnym WE, choć generalnie traktaty stosuje się do „terytoriów europejskich, za których stosunki zewnętrzne odpowiada państwo członkowskie" (w tym przypadku Wielka Brytania");

• Wysp Alandzkich, które należą do Finlandii mają jednak specyficzną autonomię; traktaty są stosowane na obszarze wysp na podstawie dołączonego do traktatu akcesyjnego protokołu nr 2 i po przeprowadzeniu na wyspach referendum;

• duńskich Wysp Owczych (Faeroe Islands), w stosunku do których stosowanie traktatów jest wyłączone

• Grenlandii, która co prawda była objęta traktatami wraz z przystąpieniem Danii do WE, uzyskała jednak w 1979 r. daleko idącą autonomię, a w 1982 r. ludność w referendum wypowiedziała się przeciwko przynależności do WE; na mocy zmiany TWE w 1984 r. Grenlandia została wyłączona z zakresu ich stosowania, lecz jednocześnie została objęta specjalnym statusem stowarzyszenia (por. art. 188 TWE);

• szczególne zasady stowarzyszenia (tzw. stowarzyszenia konstytutywnego -patrz, część IV TWE) dotyczące innych „krajów i terytoriów zamorskich" państw członkowskich, które wyliczone są w załączniku II do TWE.

Jeżeli chodzi o TUE (postanowienia dotyczące „dachu", „fundamentu" oraz II i III filaru), to przy uwzględnieniu klauzuli nienaruszalnoœci traktatów ustanawiających WE (art. 47 TUE) oraz przy braku innych postanowień należy przyjąć, iż obowiązuj one w odniesieniu do całego terytorium państw członkowskich.

Terytorialny zakres obowiązywania UE może się zmieniać w przypadku zmiany terytorium jednego z państw członkowskich. Przykładem 68

zwiększenia zakresu terytorialnego traktatów ustanawiających WE jest przyłączenie NRD do RFN w 1990 r., a zmniejszenia omówiony wyżej przypadek Grenlandii, czy też zmniejszenie się terytorium Francji po uzyskaniu niepodległości w 1962 r. przez Algierię.

2.4.2. Personalny zakres obowiązywania UE

Jeżeli chodzi o personalny zakres obowiązywania UE, to trzeba mieć na względzie, że UE nie jest państwem, w szczególności nie ma porównywalnego z państwem zwierzchnictwa personalnego. Określone w art. 17-22(nie jestem pewna myślnika) TW1 obywatelstwo Unii ma przede wszystkim znaczenie symboliczne i nie jest porównywalne z obywatelstwem krajowym14. Również w tym obszarze należy ściśle odróżniać obszary I filaru od obszarów II i III filaru. O ile w II i III filarze - rządzonym prawem międzynarodowym - podmiotami współpracy i jej adresatami są wyłącznie państwa członkowskie UE, o tyle działające w I filarze WE od początku swój zakres oddziaływania kierowały nie tylko do państw, ale również do ”jednostek" - osób prawnych i fizycznych.

Stwierdził to ETS w precedensowym wyroku w sprawie van Gend & Loos z 15 lutego 1963 r.: Wspólnota stanowi nowy porządek prawny [.] którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale również ich przynależni Niezależnie od prawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe zatem nie tylko nakłada obowiązki na jednostki, lecz zmierza również do nadania im praw, które stają się częścią ich dziedzictwa prawnego.

2.4.3. Status języków państw członkowskich UE

Określenie statusu języków państw członkowskich jest problemem delikatnym dotyczy prestiżu i tożsamości narodowej państw członkowskich oraz kosztownym (obecnie Służba Tłumaczeń Komisji Europejskiej tłumaczenie dokumentów, zatrudnia 1800 tłumaczy etatowych, a Wspólna Służba Tłumaczeń Konferencyjnych 600 tłumaczy etatowych).

Języki państw członkowskich mają w UE status trojakiego rodzaju: języki autentyczne traktatów jest to obecnie stosownie do zasad prawa traktatowego 12 języków, jakimi posługuje się 15 państw stron traktatów ustanawiających UE (art. 53 TUE i art. 314 TWE). Języki te są autentyczne w tym znaczeniu, iż mają jednakowe moc i jednakowe znaczenie przy interpretacji traktatów; język polski stanie się językiem autentycznym traktatów - podobnie jak języki pozostałych dziewięciu państw przystępujących - z chwilą uzyskania członkostwa w UE (patrz, art. 61 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę UE, będącego częścią składową

Traktatu akcesyjnego, podpisanego w Atenach 16 maja 2003 r.); języki urzędowe ustala (stosownie do art. 290 TWE) Rada, stanowiąca jednogłośnie. Rozporządzenie Rady nr 1 z 1958 r. wraz z późniejszymi zmianami ustala, iż językami urzędowymi jest 11 języków autentycznych

poza irlandzkim; język polski stanie się językiem urzędowym UE podobnie jak języki pozostałych dziewięciu państw przystępujących - z chwilą uzyskania członkostwa w UE (patrz. art. 58 wyżej wymienionego Aktu);

Dziennik Urzędowy UE jest publikowany we wszystkich językach urzędowych. Poza tym szczegóły używania języków urzędowych regulują regulaminy poszczególnych instytucji. I tak podczas posiedzeń Rady, przedstawiciel każdego państwa może mówić we własnym języku, podobnie jak członkowie PE. W postępowaniu przed ETS może być używany również język irlandzki (generalnie obowiązuje zasada używania języka powoda, jeżeli skarga jest skierowana przeciwko państwu to język tego państwa) języki robocze używane w bieżącej pracy są to według wewnętrznych ustaleń angielski, francuski i niemiecki. Językiem roboczym sędziów ETS jest francuski

Z punktu widzenia obywatela i zapewnienia UE przejrzystości podstawowe znaczenie ma zasada (art. 21 akapit trzeci TWE), iż może on zwracać się do wszystkich instytucji i organów WE w jednym z języków autentycznych i w takim samym języku musi otrzymać odpowiedź.

2.4.4. Symbole UE

Flaga UE ma kolor granatowy z 12 złotymi gwiazdami. Została ona w 1986 r. przejęta od Rady Europy (podobnie jak hymn). Liczba gwiazd nie odpowiada liczbie państw członkowskich, lecz jest stała i ma znaczenie symbolicznie. Hymnem UE jest czwarta część dziewiątej symfonii Beethovena Oda do radości, natomiast 9 maja jest uznany za Dzień Europejski.

2.5. Charakter prawny UE

Rozważając tę kwestię należy brać pod uwagę następujące okoliczności:

• w TUE nie nadano UE expressis verbis podmiotowości prawnej ani w rozumieniu prawa międzynarodowego, ani prawa prywatnego. podczas Konferencji Międzyrządowej 1996/1997 odrzucono wyraźnie propozycje zmierzające w tym kierunku, natomiast podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 sprawą tą celowo nie zajmowano się;

• UE nie została wyposażona we własne kompetencje: w I filarze działają dwie WE w ramach własnych kompetencji; działania podejmowane przez państwa w ramach II i III filaru nawet jeżeli są objęte wymogiem spójności" i „ciągłości" dla „osiągnięcia celów Unii" (i przy zastrzeżeniu „zachowania i rozwoju zasobu wspólnotowego"), mają charakter międzyrządowy (prawno międzynarodowy) podmiotem tych działań są przede wszystkim poszczególne państwa, a nie UE; kompetencja do zawierania umów międzynarodowych w II i III filarze nie jest jednoznaczna jest przedmiotem różnej interpretacji; nawet jeżeli w tych ramach zawarto kilka umów międzynarodowych „w imieniu UE", to nie stanowi to wystarczającego uzasadnienia dla uzasadnienia podmiotowości prawnej UE, bowiem państwa członkowskie wyraźnie zastrzegły, iż korzystanie z kompetencji w tej mierze nie stanowi przeniesienia stosownych kompetencji na UE15;

• UE nie dysponuje również własnymi organami: jedynie Rada Europejska może pretendować do miana organu UE (choć nie jest tak wyraźnie nazwana w art. 4 TUE); w pozostałym zakresie państwa mogą posługiwać się instytucjami WE (art. 5 TUE) na zasadzie „wypożyczenia", współpracujące w II i III filarze na podstawie prawa międzynarodowego;

• ustanowienie UE nie oznaczało „wchłonięcia" Wspólnot przez UE: Wspólnoty są nadal odrębnymi organizacjami międzynarodowymi, posiadającymi podmiotowość prawną; art. 47 TUE potwierdza jednoznacznie, iż [...] nie narusza (on) w niczym traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie [...] ".

Powyższe okoliczności pozawalaj stwierdzić, iż na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej UE jest pewną specyficzną strukturę o charakterze sui generis (szczególnym), nie posiadającym podmiotowości prawnej, działając na podstawie umowy międzynarodowej (TUE) i znajdującą się w rozwoju - in statu nascendi. Wiele przesłanek wskazuje na to, że w wymiernym czasie UE rozwinie się jako organizacja międzynarodowa wyposażona w podmiotowość prawną. Stosowana decyzja polityczna została już podjęte przez państwa członkowskie podczas debaty nad przyszłością UE w ramach Konwentu UE i znalazła wyraz w projekcie tzw. traktatu konstytucyjnego.

W związku z trwającą obecnie debatą w sprawie przyszłości UE należy natomiast podkreślić, że z prawnego punktu widzenia UE nie można kwalifikować jako:

• federacji (państwa federalnego), bowiem struktura i podział kompetencji w ramach państwa federalnego (jak Niemcy czy Austria) między federację (centrum) a częściami składowymi państwa federalnego (landami, kantonami) opiera się na konstytucji narodowej, proces integracji europejskiej formuje się natomiast na podstawie umów międzynarodowych między państwami;

• związku państw (konfederacji), który w istocie swojej jest formą pogłębionej współpracy między państwami, opartą na umowie międzynarodowej;

' Inaczej A. Wyrozumska w II części podręcznika - Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2003, s. 608 i nast. w przypadku procesu integracji europejskiej funkcjonuje jednak specjalna struktura (Wspólnoty, Unia) obok państw, choć mocno zharmonizowana ze strukturami państwowymi WE i UE stanowią specyficzną strukturę integracyjną nowego rodzaju, której nie da się zaklasyfikować według tradycyjnych kryteriów. Te specyficzne struktury integracyjne, dla których punktem wyjścia jest organizacja międzynarodowa tworzona przez państwa, rozwijają również swoisty mechanizm konstruktywnej kooperacji między procesem integracji, suwerennością państwową i suwerennością narodowš16. Integracja europejska rozwija się zgodnie z tymi mechanizmami, stwarzając optymalne warunki do realizacji suwerenności państwowej i narodowej w nowych warunkach międzynarodowych, a nie kosztem tej suwerenności.

2.6. Pojęcie prawa UE

Struktura UE jest złożona, zróżnicowany jest charakter prawny WE i UE, różnorodne są również mechanizmy prawne współpracy państw członkowskich w ramach WE i UE. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę rozwój procesu integracji europejskiej szczególnie w latach dziewięćdziesiątych można podjąć próbę zdefiniowania prawa UE jako zwartego systemu18. W takim ujęciu prawo UE obejmuje dwa zasadnicze działy:

1. Prawo pierwotne UE;

Prawo pierwotne UE obejmuje przede wszystkim traktaty ustanawiające UE i WE i składa się z dwóch obszarów:

• po pierwsze, z prawa pierwotnego WE (I filaru), w skład którego wchodzą traktaty ustanawiające WE i odpowiednie postanowienia TUE.

• po drugie, z prawa pierwotnego II i III filaru, które stanowią odpowiednie postanowienia TUE. Wspólnym mianownikiem, jednoczącym oba te obszary, są zasady zawarte w tzw. dachu UE (jednolite instrumentarium instytucjonalne, gwarancja spójności i ciągłości działań podejmowanych w trzech filarach, wspólne wartości) oraz w tzw. fundamencie UE (przede wszystkim postanowienia o ściślejszej współpracy, dotyczące rewizji traktatów ustanawiających WE i UE /prawa pierwotnego UE/ oraz przyjęcia nowych państw członkowskich).

Należy mieć na uwadze również stosunkowo często przeprowadzaną systematyzację prawa UE ze względu na przedmiot regulacji W takim ujęciu można rozróżnić w ramach prawa UE po pierwsze, prawo instytucjonalne UE (które obejmuje prawo instytucjonalne I filaru /WE/ oraz — po drugie, prawo instytucjonalne II i III filaru) oraz prawo materialne UE (które obejmuje wspólnotowe prawo materialne /wspólnotowe prawo gospodarcze/ i prawo materialne II i III filaru /stanowione w tych filarach/).

2. Prawo stanowione w UE.

Prawo stanowione w UE obejmuje całość aktów prawnych przyjmowanych w UE, przy czym należy podzielić je przede wszystkim na akty składające się na tzw. prawo wewnętrzne UE (pro foro interno) i na prawo stanowione w UE, skierowane do państw członkowskich, bądź obowiązujące bezpośrednio w sferze wewnętrznej tych państw (pro foro externo).

Szczególnie istotna jest druga kategoria prawa stanowionego w UE, która obejmuje dwa obszary:

• po pierwsze, prawo stanowione w I filarze, tzn. w ramach dwóch WE; jest to wspólnotowe prawo pochodne (wtórne), stanowiące najistotniejszy dział prawa stanowionego w UE, do którego mają zastosowanie zasady pierwszeństwa wobec prawa krajowego i skutku bezpośredniego (jest to obszar prawny rządzony reżimem wspólnotowym podobnie jak prawo pierwotne I filaru);

• po drugie, prawo stanowione w II i III filarze; jest to obszar, który rozwija się dynamicznie, rządzony jest jednak nie przez reżim wspólnotowy, lecz przez prawo międzynarodowe — w II i III filarze państwa członkowskie działają w ramach współpracy międzypaństwowej, której podstawę stanowi TUE19.

Również te obydwa obszary prawa stanowionego w UE połączone są wspólnym mianownikiem, ustanowionym przez TUE, a to wymogiem spójności, lojalności i koniecznością poszanowania wspólnotowego zasobu prawnego (acšuis communautaire) w stanowieniu prawa w Iii III filarze.

Należy mieć na uwadze, że do III filaru w coraz większym stopniu „wkracza" reżim wspólnotowy. Powstaje w ten sposób interesująca hybryda - mieszanina regulacji natury prawno międzynarodowej i wspólnotowej.

---