Erhard Cziomer, Polityka zagraniczna RFN. Uwarunkowania - cele - mechanizm decyzyjny, WARSZAWA 1988

PAŃSTWOWE WYDAWNICTWO NAUKOWE

Rozdział I

WYZNACZNIKI I OGÓLNE ZAŁOŻENIA POLITYKI ZAGRANICZNEJ RFN

Polityka zagraniczna jest podstawowym czynnikiem realizacji zewnę­trznej funkcji państwa. Jest ona instrumentem formułowania i realizowania interesów społecznych za pośrednictwem organizacji państwowej w odnie­sieniu do innych państw oraz uczestników stosunków międzynarodowych na płaszczyźnie polityczno-militarnej, prawnej, gospodarczej i kulturalnej. Już klasycy socjalizmu naukowego, a przede wszystkim Lenin, wskazywali na ścisły związek między zagraniczną i wewnętrzną polityką państwa a jego klasową istotą ^l. W ujęciu klasyków polityka zagraniczna państwa stanowi kontynuowanie wewnętrznej polityki klasy panującej na zewnątrz. Obejmuje ona zatem interesy i cele państwa wyznaczające jego zadania na arenie międzynarodowej, a ponadto środki, formy i metody niezbędne w ich realizacji. Interes klasy panującej jest podstawowym — choć nie wyłącznym — wyznacznikiem polityki zagranicznej państwa. Współcześnie zarówno nauka marksistowska², jak i burżuazyjna, w tym głównie polito-logia amerykańska³, wychodzą z założenia, że istnieje ścisła współzależ­ność między polityką wewnętrzną a zagraniczną. Różnice sprowadzają się do oceny klasowego charakteru polityki zagranicznej, która nie zmniejsza potrzeby wnikliwej analizy jej złożonych uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych. W skład wyznaczników wewnętrznych wchodzą czynniki:

¹ W.I. Lenin Dzielą, t. 23, s. 35 - 36; t. 27, s. 276 - 394; t. 28, s. 203 - 204. War­szawa 1954 - 1956; Marks, Engels, Lenin o polityce (wybór S. Styk). Warszawa 1972.

² Por, Wzaimnoswjaz i wzaimnowlijanije wnutriennej i wnieszniej politiki. Moskwa 1982. W literaturze polskiej: R. Bierzanek Problematyka współzależności między ze­wnętrzną a wewnętrzną funkcją państwa, [w:] „Studia Nauk Politycznych" (cyt. dalej jako: SNP) 1975, nr 2. s. 47-60.

³ Por. szerzej: A. Prystrom Relacja polityki wewnętrznej i zagranicznej w amery­kańskiej politologu, [w:] SNP 1973, nr 3 s. 105 -122; G. Schweigler Politikwissenschaff und Aussenpolitik in (len USA. Muenchen—Wien 1977.

— spoteczno-gospodarcze (układ sił klasowych, potencjał gospodarczy i militarny itp.);

— demograficzne;

— geopolityczne;

— subiektywne (pochodzenie społeczne kierowników polityki zagra­nicznej, ich wykształcenie, osobowość, horyzonty myślowe, aspiracje itp.).

Do wyznaczników zewnętrznych zalicza się przede wszystkim:

— strukturę społeczności międzynarodowej;

— aktualny układ sił między zorganizowanymi grupami członków społeczności międzynarodowej;

— przynależność państwa do określonych ugrupowań, wyznaczającą jego miejsce, uprawnienia i obowiązki w systemie sojuszów międzynarodo­wych;

— przewidywane reakcje innych państw, należących do przeciwstaw­nego ugrupowania lub neutralnych wobec decyzji politycznych podejmo­wanych na podstawie wyznaczników wewnętrznych i przez dane państwo na podstawie subiektywnie rozumianego funkcjonowania wyznaczników zewnętrznych;

— polityczny i moralny, a także gospodarczo-militarny autorytet państwa, ukształtowany w wyniku oceny wymienionych czynników przez innych członków społeczności międzynarodowej⁴.

Powyższe założenia teoretyczno-metodologiczne wprawdzie nie wy­czerpują złożonej problematyki badawczej, lecz mogą przyczynić się do lepszego zrozumienia uwarunkowań polityki zagranicznej RFN. Przyjąć zatem można ogólnie, że wyznaczniki wewnętrzne warunkują cele, kierunki i metody (instrumenty), a zewnętrzne — określają jej pozycję i rolę w sy­stemie międzynarodowym.

Wyznaczniki wewnętrzne polityki zagranicznej RFN

Różnorodność i szeroki zakres wyznaczników wewnętrznych polityki za­granicznej RFN uzasadnia ich następujące zgrupowanie:

— położenie geopolityczne oraz potencjał demograficzny, gospodarczy i militarny;

* Z.J. Pietraś Wyznaczniki polityki zagranicznej państwa, [w:] Stosunki międzynaro­dowe. Problemy badań i teorii. Warszawa 1983, s. 169 - 172.

12

— układ sił klasowych, ideologia i pozycja kierowników polityki zagra­nicznej.

RFN zajmuje obszar 248 198 km² i plasuje się w Europie Zachodniej na trzecim miejscu za Francją (547026 km²) i Włochami (301 252 km²). Pod względem liczby ludności RFN zajmuje pierwsze miejsce — 59452,4 (1984 r.), wyprzedzając Włochy (57 198), Wielką Brytanię (55 676) i Francję (53 958) min mieszkańców. Również gęstość zaludnienia jest w RFN najwyższa w Europie Zachodniej i wynosi 246,5 mieszkańców na km² (Wielka Brytania — 228; Włochy — 190; Francja — 97 mieszkańców na km²). Struktura demograficzna ludności RFN jest bardzo niekorzystna ze względu na postępujący proces starzenia się społeczeństwa przy niskim przyroście naturalnym. Według danych z końca 1980 r., w wieku powyżej 65 lat było 15,5% mieszkańców, 44-64 lat — 30% mieszkańców RFN. Z prognoz zachodnioniemieckich wynika ponadto, że do roku 2000 liczba ludności RFN spadnie do 52 min, a w roku 2030 nawet do 38 min osób, z których 1/4 będzie w wieku powyżej 64 lat⁵. Spadkowa tendencja demograficzna będzie się utrzymywała mimo wzrostu liczby cudzoziem­ców, która osiągnie prawdopodobnie stan około 5,5 min w roku 2000. Warto zaznaczyć, iż w 1981 r. na terenie RFN zamieszkiwało 4 629,7 rnln cudzoziemców, wśród których Turków było 1546300 (34,4%), Jugosło­wian — 637 300 (13,8 %), Włochów — 624 500 (13,5 %), Greków —299 300 (6,5%), Hiszpanów—177000 (3,8 %) oraz około 242 000 Azjatów (głównie Wietnamczyków i Pakistańczyków)⁶. Cudzoziemcy z krajów europejskich stanowią grupę tzw. robotników cudzoziemskich (Gastarbeiter), którzy masowo napływali do RFN z rodzinami od początku lat sześćdziesiątych, uzupełniając niedobory siły roboczej w okresie przyspieszonego ro­zwoju gospodarki zachodnioniemieckiej. Ich napływ ustał na początku lat osiemdziesiątych w związku z pogłębianiem się bezrobocia na terenie RFN. Mimo zachęty finansowej w formie jednorazowej rekompensaty oraz rozmów z rządami poszczególnych krajów, RFN nie udaje się jednak w wyższym stopniu skłonić „robotników cudzoziemskich" do powrotu do ich ojczyzny. Wiele dzieci urodzonych już w RFN ubiega się o zmianę obywatelstwa i stały pobyt \v nowej ojczyźnie. Stwarza to określone pro­blemy w stosunkach RFN z państwami, z których rekrutują się cudzo­ziemcy (głównie z Turcją), natomiast Azjaci wraz z przedstawicielami ⁵ Datenreport. Zahlen und Fakten ueber die Bundesrepublik Deutschland. Hrsg. vom Statistischen Bundesamt. Bonn 1983, s. 44 - 60 (cyt. dalej jako: Datenreport'). *• Ibidem, s. 59.

13

innych krajów rozwijających się stanowią przeważającą większość cudzo­ziemców ubiegających się w RFN o azyl polityczny. Wobec ogromnej ich liczby (w latach 1980-1981 — około 10 000 miesięcznie) władze zachodnio-niemieckie wprowadziły wiele ostrych przepisów administracyjnych, które przyczyniły się do gwałtownego jej spadku od 1982 r. W sumie jednak zarówno „robotnicy cudzoziemscy", jak i zwracający się o azyl polityczny w okresie wzrastającego bezrobocia i napięć społecznych na początku lat osiemdziesiątych stali się elementem niepożądanym w RFN, przyczyniając się do wytwarzania wśród społeczeństwa zachodnionie-mieckiego wrogich nastrojów nacjonalistyczno-szowinistycznych (Auslaen-derabneigung), które mogą zaszkodzić międzynarodowej reputacji RFN. Odrębnym zagadnieniem jest migracja do RFN z NRD i innych krajów socjalistycznych w ramach tzw. akcji łączenia rodzin, która jednak nie rekompensuje wyjazdów z RFN (60-70 000 rocznie),

Geopolityczne położenie RFN jest bardzo niekorzystne, ponieważ m. in.:

— ma ona granicę z dziewięcioma państwami, w tym najdłuższy odcinek z dwoma państwami socjalistycznymi (NRD — 1378 km i CSRS — 356 km), która byłaby trudna do obrony w razie konfliktu zbrojnego w Europie;

— ma wydłużone terytorium, które rozciąga się 876 km z północy na południe oraz 627 km ze wschodu na zachód w najszerszym miejscu;

— skoncentrowanie około 45% ludności w sześciu najważniejszych ośrodkach, które obejmują 7 % powierzchni całego kraju oraz wytwarzają około 65 % produktu społecznego brutto, a przy tym są szczególnie „wra­żliwe" z militarno-ekonomicznego punktu widzenia;

— w stukilometrowym pasie przygranicznym z NRD i CSRS znajduje się 17,3 min ludności oraz 27% całego potencjału przemysłowego, którym zagraża zniszczenie w pierwszej fazie hipotetycznego konfliktu zbrojnego ⁷.

Powyższą sytuację komplikuje fakt, że RFN znajduje się na styku dwóch głównych ugrupowań polityczno-militarnych współczesnego świata — paktu północnoatlantyckiego (NATO) oraz Układu Warszawskiego, co w dużej mierze wpływa na stan równowagi militarnej w stosunkach Wschód-Zachód.

Dfa NATO RFN ma ogromne znaczenie strategiczne, ponadto na jej terytorium skoncentrowany jest znaczny potencjał militarny. Terytorium RFN stanowi w systemie NATO „środkowoeuropejski teatr działań wo­jennych", na którym tereny wojskowe obejmują 402 800 ha powierzchni.

⁷ Zob. W. Stuezle Potitik and Kreafteverhaeltnis. Die Bundesrepublik im Wechsel-spiel der wirtschafilichen, politischen wid militaerischen Kraefte von Osi und West. He> fordJ983.

14

RFN dysponuje też własną armią (Bundeswehrd) w sile 495 000 żołnierzy i oficerów, której liczebność w czasie trzech dni może być zwiększona o 1,2 min rezerwistów. Ponadto, na terytorium zachodnioniemieckim stacjonuje około 392000 żołnierzy sojuszników zachodnich oraz 32500 członków ich rodzin (na poszczególne armie sojusznicze przypada: USA — 233 000, Wielka Brytania — 65 000, Belgia — 32 000, Holandia — 6 700, Kanada—5400 i Francja—50000 żołnierzy—jej wojska nie są podpo­rządkowane NATO od 1966 r.). Na obszarze RFN skoncentrowana jest duża ilość broni pancernej, przeciwpancernej, rakiet i broni jądrowej, lotnictwa i artylerii, w tym przystosowanej do przenoszenia taktycznej broni jądrowej, działają liczne zakłady produkujące sprzęt i urządzenia, istnieje infrastruktura wojskowa⁸,

Pierwszoplanowa rola RFN na środkowoeuropejskim teatrze działań wojennych NATO (Belgia, RFN, Dania, Luksemburg i Holandia) wynika przede wszystkim z faktu, że zachodnioniemieckie siły konwencjonalne obejmują: 50% sił powietrznych, 50% obrony przeciwlotniczej, 30% samo­lotów bojowych, 70% marynarki wojennej i 100% sił powietrznych w rejo­nie Morza Bałtyckiego. Zmusza to RFN do systematycznego zwiększania wydatków zbrojeniowych (w 1982 r. — 7,5 % wydatków NATO; RFN ustę­powała tylko USA— 66,1 %—i Wielkiej Brytanii—8,2%, lecz wyprzedzała Włochy —3,1%, Kanadę —2,1% i Francję— 7,4%). Ogólnie wkład finansowy RFN, z pomocą dla Berlina Zachodniego łącznie, wynosi 29,2% całości wydatków wojskowych europejskich krajów NATO. Ponosi ona także znaczne koszty z tytułu budowy infrastruktury wojskowej. Oblicza się, że RFN przekazała do dyspozycji stacjonujących na jej terytorium wojsk sojuszniczych łącznie 131 866 mieszkań, z tego na armię amerykań­ską przypada 86 795 (bezpłatnie 56 195 mieszkań). Oznacza to, że co setne mieszkanie w RFN służy celom wojskowym. Powietrzna przestrzeń RFN musi w czasie roku pomieścić 4 min lotów, co stawia ją na pierwszym miejscu w świecie. Na 580 000 lotów wojskowych rocznie na Bundeswehrę przypada 380000 lotów, a na lotnictwo sojuszników — 200 000, przy tym na 2/3 obszaru RFN odbywają się loty niskie. Również pod względem ma­newrów wojskowych RFN zajmuje jedno z pierwszych miejsc w świecie. Rocznie odbywa się tam około 5000 manewrów i ćwiczeń, które tylko w latach 1981 -1982 wyrządziły szkody rzędu 240 min DM ⁹. Zasygnalizo-^a Zob. Weissbuch 1983. Żur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschiand. Bonn

1983,5.129.

⁹ Ibidem, s. 126-134.

15

wane wyżej skrótowo uwarunkowania strategiczno-militarne wymagają od RFN nie tylko znacznych świadczeń finansowych, lecz decydująco wpływają na charakter i priorytety jej polityki zagranicznej.

Pod względem potencjału gospodarczego RFN należy do czołówki wysoko rozwiniętych państw świata kapitalistycznego. Jej pozycję okre­ślają m. in. następujące parametry (dane z lat 1980—1981):

— wielkość produktu społecznego brutto w wysokości 717,9 mld dolarów, w którym RFN ustępuje tylko USA (2408_r8mid dolarów) i Ja­ponii (l 019,3 mld dolarów), wyprzedzając Francję i Wielką Brytanię (531,3 i 353,3 mld dolarów);

— wielkość produktu społecznego brutto w dolarach w przeliczeniu na jednego mieszkańca, w którym RFN zajmuje drugie miejsce (11 100), po USA (12800), ale wyprzedza Francję (10500), Japonię (9600), oraz Wielką Brytanię (8600);

— wysoki udział w eksporcie światowym, w którym RFN zachowuje bilans dodatni i partycypuje w 9,7%, ustępując jedynie USA (11,1%), a wyprzedzając Japonię (6,5%), Wielką Brytanię (5,8%) i Francję (5,6%);

— posiadanie największych rezerw dewizowych świata kapitalisty­cznego, które systematycznie wzrastają i wynosiły: w 1976 r, — 34,8; w 1979-50,1; w 1980 r. —52,3; w 1982 r.— 60,1 mld DM¹⁰.

Pomijając sprawy szczegółowe, można stwierdzić, że gospodarcza sytu­acja RFN była od końca lat pięćdziesiątych najkorzystniejsza wśród wszyst­kich krajów członkowskich EWG, głównie dzięki dobrym relacjom między cenami a płacami. Ceny i koszty utrzymania wzrastały wolniej niż w innych krajach zachodnioeuropejskich, umożliwiając utrzymywanie wysokiego poziomu świadczeń społecznych. Do początku lat osiemdziesiątych w RFN było także najniższe bezrobocie (w 1950r. — l,8 min; w 1966r.—0,161 min; w 1975 —LO min; w 1981 r. —1,2 min; w 1982 r. —1,8 min), które jednak wzrosło i od 1983 r. utrzymuje się na poziomie ponad 2 min osób. Prawdopodobnie będzie ono trwałe, ponieważ jest związane z pogłę­biającym się kryzysem strukturalnym gospodarki zachodnioniemieckiej, któremu w latach osiemdziesiątych towarzyszył gwałtowny spadek produktu społecznego brutto (w 1980 r. — +1,8; w 1981 r.———0,2; w 1982 r. — 1,2 punkta). Mimo nieznacznej poprawy od 1983 r. i tendencji wzrostu produktu społecznego, co jest wynikiem ożywienia gospodarczego, zadłu­żenie budżetu federalnego oraz krajów związkowych i gmin będzie w przy­szłych latach stwarzało znaczne problemy. Natomiast wzrost wydatków

¹⁰ W. Stuczie Politik md..., s. 46 - 47.

16

na cele wojskowe musi prowadzić do ograniczenia świadczeń socjalnych, przyczyniając się do społecznego niezadowolenia, szczególnie wśród ludzi młodych, najbardziej dotkniętych bezrobociem. Pomyślną koniunkturę gospodarczą, która od lat pięćdziesiątych wpływttła na stosunkowo wysoki poziom życia społeczeństwa oraz rozbudowę systemu świadczeń socjal­nych, zawdzięczała RFN przede wszystkim handlowi zagranicznemu, głównie on tworzy bowiem produkt społeczny brutto — ponad 40% (\v 1980 r.), dystansując pod tym względem kraje zachodnie, w tym USA (15 %). Również udział eksportu w produkcie społecznym brutto należy do największych w świecie i wynosi 30% (w 1980 r.), w wysokim stopniu uza­leżniając jednak RFN od wahań koniunkturalnych na rynkach zagra­nicznych. W 1980 r. około 25% zatrudnionych w gospodarce RFN (a więc co czwarty pracownik) uzależnionych było od eksportu. Taka sytuacja zmu­sza RFN do aktywnego uczestnictwa w gospodarce światowej. Równocześ­nie jednak brak surowców powoduje konieczność importowania przez RFN znacznej ilości surowców mineralnych — 95% ropy naftowej, 95% rudy żelaza, 94% rudy metali kolorowych. Wzrost cen surowców mineral­nych na rynkach światowych ma bardzo niekorzystne następstwa dla go­spodarki zachodnioniemieckiej, zmuszając ją do systematycznego wydatko­wania coraz wyższych sum na import. Pod tym względem sytuacja RFN jest podobna jak w Japonii, a znacznie gorsza niż w USA¹¹. Stwarza to wiele trudności w zachowaniu bezpieczeństwa ekonomicznego i zmusza RFN do poszukiwania większej liczby źródeł zaopatrzenia surowcowego w celu uniezależnienia się od poszczególnych krajów lub nawet regionów geogra­ficznych.

Ważnymi wskaźnikami ekonomicznymi wyznaczającymi międzynaro­dową pozycję RFN są ponadto: szeroki zakres infrastruktury i zabezpiecze­nia społecznego; wysoki poziom naukowo-technologiczny, umożliwiający szybkie wdrażanie patentów i wynalazków; dyscyplina społeczna i spraw­ność organizacyjna, które pozwalają na zaliczenie jej do najbardziej uprze­mysłowionych krajów świata¹². Można zatem stwierdzić, że potencjał gospodarczy wpływa pośrednio na znaczenie czynnika militarnego oraz rozległość powiązań międzynarodowych, które z kolei przyczyniają się do aktywizacji polityki zagranicznej RFN.

¹¹ Jbidem, s. 54 i n.

¹² F.R. Pfetsch Die Aitssenpolitlk der Bundesrjepubtik 1949 - .1980. Mucnchen 1981, s. 70 - 94.

— Polityka zagraniczna RFN

17

RFN cechuje złożony układ sił klasowych, będący następstwem bu­rzliwego rozwoju kapitalizmu w Niemczech oraz związanych z nim wstrzą­sów społeczno-politycznych po pierwszej, a szczególnie po drugiej wojnie światowej. Struktura zachodnioniemieckiego społeczeństwa odpowiada poziomowi rozwoju gospodarczego, dla którego decydujące znaczenie miały przeobrażenia lat pięćdziesiątych („cud gospodarczy" — Wirtschafiswim-der). Dalszej modernizacji lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych odpowia­dała stagnacja struktury społeczno-zawodowej, na którą w latach osiemdzie­siątych składali się: robotnicy (41,3%); pracownicy umysłowi (38,3%); urzędnicy państwowi i przedstawiciele wolnych zawodów (po S,7%) oraz niepracujący członkowie rodzin (3,1 %). W czasie trzydziestu lat istnienia RFN (1950-1980) zdecydowanie zmniejszyła się liczba niepracujących zawodowo (60%) i wolnych zawodów, a zwiększył się procentowy udział pracowników umysłowych i urzędników państwowych ^l3. Klasą panującą są kapitaliści i różne grupy menedżerów, skupionych w sprawnie działają­cych, związkach pracodawców, których przeciwwagę stanowią praco­biorcy, stowarzyszeni w związkach zawodowych, szczególnie w Niemieckim Związku Zawodowym (Deittschcr Gewrkschaftsbund—DGB). Pomyślna koniunktura gospodarcza i ekspansja gospodarki zachodnioniernieckicj na rynkach zagranicznych łagodziły walkę klasową. Zachodnioniemieccy pracodawcy i pracobiorcy często poszukują kompromisowych rozwiązań, które stabilizująco wpływają na funkcjonowanie całego systemu polity­cznego¹⁴. Dopiero na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych potęgujące się trudności strukturalne w gospodarce przyczyniły się do pojawienia się różnych inicjatyw obywatelskich (Buergerinitiativen}, a przede wszystkim ruchu „Zielonych i Alternatywnych" (Die Gruenen mul AHernativen)_t który wyszedł poza ramy okresowego protestu i znajduje się w opozycji do całego systemu politycznego. Ma on poparcie przede wszystkim w dużych ośrodkach miejskich, wśród młodzieży studenckiej i inteligencji, stanowiąc poważne wyzwanie wobec tradycyjnych partii politycznych i całego systemu politycznego. Obecnie trudno jest jednozna­cznie określić dalszy rozwój powyższego procesu, ale z pewnością można stwierdzić, iż w sferze politycznej pojawiło się duże zagrożenie dla burżua-zyjno-demokratycznego systemu w RFN.

¹³ balenreport. Zahlen und Fakten ueber die Bundesrepublik Deutschlatid. Bonn 1983,

s. 87 - 97.

¹⁴ U. Jaeggi Macht und Herrscliaft in der Bundesrepublik Deutschland. Frankfurt

am Main 1969,

18

Pod względem ideologicznym zachodnioniemieckie społeczeństwo charakteryzuje się licznymi podziałami, nie mającymi jednak większego znaczenia dla polityki zagranicznej. Z wyznaniowego punktu widzenia do­minującą rolę odgrywają dwa odłamy chrześcijańskie: katolicy (26.7mln). i ewangelicy (26,1 min), którzy podlegają procesowi postępującej laicyzacji,, właściwej większości społeczeństw uprzemysłowionych. Kościoły Rzymsko­katolicki i Ewangelicki jako instytucje współpracują na wielu płaszczyznach z instytucjami państwowymi na szczeblu federalnym i poszczególnych krajów związkowych, stanowiąc określoną grupę nacisku w sprawach polityki wewnętrznej, a nawet zagranicznej. Rozwój ideologiczny RFN po 1949 r. określały:

— klęska Ul Rzeszy oraz obciążenie hitlerowską przeszłością znacznych grup społecznych, a przede wszystkim elit i ekip rządzących;

— stopniowe odradzanie się wartości demokracji burżuazyjnej oraz koncepcji społeczeństwa przemysłowego, gospodarki społeczno-rynkowej (sozia/e Marktwirtschaft) i państwa opiekuńczego (sozialer Rechisstaat} jako nowej formy ideologii politycznej;

— utrwalanie się tendencji antykomunistycznych wśród społeczeństwa pod wpływem konfliktu Wschód-Zachód i towarzyszącego mu podziału Niemiec oraz represywnego systemu sprawowania władzy wobec elementów postępowych;

— okresowe przypływy i odpływy fal radykalizmu społecznego, ten­dencji terrorystyczno-anarchistycznych oraz neofaszystowskich i skrajnie

nacjonalistyczno-szowinistycznych¹⁵.

Różne kierunki ideologii politycznej można uszeregować następująco' (od prawicy do lewicy):

— reakcyjny (neofaszyzm, nacjonalizm, szowinizm),

— konserwatywno-prawicowy,

— konserwatywno-liberalny,

— liberał n o-demokratyczny,

— socjaldemokratyczny,

— komunistyczny,

— lewicowo-pacyfistyczny, — anarchistyczny.

Pod względem bazy społecznej i struktury organizacyjnej oraz rzeczy­wistego wpływu na sprawowanie władzy politycznej największe znaczenie

¹⁵ F. Pilz Einfuehriwg in das politische Syslem der Bundesrepublik Deutschland. Muenchenl977,

19

miały różne nurty konserwatywne o zabarwieniu chadeckim i socjaldemo­kracja, Chrześcijańsko-demokratyczne skupiły się w dwóch partiach chadeckich — Unii Chrześcijańsko-Demokratycznej (Christlich Demo-kraii^che Union — CDU) oraz Unii Chrześcijańsko-Społecznej (Christlich--Soziale Union — CSU). Socjaldemokrację reprezentuje Socjaldemokra­tyczna Partia Niemiec (Sozialdcmokralische Pand Deutschlands — SPD). Systematycznie tracił znaczenie tradycyjny liberalizm, skupiony wokół Wolnej Partii Demokratycznej (Freie DemokratiSche Partei— FDP), która na początku lat osiemdziesiątych znalazła się na granicy egzystencji politycznej. Reakcyjna ideologia miała większe znaczenie w pierwszych latach istnienia RFN. znajdując duże poparcie w różnych grupach i krę­gach społecznych (np. wśród przesiedleńców oraz zwolenników neofaszyz-mu, szowinizmu i nacjonalizmu). Nie uzyskały one jednak większego wpły­wu na sprawowanie władzy, poza przesiedleńcami, których funkcjonariu­sze od początku istnienia RFN stanowią silną grupę nacisku w systemie politycznym. Na początku lat osiemdziesiątych znacznemu ożywieniu uległ nurt lewicowo-pacyfistyczny, który wyłonił m. in. ruch pokojowy i partię „Zielonych*'. Ideologie radykalne, w tym komunistyczna, szcze­gólnie po delegalizacji Komunistycznej Partii Niemiec (Kommunistische Partei Deutschlands — KPD) w 1956 r., nie są jednak w stanie podważyć dominacji ideologii afirmujących ustrój kapitalistyczny w RFN.

Ogólnie można przyjąć, że do połowy lat osiemdziesiątych dominacja ideologii burżuazyjnej okazała się czynnikiem stabilizującym zachodnio-niemiecki system polityczny, który mimo różnych napięć i kontrowersji, okazał się trwalszy niż w innych państwach zachodniej Europy. Jednym z jego ważnych elementów była silna pozycja ekip kierowniczych w systemie rządów kanclerskich, które podejmowały wiele decyzji dotyczących polityki zagranicznej opierając się na pełnej aprobacie partii rządzących na forum parlamentarnym oraz podejmowanych poza kontrolą społeczną¹⁶. W dotychczasowej historii RFN można wyróżnić trzy rodzaje głównych polityków: 1) „weimarczycy", których kariera polityczna przypadała na okres Republiki Weimarskiej (Konrad Adenauer, Kurt Schumachcr): 2) generacja wojenna odgrywająca aktywną rolę w okresie III Rzeszy (Kurt Georg Kiesinger); 3) generacja powojenna, która dojrzewała lub wyrosła politycznie w okresie powojennym (Helmut Schmidt, Helmut Kohl).

¹⁶ H. Kaack Parteienoltgopol imd politischer systems. Opladen 1980, t. l, s. 195 - 219.

20

obuch des Parleien-

Kierowane przez nich ekipy odzwierciedlały różne doświadczenia oraz rozwiązywały skomplikowane zadania w polityce wewnętrznej i za­granicznej. W dalszej części pracy przyjdzie nam uzasadnić tezę, że złożony mechanizm podejmowania decyzji w polityce zagranicznej pozwolił im na dużą swobodę działania w zakresie ustalania ceiów i priorytetów zgodnie z politycznym interesem RFN.

Wyznaczniki zewnętrzne polityki zagranicznej RFN

Geopolityczne położenie sprawia, że RFN w wyższym stopniu niż inne państwa jest wrażliwa na oddziaływanie środowiska i systemu międzynaro­dowego. W zachodniej politologii duża popularność uzyskał pogląd Wol­framu F. Hanriedera wskazującego na dużą podatność RFN na impulsy zewnętrzne, które przyczyniły się do wytworzenia specyficznego „systemu przenikającego" (penetratcd system), silnie wpływającego na charakter jej polityki zagranicznej¹⁷. Ogólnie można przyjąć następujące czynniki i procesy zewnętrzne, które przez ponad trzydzieści pleć lat warunkowały politykę zagraniczną RFN:

1. Stopniowy rozpad koalicji antyfaszystowskiej oraz ukształtowanie się nowego układu stosunków międzynarodowych po 1945 r., którego istota polegała na powstaniu dwóch przeciwstawnych sobie ugrupowań polityczno-militarnych — NATO i UW, stanowiących od połowy lat pięćdziesiątych zasadniczy składnik równowa^-i w stosunkach \Vschod-Za-chód.

2. Utrwalanie się podziału Niemiec oraz ukształtowanie się dwóch suwerennych państw niemieckich — RFN i NRD (1949 r.), które od połowy lat pięćdziesiątych zostały zintegrowane w wymienionych powyżej przeciwstawnych sobie ugrupowaniach polityczno-militarnych.

3. Decydujący wpływ mocarstw zachodnich (USA, Wielkiej Brytanii j Francji) na powstanie RFN w 1949 r. oraz na kierunek jej rozwoju we­wnętrznego i zewnętrznego.

4. Przekształcenie się Berlina Zachodniego po kryzysie lat 1948—1949 w samodzielną jednostkę o specyficznym statusie międzynarodowym. Formalnie byt on pod kontrolą mocarstw zachodnich, lecz równocześnie był powiązany różnymi gospodarczo-finansowymi i administracyjnymi

¹⁷ W.F. Hanrieder West German Foreigti..., s. 227 i n.; w literaturze polskiej: J. Salek Geneza Republiki Federalnej Niemiec. Studium politologiczne. Poznań 1977.

21

więzami z RFN, która na początku lat siedemdziesiątych poprzez polityk? współpracy i porozumienia z NRD i ZSRR uzyskała określone gwarancje odnośnie do obecności w Berlinie Zachodnim oraz jego reprezentowania na zewnątrz.

5. Wykorzystanie wszelkich atutów wewnętrznych, głównie potencjału ekonomiczno-technologicznego, do systematycznej rozbudowy powiązań międzynarodowych RFN.

Trzeba podkreślić, że zachodnionicmieckie ekipy rządzące umiejętnie wykorzystały każdorazową ewolucję systemu międzynarodowego do włas­nych celów i interesów politycznych. W pierwszych dwudziestu latach istnienia RFN wyraźnie nastawiono się na konfliktowy charakter stosunków Wschód-Zachód, przyczyniając się do ich zaostrzenia poprzez podtrzymy­wanie własnych roszczeń terytorialnych i ambicji zjednoczeniowych¹⁸. W latach siedemdziesiątych pod wpływem tendencji odprężeniowych w stosunkach Wschód-Zachód podjęto próbę określenia nowej roli RFN w systemie międzynarodowym. Efektem tego było rozpoczęcie procesu normalizacji z państwami socjalistycznymi. Pozwolił on na rozszerzenie swobody działania i umocnienie międzynarodowej pozycji RFN, która jednak jednoznacznie nie przekreśliła różnych przejawów rewizjonizmu w polityce wewnętrznej i zewnętrznej¹⁹. Nastąpiło także umocnienie pozycji RFN w sojuszu zachodnim, gdzie stała się drugim państwem po USA. W latach osiemdziesiątych RFN, ściśle współpracując z USA, zmierza do dalszej ewolucji systemu międzynarodowego, aby wytworzyć sytuację najkorzystniejszą dla własnych interesów. Od chwili przystąpienia do ONZ w 1973 r. RFN nie tylko uzyskała formalne atrybuty równouprawnienia, lecz stała się jednym z najbardziej aktywnych podmiotów stosunków międzynarodowych. Nie osiągnęła ona wprawdzie statusu mocarstwowego i sama chętnie określa się jako państwo „średniej wielkości", lecz uczestni­czy we wszystkich ważniejszych konferencjach i konsultacjach politycz­nych w skali regionalnej i globalnej. Wydaje się. że nowa międzynarodowa rola RFN jest wynikiem ścisłej zgodności działań politycznych, gospodar­czych oraz ideologicznych i kulturowych, które są dostosowane do zmie­niającej się rzeczywistości międzynarodowej. Istota tych zabiegów sprowadza się do tego., aby lepiej wykorzystywać własne atuty z tytułu przynależności

Por. E. Nolte Der kalie Kriegin Deutschiand. Muenchen-Zuerich 1974.

E. Cziomer Determinanty i główne problemy polityki wschodniej RFN Warszawa 1981.

22

do sojuszy polityczno-militarnych oraz ugrupowań gospodarczych (EWG) do realizacji dalekosiężnych celów w polityce zagranicznej.

Sformułowanie obiektywnej oceny pozycji i roli w RFN z punktu wi­dzenia innych uczestników stosunków międzynarodowych natrafia na wiele trudności metodologicznych oraz brak zadowalających danych empirycz­nych. Jednym z mierników może być fakt utrzymywania przez RFN sto­sunków dyplomatycznych ze 158 państwami. W latach 1974-1982 RFN mr.viązała stosunki dyplomatyczne z piętnastoma nowymi państwami, a ponadto wzmocniła swą pozycję w organizacjach międzynarodowych²⁰. Nie przeceniając znaczenia oficjalnych stosunków dyplomatycznych, należy stwierdzić, że wraz z aktywnością handlawo-gospodarczą i wysokim udziałem w turystyce międzynarodowej (rocznie 16 min wyjeżdżających za granicy w celach turystycznych) stanowią one ważny instrument oddzia­ływania na wizerunek RFN w poszczególnych krajach i regionach geogra­ficznych. Oficjalne poparcie zasadniczych celów polityki zagranicznej w RFN przez sojuszników w NATO, państwa członkowskie EWG. państwa neutralne w zachodniej Europie oraz wiele krajów rozwijających si? wynika głównie z ich własnych interesów polityczno-ckonomicznych albo przyję­tych wobec RFN zobowiązań p r awn o miedzy naród owych. Trzeba przy tym zawsze rozróżniać poparcie rzeczywiste od deklaratywnego, które wypływa z różnych planów oraz przyczyn taktycznych. Nie bez znaczenia jest także obraz kraju i społeczeństwa zachodnioniemieckiego w świadomości prze­ciętnych obywateli innych państw lub poszczególnych grup opiniotwór­czych, które w wyższym lub niższym stopniu są uwzględniane przez ośrodki kształtowania i podejmowania decyzji politycznych. Badania demosko-pijne prowadzone w RFN i niektórych krajach zachodnich pozwalają na wykrycie ogólnych kierunków kształtowania się oceny wzajemnej. Ogólnie można przyjąć, iż w miarę upływu lat od zakończenia drugiej wojny świa­towej oraz stabilizacji wewnętrznej i sukcesów gospodarczych obraz RFN stopniowo poprawiał się, choć dotychczas nie zdołano przezwyciężyć licznych uprzedzeń i stereotypów nawet wśród najbliższych sąsiadów i sojuszników zachodnich. Świadczy o tym dobitnie reprezentatywna an­kieta przeprowadzona w ośmiu krajach zachodnich: Włoszech (I), USA, Wielkiej Brytanii (GB), Szwecji (S), Grecji (GR), Holandii (NL), Danii (DK) i Francji (F). Respondentom zadano pytanie: „Jeśli ma się opinię na temat określonego kraju, to nie powstaje ona z niczego. Prawdopodobnie macie

²⁰ Unsere Auswaertige Politik. Was się will. Wersiemacht. tVemsienuet2t.Ursg.vom Auswaertigen Amt. Bonn 1982, s. 58 - 62.

23

Państwo zastrzeżenia do Niemiec Zachodnich lub ich mieszkańców. Jeśli takie zastrzeżenia istnieją, to na czym polegają?" Uzyskano następujące odpowiedzi:

Tab] ica l

Zastrzeżenia zagranicy wobec RFN

	I	USA	GB	S	GR	ML j DK		F
w %, weiiiug wskazań respondentów
RFN jest zbyt silna gospodarczo	14	5	18	19	34	18	21	17
Wywiera zbyt duży wpływ na inne
kraje	7	5	6	5	7	14	12	11
Czyni za duże ustępstwa krajom
socjalistycznym	2	8	4	8	7	4	1	3
Orientuje się zbyt mocno na USA	4	7	8	4	G	12	5	20
Czyni zbyt mało dla krajów roz-
wijających	5	9	11	10	2	9	6	11
Nie strzeże dostatecznie praw człowieka
naruszanych prze? państwo	5	7	2	7	3	7	7	9
Ustala zakaz wykonywania zawodu dla
ludzi mających odmienne
przekonania	5	5	3	16	2	23	15	12
Nie budzi s-aufania ze względu na
przeszłość hitlerowską	14	31	38	29	9	18	16	41
Ludzie są często niesympatyczni	14	S	21	11	10	12	3	13
RFN i jego mieszkańcy są sympatyczni	12	31	20	23	18	(5	26	27
Bez odpowiedni	51	31	y	24	12	30	34	22
Wskazania 100
(wielokrotne wskazania)	1055	2675	1050	1055	1000	960	1605	947

Źródło: Ernnitl: Das Deutsckiandbild aus der Sicht der Bevoelkerung in 8 aitsgewactten Lacndcrn. Oktober 1977, eyt. y.a F.R. Pfetsch Aussenpolitik der ..., s. 52.

Z danych Tablicy l wynika, że mieszkańcy poszczególnych krajów za­chodnich oceniają RFN przede wszystkim z punktu widzenia własnych interesów politycznych i doświadczeń historycznych. W tych ocenach wyraża się zarówno obawa przed dążeniami RFN do dominacji ekonomicz­nej w Europie Zachodniej, jak i istnienie jeszcze wielu uprzedzeń i ujem­nych stereotypów. Na szczególną uwagę zasługują utrzymujące się jeszcze w drugiej połowie lat siedemdziesiątych zastrzeżenia ze względu na hitle­rowską przeszłość oraz łamanie w RFN praw człowieka, które nie dadzą się pogodzić z własnym wizerunkiem RFN przedstawianym w środkach ma­sowego przekazu i oficjalnych wystąpieniach polityków. Różnice w ocenie RFN w społeczeństwach poszczególnych państw wynikają z wielu czynni­ków, wśród których nie bez znaczenia są: intensywność kontaktów bezpo­średnich, sposób przedstawienia RFN w środkach masowego przekazu, wrażliwość na problemy społcczno-polityczne. Stosunkowo najbardziej

24

krytycznie oceniają RFN i jej mieszkańców najbliżsi sąsiedzi. Bardziej szcze­gółową ilustracją powyższego zjawiska może być stosunek Francuzów do RFN. Pod wzglądem sympatii Francuzi pod koniec lat siedemdziesiątych stawiali RFN na pierwszym miejscu (33 %), przed USA (22 %), Belgią (20 %) i Wielką Brytanią (16%). Niemcom z RFN przypisywali następujące cechy: zdyscyplinowani (58%), silni (49%), postępowi (25%), demokra­tyczni (13%), gościnni (11 %), kulturalni (10%), ale także ekspansjonis-tyczni (14%)i niebezpieczni (12%). Francuzom najbardziej odpowiada, aby RFN w polityce zagranicznej orientowała się na Europę Zachodnia (28%) i USA (27%). Równocześnie jednak aż 36% Francuzów opowiadało się przeciw głównemu celowi polityki zagranicznej RFN — dążeniu do zjedno­czenia Niemiec—jako „niebezpieczeństwu dla Europy", a 31 % uznawało zjednoczenie Niemiec za ważne dla „postępu i pokoju w Europie". Za naj­bardziej wartościowe cechy systemu społeczno-gospodarczcgo RFN Fran­cuzi uznali: efektywność ekonomiczną (65%), wysoki poziom zarobków (37%), charakter stosunków pracodawcy-pracobiorcy (21%), ład i po­rządek społeczny (28 %)²¹.

W sumie można więc stwierdzić, że ocena autorytetu i międzynarodo­wej roli, będących wypadkową obiektywnych wyznaczników wewnętrznych i zewnętrznych oraz funkcjonujących stereotypów na temat RFN i jej miesz­kańców, nastręcza wiele trudności. Z jednej strony, można bowiem odno­tować wzrost powiązań polityczno-gospodarczych RFN z zagranicą, które jednak nie doprowadzają automatycznie do podniesienia jej międzynarodo­wego prestiżu. W społeczności międzynarodowej zachowało się wiele obaw i uprzedzeń wobec RFN, wynikających z doświadczeń przeszłości, w tym przede wszystkim drugiej wojny s'wiatowej i okupacji hitlerowskiej, jak też niepewności co do dalszego rozwoju RFN. Również niektóre praktyki po­lityczne, jak m. in. podniesiona na początku lat siedemdziesiątych do rangi zasady ustrojowej odmowa zatrudniania w służbie państwowej (tzw. Berufsverbote) ludzi o poglądach radykalnych, nie wzbudzają zaufania wśród społeczeństw państw zachodnich najbliżej współpracujących z RFN. Odmiennie zapewne kształtowałaby się ocena polityki wewnętrznej i między­narodowej RFN przez niektóre kraje rozwijające się, a przede wszystkim socjalistyczne, których zastrzeżenia odnoszą się do najważniejszych spraw: nieuznawania przez RFN polityczno-t ery tonalnego status quo w Europie, wysuwania różnych roszczeń prawnych i in. Dlatego różne atuty społeczno--gospodarcze, militarne i polityczne RFN należy z punktu widzenia całej

³¹ F.R. Pfetsch Die Aiissenpolitik... s. 28-33.

25

społeczności międzynarodowej rozpatrywać bardzo wstrzemięźliwie, uj­mując je w szerszym kontekście międzynarodowym. Z drugiej jednak strony należy uwzględniać wiele wymienionych powyżej obiektywnych wyznaczni­ków, które pozwalają RFN odgrywać rolę proporcjonalna do własnych potrzeb i możliwości.

Nie ulega wątpliwości, że przytoczone powyżej wyznaczniki wewnętrzne i zewnętrzne wywierają istotny wpływ na kształtowanie się. interesów i celów w polityce zagranicznej RFN.

Cele i priorytety w polityce zagranicznej RFN

Wyznaczniki wewnętrzne w wysokim stopniu przyczyniają się do określenia interesów i celów w polityce zagranicznej RFN, natomiast sprawą każdo­razowych jej kierowników jest określenie priorytetów oraz zastosowanie właściwych środków i metod realizacji. W burżuazyjnej politologii nie ma zgodności odnośnie do metodologii ustalania oraz sposobu realizacji i oceny celów polityki zagranicznej RFN. Politolog amerykański Hanrieder przypisuje jej w latach 1949-1969 kontynuowanie trzech celów długofalo­wych :

1) bezpieczeństwo i integralność terytorialna (Sicherheit und Inłegritaef);

2) suwerenność i integracja zachodnia (Souveraenitaet iind Integratiori);

3) zjednoczenie i polityka wschodnia (Wieder \ereinigimg und Ostpoli-

tik)²².

Do początku lat osiemdziesiątych dwa pierwsze cele były kontynuo­wane, trzeci zmodyfikowano ze względu na postępy polityki odprężenia w stosunkach Wschód-Zachód. Modyfikacja celów w zakresie zjednoczenia Niemiec i stosunków z krajami socjalistycznymi miała charakter taktyczny, ponieważ RFN nie zrezygnowała ze swoich celów strategicznych²³. Historyk zachodnioniemiecki, Waldemar Besson, sformułował tezę, że od połowy lat sześćdziesiątych RFN poszukiwała własnej tożsamości, której istotnym składnikiem było dążenie do wypracowania nowej roli i pozycji oraz tzw. racji stanu zgodnie z oczekiwaniami społeczności międzynarodowej³⁴¹.

²² Ibidem, s. 37; H. Haftendorn S/cAerAeft undEntspannung, op. cit. s. 49 - 60.

²³ W.F. Hanrieder Fragmente der Macht. Die Aitssenpolitik der Bundesrepublik Deutschtand. Muenchen 1981, s. 38.

²⁴ Por. W. Besson Die Aussenpolitik der Bundęsrepublik. Erfahrungen und Masstabe.

Muenchen 1970, s. 87.

26

Oznaczało to, z jednej strony, konieczność uznania realiów, z drugiej, uzyskanie większej swobody działania na arenie międzynarodowej. Próbę całościowego ujęcia interesów i celów polityki zagranicznej RFN u progu lat siedemdziesiątych podjął interdyscyplinarny zespół badawczy Niemieckie­go Towarzystwa Polityki Zagranicznej w Bonn (Deutsche Gesellschaft fuer Auswaertige Pofilik), ustalając następującą hierarchię priorytetów:

1) swoboda własnego rozwoju (Freiheif der Eigenentwickhtng);

2) zachowanie pokoju (Wahrung des Friedens);

3) utrzymanie bezpieczeństwa (Erhaltung der Sicherheit);

4) zjednoczenie Europy Zachodniej (Einigung Westeuropas);

5) zjednoczenie ogólnoeuropejskie (Geśamleuropaeische Einigung);

6) uregulowanie granicy z Polską (Grenzregehmg mit Polen);

7) stosunki wewnątrzniemieckie (Innerdeutsche Beziehungen);

8) odpowiedzialność za Berlin (Yerantwortung fuer Berlin);

9) granice suwerenności (Grenzen der Sou\^:eraeni!aet);

10) dalszy rozwój problemu niemieckiego (Weiterentwicklung der deutśchen Frage) ²⁵.

Powyższa typologia zawiera wiele interesujących postulatów, nie obej­muje jednak całego pola i wszystkich płaszczyzn polityki zagranicznej RFN. Dyskusyjna wydaje się też hierarchia priorytetów, nie wytrzymująca kry­tyki w świetle rozwoju polityki zagranicznej RFN w latach siedemdziesią­tych. Może ona zatem stanowić jedynie specyfikację ważniejszych zakresów i kierunków polityki zagranicznej RFN. Bardziej interesująca pod wzglę­dem metodologicznym jest sugestia Franka W. Pfetscha, który ustalił dla polityki zagranicznej RFN lat siedemdziesiątych „wiązkę celów" (Zielbu-endel) uszeregowanych w pięciu grupach:

i. Cele ekonomiczne (pekonomlsche Ziele — AussenwirtschaftspoHti~ sche Ziele):

1) wzrost gospodarczy;

2) zapewnienie miejsc pracy poprzez wzrost gospodarczy;

3) stabilizacja cen;

4) stabilizacja gospodarcza najważniejszych partnerów handlowych (kredyty);

5) stabilizacja międzynarodowego systemu walutowego;

6) zabieganie o rozszerzenie strefy wolnego handlu i przeciwstawianie się różnym formom protekcjonizmu.

Por. Aussenpolitische Perspektiven ..,, t. III, s. 288 - 312.

27

II. Cele w zakresie bezpieczeństwa (Sicherheitsziele):

7) stosunki z USA jako najważniejszym gwarantem bezpieczeństwa;

8) utrzymanie wysokiego poziomu zbrojeń w USA i NATO, przede wszystkim w celu zachowania równowagi miedzy USA a ZSRR lub między NATO a U W.

III. Cele w zakresie swobody działania (Ziele, die den Handckspiekaitrn be tref jen}:

9) polityka odprężenia w stosunkach niemiecko-niernicckich;

10) rozszerzenie Wspólnot Europejskich (przyjęcie do EWG dalszych krajów — Hiszpanii i Portugalii, wybory do Parlamentu Europejskiego), stale rozszerzanie stosunków z krajami socjalistycznymi Europy Środkowo--Wschodniej;

11) w aspekcie wewnątrzpolitycznym: stabilizacja koniunktury gospo­darczej jako ważnej przesłanki swobody działania zewnętrznego;

12) współpraca z krajami „trzeciego świata" jako składnik wzmocnie­nia międzynarodowej pozycji RFN.

IV. Cele albo zasady moralno-ideologiczne (Ideołogische oder morali-sche Ziele bzw. Gmndlageri}:

13) propagowanie wartości i cnot właściwych kapitalistycznemu społeczeństwu konsumpcji rr asowej;

14) głoszenie zasad postępu cywilizacyjnego;

15) zachowanie własności prywatnej oraz określonego zabezpieczenia społecznego;

16) zwalczanie komunizmu jako ideologii i systemu;

17) przywiązanie do demokracji (burżuazyjnej) z silnym kierownic­twem.

V. Cele odnośnie do problemu niemieckiego (Ziele bezueglich der Deut-

schlandfragt):

18) dążenie do zbliżenia między dwoma państwami niemieckimi oraz wstrzemięźliwość wobec opozycji (antysocjalistycznej) w NRD;

19) polityka ..małych kroków" (powiązania tranzytowe, rozbudowa autostrad, połączenia telekomunikacyjne, układ komunikacyjny itp.) jako próba regulacji stosunków wzajemnych (geregeltes' Miteinander);

20) pojęcie „naród niemiecki" (deutsche Natiori)— klamrą spina­jącą dwa państwa niemieckie;

21) droga prowadzi przez rozwiązanie europejskie, a nie przez politykę „z pozycji siły" ²⁶.

^2fi F.R. Pfetsch £/«/'«*"«£ m dk..., s. 177-J78.

28

Powyższe cele charakteryzują się znacznym zróżnicowaniem pod względem zakresu, treści, trwałości, jak również wzajemnych powiązań. Cele moralno-ideologiczne są zarówno przesłankami do kształtowania innych celów, jak i zasadami wpływającymi na aktywność zewnętrzną oraz formułowanie obrazu wzajemnych stosunków z innymi uczestnikami życia międzynarodowego. Cele ekonomiczne, bezpieczeństwa i problemu niemieckiego mają z re­guły wymiar materialny, ale swoboda działania w dużej mierze zależy od rozwoju historycznego i realizacji pozostałych celów. Pfetsch rozróżnia cztery stopnie celów, które właściwie rozstrzygają o priorytetach w po­lityce zagranicznej. Są nimi stopnie;

— pierwszy — wartości nadrzędne;

— drugi — długofalowe cele społeczne i narodowe;

— trzeci — pilne cele społeczne według przyjętego kryterium wartości;

— czwarty — konkretnie sformułowane cele lub działania albo nie­zbędne do ich realizacji środki ²⁷.

Jeden ze znanych historyków-politologów zachodnioniemieckich, Ar-nulf Baring, opierając się na empirycznych badaniach nad polityką za­graniczną kanclerza Konrada Adenauera, wyróżnia cele krótko- i długo­falowe oraz bliższe i dalsze. Doszedł on do wniosku, że cele bliższe, obo­wiązujące w krótkim okresie, mogą stanowić zarazem środek do realizacji celów długofalowych²⁸. Okres rządów Adenauera był o tyle istotny, że ukształtował ogólne założenia i priorytety polityki zagranicznej RFN w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych. Priorytety były wówczas nastę­pujące:

1) suwerenność i unia zachodnioeuropejska;

2) bezpieczeństwo militarne;

3) sojusz atlantycki i ścisła współpraca z USA;

4) remilitaryzacja;

5) odbudowa gospodarcza;

6) ponowne zjednoczenie ( Wiedervereingung);

7) zmniejszenie obciążenia przeszłością hitlerowską ²⁹. Przy głębszej analizie tej hierarchii celów można przyjąć, że cele 2), 3), 4) i 5) pełniły funkcję instrumentalną wobec celu 1), który był celem daleko-

²⁷ Ibidem, s. 182; K, von Beyme Die Regierungserklaerungen von Adenauer bis Schmidt, Muenchen 1980.

²⁸ A. Baring AussenpoUtikin Adenauer s Kanzlerdemokratie. Muenchen 1969, s. 59 i n.

²⁹ F.R. Pfetsch Einfuehrung in die .... s. 188.

29

siężnym, nakierowanym na zjednoczenie Niemiec. Mimo zmian ekip rzą­dzących (1963 r. i 1966 r.), cele sformułowane w okresie rządów Adcnauera miały wielką ..żywotność", choć podlegały określonej ewolucji na skutek zmieniania priorytetów. Do nowego spojrzenia na rolę i międzynarodową pozycję oraz związaną z tym potrzebę odmiennego formułowania celów polityki zagranicznej RFN doszło w okresie rządów kanclerza Willy Bran-dta (lata 1969-1974). Można by je ująć następująco:

1) odprężenie i porozumienie ze Wschodem przy równoczesnym umocnieniu i rozbudowie sojuszu atlantyckiego;

2) unormowanie stosunków z NRD ( (Gcregeltes Neben — urn! Miłei-

nander);

3) osłabienie obciążenia przeszłością hitlerowską;

4) intensyfikacja współpracy wielostronnej ³⁰.

Między powyższymi celami istniała ścisła współzależność. Podstawowe znaczenie miał cel 1), stawiający przed RFN nowe zadania w sytuacji złagodzenia napięć w stosunkach Wschód-Zachód. Udało się osiągnąć w stosunkowo krótkim czasie znaczne sukcesy w zakresie normalizacji stosunków z krajami socjalistycznymi, natomiast stopniowo wyłaniały się trudności, wynikające z faktu, iż odprężeniu politycznemu nie towarzyszyły większe sukcesy w dziedzinie rozbrojenia. Działania RFN na rzecz umoc­nienia NATO już zawierały w sobie zalążek przyszłych konfliktów z ZSRR oraz jego sojusznikami. Normalizacja stosunków RFN—NRD (lata 1972-1974) wiązała się także z uregulowaniem dostępuj obecności RFN do Berlina Zachodniego (1971), doprowadzając do wygaszenia jednego z naj­bardziej zapalnych ognisk w stosunkach Wschód-Zachód, przy zachowaniu określonych uprawnień i gwarancji czterech mocarstw. Powyższe działania przyczyniły się do złagodzenia polemiki między RFN a krajami wspólnoty socjalistycznej, wpływając także na poprawę wizerunku RFN w świecie. Umożliwiło to także przystąpienie RFN do ONZ (1973) oraz rozszerzenie swobody jej działania na arenie międzynarodowej, ponieważ mogła ona wykorzystać swoje atuty wewnętrzne do rozszerzenia powiązań dwustron­nych i wielostronnych.

W latach 1974-1982 nastąpiło przewartościowanie priorytetów w polityce zagranicznej RFN. Wiązało się to, z jednej strony, ze zmianą ekipy rządzącej w ramach koalicji SPD/FDP i przejęciem urzędu kanclerskiego

³⁰ Ibidem, s. 189; A. Baring Machtwechsel, Die Area BrandtlSckeel. Opladen J982 s. 250 i n.

30

przez Helmuta Schmidta, a z drugiej — ze zmianami w gospodarce świato­wej (kryzys paliwowo-energetyczny, dążenie krajów rozwijających się do ustanowienia „nowego ładu ekonomicznego" i in.)- Hierarchia priorytetów przedstawiała się wówczas następująco:

1) międzynarodowa koordynacja problemów gospodarki światowej,, głównie jednak świata kapitalistycznego;

2) dążenie do umocnienia i rozbudowy sojuszu zachodniego przy równoczesnej preferencji współpracy francusko-zachodnioniemieckiej w ra­mach polityki europejskiej oraz gospodarki świata kapitalistycznego;

3) rozszerzenie współpracy wielostronnej w stosunkach Wschód-Za­chód przy dążeniu do równomiernego odprężenia (głeicfigewichtige Ent-spamntng);

4) stosunki zkrajsmi rozwijającymi się;

5) łagodzenie napięć i konfliktów międzynarodowych, w tym zwalczanie terroryzmu³¹.

Powyższe cele i priorytety były charakterystyczne dla polityki zagra­nicznej RFN drugiej połowy lat siedemdziesiątych; od początku lat osiem­dziesiątych rozpoczął się proces ich dalszego przewartościowywania ze wzglę­du na wzrost napięcia stosunków Wschód-Zachód.

Do zmiany koalicji rządzącej w Bonn (I października 1982 r.) RFN dążyła do utrzymania zdobyczy polityki odprężenia lat siedemdziesiątych, lecz jednocześnie coraz bardziej angażowała się w popieranie polityki konfron­tacyjnej USA wobec ZSRR, co stopniowo stawiało pod znakiem zapytania jej dotychczasową uprzywilejowaną pozycję w stosunkach Wschód-Zachód. Dotyczyło to głównie sfery militarnej, ponieważ ze względu na własne korzyści gospodarcze RFN wspólnie z innymi krajami EWG odrzucała amerykańską politykę bojkotu i sankcji ekonomicznych wobec państw wspólnoty socjalistycznej, głównie ZSRR i Polski. RFN popierała zatem tylko te działania USA, które uznawała za istotne z punktu widzenia własnych interesów. Ważnym elementem polityki zagranicznej była też próba nowego zdefiniowania stosunku wobec krajów rozwijających się przy uwzględnieniu własnych interesów i celów ekonomicznych oraz potrzeby rozszerzania swoich wpływów na arenie międzynarodowej. W ten sposób na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych RFN przeszła do aktywniejszej roli w systemie międzynarodowym, co z kolei zwiększało jej

³¹ F.R. Pfetsch Einfuehrung in die.,., s. 185; Bilanz der sozialliberalen Koalition 1969 - 1982, op. ci!., s. 68 i n.

31

odpowiedzialność za rozwiązywanie wielu problemów regionalnych i glo­balnych.

Powstanie koalicji CDU/CSU/FDP w 1982 r. nie doprowadziło do większych zmian w celach polityki zagranicznej. Nowa ekipa rządząca, de­klarując jej kontynuowanie, sformułowała po wyborach do Bundestagu 6 marca 1983 r. nowe punkty ciężkości (Schwerpunkte), mianowicie, poli­tykę na rzecz:

1) wolności (Politik fuer die Freihelt);

2) pokoju w Europie i świecie (Politik fuer den Ffieden in Europa itnd wełtweit);

3} prawa samostanowienia dla całego narodu niemieckiego (Politik fuer das Selbstbestimmungsrecht desganzen deutschen Volkes}\

4) jedności Europy Zachodniej (Politik fuer de Einheit Europaś);

5) praw człowieka oraz przeciw głodowi i nędzy (Politik fuer die Mens-chenrechte und gegen Hunger und Not)³².

Powyższe zasady odznaczają się dużą ogólnikowością, lecz w istocie świadczą zarówno o kontynuacji głównych celów, jak i naiyceniu polityki zagranicznej treściami ideologicznymi. Obok deklarowania realizacji po­lityki na rzecz pokoju i m'ęizy,iarcdowej współpracy, można wyłonić w nich nowe akcenty w na tępujących zakresach:

— działania na rzecz um3C'iienia sojaszu zachodniego przy prioryteto­wym traktowaniu długofalowego celu — osiągnięcia jedności Europy Za­chodniej ;

— nadania kwestii „jedności niemieckiej" nowej jakości w aspekcie prawa do samostanowienia, zmierzając do stworzenia przesłanek przyszłego zjednoczenia Niemiec;

— prowadzenia selektywnej polityki wobec krajów „trzeciego świata" według kryteriów ideologicznych pod hasłem tzw. praw człowieka.

W praktycznej polityce forsowanie przez konserwatywno-liberalny rząd RFN „otwartości kwestii niemieckiej" oraz polityki modus \ivendi wobec krajów wspólnoty socjalistycznej postawiło pod znakiem zapytania intensyfikację stosunków z NRD, przy równoczesnym dążeniu do „ogra­niczenia szkód" oraz ich wyłączenia z narastającego konfliktu Wschód-Za-chód. Wyrażenie przez RFN pod koniec 1983 r. zgody na stacjonowanie na jej terytorium amerykańskich rakiet eurostrategicznych średniego za-

³² Das Programm der Eniemnmg. Dis RegieriiKgserklaerung von Bundeskanzler Helmut Kohl am 4, Mai 1983. Bonn 1983.

32

sięgu stworzyło nową sytuację, która musi prowadzić do ograniczenia ak­tywności, a przede wszystkim swobody działania RFN na arenie międzyna­rodowej. Przestała ona bowiem odgrywać rolę aktywnej partnerki dialogu odprężeniowego w stosunkach Wschód-Zachód.

Nie negując powyższej specyfikacji celów i priorytetów w polityce za­granicznej RFN, należy dążyć do uściślenia jej zasadniczych interesów. Nie tylko mają one długofalowy charakter, lecz wyznaczają ramy i zakres swobody podejmowania decyzji szczegółowych przez każdorazowe ekipy rządzące, wpływając na kierunki polityki zagranicznej RFN. Można wy­różnić trzy podstawowe interesy: klasowy, narodowy i państwowy. Pierwszy ma znaczenie nadrzędne, ponieważ odzwierciedla dążenie zachodnioniemieckich klas posiadających do zachowania w RFN ustroju kapitalistycznego, określanego powszechnie jako „wolność" (Freiheit), którego oczywistą konsekwencją zewnętrzną jest ścisły sojusz z USA oraz państwami Europy Zachodniej. Niekiedy przypisuje mu się funkcję normy ustrojowej, przedstawiając go obrazowo jako „drugą Ustawę Zasadniczą" dla RFN. Stanowi on zatem priorytetowy kierunek polityki zagranicznej — politykę zachodnią (Westpolitik), która realizuje nadrzędne wartości z punktu widzenia egzystencji i funkcjonowania całego systemu politycznego. Wartości i normy leżące u podstaw interesu klasowego rozstrzygają po­nadto o składzie ośrodka decyzyjnego oraz ustalaniu celów i priorytetów w pozostałych zakresach i kierunkach polityki zagranicznej RFN.

Interes narodowy wiąże się z postulatem dążenia do zjedno­czenia Niemiec, który jest także normą ustrojową, określającą obowiązki wszystkich organów państwowych RFN. Nie ulega najmniejszej wątpli­wości, iż bliżej nieokreślone zjednoczenie Niemiec lub osiągnięcie tzw. jedności niemieckiej może się odbyć tylko na bazie ustroju kapitalistycz­nego. Natomiast sprawą każdorazowej ekipy rządzącej jest tylko dobranie odpowiednich środków, które ułatwiłyby realizację powyższego celu. In­teres narodowy wyznacza niezmiernie ważny kierunek polityki zagranicz­nej RFN — politykę niemiecką (Deutschlandpolitik). Wzbudza ona wiele kontrowersji, ponieważ realizacja celów wynikających z jej założeń musi pośrednio lub bezpośrednio podważać ukształtowane po II wojnie świa­towej polityczno-terytorialne status quo, a więc w konsekwencji prowadzić do licznych napięć.

Interes państwowy wyraża potrzebę stabilizacji wewnętrznej i systematyczne dążenie RFN do rozszerzenia swobody działania, a ponadto podniesienia autorytetu i prestiżu na arenie międzynarodowej. Realizacja

3 — Polityka zagraniczna RFN

33

interesu państwowego od początku istnienia RFN powodowała wiele tru­dności, ponieważ chociażby pod względem doktrynalnym określano ją jako pewnego rodzaju ,,prowizorium" do chwili ostatecznego zjednoczenia Niemiec. Dodatkowym obciążeniem dla polityki zagranicznej RFN był fakt, iż do końca lat sześćdziesiątych kryteria wynikające z interesu klaso­wego, a przede wszystkim narodowego, przesądzały o charakterze stosun­ków wzajemnych z innymi państwami. Dlatego mimo deklarowania przez RFN polityki pokojowej (Friedenspolitik) oraz polityki odprężenia (Ents-pannungspolitik), jej stosunki z krajami socjalistycznymi (Ostpolitik} oraz krajami rozwijającymi się (EntwickhtngsłaenderpoUtik) napotykały wiele przeszkód i trudności. Wymagało to na początku lat siedemdziesiątych dokonania określonej korekty założeń doktrynalnych i celów w polityce zagranicznej, które jednak ze względu na układ sił klasowych i wewnętrzną strukturę systemu politycznego, nie mogły doczekać się takich innowacji, aby całkowicie odpowiadały wymogom rozwoju systemu międzynarodo­wego.

Rozpatrując wzajemne relacje między interesami, celami i priorytetami w polityce zagranicznej RFN, można stwierdzić, że:

1) interesy wyrażają wartości i normy nadrzędne, które mają charakter długofalowy i zapewniają trwałość systemu politycznego oraz związane z tym usytuowanie RFN w systemie międzynarodowym;

2) każdorazowe cele stanowi koordynacja zadań wynikających z reali­zacji poszczególnych interesów na podstawie wyznaczników wewnętrznych i zewnętrznych polityki zagranicznej RFN i dlatego podlegają okresowej zmianie lub modyfikacji;

3) priorytety i opcje są świadomym wyborem rozwiązań oraz konkret­nych działań ośrodków decyzyjnych w polityce zagranicznej.

Periodyzacja polityki zagranicznej RFN

Dokonanie nawet bardzo ogólnej i schematycznej periodyzacji polityki zagranicznej RFN napotyka trudności, ponieważ wymaga jednoczesnego uwzględnienia wielu złożonych i różnorakich czynników rozwoju wewnę­trznego i zewnętrznego, jak też ewolucji systemu międzynarodowego.. Dodatkową przeszkodą jest także splatanie się tendencji do kontynuacji z elementami innowacyjnymi, które komplikują ostrość wyznaczania granic między poszczególnymi okresami. Dlatego w dotychczasowej literaturze

34

przedmiotu trudno doszukać się pełnej zgodności odnośnie do periodyzacji polityki zagranicznej RFN w jej całościowym ujęciu. Hanrieder rozpatruje politykę zagraniczną RFN w trzech zasadniczych fazach:

1) faza rozwojowa (1949-1959);

2) rozwiązania przejściowe (1959 -1969);

3) konsolidacja (l 969-1980)³³.

Autorka wielu opracowań zachodnioniernieckich, Helga Haftendorn, rozpatruje rozwój polityki zagranicznej RFN w następujących etapach:

1) era Adenauera jako konstytutywny okres polityki powojennej (1949-1969);

2) pierwszy okres rządów koalicji socjalliberalnej — „przejście na drugi brzeg" (1969 -1974);

3) rządy ekipy Schmidta-Genschera — kontynuacja i konsolidacja (1974-1982);

4) nowe przewartościowania rządów koalicji chadecko-liberalnej (CDU/CSU/FDP) po 1982 r.³⁴

Frank R. Pfetsch wyróżnia następujące okresy (Perioden} chronologiczne polityki zagranicznej RFN: 1) 1945-1949; 2) 1949-1956; 3) 1956/1957--1963; 4) 1963-1969; 5) 1969-1974; 6) 1974-1979 (monografia obejmuje okres do końca lat siedemdziesiątych)³⁵.

Przedstawione wyżej propozycje periodyzacji polityki zagranicznej RFN nie wyczerpują zagadnienia, lecz odzwierciedlają zasadnicze tendencje występujące w politologii burżuazyjnej. Nie wnikając w szczegółowe uzasad­nianie wyboru określonych rozwiązań, ograniczamy się tu do przedsta­wienia własnych propozycji w tym zakresie. Dyskusyjne jest wyodrębnienie lat 1945-1949, w których RFN jeszcze formalnie nie istniała, a całkowitą kontrolę i odpowiedzialność za rozwój zachodnich stref okupacyjnych ponosiły mocarstwa zachodnie. Z drugiej jednak strony, trudno zaprze­czyć, że w tamtym okresie stworzono szereg faktów dokonanych w aspekcie wewnętrznym i zewnętrznym, które przesądziły o dalszym rozwoju „pro­blemu niemieckiego" i wyznaczały miejsce nowo powstałego państwa w sys­temie międzynarodowym. Dlatego przy analizie polityki zagranicznej RFN trudno byłoby pominąć szczególnie lata 1948 -1949, w których dojrzewały podstawy ustrojowe, system społeczno-gospodarczy i orientacja zewnętrzna

³³ W.F. Kanrieder Fragmente der Macht..., s. 10 i n.

³⁴ H. Haftendorn Sicherheit mul Enłspannung Aussenpaliiik der Bundesrepublik DeirtscMand 1955 - 1932. Baden-Baden 1983.

³⁵ F.R. Pfetsch Die Aussenpolitik der BRD .... s. 107 i n.

35

separatystycznego państwa zachodnioniemieckiego. Bezdyskusyjny wy­daje się natomiast okres 1949 -1955, w którym RFN uzyskiwała systema­tyczny wzrost uprawnień jako suwerenny podmiot stosunków międzynaro­dowych. Rok 1955 jako cezura wydaje się o tyle uzasadniony, że RFN stała się członkiem NATO i Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE), co prze­sądzało o charakterze orientacji i głównych kierunkach polityki zagranicz­nej. Najwięcej kontrowersji wzbudza jednak kolejny okres (1955-1969) z następujących przyczyn:

— znacznych wahań wewnątrz systemu międzynarodowego, a szcze­gólnie w stosunkach Wschód—Zachód —„odwilż" 1955-1960, ponowny wzrost napięcia w latach 1960-1969 oraz postępy odprężenia w latach siedemdziesiątych, które nie pozostały bez wpływu na kształt polityki zagranicznej RFN;

— wywierania przemożnego wpływu na kształtowanie założeń dok­trynalnych i realizację polityki zagranicznej osobiście przez pierwszego kanclerza federalnego, Konrada Adenauera, i jego najbliższe otoczenie, co trwało poza okres sprawowania przez niego władzy (1963);

— występowania współzależności między procesami politycznymi i społeczno-gospodarczymi, które znalazły zróżnicowany oddźwięk we­wnątrz ekip rządzących, przyczyniając się do przekształcania układu sił politycznych oraz mechanizmu decyzyjnego w polityce zagranicznej³⁶.

Dlatego dyskusyjna wydaje się wielu badaczom sprawa cezury czasowej powyższego okresu. Niewątpliwie apogeum władzy Adenauera przypadło na lata 1957-1961, kiedy po uzyskaniu bezwzględnej większości głosów w wyborach do Bundestagu w 1957 r. umocnił on swoją pozycję w ośrodku decyzyjnym i autokratycznie wpływał na decyzje polityczne w polityce wewnętrznej i zagranicznej. Natomiast na przełomie roku 1961 i 1962 na­stąpił spadek jego wpływów, choć formalnie fotel kanclerski utrzymał do 1963 r. Mimo różnych poszukiwań innowacyjnych w polityce niemieckiej i wschodniej, ani okres rządów „wielkiej koalicji" CDU/CSU/SPD (1966-

-1969), ani tym bardziej — nieudolnych rządów Ludwiga Erharda (1963-

-1966) nie upoważniają w żadnym razie do wyodrębniania dodatkowych etapów polityki zagranicznej RFN. Uwzględniając zatem całokształt oko­liczności, wyodrębniamy lata 1955-1969 z dwoma wyraźnymi podokre-sami: a) 1955-1962/1963 i b) 1963-1969. W sumie jednak lata 1955-1969

³⁶ Zob. szerzej H.J. Winkler Die Zusammenhaenge von wirtschafiUchen und politi-schem System in den verschiedenen Perioden der Bundesrepublik, [w:] Demokratie als Teilhabe. Koeln 1981, s. 189-208.

36

stanowią okres tak spójny i jednorodny pod względem interesów i celów w polityce zagranicznej, że należy go ujmować całościowo. Zaważył on także w wysokim stopniu na rozwoju polityki zagranicznej RFN w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, w których już ściślej można wyróżnić następujące okresy: 1969-1974, 1974-1982 oraz po 1982/1983.

Lata 1969-1974 pokrywają się z okresem rządów koalicji socjallibe-ralnej, kiedy u steru władzy znajdowała się ekipa Brandta-Scheela. Nastą­piła wówczas próba nowego ujęcia roli RFN w systemie międzynarodo­wym, czego logiczną konsekwencją musiało być dostosowanie polityki wschodniej i niemieckiej do wymogów polityki odprężenia w stosunkach Wschód—Zachód. Były to jednak zmiany ograniczone, ponieważ mimo o-kreślonych tendencji reformatorskich, nie mogły one wyjść poza ramy za­łożeń prawno-systemowych ukształtowanych w okresie poprzednim. Komplikacja problemów wewnętrznych i międzynarodowych od 1973 r. przyczyniła się do zmiany ekipy rządzącej w ramach koalicji socjalliberalnej. Dlatego następny okres pokrywa się właściwie z rządami ekipy Schmidta--Genschera w latach 1974-1982. Nastąpiła wówczas konsolidacja oraz umocnienie międzynarodowej pozycji RFN, choć ponowny wzrost na­pięcia w stosunkach Wschód—Zachód i trudności wewnętrzne na początku lat osiemdziesiątych spowodowały znaczne rozbieżności wewnątrz koalicji socjalliberalnej, doprowadzając do jej rozpadu (1982). Powstanie koalicji CDU/CSU/FDP na jesieni 1982 r. nie doprowadziło do nagłego zwrotu w polityce zagranicznej, chociaż w coraz wyższym stopniu, mimo formalnego deklarowania kontynuacji, doszło do jej reorientacji „na prawo". Zwy­cięstwo chadecji w sojuszu z liberałami w przedterminowych wyborach do Bundestagu 6 marca 1983 r. jeszcze bardziej wzmocniło elementy zacho­wawcze w polityce wewnętrznej i zagranicznej, choć równocześnie na tle stacjonowania na terytorium RFN nowych broni amerykańskich doszło do największych od połowy lat pięćdziesiątych kontrowersji nie tylko między koalicją rządzącą a partiami opozycyjnymi, lecz także w społeczeństwie zachodnioniemieckim. Koncentrowały się one głównie wokół problemów polityki bezpieczeństwa, choć w dużej mierze odnosiły się także do pozos­tałych kierunków polityki zagranicznej.

Ogólnie można zatem wyróżnić następujące okresy kształtowania i realizacji polityki zagranicznej RFN: okres poprzedzający (1945- 1949) oraz lata: 1949-1955, 1955-1969, 1969-1974, 1974-1982 i po 1982 r.

37

Rozdział II

GŁÓWNE KIERUNKI I PROBLEMY POLITYKI ZAGRANICZNEJ RFN

Różnorodność wyznaczników i ogólny charakter celów polityki zagranicznej RFN wymaga jej skonkretyzowania pod względem zarówno rozwoju przestrzennego, jak i zakresu problemowego. W literaturze naukowej wyróżnia się kręgi, kierunki i zakresy problemowe polityki zagranicznej RFN¹. Zasadniczo należy je rozpatrywać w ścisłej korelacji, ponieważ oddziałują na siebie oraz przenikają się. Z metodologicznego punktu widzenia wymagają jednak odrębnego potraktowania w celu lepszego zrozumienia współzależności i złożoności całokształtu tej poli­tyki. Z punktu widzenia kryterium geograficznego oraz naro­dowego politykę zagraniczną RFN należy rozpatrywać w kręgach: atlantyckim, europejskim, narodowym (albo germanocentrycznym) oraz globalnym ². W powiązaniu z przedstawionymi wyżej interesami kręgi te określają główne kierunki polityki zagranicznej RFN.

Krąg atlantycki i europejski wyznaczają ramy polityki zachodniej i wschodniej RFN, które z kolei rzutują na jej miejsce i rolę w stosunkach Wschód—Zachód. Od charakteru tych stosunków — konfliktowego lub odprężeniowego — w wysokim stopniu zależy polityka niemiecka RFN, której specyfika wiąże się z rozwojem „problemu niemieckiego" po II wojnie światowej. Krąg globalny wynika z ponadregionalnych interesów RFN i wyraża się przede wszystkim w:

— działalności w organizacjach międzynarodowych, szczególnie ONZ;

— kształtowaniu polityki wobec krajów rozwijających się;

— ekspansji gospodarczej na rynki światowe.

W polityce zachodniej do zagadnień najważniejszych można zaliczyć:

— zaangażowanie RFN w proces integracji zachodnioeuropejskiej;

¹ Por. D. Caleo The German Problem Reconsidered. Cambridge 1978; A. Grosser Geschichte Deutschlands ... \ F.R. Pfetsch Die Aussenpolitik der BRD ..., s. 9 - 12, ³ Por. H.P. Schwarz Vom Reich żur Bundesrepublik, Neuwied 1966.

38

— realizację polityki bezpieczeństwa;

— rozwój stosunków z USA i Francją.

Politykę wschodnią należy rozpatrywać przede wszystkim jako dą­żenie RFN do ułożenia stosunków dwustronnych i wielostronnych z pań­stwami socjalistycznymi, pełniących jednak służebną funkcję wobec poli­tyki zachodniej i niemieckiej. Zasadniczymi elementami polityki niemieckiej RFN są:

— różnorodne i długofalowe strategie zmierzające do zjednoczenia Niemiec;

— umocnienie powiązań z Berlinem Zachodnim;

— układanie stosunków z drugim państwem niemieckim — NRD.

Analiza kierunków i zakresów problemowych polityki zagranicznej RFN w szerokim ujęciu wykracza poza możliwości autora ze względu na ramy monografii. Zatem tylko zasygnalizujemy tu ważniejsze zagadnienia polityki zagranicznej w aspektach genetycznym, funkcjonalnym i celo­wości, będących nieodłącznym składnikiem jej mechanizmu decyzyjnego.

Polityka zachodnia

Polityka zachodnia obejmuje całość stosunków RFN z wysoko rozwinię­tymi państwami kapitalistycznymi, szczególnie Europy Zachodniej i Ame­ryki Północnej, z którymi jest ściśle powiązana pod względem polityczno--militarnym i gospodarczym. Wywodzi się ona z rozwoju wydarzeń w Niemczech po 1945 r. i przejęcia zwierzchniej władzy w zachodnich strefach okupacyjnych Niemiec przez USA, Wielką Brytanię i Francję, które w o-kresie kulminacji napięcia stosunków Wschód—Zachód („zimna wojna") doprowadziły do utworzenia w 1949 r. separatystycznego państwa za-chodnioniemieckiego³. W koncepcji mocarstw zachodnich, a przede wszystkim USA, RFN miała odegrać pierwszoplanową rolę w „polityce powstrzymywania komunizmu", a następnie „wyzwalania", wzmacniając pozycję Zachodu w konfrontacji z ZSRR oraz jego sojusznikami w krajach, środkowej i południowej Europy. Jej gorącym rzecznikiem był przywódca CDU brytyjskiej strefy okupacyjnej, a następnie wszystkich trzech stref zachodnich i pierwszy kanclerz federalny, Konrad Adenauer. Już przed

³ H.P. Schwarz Die Politik der Westbindung und die Stalsraeson der Bundesrepublik Deutschland, [w:] „Zeitschrift fuer Politik" 1974, nr 4, s. 307-377; Adenauer — Studicrt t. l, Hrsg. von R. Morscy und K.Roepgen. Frankfurt am Main 1971.

39.

Problem normalizacji i odprężenia

w stosunkach z krajami socjalistycznymi

w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych

Utworzenie w 1969 r. rządu Brandta-Schecla wiązało się z próba poprawy stosunków RFN z krajami socjalistycznymi. Już w deklaracji nowego rządu z 28 października 1969 r. znalazły się nowe akcenty w polityce wschodniej i niemieckiej:

1) gotowość do porozumienia się ze Związkiem Radzieckim i innymi państwami socjalistycznymi:

2) zapowiedź rozpoczęcia rozmów ze Związkiem Radzieckim i Polską na temat wyrzeczenia się siły lub groźby jej użycia;

3) chęć rozszerzenia współpracy gospodarczej, naukowo-technicznej i kulturalnej;

4) uznanie NRD jako państwa „w Niemczech"; unikanie traktowania jej jako „zagranicy"¹¹⁰.

Nowy rząd szybko zdecydował się na podjęcie rokowań z ZSRR i Pol­ską oraz wyraził „gotowość do zawarcia z CSRS porozumień likwidujących skutki przeszłości" ^m. Nie bez znaczenia był także fakt, iż został podpisany układ o nieproliferacji broni nuklearnej, z zastrzeżeniem, że rząd RFN musi uzyskać dodatkowe wyjaśnienia odnośnie do możliwości wykorzystania energii atomowej do celów pokojowych. Już wcześniej wiadomo było, iż SPD jako partia rządząca, opowiadając się za uznaniem i respektowaniem granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, zrywa z jawną polityką rewizjonistycz­ną. Problem specyficznego charakteru stosunków z NRD przedstawił nowy rząd szerzej w styczniu 1970 r. w tzw. raporcie O sytuacji narodu¹¹². Należy podkreślić, że wszystko odbywało się w zmieniającym się klimacie politycznym zarówno w stosunkach radziecko-amerykańskich, jak i między Wschodem a Zachodem, co wywierało silny psychologiczny nacisk na nowy rząd federalny, od którego stanowiska w niemałej mierze zależał dalszy przebieg dialogu odprężeniowego.

Rozpatrując ogólnie proces normalizacji i odprężenia w stosunkach RFN z krajami socjalistycznymi w latach siedemdziesiątych i osiemdziesią­tych, można wyróżnić następujące fazy rozwojowe:

¹¹⁰ „Bulletin des Presseamtes der Bundesregierung" (cyt. dalej jako: „Bulletin") z 29 Xl 969.

¹¹¹ Ibidem.

¹¹² Bericht ueber die Lagę der Nation. Bonn 1970.

78

1) stworzenie przesłanek politycznych i podstaw formalnoprawnych do ulożenia stosunków RFN z krajami wspólnoty socjalistycznej; (1970--1972);

2) pogłębienie normalizacji wzajemnych stosunków oraz ich powiązanie z procesem odprężenia w Europie (1973 - 1975);

3) rozszerzenie stosunków dwustronnych z poszczególnymi państwami socjalistycznymi, przy równoczesnym eksponowaniu problematyki „jed­ności niemieckiej" i różnych elementów rewizjonizmu, szczególnie po zmianie koalicji rządzącej i tzw. zwrocie konserwatywnym (1976 - 1984).

Podział na powyższe fazy nie odzwierciedla całej złożoności wzajemnych stosunków oraz strategii i taktyki RFN. Ponadto systematycznie pojawiają­ce się na początku lat osiemdziesiątych sporne problemy na płaszczyźnie prawnej (np. z Polską w zakresie interpretacji układu z 7 grudnia 1970 r.) stawiają pod znakiem zapytania szczerość intencji RFN w zakresie reali­zacji przyjętych zobowiązań. Ograniczamy się tu do wymienienia tylko najważniejszych problemów, ilustrujących cele i ogólną taktykę w polityce niemieckiej i wschodniej RFN.

W pierwszej fazie decydujące znaczenie miały rozmowy ze Związkiem Radzieckim i z Polską, których nie można jednak traktować w oderwaniu od rozmów RFN z NRD oraz rokowań ZSRR z trzema mocarstwami za­chodnimi na temat Berlina Zachodniego. Wszystkie rozmowy miały zwią­zek merytoryczny, ale należało odrębnie rozstrzygać poszczególne problemy prawnopolityczne. Toczyły się one w czasie, kiedy w RFN trwała ostra walka polityczna wokół podpisanych układów, a szczególnie ich ratyfiko­wania, co wpływało na korzystny dla koalicji SPD/FDP wynik przedtermi­nowych wyborów do Bundestagu w listopadzie 1972 r.

Wstępne rozmowy sondażowe między RFN a ZSRR na przełomie 1969 i 1970 r. nie dały oczekiwanych rezultatów m. in. dlatego, że ze strony zachodnioniemieckiej prowadził je dyplomata „starej daty", ambasador RFN w Moskwie, Helmut Allardt, będący nie tylko przeciwnikiem po­rozumienia ze Związkiem Radzieckim, lecz także jakichkolwiek innowacji w polityce zagranicznej¹¹³. Dopiero przejęcie kierownictwa rozmów przez ministra w Urzędzie Kanclerskim, najbliższego współpracownika kancle­rza, Egona Bahra, doprowadziło do przezwyciężenia impasu i zbliżenia stanowiska obu stron. W końcowej fazie kierownictwo rokowań przejął minister spraw zagranicznych, Walter Scheel, z licznym sztabem zawodo-

¹¹³ H. Allardt Moskauer Tagebuch. Beobachttmgen, Notizen, Erlebnisse. Duessel-dorf—Wienl973.

79

wych dyplomatów, uzgadniając z A. Gromyką ostateczny tekst, który został podpisany podczas wizyty Brandta i Scheela w Moskwie 12 sier­pnia 1970 r.¹¹⁴ Wobec nawiązania przez oba państwa stosunków dyploma­tycznych już w 1955 r. zarówno preambuła, jak i poszczególne artykuły podejmowały zagadnienia ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa i poko­jowej współpracy w Europie, nie ograniczając się do spraw bilateralnych^{l ] 5}. Art. I wyrażał przekonanie, iż warunkiem pokojowej współpracy w Euro­pie jest polityczno-terytorialne status quo — „rzeczywista sytuacja istnie­jąca w tym rejonie", natomiast konkretyzacja następowała w art. III. Po­twierdzał on nienaruszalność i integralność terytorialną wszystkich państw europejskich w ich obecnych granicach, „w tym linię Odr y-N y s y, która stanowi zachodnią granicę Polskiej Rze­czypospolitej Ludowej oraz granicę między Re­publiką Federalną Niemiec a Niemiecką Repu­bliką Demokratyczną (podkr. aut)'". Interes RFN zabezpieczał w pewnym sensie art. II, deklarując poparcie zasad sformułowanych w Karcie NZ oraz zobowiązując obie strony do rozstrzygania wszelkich spraw spornych środkami pokojowymi i powstrzymania się od stosowania siły lub groźby jej użycia we wzajemnych stosunkach. W art. III obie strony zobowiązały się także do niezgłaszania „roszczeń terytorialnych wobec kogokolwiek obecnie i w przyszłości". Układ RFN-ZSRR precyzował zatem dwie zasady istotne dla bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w Europie: wyrzeczenie się siły i groźby jej użycia, a także nienaruszal­ność granic, które miały niezwykle ważne znaczenie dla dalszego kształto­wania procesu odprężenia.

Już podczas rozmów ze Związkiem Radzieckim delegacja zachodnio-niemiecka zabiegała o umieszczenie w tekście układu wzmianki na temat prawa do samostanowienia, traktatu pokojowego lub dążenia do tzw. jedności niemieckiej¹¹⁶. Z powodu zdecydowanego sprzeciwu strony ra­dzieckiej przedstawiciel RFN musiał się zadowolić przedstawieniem sta­nowiska swego rządu poza tekstem właściwego układu. Minister spraw za­granicznych ZSRR, Gromyko, podczas rozmowy z ministrem Scheelem ustosunkował się do powyższej kwestii następująco: „Trzecią sprawą, w któ-

¹¹⁴ G. Schmid Die Entscheidung in Bonn. Die Entstehung der Ost und Deuischland-polifik 1969J1970. Koeln 1979.

^lls Die Yertraege der Bundesrepublik Deutschland mit der Union der Sozialistichen Sowjetrepubliken und mit der Yolksrepublik Polen. Bonn 1970, s. 9- 12.

¹¹⁶ E. Cziomer Determinanty i główne problemy ,.., s. 75 - 76.

80

rej wyszliśmy Warn naprzeciw, było zjednoczenie Niemiec w przyszłości. Wasza pozycja jest jasna, nasza również. My także mamy swoje wyobra­żenie o tym, jak można byłoby osiągnąć w przyszłości jedność niemiecką. Mogliśmy stworzyć układ, który przekreśliłby wszystkie plany zjednoczenia Niemiec. Każda wypowiedź dotycząca zjednoczenia byłaby wówczas sprzeczna z układem¹¹⁷,

Zasadniczy cel polityczny rząd federalny sformułował w tzw. liście o je­dności niemieckiej, wyrażającym „wolę działania w kierunku zapewnienia Europie stanu pokoju, w którym naród niemiecki uzyska znów jedność na zasadzie samookreślenia"¹¹⁸. List stanowił dokument towarzyszący układowi moskiewskiemu z 12 sierpnia 1970 r. i został przyjęty do wiado­mości przez ministra Gromykę 30 minut przed podpisaniem układu, co także znalazło odzwierciedlenie w protokole. Należy dodać, że powtarza on fragment preambuły Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 r. i stanowi po dzień dzisiejszy formułę prawnopolityczną na wyrażenie perspektywicznych aspi­racji zjednoczeniowych.

Dalszym taktycznym posunięciem rządu federalnego w toku rozmów ze Związkiem Radzieckim i Polską było „podtrzymanie odpowiedzialności czterech mocarstw za Berlin i Niemcy jako całość", które znalazło odzwier­ciedlenie w notach skierowanych do mocarstw zachodnich i zostało przez nie przyjęte do wiadomości¹¹⁹.

Powyższe noty wraz z „listem o jedności niemieckiej" stanowią doku­menty towarzyszące, natomiast noty do mocarstw zachodnich potwier­dzają oczywisty fakt, że RFN występuje tylko we własnym imieniu i nie może się wypowiadać w sprawach, które nadal znajdują się w kompetencji czterech mocarstw, co z kolei nie pokrywało się z poglądem strony ra­dzieckiej ¹²°.

W ocenie dokumentów towarzyszących bardzo ważne znaczenie mają postanowienia wiedeńskiej konwencji o prawie traktatowym z 23 maja 1969 r., a szczególnie jej art. 31. Ogólnie można stwierdzić, opierając się na powyższym kryterium, że dokumenty towarzyszące do układu z 12 sier­pnia 1970 r. nie mogą być traktowane ani jako element wykładni, ani jako zastrzeżenie. Wyrażają one jedynie jednostronne intencje polityczne rządu

¹¹⁷ Dokumentation żur Deutschlandpolitik in Yerbindung mit der Ostpolttik, Bonn—Zu-erich.. 1973.1. YII/l.s. 325.

¹¹⁸ Die Yertraege der BRD .... s. 12 - 13.

¹¹⁹ Ibidem, s, 15-17.

¹²⁰ Por. interpretację radziecką: K. Beletzki Diefolilik, op. cii., s. 337 - 342.

6 — Polityka zagraniczna RFN

81

federalnego, a zatem nie mają znaczenia międzynarodowego. Przypisuje on po dzień dzisiejszy szczególne znaczenie „listowi o jedności niemieckiej", który wyraża perspektywiczny cel RFN: dążenie do „jedności niemieckiej", czyli określonej formy zjednoczenia Niemiec. Wręczenie tego listu stronie radzieckiej bynajmniej nie oznacza, że Związek Radziecki identyfikuje się z treścią w nim zawartą, natomiast z punktu widzenia RFN chodziło za­pewne o to, aby postulowany długofalowy cel polityczny nie był trakto­wany jako całkowicie sprzeczny z układami lub jego złamanie. Polska nie przyjęła „lista" do wiadomości, ponieważ nic odgrywała podobnej do Związku Radzieckiego roli w rozwoju problemu niemieckiego poił wojnie światowej, traktując układ z 7 grudnia 1970 r. jako dwustronne porozu­mienie z RFN na temat podstawy normalizacji wzajemnych stosunków. W interpretacji zachodnioniemieckich prawników dodatkowym wzmocnie­niem prawnych pozycji rządu federalnego są sformułowania art. IV w obu układach — z ZSRR i Polską, stwierdzające, że ich postanowienia nie na­ruszają wcześniej podpisanych przez obie strony układów¹²¹.

D!a RFN bardzo ważne znaczenie miało to, aby formuła nienaruszal­ności objęła określone postanowienia Układu Niemieckiego w ujęciu z 23 października 1954 r. Chodziło przede wszystkim o podtrzymanie aspi­racji politycznych i konstrukcji prawnych związanych z wymienionym po­wyżej sposobem osiągnięcia jedności niemieckiej. Ponadto, klauzula ta w ujęciu zachodnioniemieckim oznacza, że poprzez „układy wschodnie" nie nastąpiła żadna zmiana w zakresie stosunków RFN z mocarstwami za­chodnimi, które nadal opierają się na zasadach wynegocjowanych w układach paryskich z 23 października 1954 r. Innymi słowy, polityka wschodnia nie mogła zastąpić istniejących powiązań sojuszniczych RFN.

W ten sposób RFN już w chwili podpisywania układu ze Związkiem Radzieckim starała się za pomocą środków prawnych jednostronnie rela­tywizować zobowiązania zawarte w zasadniczej części układu. Tendencja powyższa utrzymywała się w następnych latach, wskazując zarazem na ścisły związek między polityką wschodnią a niemiecką RFN.

W rozmowach radziecko-zachodnioniemieckich ważne miejsce odegra­ła także dyskusja nad ogólnymi warunkami i przesłankami normalizacji stosunków RFN z państwami wspólnoty socjalistycznej. Zostały one spre­cyzowane w tzw. dokumencie Bahra (Bahr-Papier), który został przez nie­dyskrecję opublikowany przez „BHdzeitung" 12 czerwca 1970 r. W rezul-

¹²¹ Por. C. Arndt Die Yertraege von Moskau und Warschau. Politische, verfassung-srechtlichettndyoelkerrechtlicheAspekte.Bonn 1973.

82

tacie znalazł się on wśród wymienionych powyżej dokumentów towarzy­szących układowi moskiewskiemu, był pewnego rodzaju harmonogra­mem działań normalizacyjnych. Przewidywał on m. in.:

1) traktowanie wszystkich układów RFN z krajami socjalistycznymi jako jednej całości (pkt5);

2) ułożenie stosunków między RFN a NRD na zasadzie równoupra­wnienia i niedyskryminacji (pkt 6);

3) popieranie przyjęcia NRD i RFN do ONZ (pkt 7);

4) podjęcie przez RFN rozmów z CSRS w sprawie nieważności układu monachijskiego z 1938 r. (pkt S);

5) dalszy rozwój stosunków gospodarczych, naukowo-technicznych i kulturalnych między RFN a ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi (pkt 9);

6) poparcie przez RFN projektu zwołania KBWE (pkt 10)¹²².

Powyższe uzgodnienia określały, z jednej strony, aktywną rolę ZSRR jako mocarstwa socjalistycznego w procesie normalizacji stosunków RFN z państwami środkowo-wschodniej Europy, a z drugiej, zapewniały inte­resy wspólnoty państw socjalistycznych. W tym kontekście należy także rozpatrywać — zawarty po dziesięciu miesiącach rokowań — układ między PRL a RFN z 7 grudnia 1970 r. o podstawach normalizacji ich wza­jemnych stosunków¹²³.

Układ potwierdzał nienaruszalność granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, która zgodnie z rozdz. IX umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r., „stanowi zachodnią granicę państwową Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej" (art. I). Ważne były także inne sformułowania art. I, że obie strony: „potwierdzają nienaruszalność istniejących granic teraz i w przyszłości oraz zobowiązują się do bezwzględnego wzajemnego poszanowania ich integralności teryto­rialnej", oświadczając zarazem, że ,,nie wysuwają i nie będą wysuwać w przyszłości żadnych roszczeń terytorialnych wobec siebie" ¹²⁴. W dal­szych artykułach układu z 7 grudnia 1970 r. potwierdzono zasadę powstrzy­mania się od groźby użycia siły lub jej stosowania (art. II) oraz rozsze­rzanie stosunków dwustronnych we wszystkich dziedzinach (art. III).

W preambule układu PRL-RFN z 7 grudnia 1970 r. wskazano na ofiary

¹²² Die Vertraege der BRD ..., s. 17 - 22.

¹²³ Por. G. Schmid Entscheidung in Bonn, op. cit„ w lit. polskiej: W. Piątkowski Moja misja nad Renem. Kraków 1984.

^12ł Die Yertraege der BRD ..., s. 155 - 162.

83

i cierpienia poniesione przez naród polski w wyniku agresji hitlerowskiej oraz podkreślono konieczność zespolenia działań na rzecz bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w Europie. W załączniku do układu rząd polski wyraził w formie informacji swój pogląd na rozwiązywanie problemów humanitarnych między PRL a RFN.

O znaczeniu układu PRL-RFN z 7 grudnia 1970 r. napisano wiele prac¹²⁵. Ograniczymy się zatem do stwierdzenia, że stanowił on ważny składnik procesu normalizacji stosunków RFN z krajami socjalistycznymi. Nieprzypadkowo rozpatrywano go razem z układem RFN-ZSRR, a obydwu „układom wschodnim" (Ostvertraege) nadano główne znaczenie w dalszych postępach normalizacji w polityce wschodniej i niemieckiej. Niewątpliwie bez ratyfikowania powyższych układów przez RFN rząd federalny nie uzyskałby wiarygodności w państwach socjalistycznych, nie mogły także nabrać większego rozmachu rozmowy RFN-NRD, RFN-CSRS oraz roko­wania czterech mocarstw w sprawie Berlina Zachodniego¹²⁶. Rząd fede­ralny jeszcze pod koniec 1970 r., a nawet przed podpisaniem układu moskie­wskiego uzależniał wszczęcie procedury ratyfikacyjnej „układów wschod­nich" od korzystnego dla RFN rozstrzygnięcia sprawy Berlina Zachodniego („befriedigende Berlinregehłng"), domagając się:

1) utrzymania dotychczasowego statusu prawnego dla całego Berlina jakoby wynikającego z zachowania „odpowiedzialności czterech mocarstw za Berlin i Niemcy jako całość";

2) uzyskania przez RFN swobodnego dostępu do Berlina Zachodniego, powiązań z tym miastem oraz reprezentowania jego interesów w stosunkach zewnętrznych;

3) poprawy położenia mieszkańców w mieście i ich swobody poruszania się ¹²⁷.

W ten sposób powstało tzw. iunctim zachodnioberlińskie rządu fede­ralnego, które przesuwało termin ratyfikowania „układów wschodnich¹' do czasu zapewnienia interesów RFN w Berlinie Zachodnim. Wymagało to jednak osiągnięcia kompromisu między czterema mocarstwami w spra-

¹²⁵ Klafkowski Układ Polska—RFN z l grudnia J970 r. Podstawy interpretacji w świetle prawa międzynarodowego. Warszawa 1973; tenże Prawne aspekty wykonania-ukhdu Polska— RFN z 7 grudnia 1970 r., [w:] SM l 981, nr l; L. Gelberg Normalizacja sto sunków PRL—RFN, Warszawa 1978.

¹²⁶ R. Roth Innovation wid Aussenpolitik, Meissenheim am Glan 1976.

¹²⁷ G. Wettig Das Yiermaechteabkommen in der Bewaehrungsprobe, Berlin im Spa-nnungsfeld von Ost und West. Berlin 1981.

84

wie tzw. porozumienia czterostronnego w sprawie Berlina Zachodniego (3 września 1971 r.) oraz porozumień uzupełniających o charakterze praktycznym między NRD a Senatem Berlina Zachodniego i RFN z 17 i 20 grudnia 1971 r.¹²⁸ Z kolei na przełomie 1971 i 1972 r. Związek Ra­dziecki odwrócił „iunctim zachodnioberlińskie", uzgadniając z rządem federalnym współdziałanie w sprawach:

1) równoczesnsj ratyfikacji układu moskiewskiego i układu z 7 grudnia 1970 r. przez Bundestag i Bundesrat;

2) równoczesnego wejścia w życie „układów wschodnich" i porozu­mienia czterostronnego w sprawie Berlina Zachodniego;

3) zaangażowania się RFN na rzecz przygotowania KBWE, z udziałem USA i Kanady¹²⁹.

ZSRR i jego sojusznicy z uwagą śledzili walkę wewnętrzną w RFN wokół sprawy ratyfikowania „układów wschodnich", zarazem ostrzegając rząd i główne zachodnioniemieckie siły polityczne przed konsekwencjami ich odrzucenia. Na wiosnę 1972 r. przywódca radziecki, Leonid I. Breżniew, stwierdził m. in.: „RFN stoi obecnie przed odpowiedzialnym wyborem, który określi losy jej narodu, stosunek do niej innych państw na wiele lat naprzód. Jest to wybór między współpracą a konfrontacją, między rozłado­waniem napięcia, a w ostatecznym rachunku — wybór między polityką pokoju a polityką wojny" ¹³°.

Ratyfikacja „układów wschodnich" nastąpiła 17 maja 1972 r. przy po­parciu przez koalicję SPD/FDP oraz wstrzymaniu się od głosu większości deputowanych CDU/CSU. Została ona okupiona dalszą deprecjacją za­wartych układów. W Bundestagu wszystkie frakcje jednomyślnie uzgodniły treść wspólnej rezolucji, która w dziesięciu punktach powtarzała dotych­czasowe założenia doktrynalne oraz cele polityki niemieckiej i wschodniej. Stwierdzała ona m. in.:

1) „układy wschodnie", wyrażając zasadę rezygnacji z użycia siły lub groźby jej użycia, stanowią „ważny element modus vivendi, które RFN chce ustanowić ze swoimi wschodnimi sąsiadami" (pkt 1);

2) zobowiązania przyjęte przez RFN w „układach wschodnich nie uprze-

¹²⁸ Por. Das Viermaechte Abkomtmn itsber Wzstbsrtin und seine Realisierung. Dokumentel9l7-1977. Bedin 1979.

¹²⁹ H.M. Catuadal The Diplomacy of the Qaadripar(its Agreemsnt on Berlin. A New Era in East-West Politics Berlin 1978.

¹³⁰ „Prawda" 21 III 1972.

85

dzają traktatowo-pokojcwego uregulowania dla Niemiec i nie tworzą żadnej podstawy prawnej dla dziś istniejących granic" (pkt 2) ^m.

Powyższa deprecjacja przyjętych w ,,układach wschodnich" zobowiązań przez RFN miała charakter wyłącznie wewnętrzny, ponieważ nie była do pogodzenia z postanowieniami prawa międzynarodowego. ZSRR, który w odróżnieniu od Poiski przyjął rezolucję do wiadomości, aby ułatwić topniejącej większości rządowej jej ratyfikację w Bundestagu, trakto\vał ją jako jednostronny akt wyrażenia przez RFN jej celów, nie mających żadnej wartości prawnej. Zmierzała ona także do nadania „układom wschodnim'* charakteru ,,wysoce politycznego", aby na własny użytek propagandowy odwartościować je z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Praktyka taka utrzymywała się do lat osiemdziesiątych, stanowiąc dowód potwier­dzający ciągłe utrzymywanie się rewizjonizmu w doktrynie i praktyce poli­tycznej RFN¹³².

„Układy wschodnie" weszły w życie jednocześnie z porozumieniem czterostronnym z 3 września 1971 r. (3 czerwca 1972 r.), otwierając drogę; do podpisania:

— Układu Zasadniczego między NRD a RFN 21 grudnia 1972 r.¹³³;

— układu o stosunkach wzajemnych między RFN a CSRS 11 grudnia 1973 r.^l34;

— nawiązania stosunków dyplomatycznych RFN z Bułgarią i Węgrami w formie wymiany listów 21 grudnia 1973 r.^13S

Powyższe układy stworzyły prawne podstawy normalizacji stosunków RFN z państwami socjalistycznymi, rozwiązując wiele złożonych problemów szczegółowych, których analiza wykracza poza ramy niniejszej monogra­fii¹³⁶. Kompromisowe rozstrzygnięcia spraw spornych z NRD (charakter wzajemnych stosunków), CSRS (ważność oraz nieważność układu mona­chijskiego z 1938 r.) oraz wiele innych, pozwoliły nawiązać stosunki dyplo­matyczne w 1974 r. (Polska i RFN już w 1972 r.). W 1973 r. NRD i RFN stały się członkami ONZ, co przyczyniło się do dalszego mię­dzynarodowego odprężenia. W toku żmudnych rokowań układy ramowe

¹³¹ Yerhandlungen des Detitschen Bundestages, t. 76, s. 10960.

¹³² J. Barcz Koncepcja,, wyrzeczenia się siły" rządu SPDJFDP i jej rola w normali­zacji PRL-RFN w latach 70-tych. Warszawa 1982.

¹³³ J. Skibiński Problemy normalizacji stosunków..., s. 13-61.

¹³⁴ A.D. Rotfeld Prawno-polityczne problemy normalizacji stosunków między CSRS a RFN, [w:] SM 1975, nr 3.

¹³⁵ E. Cziomer Determinanty i główne problemy, op. cit., s. 80 - 81.

¹³⁶ Ibidem, s. 81 i n.

86

uzupełniano dodatkowymi: o współpracy gospodarczej i naukowo-tech-nicznej oraz kulturalnej, które poszerzały zakres normalizacji stosunków wzajemnych. Z drugiej jednak strony, rząd federalny w latach 1973-1975 podjął wiele działań w uzgodnieniu z sojusznikami zachodnimi, które miały zapewnić interesy RFN w kodyfikacji zasad bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w ramach KBWE. Sprowadzały się one m. in. do:

1) podkreślania moralno-politycznego charakteru Aktu Końcowego'.,

2) forsowania klauzuli o możliwości pokojowej modyfikacji granic w powiązaniu z zasadą ich nienaruszalności, będącą najważniejszym dla państw socjalistycznych osiągnięciem „układów wschodnich";

3) szczególnego zainteresowania problematyką praw człowieka i prawa narodu do samostanowienia w kontekście sytuacji „podzielonego narodu niemieckiego";

4) korzystnego dla siebie sformułowania postanowień „trzeciego ko­szyka"¹³⁷.

Strategia i taktyka RFN w ramach polityki odprężenia w drugiej połowie 3at siedemdziesiątych i w latach osiemdziesiątych nie była jednoznaczna. RFN należała do tych państw zachodnich, które były zainteresowane po­stępami realizacji polityki odprężenia, ponieważ:

— rozszerzała ona swobód? działania RFN, która poprzez rozsze­rzanie dwustronnych stosunków z państwami socjalistycznymi stalą się jednym z aktywniejszych partnerów dialogu odprężeniowego;

— zabezpieczała interesy RFN w Berlinie Zachodnim, mimo okresowych kontrowersji ze Związkiem Radzieckim i NRD oraz innymi państwami, głównie w aspekcie obecności w tym mieście i reprezentowania osób prawnych w kontaktach zewnętrznych;

— ułatwiała realizację kontaktów międzyludzkich, w tym także tzw. akcji łączenia rodzin, które pozwalały na propagandowe dyskontowanie celów polityki „wschodniej" i „niemieckiej".

W stosunkach dwustronnych ważnym kryterium ich znaczenia dla po­lityki zagranicznej RFN była intensywność oficjalnych spotkań na szczycie, które musiały być starannie przygotowane i zawsze stanowiły impuls do zacieśnienia współpracy w różnych dziedzinach. Obok liczby spotkań ważne było samo ich dojście do skutku ze względu na znaczenie dla stosun­ków Wschód — Zachód. Spotkania na szczycie RFN z państwami socjalis-

1978.

Por. J. Hohn Die Aussenpołilik der EG-Slaaten im Folk der KSZE. Muenchen

87

tycznymi odbyły się: ZSRR w 1973, 1974, 1978, 1980, 1981 i 1983 r.; Węgry, w 1977, 1979, 1982 i 1984 r.; Rumunia w 1973, 1978, 1984 r,; Polska w 1976, 1977 r.; Bułgaria w 1976, 1979 r.; CSRS w 1978 r.; NRD w 1981 r. Z powyższego wynika, że Związek Radziecki zajmował w kontaktach z RFN pierwszoplanową pozycję jako supermocarstwo, chociaż decydo­wały o tym przede wszystkim ogólne sprawy polityki odprężenia Wschód—

—Zachód. Nieprzypadkowo bowiem nasilenie oficjalnych spotkań na szczy­cie następowało przed Helsinkami i podpisaniem Aktu końcowego KBWE oraz na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, kiedy w wyniku zaostrzenia się stosunków ZSRR—USA oraz „podwójnej" uchwały NATO z 1979 r. RFN stała się główną partnerką odprężeniowego dialogu ze Związkiem Radzieckim. Po umieszczeniu nowych amerykańskich broni w RFN, od 1983 r. nastąpiło pogorszenie stosunków radziecko-zachodnio-niemieckich; ich poprawa jest uzależniona od ogólnego postępu w rokowa­niach rozbrojeniowych USA—ZSRR i od poprawy stosunków Wschód—

—Zachód. Węgry i Rumunia stały się pożądanymi partnerami RFN, szcze­gólnie w czasie pogorszenia się stosunków międzynarodowych, kiedy rząd CDU/CSU/FDP od 1982 r. lansował koncepcję, że nowa sytuacja nie będzie miała bezpośrednich skutków dla wschodniej i niemieckiej polityki RFN. Dążenie do tzw. ograniczenia szkód stało się jednak dyskusyjne w związku z dwukrotnym odłożeniem spotkania na szczycie przez NRD (1983 i 1984) oraz Bułgarię (1984). Stosunki RFN—CSRS nie układały się pomyślnie z powodu różnicy stanowisk w większości spraw bilateralnych i ogólnych problemów stosunków Wschód—Zachód. Nie wyklucza to jednak ściślej­szej współpracy w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i spraw gospodarczych¹³⁸.

Najlepszy okres stosunków z Polską nastąpił bezpośrednio po podpi­saniu 9 października 1975 r. pakietu porozumień, będących kompromisem przy rozwiązywaniu dwóch spraw:

— wypłacenia przez RFN 1,3 mld DM z tytułu ubezpieczeń w niemiec­kich instytucjach ubezpieczeniowych obywateli polskich w zakresie zaopa­trzenia emerytalnego i wypadkowego w okresie wojny i bezpośrednio po jej zakończeniu¹³⁹;

— wyrażenia przez Polskę w tzw. zapisie protokolarnym zgody na

¹³⁸ Por. B. Zuendorf Die ostvertraege. Die Yertraege von Moskau, Warschau, und das Berlin-Abkommen und die Yertraege mit der DDR. Muenchen 1979; Zwei Jahre* derPolitik der Erneuerung, [w:] „Bulletin" 2 X 1984.

¹³⁹ Zob. Polska Rzeczpospolita Ludowa—Republika Federalna Niemiec, op. cit.

88

migrację z Polski do RFN 120 000 - 125 000 osób w ramach „akcji łączenia rodzin"¹⁴⁰.

Na przeszkodzie pełnej normalizacji wzajemnych stosunków stanęły problemy wynikające z prowadzonej przez RFN polityki rewizjonistycznej, która w odniesieniu do Polski charakteryzowała się:

— podtrzymywaniem tezy o prawnym istnieniu Rzeszy Niemieckiej w granicach z 1937 r., wzmocnionym orzeczeniami Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i Federalnego Trybunału Socjalnego^l41;

— unikaniem wypełniania umów dwustronnych, które nie odpowiada­łyby wymienionej powyżej tezie prawnej (np. art. 4 umowy kulturalnej z 1976 r., nie realizowany przez RFN z powodu odrzucenia przez większość krajów związkowych wspólnych zaleceń Komisji Podręcznikowej PRL— —RFN do Spraw Historii i Geografii, działającej w ramach UNESCO)^l42.

Stosunki PRL—RFN zdecydowanie pogorszyły się po pojawieniu się w Polsce kryzysu społeczno-politycznego w 1980 r., a szczególnie po wpro­wadzeniu 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego oraz utworzeniu rządu konserwatywno-prawicowego w RFN w 1982 r. Wyraziło się to w następują­cych działaniach RFN:

— przystąpieniu rządu federalnego do polityki bojkotu i izolacji dyplo­matycznej oraz niektórych sankcji podejmowanych przez Zachód¹⁴³;

— bezpośredniej ingerencji w wewnętrzne sprawy Polski, w tym głównie w podnoszeniu sprawy rzekomej niemieckiej mniejszości w Polsce¹⁴⁴;

— jawnym kwestionowaniu przez polityków CDU/CSU ostatecznego charakteru granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej^14S.

Nasilanie się powyższych działań jest konsekwencją obowiązywania w RFN niezmiennej doktryny rewizjonistycznej, która mimo przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodowych odrzuca polityczno-terytorialne

¹⁴⁰ J. Korbel Wyjazdy i powroty. Migracje ludności w procesie normalizacji stosunków między Polską a RFN. Opole 1977.

¹⁴¹ Stosunki rentowe PRL—RFN a orzecznictwo Federalnego Trybunału Socjalnego. Warszawa-Popowo 1979.

¹⁴² Por. W. Markiewicz Działalność Komisji UNESCO do Spraw Podręczników Szkolnych, [w:] PRL—RFN.,., s. 227-232; K.E.Eismann Schulbuchempfelungen in der oeffentHchen Diskussion der Bundesrepublik Deutshland. Muenchen 1980.

¹⁴³ Zob. Krise in Polen. Dokumente und Beitraege. Bonn 1982.

¹⁴⁴ J. Barcz Zachodniomemiecka teza o rzekomym istnieniu mniejszości niemieckiej w Polsce. Warszawa 1984.

¹⁴⁵ W. Góralski Polityka wschodnia rządu RFN w latach 1982-1984. Warszawa 1984.

89

słalus quo w Europie. Uzasadnia ona bowiem politykę modus \ivendl_v czyli tymczasowy charakter stosunków RFN z krajami socjalistycznymi,

nie przekreślając zarazem dążenia do osiągnięcia w przyszłości „jedności

niemieckiej".

Polityka zjednoczeniowa po 1969 r. odeszła od koncepcji .jedności państwowej" do , jedności narodu niemieckiego". W latach siedemdziesią­tych i osiemdziesiątych opierała się ona na dwóch zasadniczych elementach:

1) podtrzymywaniu w aspekcie prawnym „opcji ogćlnoniernieckiej", czyli wykorzystywaniu własnego ustawodawstwa wewnętrznego i umów międzynarodowych do podkreślania prawnej fikcji o istnieniu Rzeszy Nie­mieckiej w granicach z 1937 r.¹⁴⁶;

2) dążeniu na płaszczyźnie politycznej do nadania stosunkom z NRD> specyficznego charakteru „wewnątrzniemieckiego"¹⁴⁷.

Składanie deklaracji na temat nieuchronności zjednoczenia Niemiec \v dalszej przyszłości nasiliło się szczególnie pod koniec lat siedemdziesią­tych. Zagadnienie to łączono z ewolucją stosunków międzynarodowych., a szczególnie z powolnym umacnianiem się tendencji zbliżania Europy Zachodniej j Wschodniej^14B. Z prawnopolitycznego punktu widzenia stano­wisko to uzasadniano nie tylko istnieniem odpowiednich zobowiązań mocarstw zachodnich, NATO i UZE, lecz starano się także wykazać zgodność powyższych aspiracji z układami normalizacyjnymi zawartymi z krajami socjalistycznymi na początku lat siedemdziesiątych. Innymi słowy, jednostronne deklaracje własnych intencji (listy o jedności niemieckiej z 12 sierpnia 1970 r. i 21 grudnia 1972 r. oraz rezolucja Bundestagu z 17 maja 1972 r.) traktowano już na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdzie­siątych jako legalne uzasadnienie długofalowego celu polityki niemieckiej.

Stosunki z NRD miały o tyle ważne znaczenie, że poprzez ożywianie kontaktów handlowych, politycznych, a szczególnie międzyludzkich* miały potwierdzać żywotność koncepcji „jedności narodu niemieckiego"* który przejściowo musi żyć w dwóch odrębnych i przeciwstawnych sobie pod względem ustrojowym państwach¹⁴⁹. NRD prowadząc politykę „odgrani­czania" (Abgrenzung) od RFN doprowadziła w 1974 r. do zmiany swojej

^14<i J. Janicki RFN wobec następstw ...

¹⁴⁷ J. Skibiński Problemy normalizacji stosunków ..., s. 130 - 300.

¹⁴⁸ E. Cziomtr Niektóre aspekty jedności niemieckiej w polityce RFN, [w:] ZN AE 1983, nr 172, s. 5 - 26; W. Bruns Deiiluch-deutsche Beziehtmgen ...

¹⁴⁹ Por. Die aussenpolisische Lagę Deutschands am Begirtn der achtziger Jahre, Berlin 1982; M. Rotls Zwei Slactten in Deutschland, op. cit.

90

konstytucji, wykluczając możliwość zbliżenia dwóch odrębnych ustrojowo państw, wprowadzając pojęcie „socjalistycznego narodu NRD", wywodzą­cego się z narodowości niemieckiej. Jeszcze ważniejsze konsekwencje praw.iomie.dzy naród owe miało zawarcie 7 października 1975 r. kolejnego układu sojuszniczego NRD—ZSRR, który w art. I stwierdzał m. in.: obie strony ,,zgodnie z zasadami socjalistycznego internacjonaiizmu będą również w przyszłości umacniać stosunki wieczystej i niezłomnej przyjaźni oraz braterskiej pomocy we wszystkich dziedzinach" ¹⁵°. Powyższe decyzje zostały negatywnie ocenione przez rząd federalny, który nie był skłonny zgodzić się na ustępstwa w tak ważnych dla NRD sprawach jak: uznanie obywatelstwa NRD, podniesienie stosunków dyplomatycznych do wyższej rangi (ambasad), wytyczenie spornego 90 km odcinka granicy, likwidację placówki śledczej w Salzgitter¹⁵¹. Impas we wzajemnych stosunkach utrzy­mywał się do spotkania na szczycie w grudniu 1931 r. w Werbelinsee. W warunkach napięcia stosunków Wschód—Zachód NRD i RFN podjęły wysiłek w celu poprawy wzajemnych stosunków. RFN zmierzała— szcze­gólnie po zmianie koalicji rządzącej w 1982 r. — do ożywienia dwustronnych kontaktów tak, aby oparły się one niekorzystnym tendencjom w stosunkach Wschód—Zachód. Wyrazem tego było ożywienie kontaktów gospodar­czych na różnych szczeblach. Drugie spotkanie na szczycie nie odbyło się, ponieważ w 1983 r. nie brak było w RFN przeciwników zbliżenia, a w 1984 r., po umieszczeniu na terenie RFN amerykańskich broni eurostrate-gicznych średniego zasięgu, niekorzystnie zmienił się ogólny klimat sto­sunków Wschód—Zachód. Ponadto RFN traktowała odbycie drugiego spotkania na szczycie głównie propagandowo, nie mając zamiaru zrezygno­wać ze swych pozycji prawnych ani skłonić się ku stanowisku NRD w żadnej z wymienionych kwestii merytorycznych. W tej sytuacji ożywienie współ­pracy gospodarczej (kredyty dla NRD w 1983 i 1984 r.) oraz rozwiązywanie przez NRD problemów humanitarnych okazały się niewystarczające do stworzenia trwałych podstaw wzajemnej współpracy¹⁵². Okazało się, że stosunki RFN—NRD są mocno osadzone w polityce odprężenia Wschód— —Zachód i nie mogą być traktowane jako element niezależny od głównych kierunków rozwojowych.

¹⁵⁰ Otnoszenija SSSR—GDR. Sbornik dokumienlow. Moskwa 1979, s. 557.

¹⁵¹ J. Skibiński Problemy normalizacji stosunków .... s. 99 i n.

¹⁵² Por. E. Schulz, P. Danylow Bewegung in der deutschen Frage? Die auslaendischen Bzsorgfiisse ueber die Entwicklung in den beiden deutschen Stuaten. Bonn 1984; H. Win-delcn ZweiStcwten in Deutschland, [w:] „Aussenpolitik" 1984, nr 3.

91

Oceniając ogólnie efekty wschodniej i niemieckiej polityki RFN lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, trzeba stwierdzić, że poprzez uregulo­wanie kwestii spornych z krajami socjalistycznymi doszło do rozszerzenia swobody działania RFN. Ale i te granice są wyraźne — nie może RFN jednostronnie naruszać przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodo-wych, ponieważ doprowadziłoby to do obalenia podstaw, na których ta swoboda jest oparta. Selektywna polityka wobec państw socjalis­tycznych, polegająca m. in. na wykorzystywaniu sprzeczności między nimi, nie może się zakończyć sukcesem. Z drugiej strony, rozszerzanie dwustron­nych stosunków z ChRL¹⁵³ i Jugosławią¹⁵⁴, nie może zastąpić systematycz­nej współpracy z państwami Układu Warszawskiego, które w decydującym stopniu będą wpływały na ogólny stan kooperacji Wschód—Zachód, Pogłębienie się ogólnych tendencji odprężeniowych w tym zakresie nie będzie sprzyjało ani jawnemu lub ukrytemu rewizjonizmowi terytorial­nemu, ani forsowaniu koncepcji zjednoczeniowych, z których formalnie żaden rząd federalny nie jest w stanie zrezygnować ze względu na okre­ślone uwarunkowania wewnętrzne. Można zatem założyć, że problem normalizacji stosunków RFN z państwami socjalistycznymi będzie pro­cesem długotrwałym, stanowiąc ważny czynnik utrwalania się zasad poko­jowego współżycia europejskich państw o odmiennych systemach społeczno--politycznych.

Polityka wobec krajów rozwijających się

Polityka wobec krajów rozwijających się (Entwicklungalamderpolitik) odgrywa coraz większą rolę w całokształcie polityki zagranicznej RFN. W zachodni on iemieckiej literaturze naukowej i popularnonaukowej po­czątkowo określano ją jako „pomoc rozwojową" {Entwicklugshilfe), a następnie — „politykę rozwojową" (Entwicklungspolitik), które to pojęcie utrzymuje się po dzień dzisiejszy także w praktyce politycznej^I55. Dopiero w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych pod wpływem wzrostu znaczenia dla RFN stosunków z krajami rozwijającymi się rozpoczęto

¹⁵³ Por. W. Wojnar Polityka RFN wobec ChRL w latach 1949-1977. Warszawa 1977; A. Stiepanow RFN a Chiny. Warszawa 1977; Sang Kyn Kim (Koreańczyk). Die Stellung der VR China żur Deutschlandfrage, Wuerzburg 1981 (dysertacja).

¹⁵⁴ T. Brey Bonn und Belgrad. Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutsćh-land und Jugoslawien seit dem zweiten Weltkrieg, [w:] „Osteuropa" 1979, nr 8, s. 635-648.

155 p_riryki_acl_owo: K. Sohn Entwicklungspolitik. Theorie und Praxis der deutschen Entwicklungshilfe, Muenchen 1972.

92

bardziej kompleksowe badania interdyscyplinarne¹⁵⁶. Wielość problemów zmusza do ich selektywnego przedstawienia z punktu widzenia ogólnych interesów i celów polityki zagranicznej RFN.

Ogólnie polityce RFN wobec krajów rozwijających się przypisuje się cele i motywy ekonomiczne, polityczne i etyczno-humanitarne¹⁵⁷. Dysku­syjna może być tylko kolejność dwóch pierwszych, ponieważ dla rządu federalnego aspekt polityczny zawsze miał bezwzględne pierwszeństwo. Natomiast koła gospodarcze i banki zachodnioniemieckie preferowały korzyści ekonomiczne, co znajdowało odzwierciedlenie we wzrastającym znaczeniu sektora prywatnego w poszczególnych fazach pomocy rozwojo­wej. W zakresie motywacji ekonomicznej można wyróżnić następujące interesy i cele RFN:

— działania na rzecz rozszerzenia wymiany handlowej, szczególnie eksportu zachodnioniemieckiego;

— zapewnienie aktualnych i przyszłych rynków zbytu oraz zaopatrzenia w potrzebne surowce;

— zwiększenie zatrudnienia na własnym rynku pracy;

— dążenie do utrzymania i systematycznego poszerzania powiązań jako ważnej siły napędowej gospodarki^15S.

Cele polityczne można sprowadzić w zasadzie do osiągnięcia jawnych lub ukrytych korzyści w sprawach:

— uzyskania większej przychylności w świecie;

— zabiegania o sympatię na forum ONZ, ponieważ kraje rozwijające się stały się ważnym czynnikiem przyjęcia RFN do tej organizacji;

— wspierania Zachodu w rywalizacji z państwami socjalistycznymi na terenie krajów rozwijających się, podkreślając jego większą efektywność społeczno — ekonomiczną oraz rzekomą wyższość ustrój o wo-ideologiczną;

— propagowanie potrzeby „przezwyciężenia podziału Niemiec" oraz realizacji prawa do samostanowienia dla wszystkich Niemców jako wartości szczególnie bliskiej większości krajów wyzwalających się z kolonializmu;

— działania na rzecz izolacji i dyplomatycznego bojkotu NRD w krajach „trzeciego świata", w myśl „doktryny Hallsteina".

Na płaszczyźnie etyczno-humanitarnej istota zabiegów rządu fede-

¹⁵⁶ Zob. M. Mols Politikwissenschafi und Entwicklungslaenderforschung, [w:] Entwic-klungslinien der Politikwissenschaft. Bonn 1983, s. 12-40.

¹⁵⁷ R. Scholz Deutsche Entwicklungspolitik ...

¹⁵⁹ M. Martinek Die Yerwaltung der deutschen Entwicklungspolitik und ihr Integra-tionsdefizit. Bad Honef 1981.

93

ralnego oraz wyspecjalizowanych instytucji prywatnych i organizacji społe­cznych polega na wykazywaniu współczucia i solidarności, a przede wszyst­kim pomocy finansowej i materialnej o charakterze systematycznym lab jednorazowym dla najbiedniejszych krajów rozwijających się ^IS9.

Należy podkreślić, że powyższe ce⁽e i motywacje przenikały się wzajem­nie i zmieniały w zależności od sytuacji, ewolucji międzynarodowej pozycji krajów rozwijających się oraz koncepcji zachodnioniemieckich. Dopiero od końca lat sześćdziesiątych koncepcje te ujmowano w formalne dokumen­ty, które stały się ważnym elementem zachodnioaiemieckiej strategii wobec krajów rozwijających się.

Początków zainteresowania RFN krajami rozwijającymi się można upatrywać już w potowie lat pięćdziesiątych. W latach 1949 - 1955 główny wysiłek RFN skupiał się na odbudowie gospodarczej oraz integracji poli-tyczno-militarnej w sojuszu zichodnim, a sukcosy w tych dziedzinach stworzyły możliwości nawiązania bliższych kontaktów z krajami wyzwa­lającymi się spod jarzma kolonialnego. RFN miiła ważny atut , ponieważ w odróżnieniu od innych państw zachodnich nie była obciążona przeszłością kolonialną (krótkotrwały okres ekspansji kolonialnej Niemiec cesarskich -do ! wojny światowej nie miał większego znaczę lia). Ul itwlało j j tD stop­niową penetrację kryj ów „ trzeciego świata", której inspiracja wychodziła także początkowo od USA, a na.tępnie od EWG. Nie bez znaczenia były także określone tradycja kontaktów handlowych i kulturalnych z regionami oraz krajami zamieszkanymi przez liczną em^rację niemiecką, szczególnie w Ameryce Południowej. Od połowy lat siedemdziesiątych nabierała zna­czenia współpraca wielostronna z krajami rozwijającymi się w ramach EWG, która pozwalała RFN lepiej wykorzystać własny potencjał gospodar­czy oraz wzrastające znaczenie Europy Zachodniej w polityce światowej. Z drugiej jednak strony, RFN została skonfrontowana z określonymi żąda­niami krajów rozwijających się, które znalazły wyraz w koncepcji tzw. no­wego ładu ekonomicznego¹⁶⁰. Powyższe dążenia krajów rozwijających się stanowią także w latach osiemdziesiątych ważny problem w polityce za­granicznej RFN. W po'utyce RFN wobec krajów rozwijających się można wyróżnić fazy:

1) wstępną — lata 1949 - 1955;

2) rozwojową — lata 1956 - 1966;

¹⁵³ R. Scholz Deiitst- E^wicklungspoHsik ..., s. 17-18. ¹⁶⁰ H. Mayrzedt Perspektiven des Nord-Sued-Dialogs itnd intem-aiionale dlungsmechanismen. Muenchen 1981.

94

3) poszukiwań nowej koncepcji — lata 1966-1974;

4) polityki pragmatycznej oraz koordynacji wielostronnej — po 1974 r.¹⁶¹

W fazie wstępnej dominowała Klasyczna pomoc rozwojowa, której głównymi formami były:

— wysyłanie ekspertów zachodnioniemieckich do krajów rozwijają­cych się;

— przyjmowanie na przeszkolenie lub praktykę w RFN kadr z krajów rozwijających się, w tym udzielanie stypendiów studentom;

— realizacja pierwszych projektów próbnych o charakterze technicznym, ekonomicznym, oświatowym.

Pod względem politycznym preferowano kraje europejskie (Turcja, Grecja, Hiszpania, Portugalia i częściowo Jugosławia). Należy jednak pod­kreślić, że środki finansowe były w tej fazie niezwykle skromne i przykła­dowo na pomoc rozwojową w budżecie rządu federalnego na 1956 r. wydatkowano niewielką kwotę 50 min DM¹⁶².

W drugiej fazie, dostrzegając wzrastającą rolę polityczną krajów nowo wyzwolonych, podjęto znaczny wysiłek organizacyjny w kierunku koordy­nacji i podniesienia rangi polityki rozwojowej. Obok opracowania wielu przepisów ustawodawczych i wykonawczych, ważnym posunięciem było utworzenie w 1961 r. — na wzór mocarstw i innych państw zachodnich — Ministerstwa Współpracy Gospodarczej (Mmisicńitm fuer Wirtachaft-liche Zusammenarbeit). którego pierwszym szefem został jeden z głównych polityków FDP — Walter Scheel (1961 -1966). W aspekcie politycznym w fazie rozwojowej działania rządu federalnego zmierzały w dwóch zasad­niczych kierunkach;

— traktowania polityki i pomocy rozwojowej jako instrumentu poli­tyki zachodni on iernieck i ej w realizacji nadrzędnej zasady o wyłącznym prawie RFN do reprezentowania całych Niemiec oraz międzynarodowej izolacji NRD według założeń „doktryny Hallsteina";

— propagowania w krajach rozwijających się kapitalistycznego modelu społecznego oraz zwalczania ideologii komunistycznej i socjalistycznej.

W pierwszym zakresie ważną decyzją było zerwanie w J 963 r. stosunków dyplomatycznych z Kubą za nawiązanie przez nią stosunków dyploma­tycznych z NRD. Była to —po zerwaniu stosunków dyplomatycznych

¹⁶¹ E.O. Czempiel Germany and the Third World, [w:] West Germany Foreign Po-licy 1949-1979. Eulder (Col.) 1980, s. 181-196.

¹⁶² R. Scholz Deulsche Eiitwicklungspolitik .... s. 26.

95

z Jugosławią w 1957 r.—druga decyzja praktycznego zastosowania „dok­tryny Hallsteina", za której pomocą udało się RFN „odstraszyć" większość krajów rozwijających się od nawiązania stosunków dyplomatycznych z NRD. Początkiem jej końca była jednak sprawa dostaw broni RFN dla Izraela w ramach zachodnioniemieckich zobowiązań odszkodowawczych, ujawniona w 1965 r., która doprowadziła do zamrożenia lub zerwania stosunków dyplomatycznych RFN z większością krajów arabskich¹⁶³. Ze względu na fakt, że niektóre kraje uznały NRD lub nawiązały z nią stosunki nieoficjalne, stopniowo odchodzono od „doktryny Hallsteina".

W okresie rządów Wielkiej Koalicji resort współpracy gospodarczej przejął doświadczony polityk SPD — Hans Juergen Wischnewsky (1966-

-1968), który zainicjował poszukiwania nowej koncepcji polityki RFN wobec krajów rozwijających się. Początkowo preferowała ona kontakty dwustronne, które pozwalały także zwiększyć zależność polityczną krajów „trzeciego świata". W tej fazie nie stosowano już „doktryny Hallsteina", wpływając jednak na kraje rozwijaj?02 się, aty wstrzymały się z uznaniem NRD do czasu regulacji stosunków NRD—RFN po zainicjowaniu polity­ki normalizacji na początku lat siedemdziesiątych. Z chwilą przejęcia resortu współpracy gospodarczej przez lewicowego socjaldemokratę, Erharda Epplera (1968-1974), uporządkowano zachodnioniemiecką pomoc roz­wojową¹⁶⁴. Przede wszystkim ściśle określono funkcję środków publicznych

- z budżetu federalnego, uzupełnionego także środkami z budżetów kra­jów związkowych, które oddzielono od pomocy prywatnej. Dotychczas w zachodnioniemieckiej pomocy rozwojowej mieściły się także inwestycje i wywóz kapitałów prywatnych, które z reguły odpowiadały powszechnie stosowanym zasadom w obrocie komercyjnym i sztucznie zawyżały świad­czenia RFN. Reformy Epplera objęły zatem stopniowo pomoc federacji (1969 r.), krajów związkowych (1972 r.) i prywatną (1974 r.), która w wyż­szym stopniu uwzc-Ię jniaJa życzenia najbiedniejszych krajów rozwijających się. Reformy uwzględniały potrzeby strukturalne gospodarki tych krajów, ale nadmierne rozproszenie pomocy nie przyczyniło się do uzyskania widocz­nych efektów. Dlatego w czasie kryzysu surowcowo-energetycznego (1973 -

-1974) koncepcje Epplera, działającego w dużej mierze z pobudek etyczno-

-humanitarnych, były ostro krytykowane. Nie przyniosły one większych korzyści gospodarce zachodnioniemieckiej i dlatego kanclerz Schmidt

163 y^ Wagner Ueberprmfung des deutschen politiscken Instrumentariums nach Ulbricht BesuchinAegypten, [w:]EA 1965, nr 5, s. 157- 165.

¹⁶⁴ E.O. Czempiel Germany and the .... s. 188 i n.

96

zdecydował się w 1974 r. na dymisję Epplera. Jego miejsce zajął Egon Bahr (1974- 1976), którego nominacja zbiegła się ze stopniow7m załamywaniem się socjaldemokratycznych koncepcji reform w polityce wewnętrznej i zagranicznej. Na ukształtowanie nowej koncepcji polityki RFN wobec krajów rozwijających się złożyły się m. in.:

— kryzys surowcowo-paliwowy oraz wysuwanie przez większość krajów rozwijających się żądań w zakresie przebudów)' współpracy w ramach „międzynarodowego ładu ekonomicznego";

— przejściowa recesja gospodarki RFN;

— dążenie kanclerza Schmidta do ożywienia koniunktury międzynaro­dowej poprzez ożywienie współpracy regionalnej i wielostronnej.

Powyższa koncepcja została sprecyzowana w tzw. Tezach w Gymnich. Przewidywano w niej m. in. wzrost udziału sektora prywatnego w pomocy rozwojowej oraz dążenie do lepszego zapewnienia długofalowych potrzeb surowcowych RFN. Funkcja pomocy ze środków publicznych w wyższym niż dotychczas stopniu uwzględniała korzyści ekonomiczne lub interesy polityczne RFN¹⁶⁵.

Postulaty krajów rozwijających się w zakresie zniesienia ograniczeń ich eksportu i generalnej liberalizacji handlu międzynarodowego odpowia­dały także RFN. Odrzucała ona wszelkie posunięcia protekcyjne, w tym krajów rozwijających się, nie mogła się natomiast pogodzić z ich żądaniami w zakresie długofalowych działań na rzecz zmiany podziału pracy w między­narodowych stosunkach gospodarczych. Działania RFN zmierzały do:

— umorzenia pod koniec lat siedemdziesiątych jednorazowo zadłu­żenia dla około trzydziestu najuboższych krajów rozwijających się;

— zadeklarowania zwiększenia udziału pomocy rozwojowej;

— przystąpienia do współpracy wielostronnej.

Polityczne znaczenie mają przede wszystkim dwa ostatnie kierunki działań. Ogólnie należy stwierdzić, że mimo wzrostu świadczeń publicznych z 5,7 mld DM w 1981 r. do 8,1 mld DM w 1983 r., rząd federalny nie zdołał wypełnić swojego zobowiązania, które przewidywało osiągnięcie na począt­ku lat osiemdziesiątych wysokości pomocy ze środków publicznych 0,70% dochodu narodowego brutto (wynosiła ona w 1981 r. 0,47%; w 1982 r. — 0,48%; w 1983 r.—0,49%). Według oficjalnych szacunków, stopa 0,7% nie zostanie także osiągnięta w latach 1984 - 1986^16Ć. Pod tym

¹⁶⁵ Dritte Welt. Dokumentation. Bonn 1979, s. 145.

¹⁶⁶ Journalisten Handbuch— Entwicklungspolitik 1982, s. 47.

Polityka zagraniczna RFN

97

względem RFN ustępuje wielu innym krajom zachodnim (np. Francji, Wielkiej Brytanii i Holandii), narażając się na uzasadnioną krytykę na forum organizacji międzynarodowych. Powyższe dane podważają także oficjalne uzasadnienie polityki rozwojowej RFN jako humanitarnej pomocy, w istocie służy ona bowiem zapewnieniu długofalowych i przy­szłych interesów polityczno-ekonomicznych. Współpracę w zakresie pomocy wielostronnej realizuje RFN głównie za pomocą ONZ i EWG. O ile pierwsza forma pomocy ma charakter rutynowy, o tyle druga nabie­rała z upływem lat coraz większego znaczenia politycznego. Jej najistotniej­szymi elementami było zawarcie przez kraje członkowskie EWG dwóch konwencji odnośnie do długofalowej pomocy rozwojowej:

1) dla 64 państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP—-Staaten)— Lo-me I (1975 -1980), LomeII(1981 - 1985) oraz Lomelll (1986 - 1990);

2) dla pięciu państw Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN—Staaten): Indonezji, Malezji, Filipin, Singapuru i Tajlandii (1980 r. układ o długofa­lowej kooperacji gospodarczej)'¹⁶⁷.

Przewidywały one nie tylko pomoc krajów EWG, lecz zapewniały ich interesy surowcowe oraz umożliwiały zwiększenie ich roli politycznej. Z punktu widzenia globalnych interesów politycznych wielostronna współ­praca krajów EWG z byłymi koloniami brytyjskimi, francuskimi, belgij­skimi i holenderskimi daje RFN nowe możliwości oddziaływania na politykę międzynarodową. Ta specyficzna forma „współdziałania w polityce świa­towej" (Mitsprache in der Weltpolitik) obejmuje rejon Morza Śródziemnego oraz Afrykę, Azję i Amerykę Łacińską¹⁶⁸.

Tablica 2

Geograficzne punkty ciężkości dwustronnej współpracy RFN w latach 1950 - 1981 (w ml d DM)

Odbiorcy	Współpraca finansowa	Współpraca techniczna	Ogółem
Europa	6401,5	1 462,9	7 864,5
Afryka	1-1903,1	8 552,9	23 456,0
Ameryka Łacińska	3 604,7	4508,1	8 1 12,9
Azja	19729,2	10604,5	30333,8
Ogółem	45291,5	29 287,3	74 573,8
			i

Źródło: Jownulisten-Handbuch. Entwickhwgspoliiik. Bonn, s. 53.

¹⁶⁷ Ibidem, s. 124.

¹⁶⁸ Zusammengesetzte Aussenpoliiik (Rummel).... s. 89 -147.

98

Współpraca wielostronna nie eliminuje kontaktów dwustronnych RFN z krajami rozwijającymi się, będących podstawowym instrumentem umoc­nienia wpływów zachodnioniemieckich w poszczególnych krajach i regio­nach geograficznych.

Z Tablicy 2 wyraźnie wynikają priorytety geograficzne dwóch zasad­niczych form zachodnioniemieckiej pomocy rozwojowej, które należy rozpatrywać w kategoriach nic tylko ekonomicznych, lecz także politycz­nych. Ta tendencja wyraźnie świadczy o skoncentrowaniu zachodnionie­mieckiej pomocy rozwojowej na kontynencie azjatyckim i afrykańskim; ma ona także uzasadnienie strategiczno-polityczne. Jeżeli weźmie się pod uwagę skoncentrowanie pomocy rozwojowej w poszczególnych krajach, to w latach 1970 - 1979 RFN udzielała pomocy 123 krajom rozwijającym się, na łączną wartość 23 937,7 mld DM, z czego na pierwszych pięć (Indie, Turcja, Egipt, Indonezja, Bangladesz) przypadało 8 176,2 mld DM, a na osiem krajów (Pakistan, Tanzania, Tunezja, Maroko, Sudan, Peru, Birma, Brazylia) — 5502,8 mld DM. W sumie, na 24 kraje przypadało aż 871,6 mld DM, czyli 74,7% całob-zt iłtu pomocy rozwojowej w omawianym okre­sie¹⁵⁹. W jednym tylko roku 1979, na te 24 kraje rozwijające się przypadło aż 84,9 % zachodnioniemieckiej pomocy rozwojowej, co potwierdza jeszcze wyższy stopień koncentracji w krótszym czasie. W okresie koalicji socjal-liberalnej przyjęła ona następujące kryteria udzielania pomocy: znaczenie i orientacja polityczna; rola w polityce międzynarodowej; posiadane surow­ce; rynek zbytu. Wydaje się, że po zmianie koalicji rządzącej w 1982 r. i przejęciu kierownictwa resortu współpracy gospodarczej przez polityka CSU, Juergena Warnke, utrzymały się wprawdzie kryteria ogólne, ale nastą­piło przesunięcie akcentów polityczno-ldeologicznych. W znacznym zakresie ograniczono lub całkowicie wstrzymano pomoc dla krajów o orientacji a n ty kapitalistycznej (np. Nikaragui). W deklaracji rządowej z 4 maja 1983 r. postulowano podjęcie przez RFN działań w kierunkach:

— zwiększenia wewnętrznej stabilności poszczególnych krajów rozwi­jających się i całych regionów;

— załagodzenia istniejących konfliktów (Bliski Wschód, Afryka Po­łudniowa, Ameryka Środkowa);

— przeciwstawiania się wpływom krajów socjalistycznych, szczególnie ZSRR, w poszczególnych regionach¹⁷⁰.

¹⁶⁹ K.E. Esser, J. Wiemann Schwerpynkte in der Drittetj Weh. Berlin 1981, s. 115.

¹⁷⁰ Progfamm der Erneuenmg,,., s, 82-84.

99

Nowy rząd federalny zamierza, obok kontaktów dwustronnych, wyko­rzystać do tych celów także współpracę wielostronną w ramach EWG oraz doprowadzić do ściślejszego współdziałania USA w koordynowaniu polityki wobec krajów rozwijających się. Pierwsze oficjalne wizyty na naj­wyższym szczeblu (kanclerz i prezydent federalny) potwierdzają duże zna­czenie Bliskiego Wschodu (Arabia Saudyjska, Jordania, Egipt) oraz Azji Południowo-Wschodniej i Ameryki Łacińskiej dla polityki rozwojowej RFN.

Odrębnym zagadnieniem są stosunki RFN z Republiką Południowej Afryki¹⁷¹. Uważa się tam, że ze względu na interesy ekonomiczne należy utrzymywać w szerokim zakresie kontakty gospodarcze, ale z drugiej strony, prowadzona przez rząd południowoafrykańskich rasistów polityka segregacji rasowej nie może być oficjalnie akceptowana. Dlatego rząd CDU/CSU/FDP formalnie wywiera nacisk w kierunku przyjęcia rezolucji ONZ w sprawie Namibii, a w praktyce kontynuuje korzystną dla RFN kooperację gospodarczą.

Ogólnie można stwierdzić, że polityka RFN wobec krajów rozwijają­cych się uległa dużej ewolucji. Wynikało to zarówno ze wzrostu znaczenia RFN na arenie międzynarodowej, jak i ze wzrastającej roli krajów rozwija­jących się w gospodarce i polityce światowej. Nieprzypadkowo RFN utrzy­muje bliskie kontakty z bogatymi krajami surowcowymi OPEC, ale zarazem udziela pomocy rozwojowej krajom mającym duże znaczenie polityczno--strategiczne. W ostatnich latach RFN opowiada się za lepszą koordynacją polityki całego Zachodu wobec krajów rozwijających się, aby przeciwsta­wić się ich solidarnemu frontowi w sprawie „nowego ładu ekonomicznego". Wobec krajów najbiedniejszych jednorazowo umarza — w ograniczonym zakresie — długi i udziela pomocy humanitarnej dla zwalczania nędzy i klęsk żywiołowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że RFN traktuje pomoc i całokształt polityki rozwojowej w ogóle jako bardzo ważny czyn­nik umacniania własnej pozycji w systemie międzynarodowym. Jest to działanie skierowane na przyszłość, ponieważ kraje rozwijające się staną się ważnym elementem zmian w układzie stosunków międzynarodowych.

RFN w systemie ONZ

Powstała w 1945 r. Organizacja Narodów Zjednoczonych jest ważną płaszczyzną międzynarodowego współdziałania państw. RFN jako kon-

¹⁷¹ W. Stiers Perzeptionen der Entwicklimg im suedlichen Afrika in der Bundesrepublik Deutschland 1966 - 1979, Frankfurt am Main 1983.

100

tynuatorka III Rzeszy była przez długi czas wyłączona z oficjalnego ucze­stnictwa w działalności ONZ z następujących powodów:

— niedobrej tradycji historycznej, której wynikiem był m. in. negatywny stosunek Republiki Weimarskiej i III Rzeszy do Ligi Narodów (ze względu na jej genezę i powiązanie z traktatem wersalskim z 1919 r.),

— klauzul o państwach nieprzyjacielskich Karty Narodów Zjedno­czonych (art. 53 i 107 Karty),

— powiązania sprawy przystąpienia do ONZ z kwestia uznania dru­giego państwa niemieckiego — NRD.

Nie oznaczało to jednak, że RFN od początku swojego istnienia nie zamierzała wykorzystać ONZ do własnych celów w polityce zagranicznej. Wykorzystując przewagę państw zachodnich pod hegemonią USA, rząd federalny wniósł pod obrady Zgromadzenia Ogólnego ONZ w 1951 r. sprawę przeprowadzenia wolnych wyborów jako metody zjednoczenia Niemiec oraz ich powiązania z Zachodem.

Ogólnie można rozróżnić dwa okresy stanowiska RFN wobec ONZ: pierwszy — do 1973 r. (czyli przed formalnym przyjęciem w poczet człon­ków); drugi — po 1973 r. (od chwili nabycia członkostwa w Zgromadzeniu Ogólnym).

W pierwszym okresie RFN formalnie zaakceptowała zasady Karty NZ, choć nie została przyjęta w poczet członków Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Za pośrednictwem mocarstw zachodnich wykorzystywała jednak ONZ do propagowania swych celów w polityce niemieckiej oraz krytykowania i dyskredytowania NRD. Mocarstwa zachodnie w Układzie Niemieckim z lat 1952 -1954 zrezygnowały wprawdzie z klauzul o państwach nieprzyja­cielskich, oświadczając, iż nie wykorzystają ich postanowień przeciwko RFN, ale uprawnienia powyższe zachował Związek Radziecki. Zgodnie z własną tezą o dwóch państwach niemieckich, popierał on przystąpienie NRD i RFN do ONZ, ale wniosek NRD został zablokowany przez mocarstwa zachodnie w 1966 r. Dopiero podpisanie 12 sierpnia 1970 r. układu RFN— —ZSRR umożliwiło przystąpienie RFN do ONZ po realizacji zobowiązań uzgodnionych w tzw. dokumencie Bahra¹¹².

Przed 1973 r. RFN należała do wszystkich organizacji wyspecjalizo­wanych ONZ (z wyjątkiem Międzynarodowego Funduszu Rozwoju Rolnic­twa— IFAD, do którego przystąpiła w 1978 r.) i ponosiła z tego tytułu znaczne koszty finansowe. Ze szczegółowych analiz wynika jednak, że

¹⁷² E.O. Czepiel Macht und Kompromis. Die Beziehungen der Bundesrepublik Deutsch-łand zu den Yereinten Nationen. Duesseldorf 1971.

101

odgrywała ona w organizacjach bierną rolę, aktywizując działania wtedy, gdy trzeba było zablokować przyjęcie do nich NRD¹⁷³. W toku normali­zacji stosunków RFN z krajami socjalistycznymi sprawa przystąpienia do ONZ—jako jeden z końcowych etapów tego procesu—wymagała przede wszystkim uregulowania stosunków NRD—RFN. Po podpisaniu Układu Zasadniczego 21 grudnia 1972 r. sprawa przystąpienia NRD i RFN do ONZ stała się aktualna. Na jesiennej sesji ONZ w 1973 r. w przemówie­niu inauguracyjnym minister spraw zagranicznych, Scheel, uzasadnił to posunięcie RFN:

_ wymogami rozległych powiązań międzynarodowych RFN jako państwa przemysłowego, którego interesy wymagają oficjalnego uczestnic­twa w pracach ONZ;

_ zobowiązaniami wobec społeczności międzynarodowej;

— podjęciem bardziej efektywnej działalności na rzecz utrzymania pokoju¹⁷⁴,

Nie ulega wątpliwości, że istotną przesłanką przystąpienia RFN do ONZ była sprawa prestiżu międzynarodowego. Jako jedno z głównych państw świata kapitalistycznego RFN nie mogła przez dłuższy czas zado­wolić się jedynie przynależnością do organizacji wyspecjalizowanych ONZ. Trzeba tu podkreślić, że RFN ponosi znaczne świadczenia finansowe na rzecz ONZ. Przykładowo w roku 1978 przypadało 91,6 min dolarów składki obowiązkowej" (USA — 300,6 min dolarów). Natomiast w budże­cie składek dobrowolnych z 1978 r. o łącznej wartości l 774,4 min dolarów na RFN przypadało 135,8 min dolarów (USA —290,4; Szwecja— 188,7; Holandia—181,4 min dolarów)¹⁷⁵. Z powyższych danych wynika, że RFN wypełnia w większym zakresie zobowiązania obowiązkowe niż dobrowolne w budżecie ONZ. Składki obowiązkowe są ustalane przez Zgromadzenie Ogólne i dla RFN zostały określone na lata 1980-1982 w wysokości 8,31% budżetu ONZ (USA —25%; ZSRR—13,37%; Japonia —9,58%)^nó.

Znaczny wkład finansowy RFN nie znajduje odzwierciedlenia w ka­drowej obsadzie administracji ONZ. Według danych na koniec 1979 r.,

¹⁷³ W. Bruns Die uneinigen in den Yereinten Nationen. Bundesrepublik Deutschland und Deutsche Detnokratische Republik in der UNO. Koeln 1980, s. 43.

^17J G. Windscheid Die Mitgliedschaft der Budnesrepublik Deutschland in den Yerein-ten Nationen seit 1973. Freiburg 1982, s. 338.

¹⁷⁵ Ibidem, s. 438.

¹⁷⁶ W, Rnms Die uffieiningenin den....,$. 76.

102

RFN delegowała 82 pracowników do pracy w różnych agendach ONZ, mimo że z tytułu świadczeń finansowych przypada na nią 140 etatów¹⁷⁷. Powyższa sytuacja jest skutkiem późniejszego przystąpienia RFN do ONZ, co spowodowało, że do czasu kolejnych zmian personelu administracyjnego RFN nie będzie wykorzystywała swoich etatów. Jednym z wielkich sukce­sów RFN na forum Zgromadzenia Ogólnego był wybór na 35 sesji zachod-nioniemieckiego dyplomaty, Ruedigera von Wechmara, na przewodniczą­cego Zgromadzenia, co odnotowano w publikacjach i komentarzach za­chodnich jako oznakę wzrostu międzynarodowego autorytetu RFN ^17S.

Przystąpienie RFN do ONZ zbiegło się z ożywieniem jej aktywności międzynarodowej i ma konsekwencje dla jej polityki zagranicznej w dwóch

aspektach:

— konieczności bezpośredniego zajmowania stanowiska w najbardziej drażliwych problemach międzynarodowych;

— zmian organizacyjnych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych.

Druga sprawa obejmuje problemy funkcjonowania i koordynacji polityki zagranicznej, pierwsza implikuje różne działania w obrębie po­szczególnych kierunków polityki zagranicznej RFN. Z ankiety pizeprowadzo-nej przez zachcdniomemieckiego politologa, Wilhelma Brunsa, wynika, że w latach siedemdziesiątych (1973-1979) RFN w Zgromadzeniu O-gólnym i jako niestały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ musiała podej­mować wiele niepopularnych decyzji, głównie odnośnie do stosunków z krajami rozwijającymi się, w których RFN reprezentowała stanowisko państw zachodnich. Dotyczy to także takich problemów, jak: kryzys arabs-ko-izraelski, konflikt rodezyjski, sprawa Namibii, które nie przysporzyły RFN sympatii w krajach rozwijających się. Warto tu odnotować wynik głosowania, nad przyjęciem obu państw niemieckich RFN (1976) i NRD (1979) jako niestałych członków Rady Bezpieczeństwa: na 148 państw członkowskich za wyborem RFN głosowało 119 państw, a NRD—133 państwa¹⁷⁹. Wynik głosowania jest charakterystyczny, ponieważ RFN świadczy o wiele więcej pomocy rozwojowej w ramach poszczególnych struktur ONZ, a jed­nak nie zawsze było to uhonorowane przez większość państw „trzeciego świata". Negatywny stosunek do RFN był reakcją na torpedowanie przez nią licznych inicjatyw w zakresie „nowego ładu ekonomicznego" i popie-

¹⁷⁷ Ibidem s. 89.

¹⁷⁸ G. Windscheid op. cit. 431.

¹⁷⁹ W. Bruns Die Uneiningen in den .... s.

103

ranie reżimu rasistowskiego w RPA, z którą RFN blisko współpracuje w dziedzinie gospodarczej.

W stosunku do NRD RFN zrezygnowała wprawdzie z „doktryny Hallsteina" i wykazuje w wielu sprawach (np. publikacja niektórych oficjal­nych dokumentów ONZ w języku niemieckim) zainteresowanie współpracą z socjalistycznym państwem niemieckim, ale wykorzystuje forum Zgroma­dzenia Ogólnego do:

— propagowania specyficznego charakteru stosunków z NRD, tzw. wewnątrzniemieckich;

— oficjalnego podtrzymywania prawa narodów do samostanowienia wszystkich krajów, ze szczególnym akcentowaniem takiego prawa dla „podzielonego narodu niemieckiego";

— szukania zrozumienia dla potrzeby przyszłego zjednoczenia Nie­miec¹⁸⁰.

Powyższe działania RFN spotykają się z krytyką NRD, której przedsta­wiciele prezentują własny pogląd na rozwój „sprawy niemieckiej" i wza­jemnych stosunków między dwoma suwerennymi państwami niemieckimi. Należy podkreślić, że subtelności pozycji prawnych rządu federalnego w odniesieniu do NRD nie działają na większość członków ONZ, ponieważ z punktu widzenia prawa międzynarodowego jest ona w ONZ tak samo pełnoprawnym członkiem jak RFN. Natomiast w latach osiemdziesiątych RFN odeszła od praktyki wnoszenia na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ drobnych konfliktów i zatargów z NRD, ponieważ nie budzi to wię­kszego zainteresowania i obniża prestiż obydwu państw w tej organizacji.

Wśród wielu zagadnień, które prowadzą do polemiki nie tylko z NRD, ale także z ZSRR i innymi sojusznikami Układu Warszawskiego, pierwsze miejsce zajmuje sprawa mianowania obywateli Berlina Zachodniego na oficjalnych przedstawicieli RFN w ONZ, reprezentowania przez RFN osób prawnych z tego miasta oraz inne kwestie szczegółowe. Przyczyniają się one do powstawania obszernej dokumentacji, w której zawarte są uzasadnienia stanowisk obu stron^1S1. A zatem problematyka niemiecka stwarza sytuacje konfliktowe w ONZ, będące odzwierciedleniem różnicy poglądów między RFN a krajami socjalistycznymi.

Dotychczasowy bilans udziału RFN w pracach poszczególnych organów i organizacji wyspecjalizowanych ONZ znacznie odbiega od oczekiwań,

¹⁸⁰ Ibidem, s. 192.

¹⁸¹ Ibidem, s. 167.

104

jakie z tym wiązano przed 1973 r. Zamiast powszechnego uznania, RFN spotyka się z krytyką jej stanowiska wobec krajów rozwijających się. Sprawy „jedności niemieckiej" i prawa stanowienia narodu niemieckiego także nie wzbudzają większego zainteresowania. Prowadzi to, z jednej strony, do preferowania bilateralizmu w wielu konkretnych sprawach, a z drugiej, do większego dystansu i wstrzemięźliwości w wykorzystywaniu ONZ do celów polityki zagranicznej.

Główne kierunki ekspansji gospodarczej

Uwarunkowania ekonomiczne są ważnym czynnikiem polityki zagranicznej RFN. Należy też jednak dostrzegać wpływ polityki zagranicznej na ekspan± sję gospodarczą RFN, która z kolei przyczynia się do wzrostu gospodarczego j ogólnej stabilizacji wewnętrznej. Powyższą współzależność ujął trafnie w 1968 r. ówczesny minister spraw zagranicznych, późniejszy kanclerz federalny, Willy Brandt, stwierdzając m. in.: „Niemiecka polityka zagranicz^ na powinna strzec interesów niemieckich (RFN—przyp. aut.), co oznacza w istocie zapewnienie rynków zbytu na dziś oraz tworzenie nowych stano­wisk pracy na jutro"¹⁸².

Te słowa podkreślają ogromne znaczenie eksportu, który był — obok Inwestycji zagranicznych — nie tylko ważnym ogniwem handlu zagranicz­nego, lecz także siłą napędową całej gospodarki zachodnioniemieckiej. Natomiast funkcją polityki zagranicznej było tworzenie sprzyjających warunków zewnętrznych, które zapewniałyby interesy gospodarki RFN, mimo zmieniającej się konstelacji państw w systemie międzynarodowym. Dlatego ekspansję gospodarczą RFN na rynkach światowych należy roz­patrywać w ścisłej korelacji z jej zasadniczymi celami i kierunkami polityki zagranicznej.

W rozwijającym się zachodnioniemieckim handlu zagranicznym wido­czna jest systematyczna przewaga eksportu nad importem, która doprowa­dziła do powstania znacznych nadwyżek, utrzymując niezmiennie dodatnie saldo. Ujemne saldo zachodnioniemiecki handel zagraniczny wykazywał tylko w latach 1949- 1951. Wynosiło ono w 1949 r. — 3,7 mld DM; w 1951 r.— 0,1 mld DM; w 1952 r.—już 0,7 mld DM. Rekordowy wzrost nadwyżek eksportu nad importem nastąpił jednak dopiero w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych: w 1974 r. — +50,8 mld DM, w 1982 r.— +51,2 mld DM. Należy podkreślić, że nadwyżka w 1982 r.

¹⁸³ H. Haftendorn Die Aussenpolitik der BRD .... s. 395,

105

wystąpiła w okresie gwałtownej recesji, której następstwem był m. in. spadek produktu społecznego brutto o 1,2 punktu¹⁸³. Innymi słowy, handel zagraniczny łagodzi napięcia wewnętrzne, przyczyniając się do stabilizacji społeczno-politycznej. Należy odnotować, że nadwyżka 1982 r. dokonała się przy wzrastającej wartości całokształtu obrotów towarowych (importu— 376,5, eksportu — 427,7 mld DM). Sytuacja powyższa jest następstwem ukształtowania się korzystnej struktury regionalnej handlu zagranicznego RFN, którą przedstawia Tablica 3.

Tablica 3

Struktura geograficzna handlu zagranicznego RFN w 1982 r. (w %)

Grupy krajów	Eksport	Import
Zachodnie kraje uprzemysłowione	77,8	76,1
w tym: EWG (10)	48,1	48,1
pozostałe kraje europejskie z Jugosławią	19,0	14,9
Kraje pozaeuropejskie	10,7	13,0
w tym: USA	6,6	7,5
Japonia	1,2	3,4
Kraje socjalistyczne	4,8	5,7
w tym: kraje europejskie	4,3	5.1
ZSRR	2,2	3,0
kraje azjatyckie (głównie ChRL)	0,5	0,6
Kraje OPEC •	8,9	8,7
w tym: Arabia Saudyjska	2,0	2,S
Iran	0,8	0,5
Pozostałe kraje „trzeciego świata" (bez OPEC)	8,5	9,5
	100.0	100,0

Źródło: Deutsche Bundesbank. „Kandelsstatistik" Reihe 2/1983.

Dane z Tablicy 3 dobitnie potwierdzają fakt, że między interesami politycznymi a głównymi kierunkami ekspansji gospodarczej istnieje ścisła współzależność. Niemal 80% obrotów handlowych przypada na wysoko rozwinięte kraje zachodnie, z czego prawie 50% — na dziesięć państw członkowskich EWG. Z krajów pozaeuropejskich tylko USA i Ja­ponia są głównymi partnerami handlowymi RFN. Odzwierciedla to silne uwarunkowania ekonomiczne polityki zachodniej RFN, przesądzając także o jej preferencjach w zakresie polityki bezpieczeństwa i wartości ideologicznych. W gospodarczych kontaktach z krajami rozwijającymi się na pierwszym miejscu znajduje się trzynaście krajów naftowych OPEC, szczególnie Arabia Saudyjska, która jest główną partnerką handlową RFN.

¹⁸³ „Deutsche Bundesbank. „Handelsstatistik" 1983, nr 2.

106

Wartość obrotów towarowych z krajami OPEC odpowiada w przybliżeniu wartości wymiany RFN z pozostałymi stu dziesięcioma krajami rozwijają­cymi się. Ta proporcja stopniowo będzie się zmieniała na korzyść niektórych grup krajów rozwijających się (np. „krajów progowych"), jeżeli nastąpi spadek lub stabilizacja cen ropy naftowej, której import pochłania znaczne nadwyżki zachodnioniemieckiego eksportu.

W kontaktach z krajami socjalistycznymi dominującą rolę odgrywają. kraje RWFG, szczególnie Związek Radziecki. Z krajów azjatyckich coraz większą rolę odgrywa rynek ChRL. Wysokość wymiany handlowej z kra­jami RWFG jest jedrak nieznaczna w stosunku do ich potencjału i zna­czenia w gospodarce światowej. Z diugiej strony, handel wschcdni stanowi instrument oddziaływania politycznego, czego przykładem jest m. in. rozwój wymiany handlowej RFN—NRD, która ze względu na swe osobli­wości nie jest ujmowana przez RFN w obrotach z krajami socjalistycznymi, ponieważ spełnia funkcję „klamry spinającej" dwa państwa niemieckie. Jej funkcja polityczna polega głównie na tym, że przewiduje ustępstwa dla NRD ze względu na korzyści ekonomiczne wynikające z braku ograniczeń celnych oraz stworzenie dogodnych form rozliczeniowych¹⁸⁴.

Ogólnie można by więc stwierdzić, że wymiana handlowa RFN po­twierdza pierwszoplanowe znaczenie krajów wysoko rozwiniętych dla gospodarki i polityki zagranicznej RFN. Wysoki stopień zgodności intere­sów politycznych i ekonomicznych stworzył zatem system silnych powiązań dwustronnych i wielostronnych, które składają się na instytucjonalne ramy polityki zachodniej RFN. W kontaktach z krajami rozwijającymi się decydują, z jednej strony, interesy ekonomiczne (kraje OPEC), a z drugiej, dążenie do kontroli politycznej oraz podtrzymywania ewentualnych rynków zbytu i surowców. Kraje socjalistyczne są przede wszystkim ważnym par­tnerem politycznym, a dopiero w następnej kolejności — gospodarczym dla poszczególnych branż i koncernów. ZSRR jako dostawca surowców energetycznych (głównie gaz ziemny i ropa naftowa) stał się w latach siedemdziesiątych ważnym partnerem gospodarczym RFN, choć zakres współpracy jest o wiele mniejszy niż jego ranga w polityce zagranicznej

RFN.

Silna pozycja ekonomiczna RFN w świecie wynika nie tylko z jej udziału w eksporcie, lecz także niezmiernie korzystnej struktury obrotów handlowych.

¹⁸⁴ Por. S. Michalowski Rozwój wymiany handlowej NRD—JtFN w procesie normali­zacji ich wzajemnych stosunków. Opole 1983.

107

Struktura handlu zagranicznego RFN w 1980 r. C w %)

Tablica 4

Grupa towarowa	Import	Eksport
Wyroby rolno-spożywcze	8,0	1,1
Odżywki	6.1	4,5
Elektryczność, gaz, ciepło, woda	0,3	0.2
Wyroby górnicze	17,8	2,3
Wyroby przemysłu materiałów i dóbr produkcyjnych	27 J	27,2
Wyroby i przemysłowe dobra inwestycyjne	22,9	51,4
Wyroby i użytkowe dobra przemysłowe	15,4	11,5
Pozostałe towary	2,2	1,8
	100,0	100,0

Źródło: Deutsche Bank. „Boersen-und Wirtschaftsspiegei" 10/198!, s, 5.

Z danych Tablicy 4 wynika, że RFN importuje głównie surowce i pół­fabrykaty, a eksportuje dobra inwestycyjne i wyroby gotowe, które w dużej mierze przyczyniają się do dodatniego salda handlowego. Odrębnym i bardzo dokuczliwym problemem jest ujemny bilans paliwowo-energetycz-ny, związany głównie ze wzrostem cen na surowce energetyczne po 1973 r. Tylko w 1980 r. ujemne saldo RFN z tego tytułu wyniosło 64,5 mld DM, czyli 4,3 % nominalnej wartości produktu społecznego brutto^18S. Generalnie RFN prowadzi politykę wyrównywania bilansu handlowego z krajami wysoko rozwiniętymi (z wyjątkiem USA), a przede wszystkim Japonią, z którą ma systematycznie zwiększający się deficyt. Poza krajami OPEC, RFN może sobie pozwolić na okresowe deficyty w obrotach zarówno z krajami socjalistycznymi, jak i rozwijającymi się; są one dość szybko wyrównywane poprzez zwiększanie eksportu. Przy imporcie surowców energetycznych i strategicznych RFN przestrzega zasady, aby nie uzależniać się jednostronnie od regionów geograficznych i państw, stwarzając w ten sposób minimum bezpieczeństwa w zaopatrzeniu swojej gospodarki.

Drugim ważnym instrumentem gospodarczej ekspansji RFN są inwe­stycje prywatne za granicą. W 1981 r. wartość inwestycji bezpośrednich wynosiła 9,8 mld DM. Z punktu widzenia kryteriów politycznych ich lokata przedstawiała się następująco:

— wysoko rozwinięte kraje kapitalistyczne — 76,6%;

— kraje rozwijające się —22,3%(ztego kraje OPEC tylko 1,4%);

— kraje socjalistyczne — 0,1%.

„Monatsberichte der Deutschen Bundesbank" 1981, nr 7, s, 518 i 520.

108

W strukturze regionalnej inwestycje kształtowały się następująco:

— Ameryka Północna (głównie USA) — 39,5%;

— Europa Zachodnia i Południowa — 30,3 % z czego EWG — 22,7 %;

— Ameryka Środkowa i Południowa (głównie Brazylia i Meksyk) —

l" /o

— Azja —5,1%, Afryka —4,5%, Australia i Nowa Zelandia —

¹⁸⁶

Powyższe zestawienie wyraźnie wskazuje na dwa motywy lokalizacji zachodnio niemieckich inwestycji: bliskość geograficzną i powiązania poli­tyczne oraz dążenie do zapewnienia surowców. Z krajami OPEC (poza Arabią Saudyjską i do 1979 r. Iranem) RFN preferowała klasyczną wymianę handlową. Ponadto ważnym kryterium było także uzyskanie gwarancji ich rentowności, przy równoczesnym wyeliminowaniu ryzyka politycznego i finansowego, co nie zawsze można było osiągnąć w odnie­sieniu do krajów rozwijających się. Zrozumiały jest zatem dość niski eksport kapitałów inwestycyjnych do krajów socjalistycznych; na przeszkodzie stały w tym wypadku trudności płatnicze poszczególnych krajów (poza ZSRR) oraz ryzyko polityczne, a także liczne ograniczenia wynikające z tzw. restrykcji oraz embarga strategicznego. Pod względem ogólnego stanu inwes­tycji (skumulowanego) zachodnioniemieckich za granicą według stanu z 1 98 1 r. listę pierwszych dziesięciu państw przedstawia Tablica 5.

Dane Tablicy 5 potwierdzają sformułowane powyżej tezy odnośnie do motywów i kierunków inwestycyjnej ekspansji RFN. Należy zaznaczyć,

Tablica S

Bezpośrednie inwestycje RFN za granicą w 1981 r. (w mld DM)

Państwo	Stan w połowie 1981 r.	Wkłady w pół­roczu 1981 r.
USA	16801	1 J57
B elg i a ,' Luk semb urg	7812	535
Francja	7 142	335
Szwajcaria	6128	295
Brazylia	5623	264
Kanada	5073	255
Hiszpania	3748	117
Wielka Brytania	2738	124
Wiochy	2247	59

Źródło: Commenbank (wg danych Ministerstwa Gospodarki RFN), [w:] Die Ausse/tpolilik der Bundcs-republik Deutschland. Berlin 1982, S. 459.

¹⁸⁶ Joumallsten-Handbuch, op. cit., s. 459.

109

że z powyższego źródła wynika zainteresowanie ważniejszych partnerów gospodarczych RFN lokalizacją inwestycji na jej terytorium. Na pierwszym miejscu na liście znajdują się USA — mające w połowie 1981 r. inwestycje bezpośrednie wartości 20 582 mld DM, wyprzedzając znacznie: Szwajcarię, Holandię, Wielką Brytanię, Francję, Belgię Luksemburg. Japonię, Iran, Szwecje, Wiochy ^t87.

Można zatem zauważyć, że RFN należy do państw, które bardzo ostrożnie lokalizują inwestycje bezpośrednie za granicą, przyciągając także inwestycje na własne terytorium. Dla inwestycji zachodnioniemiec-kich decydujące znaczenie mają bezpośrednio sąsiadujące kraje kapitalis­tyczne. Odgrywają one dużą rolę zarówno jako partnerzy handlowi, jak i sojusznicy. Najważniejsze znaczenie USA w eksporcie i imporcie kapitałów inwestycyjnych RFN wynika zarówno ze znaczenia tego państwa w ekono­mice Zachodu, jak i z jego ścisłego powiązania polityczno-militarnego z RFN. Zainicjowana przez administrację prezydenta Reagana polityka „drogiego dolara" przyczyniła się do dalszego wzrostu inwestycji zacho-dnioniemieckich w USA, ponieważ stworzyła okazję do pomnażania bo­gactwa licznych banków i koncernów RFN. Chociaż zachodnioniemieckie koncerny ponadnarodowe nie należą do światowej czołówki, niektóre z nich (np. Volkswagen, Hoechst, Daimler Benz, Siemens, BASF, Bayer) mają renomę międzynarodową i nie rezygnują z walki o rynki zbytu¹⁸⁸. W bran­żach: chemicznej, samochodowej, elektrotechnicznej i maszynowej, a w la­tach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych także w przemyśle stalowniczym RFN należała do ścisłej czołówki światowej. W niektórych transakcjach (np. dostawa reaktorów atomowych do Brazylii od 1977 r.) wygrywała ona z bardzo znanymi koncernami amerykańskimi, co powodowało nawet przejściowe napięcie w stosunkach z USA.

Jednym z ważnych czynników ekspansji przemysłu zachodnioniemiec-kiego jest ścisłe współdziałanie kół gospodarczych z rządem federalnym. Według danych za 1982 r., rząd federalny poprzez działania organizacyjno--fiskalne w znacznym stopniu przyczynił się do powstania dużego salda dodatniego. Do promocji eksportu zachodnioniemieckiego przyczyniły się:

— przeznaczenie 160 mld DM z budżetu federalnego na zapewnienie poręk i gwarancji kredytowych w handlu zagranicznym;

¹⁸⁷ H. Haftendorn Die Aussetipolitik der BRD .... s. 459.

¹⁸⁸ D. Senghaas, U. Mentzel Multinationale Kotiżeme undDritte Welt. Opladen 1973.

110

— udzielenie poręk lub gwarancji w 15300 transakcjach handlowych na łączną kwotę 39,2 mld DM;

— przeznaczenie 17 mld DM na poręki i gwarancje wkładów kapitało­wych w krajach rozwijających się, odroczenie przez Bank Inwestycyjny EWG spłat dłużnikom spoza jej obszaru;

— przeznaczenie 869 min DM na gwarancje dla inwestycji prywatnych w krajach rozwijających się; tym samym objęto gwarancją łączną kwotę prywatnych wkładów kapitałowych w tych krajach w wysokości 5,5 mld

DM¹⁸⁹.

Powyższe świadczenia wynikają z dążenia rządu federalnego do zapew­nienia podstawowych interesów ekonomicznych RFN, które wymagają udzielania kredytów i poręki, ponieważ tyłków ten sposób można utrzymać wysoką dynamikę handlu zagranicznego. W handlu tym musi też być brana pod uwagę sytuacja wewnętrzna sojuszników RFN, EWG oraz innych par­tnerów handlowych. W ten sposób następuje redystrybucja dochodu narodowego w interesie klas posiadających, która przyczynia się do zacho­wania wysokiej koniunktury, a w ostatecznym rachunku — poziomu życia większości społeczeństwa.

¹⁸⁹ Jahresberic t der Bundesregierung 1982. Bonn 1983, s. 170.

111

---