Erhard Cziomer, Polityka zagraniczna RFN. Uwarunkowania - cele - mechanizm decyzyjny, WARSZAWA 1988

Wyznaczniki zewnętrzne polityki zagranicznej RFN

Geopolityczne położenie sprawia, że RFN w wyższym stopniu niż inne państwa jest wrażliwa na oddziaływanie środowiska i systemu międzynaro­dowego. W zachodniej politologii duża popularność uzyskał pogląd Wol­framu F. Hanriedera wskazującego na dużą podatność RFN na impulsy zewnętrzne, które przyczyniły się do wytworzenia specyficznego „systemu przenikającego" (penetratcd system), silnie wpływającego na charakter jej polityki zagranicznej¹⁷. Ogólnie można przyjąć następujące czynniki i procesy zewnętrzne, które przez ponad trzydzieści pleć lat warunkowały politykę zagraniczną RFN:

1. Stopniowy rozpad koalicji antyfaszystowskiej oraz ukształtowanie się nowego układu stosunków międzynarodowych po 1945 r., którego istota polegała na powstaniu dwóch przeciwstawnych sobie ugrupowań polityczno-militarnych — NATO i UW, stanowiących od połowy lat pięćdziesiątych zasadniczy składnik równowa^-i w stosunkach \Vschod-Za-chód.

2. Utrwalanie się podziału Niemiec oraz ukształtowanie się dwóch suwerennych państw niemieckich — RFN i NRD (1949 r.), które od połowy lat pięćdziesiątych zostały zintegrowane w wymienionych powyżej przeciwstawnych sobie ugrupowaniach polityczno-militarnych.

3. Decydujący wpływ mocarstw zachodnich (USA, Wielkiej Brytanii j Francji) na powstanie RFN w 1949 r. oraz na kierunek jej rozwoju we­wnętrznego i zewnętrznego.

4. Przekształcenie się Berlina Zachodniego po kryzysie lat 1948—1949 w samodzielną jednostkę o specyficznym statusie międzynarodowym. Formalnie byt on pod kontrolą mocarstw zachodnich, lecz równocześnie był powiązany różnymi gospodarczo-finansowymi i administracyjnymi

¹⁷ W.F. Hanrieder West German Foreigti..., s. 227 i n.; w literaturze polskiej: J. Salek Geneza Republiki Federalnej Niemiec. Studium politologiczne. Poznań 1977.

21

więzami z RFN, która na początku lat siedemdziesiątych poprzez polityk? współpracy i porozumienia z NRD i ZSRR uzyskała określone gwarancje odnośnie do obecności w Berlinie Zachodnim oraz jego reprezentowania na zewnątrz.

5. Wykorzystanie wszelkich atutów wewnętrznych, głównie potencjału ekonomiczno-technologicznego, do systematycznej rozbudowy powiązań międzynarodowych RFN.

Trzeba podkreślić, że zachodnionicmieckie ekipy rządzące umiejętnie wykorzystały każdorazową ewolucję systemu międzynarodowego do włas­nych celów i interesów politycznych. W pierwszych dwudziestu latach istnienia RFN wyraźnie nastawiono się na konfliktowy charakter stosunków Wschód-Zachód, przyczyniając się do ich zaostrzenia poprzez podtrzymy­wanie własnych roszczeń terytorialnych i ambicji zjednoczeniowych¹⁸. W latach siedemdziesiątych pod wpływem tendencji odprężeniowych w stosunkach Wschód-Zachód podjęto próbę określenia nowej roli RFN w systemie międzynarodowym. Efektem tego było rozpoczęcie procesu normalizacji z państwami socjalistycznymi. Pozwolił on na rozszerzenie swobody działania i umocnienie międzynarodowej pozycji RFN, która jednak jednoznacznie nie przekreśliła różnych przejawów rewizjonizmu w polityce wewnętrznej i zewnętrznej¹⁹. Nastąpiło także umocnienie pozycji RFN w sojuszu zachodnim, gdzie stała się drugim państwem po USA. W latach osiemdziesiątych RFN, ściśle współpracując z USA, zmierza do dalszej ewolucji systemu międzynarodowego, aby wytworzyć sytuację najkorzystniejszą dla własnych interesów. Od chwili przystąpienia do ONZ w 1973 r. RFN nie tylko uzyskała formalne atrybuty równouprawnienia, lecz stała się jednym z najbardziej aktywnych podmiotów stosunków międzynarodowych. Nie osiągnęła ona wprawdzie statusu mocarstwowego i sama chętnie określa się jako państwo „średniej wielkości", lecz uczestni­czy we wszystkich ważniejszych konferencjach i konsultacjach politycz­nych w skali regionalnej i globalnej. Wydaje się. że nowa międzynarodowa rola RFN jest wynikiem ścisłej zgodności działań politycznych, gospodar­czych oraz ideologicznych i kulturowych, które są dostosowane do zmie­niającej się rzeczywistości międzynarodowej. Istota tych zabiegów sprowadza się do tego., aby lepiej wykorzystywać własne atuty z tytułu przynależności

Por. E. Nolte Der kalie Kriegin Deutschiand. Muenchen-Zuerich 1974.

E. Cziomer Determinanty i główne problemy polityki wschodniej RFN Warszawa 1981.

22

do sojuszy polityczno-militarnych oraz ugrupowań gospodarczych (EWG) do realizacji dalekosiężnych celów w polityce zagranicznej.

Sformułowanie obiektywnej oceny pozycji i roli w RFN z punktu wi­dzenia innych uczestników stosunków międzynarodowych natrafia na wiele trudności metodologicznych oraz brak zadowalających danych empirycz­nych. Jednym z mierników może być fakt utrzymywania przez RFN sto­sunków dyplomatycznych ze 158 państwami. W latach 1974-1982 RFN mr.viązała stosunki dyplomatyczne z piętnastoma nowymi państwami, a ponadto wzmocniła swą pozycję w organizacjach międzynarodowych²⁰. Nie przeceniając znaczenia oficjalnych stosunków dyplomatycznych, należy stwierdzić, że wraz z aktywnością handlawo-gospodarczą i wysokim udziałem w turystyce międzynarodowej (rocznie 16 min wyjeżdżających za granicy w celach turystycznych) stanowią one ważny instrument oddzia­ływania na wizerunek RFN w poszczególnych krajach i regionach geogra­ficznych. Oficjalne poparcie zasadniczych celów polityki zagranicznej w RFN przez sojuszników w NATO, państwa członkowskie EWG. państwa neutralne w zachodniej Europie oraz wiele krajów rozwijających si? wynika głównie z ich własnych interesów polityczno-ckonomicznych albo przyję­tych wobec RFN zobowiązań p r awn o miedzy naród owych. Trzeba przy tym zawsze rozróżniać poparcie rzeczywiste od deklaratywnego, które wypływa z różnych planów oraz przyczyn taktycznych. Nie bez znaczenia jest także obraz kraju i społeczeństwa zachodnioniemieckiego w świadomości prze­ciętnych obywateli innych państw lub poszczególnych grup opiniotwór­czych, które w wyższym lub niższym stopniu są uwzględniane przez ośrodki kształtowania i podejmowania decyzji politycznych. Badania demosko-pijne prowadzone w RFN i niektórych krajach zachodnich pozwalają na wykrycie ogólnych kierunków kształtowania się oceny wzajemnej. Ogólnie można przyjąć, iż w miarę upływu lat od zakończenia drugiej wojny świa­towej oraz stabilizacji wewnętrznej i sukcesów gospodarczych obraz RFN stopniowo poprawiał się, choć dotychczas nie zdołano przezwyciężyć licznych uprzedzeń i stereotypów nawet wśród najbliższych sąsiadów i sojuszników zachodnich. Świadczy o tym dobitnie reprezentatywna an­kieta przeprowadzona w ośmiu krajach zachodnich: Włoszech (I), USA, Wielkiej Brytanii (GB), Szwecji (S), Grecji (GR), Holandii (NL), Danii (DK) i Francji (F). Respondentom zadano pytanie: „Jeśli ma się opinię na temat określonego kraju, to nie powstaje ona z niczego. Prawdopodobnie macie

²⁰ Unsere Auswaertige Politik. Was się will. Wersiemacht. tVemsienuet2t.Ursg.vom Auswaertigen Amt. Bonn 1982, s. 58 - 62.

23

Państwo zastrzeżenia do Niemiec Zachodnich lub ich mieszkańców. Jeśli takie zastrzeżenia istnieją, to na czym polegają?" Uzyskano następujące odpowiedzi:

Tab] ica l

Zastrzeżenia zagranicy wobec RFN

	I	USA	GB	S	GR	ML j DK		F
w %, weiiiug wskazań respondentów
RFN jest zbyt silna gospodarczo	14	5	18	19	34	18	21	17
Wywiera zbyt duży wpływ na inne
kraje	7	5	6	5	7	14	12	11
Czyni za duże ustępstwa krajom
socjalistycznym	2	8	4	8	7	4	1	3
Orientuje się zbyt mocno na USA	4	7	8	4	G	12	5	20
Czyni zbyt mało dla krajów roz-
wijających	5	9	11	10	2	9	6	11
Nie strzeże dostatecznie praw człowieka
naruszanych prze? państwo	5	7	2	7	3	7	7	9
Ustala zakaz wykonywania zawodu dla
ludzi mających odmienne
przekonania	5	5	3	16	2	23	15	12
Nie budzi s-aufania ze względu na
przeszłość hitlerowską	14	31	38	29	9	18	16	41
Ludzie są często niesympatyczni	14	S	21	11	10	12	3	13
RFN i jego mieszkańcy są sympatyczni	12	31	20	23	18	(5	26	27
Bez odpowiedni	51	31	y	24	12	30	34	22
Wskazania 100
(wielokrotne wskazania)	1055	2675	1050	1055	1000	960	1605	947

Źródło: Ernnitl: Das Deutsckiandbild aus der Sicht der Bevoelkerung in 8 aitsgewactten Lacndcrn. Oktober 1977, eyt. y.a F.R. Pfetsch Aussenpolitik der ..., s. 52.

Z danych Tablicy l wynika, że mieszkańcy poszczególnych krajów za­chodnich oceniają RFN przede wszystkim z punktu widzenia własnych interesów politycznych i doświadczeń historycznych. W tych ocenach wyraża się zarówno obawa przed dążeniami RFN do dominacji ekonomicz­nej w Europie Zachodniej, jak i istnienie jeszcze wielu uprzedzeń i ujem­nych stereotypów. Na szczególną uwagę zasługują utrzymujące się jeszcze w drugiej połowie lat siedemdziesiątych zastrzeżenia ze względu na hitle­rowską przeszłość oraz łamanie w RFN praw człowieka, które nie dadzą się pogodzić z własnym wizerunkiem RFN przedstawianym w środkach ma­sowego przekazu i oficjalnych wystąpieniach polityków. Różnice w ocenie RFN w społeczeństwach poszczególnych państw wynikają z wielu czynni­ków, wśród których nie bez znaczenia są: intensywność kontaktów bezpo­średnich, sposób przedstawienia RFN w środkach masowego przekazu, wrażliwość na problemy społcczno-polityczne. Stosunkowo najbardziej

24

krytycznie oceniają RFN i jej mieszkańców najbliżsi sąsiedzi. Bardziej szcze­gółową ilustracją powyższego zjawiska może być stosunek Francuzów do RFN. Pod wzglądem sympatii Francuzi pod koniec lat siedemdziesiątych stawiali RFN na pierwszym miejscu (33 %), przed USA (22 %), Belgią (20 %) i Wielką Brytanią (16%). Niemcom z RFN przypisywali następujące cechy: zdyscyplinowani (58%), silni (49%), postępowi (25%), demokra­tyczni (13%), gościnni (11 %), kulturalni (10%), ale także ekspansjonis-tyczni (14%)i niebezpieczni (12%). Francuzom najbardziej odpowiada, aby RFN w polityce zagranicznej orientowała się na Europę Zachodnia (28%) i USA (27%). Równocześnie jednak aż 36% Francuzów opowiadało się przeciw głównemu celowi polityki zagranicznej RFN — dążeniu do zjedno­czenia Niemiec—jako „niebezpieczeństwu dla Europy", a 31 % uznawało zjednoczenie Niemiec za ważne dla „postępu i pokoju w Europie". Za naj­bardziej wartościowe cechy systemu społeczno-gospodarczcgo RFN Fran­cuzi uznali: efektywność ekonomiczną (65%), wysoki poziom zarobków (37%), charakter stosunków pracodawcy-pracobiorcy (21%), ład i po­rządek społeczny (28 %)²¹.

W sumie można więc stwierdzić, że ocena autorytetu i międzynarodo­wej roli, będących wypadkową obiektywnych wyznaczników wewnętrznych i zewnętrznych oraz funkcjonujących stereotypów na temat RFN i jej miesz­kańców, nastręcza wiele trudności. Z jednej strony, można bowiem odno­tować wzrost powiązań polityczno-gospodarczych RFN z zagranicą, które jednak nie doprowadzają automatycznie do podniesienia jej międzynarodo­wego prestiżu. W społeczności międzynarodowej zachowało się wiele obaw i uprzedzeń wobec RFN, wynikających z doświadczeń przeszłości, w tym przede wszystkim drugiej wojny s'wiatowej i okupacji hitlerowskiej, jak też niepewności co do dalszego rozwoju RFN. Również niektóre praktyki po­lityczne, jak m. in. podniesiona na początku lat siedemdziesiątych do rangi zasady ustrojowej odmowa zatrudniania w służbie państwowej (tzw. Berufsverbote) ludzi o poglądach radykalnych, nie wzbudzają zaufania wśród społeczeństw państw zachodnich najbliżej współpracujących z RFN. Odmiennie zapewne kształtowałaby się ocena polityki wewnętrznej i między­narodowej RFN przez niektóre kraje rozwijające się, a przede wszystkim socjalistyczne, których zastrzeżenia odnoszą się do najważniejszych spraw: nieuznawania przez RFN polityczno-t ery tonalnego status quo w Europie, wysuwania różnych roszczeń prawnych i in. Dlatego różne atuty społeczno--gospodarcze, militarne i polityczne RFN należy z punktu widzenia całej

³¹ F.R. Pfetsch Die Aiissenpolitik... s. 28-33.

25

społeczności międzynarodowej rozpatrywać bardzo wstrzemięźliwie, uj­mując je w szerszym kontekście międzynarodowym. Z drugiej jednak strony należy uwzględniać wiele wymienionych powyżej obiektywnych wyznaczni­ków, które pozwalają RFN odgrywać rolę proporcjonalna do własnych potrzeb i możliwości.

Nie ulega wątpliwości, że przytoczone powyżej wyznaczniki wewnętrzne i zewnętrzne wywierają istotny wpływ na kształtowanie się. interesów i celów w polityce zagranicznej RFN.

Cele i priorytety w polityce zagranicznej RFN

Wyznaczniki wewnętrzne w wysokim stopniu przyczyniają się do określenia interesów i celów w polityce zagranicznej RFN, natomiast sprawą każdo­razowych jej kierowników jest określenie priorytetów oraz zastosowanie właściwych środków i metod realizacji. W burżuazyjnej politologii nie ma zgodności odnośnie do metodologii ustalania oraz sposobu realizacji i oceny celów polityki zagranicznej RFN. Politolog amerykański Hanrieder przypisuje jej w latach 1949-1969 kontynuowanie trzech celów długofalo­wych :

1) bezpieczeństwo i integralność terytorialna (Sicherheit und Inłegritaef);

2) suwerenność i integracja zachodnia (Souveraenitaet iind Integratiori);

3) zjednoczenie i polityka wschodnia (Wieder \ereinigimg und Ostpoli-

tik)²².

Do początku lat osiemdziesiątych dwa pierwsze cele były kontynuo­wane, trzeci zmodyfikowano ze względu na postępy polityki odprężenia w stosunkach Wschód-Zachód. Modyfikacja celów w zakresie zjednoczenia Niemiec i stosunków z krajami socjalistycznymi miała charakter taktyczny, ponieważ RFN nie zrezygnowała ze swoich celów strategicznych²³. Historyk zachodnioniemiecki, Waldemar Besson, sformułował tezę, że od połowy lat sześćdziesiątych RFN poszukiwała własnej tożsamości, której istotnym składnikiem było dążenie do wypracowania nowej roli i pozycji oraz tzw. racji stanu zgodnie z oczekiwaniami społeczności międzynarodowej³⁴¹.

²² Ibidem, s. 37; H. Haftendorn S/cAerAeft undEntspannung, op. cit. s. 49 - 60.

²³ W.F. Hanrieder Fragmente der Macht. Die Aitssenpolitik der Bundesrepublik Deutschtand. Muenchen 1981, s. 38.

²⁴ Por. W. Besson Die Aussenpolitik der Bundęsrepublik. Erfahrungen und Masstabe.

Muenchen 1970, s. 87.

26

Oznaczało to, z jednej strony, konieczność uznania realiów, z drugiej, uzyskanie większej swobody działania na arenie międzynarodowej. Próbę całościowego ujęcia interesów i celów polityki zagranicznej RFN u progu lat siedemdziesiątych podjął interdyscyplinarny zespół badawczy Niemieckie­go Towarzystwa Polityki Zagranicznej w Bonn (Deutsche Gesellschaft fuer Auswaertige Pofilik), ustalając następującą hierarchię priorytetów:

1) swoboda własnego rozwoju (Freiheif der Eigenentwickhtng);

2) zachowanie pokoju (Wahrung des Friedens);

3) utrzymanie bezpieczeństwa (Erhaltung der Sicherheit);

4) zjednoczenie Europy Zachodniej (Einigung Westeuropas);

5) zjednoczenie ogólnoeuropejskie (Geśamleuropaeische Einigung);

6) uregulowanie granicy z Polską (Grenzregehmg mit Polen);

7) stosunki wewnątrzniemieckie (Innerdeutsche Beziehungen);

8) odpowiedzialność za Berlin (Yerantwortung fuer Berlin);

9) granice suwerenności (Grenzen der Sou\^:eraeni!aet);

10) dalszy rozwój problemu niemieckiego (Weiterentwicklung der deutśchen Frage) ²⁵.

Powyższa typologia zawiera wiele interesujących postulatów, nie obej­muje jednak całego pola i wszystkich płaszczyzn polityki zagranicznej RFN. Dyskusyjna wydaje się też hierarchia priorytetów, nie wytrzymująca kry­tyki w świetle rozwoju polityki zagranicznej RFN w latach siedemdziesią­tych. Może ona zatem stanowić jedynie specyfikację ważniejszych zakresów i kierunków polityki zagranicznej RFN. Bardziej interesująca pod wzglę­dem metodologicznym jest sugestia Franka W. Pfetscha, który ustalił dla polityki zagranicznej RFN lat siedemdziesiątych „wiązkę celów" (Zielbu-endel) uszeregowanych w pięciu grupach:

i. Cele ekonomiczne (pekonomlsche Ziele — AussenwirtschaftspoHti~ sche Ziele):

1) wzrost gospodarczy;

2) zapewnienie miejsc pracy poprzez wzrost gospodarczy;

3) stabilizacja cen;

4) stabilizacja gospodarcza najważniejszych partnerów handlowych (kredyty);

5) stabilizacja międzynarodowego systemu walutowego;

6) zabieganie o rozszerzenie strefy wolnego handlu i przeciwstawianie się różnym formom protekcjonizmu.

Por. Aussenpolitische Perspektiven ..,, t. III, s. 288 - 312.

27

II. Cele w zakresie bezpieczeństwa (Sicherheitsziele):

7) stosunki z USA jako najważniejszym gwarantem bezpieczeństwa;

8) utrzymanie wysokiego poziomu zbrojeń w USA i NATO, przede wszystkim w celu zachowania równowagi miedzy USA a ZSRR lub między NATO a U W.

III. Cele w zakresie swobody działania (Ziele, die den Handckspiekaitrn be tref jen}:

9) polityka odprężenia w stosunkach niemiecko-niernicckich;

10) rozszerzenie Wspólnot Europejskich (przyjęcie do EWG dalszych krajów — Hiszpanii i Portugalii, wybory do Parlamentu Europejskiego), stale rozszerzanie stosunków z krajami socjalistycznymi Europy Środkowo--Wschodniej;

11) w aspekcie wewnątrzpolitycznym: stabilizacja koniunktury gospo­darczej jako ważnej przesłanki swobody działania zewnętrznego;

12) współpraca z krajami „trzeciego świata" jako składnik wzmocnie­nia międzynarodowej pozycji RFN.

IV. Cele albo zasady moralno-ideologiczne (Ideołogische oder morali-sche Ziele bzw. Gmndlageri}:

13) propagowanie wartości i cnot właściwych kapitalistycznemu społeczeństwu konsumpcji rr asowej;

14) głoszenie zasad postępu cywilizacyjnego;

15) zachowanie własności prywatnej oraz określonego zabezpieczenia społecznego;

16) zwalczanie komunizmu jako ideologii i systemu;

17) przywiązanie do demokracji (burżuazyjnej) z silnym kierownic­twem.

V. Cele odnośnie do problemu niemieckiego (Ziele bezueglich der Deut-

schlandfragt):

18) dążenie do zbliżenia między dwoma państwami niemieckimi oraz wstrzemięźliwość wobec opozycji (antysocjalistycznej) w NRD;

19) polityka ..małych kroków" (powiązania tranzytowe, rozbudowa autostrad, połączenia telekomunikacyjne, układ komunikacyjny itp.) jako próba regulacji stosunków wzajemnych (geregeltes' Miteinander);

20) pojęcie „naród niemiecki" (deutsche Natiori)— klamrą spina­jącą dwa państwa niemieckie;

21) droga prowadzi przez rozwiązanie europejskie, a nie przez politykę „z pozycji siły" ²⁶.

^2fi F.R. Pfetsch £/«/'«*"«£ m dk..., s. 177-J78.

28

Powyższe cele charakteryzują się znacznym zróżnicowaniem pod względem zakresu, treści, trwałości, jak również wzajemnych powiązań. Cele moralno-ideologiczne są zarówno przesłankami do kształtowania innych celów, jak i zasadami wpływającymi na aktywność zewnętrzną oraz formułowanie obrazu wzajemnych stosunków z innymi uczestnikami życia międzynarodowego. Cele ekonomiczne, bezpieczeństwa i problemu niemieckiego mają z re­guły wymiar materialny, ale swoboda działania w dużej mierze zależy od rozwoju historycznego i realizacji pozostałych celów. Pfetsch rozróżnia cztery stopnie celów, które właściwie rozstrzygają o priorytetach w po­lityce zagranicznej. Są nimi stopnie;

— pierwszy — wartości nadrzędne;

— drugi — długofalowe cele społeczne i narodowe;

— trzeci — pilne cele społeczne według przyjętego kryterium wartości;

— czwarty — konkretnie sformułowane cele lub działania albo nie­zbędne do ich realizacji środki ²⁷.

Jeden ze znanych historyków-politologów zachodnioniemieckich, Ar-nulf Baring, opierając się na empirycznych badaniach nad polityką za­graniczną kanclerza Konrada Adenauera, wyróżnia cele krótko- i długo­falowe oraz bliższe i dalsze. Doszedł on do wniosku, że cele bliższe, obo­wiązujące w krótkim okresie, mogą stanowić zarazem środek do realizacji celów długofalowych²⁸. Okres rządów Adenauera był o tyle istotny, że ukształtował ogólne założenia i priorytety polityki zagranicznej RFN w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych. Priorytety były wówczas nastę­pujące:

1) suwerenność i unia zachodnioeuropejska;

2) bezpieczeństwo militarne;

3) sojusz atlantycki i ścisła współpraca z USA;

4) remilitaryzacja;

5) odbudowa gospodarcza;

6) ponowne zjednoczenie ( Wiedervereingung);

7) zmniejszenie obciążenia przeszłością hitlerowską ²⁹. Przy głębszej analizie tej hierarchii celów można przyjąć, że cele 2), 3), 4) i 5) pełniły funkcję instrumentalną wobec celu 1), który był celem daleko-

²⁷ Ibidem, s. 182; K, von Beyme Die Regierungserklaerungen von Adenauer bis Schmidt, Muenchen 1980.

²⁸ A. Baring AussenpoUtikin Adenauer s Kanzlerdemokratie. Muenchen 1969, s. 59 i n.

²⁹ F.R. Pfetsch Einfuehrung in die .... s. 188.

29

siężnym, nakierowanym na zjednoczenie Niemiec. Mimo zmian ekip rzą­dzących (1963 r. i 1966 r.), cele sformułowane w okresie rządów Adcnauera miały wielką ..żywotność", choć podlegały określonej ewolucji na skutek zmieniania priorytetów. Do nowego spojrzenia na rolę i międzynarodową pozycję oraz związaną z tym potrzebę odmiennego formułowania celów polityki zagranicznej RFN doszło w okresie rządów kanclerza Willy Bran-dta (lata 1969-1974). Można by je ująć następująco:

1) odprężenie i porozumienie ze Wschodem przy równoczesnym umocnieniu i rozbudowie sojuszu atlantyckiego;

2) unormowanie stosunków z NRD ( (Gcregeltes Neben — urn! Miłei-

nander);

3) osłabienie obciążenia przeszłością hitlerowską;

4) intensyfikacja współpracy wielostronnej ³⁰.

Między powyższymi celami istniała ścisła współzależność. Podstawowe znaczenie miał cel 1), stawiający przed RFN nowe zadania w sytuacji złagodzenia napięć w stosunkach Wschód-Zachód. Udało się osiągnąć w stosunkowo krótkim czasie znaczne sukcesy w zakresie normalizacji stosunków z krajami socjalistycznymi, natomiast stopniowo wyłaniały się trudności, wynikające z faktu, iż odprężeniu politycznemu nie towarzyszyły większe sukcesy w dziedzinie rozbrojenia. Działania RFN na rzecz umoc­nienia NATO już zawierały w sobie zalążek przyszłych konfliktów z ZSRR oraz jego sojusznikami. Normalizacja stosunków RFN—NRD (lata 1972-1974) wiązała się także z uregulowaniem dostępuj obecności RFN do Berlina Zachodniego (1971), doprowadzając do wygaszenia jednego z naj­bardziej zapalnych ognisk w stosunkach Wschód-Zachód, przy zachowaniu określonych uprawnień i gwarancji czterech mocarstw. Powyższe działania przyczyniły się do złagodzenia polemiki między RFN a krajami wspólnoty socjalistycznej, wpływając także na poprawę wizerunku RFN w świecie. Umożliwiło to także przystąpienie RFN do ONZ (1973) oraz rozszerzenie swobody jej działania na arenie międzynarodowej, ponieważ mogła ona wykorzystać swoje atuty wewnętrzne do rozszerzenia powiązań dwustron­nych i wielostronnych.

W latach 1974-1982 nastąpiło przewartościowanie priorytetów w polityce zagranicznej RFN. Wiązało się to, z jednej strony, ze zmianą ekipy rządzącej w ramach koalicji SPD/FDP i przejęciem urzędu kanclerskiego

³⁰ Ibidem, s. 189; A. Baring Machtwechsel, Die Area BrandtlSckeel. Opladen J982 s. 250 i n.

30

przez Helmuta Schmidta, a z drugiej — ze zmianami w gospodarce świato­wej (kryzys paliwowo-energetyczny, dążenie krajów rozwijających się do ustanowienia „nowego ładu ekonomicznego" i in.)- Hierarchia priorytetów przedstawiała się wówczas następująco:

1) międzynarodowa koordynacja problemów gospodarki światowej,, głównie jednak świata kapitalistycznego;

2) dążenie do umocnienia i rozbudowy sojuszu zachodniego przy równoczesnej preferencji współpracy francusko-zachodnioniemieckiej w ra­mach polityki europejskiej oraz gospodarki świata kapitalistycznego;

3) rozszerzenie współpracy wielostronnej w stosunkach Wschód-Za­chód przy dążeniu do równomiernego odprężenia (głeicfigewichtige Ent-spamntng);

4) stosunki zkrajsmi rozwijającymi się;

5) łagodzenie napięć i konfliktów międzynarodowych, w tym zwalczanie terroryzmu³¹.

Powyższe cele i priorytety były charakterystyczne dla polityki zagra­nicznej RFN drugiej połowy lat siedemdziesiątych; od początku lat osiem­dziesiątych rozpoczął się proces ich dalszego przewartościowywania ze wzglę­du na wzrost napięcia stosunków Wschód-Zachód.

Do zmiany koalicji rządzącej w Bonn (I października 1982 r.) RFN dążyła do utrzymania zdobyczy polityki odprężenia lat siedemdziesiątych, lecz jednocześnie coraz bardziej angażowała się w popieranie polityki konfron­tacyjnej USA wobec ZSRR, co stopniowo stawiało pod znakiem zapytania jej dotychczasową uprzywilejowaną pozycję w stosunkach Wschód-Zachód. Dotyczyło to głównie sfery militarnej, ponieważ ze względu na własne korzyści gospodarcze RFN wspólnie z innymi krajami EWG odrzucała amerykańską politykę bojkotu i sankcji ekonomicznych wobec państw wspólnoty socjalistycznej, głównie ZSRR i Polski. RFN popierała zatem tylko te działania USA, które uznawała za istotne z punktu widzenia własnych interesów. Ważnym elementem polityki zagranicznej była też próba nowego zdefiniowania stosunku wobec krajów rozwijających się przy uwzględnieniu własnych interesów i celów ekonomicznych oraz potrzeby rozszerzania swoich wpływów na arenie międzynarodowej. W ten sposób na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych RFN przeszła do aktywniejszej roli w systemie międzynarodowym, co z kolei zwiększało jej

³¹ F.R. Pfetsch Einfuehrung in die.,., s. 185; Bilanz der sozialliberalen Koalition 1969 - 1982, op. ci!., s. 68 i n.

31

odpowiedzialność za rozwiązywanie wielu problemów regionalnych i glo­balnych.

Powstanie koalicji CDU/CSU/FDP w 1982 r. nie doprowadziło do większych zmian w celach polityki zagranicznej. Nowa ekipa rządząca, de­klarując jej kontynuowanie, sformułowała po wyborach do Bundestagu 6 marca 1983 r. nowe punkty ciężkości (Schwerpunkte), mianowicie, poli­tykę na rzecz:

1) wolności (Politik fuer die Freihelt);

2) pokoju w Europie i świecie (Politik fuer den Ffieden in Europa itnd wełtweit);

3} prawa samostanowienia dla całego narodu niemieckiego (Politik fuer das Selbstbestimmungsrecht desganzen deutschen Volkes}\

4) jedności Europy Zachodniej (Politik fuer de Einheit Europaś);

5) praw człowieka oraz przeciw głodowi i nędzy (Politik fuer die Mens-chenrechte und gegen Hunger und Not)³².

Powyższe zasady odznaczają się dużą ogólnikowością, lecz w istocie świadczą zarówno o kontynuacji głównych celów, jak i naiyceniu polityki zagranicznej treściami ideologicznymi. Obok deklarowania realizacji po­lityki na rzecz pokoju i m'ęizy,iarcdowej współpracy, można wyłonić w nich nowe akcenty w na tępujących zakresach:

— działania na rzecz um3C'iienia sojaszu zachodniego przy prioryteto­wym traktowaniu długofalowego celu — osiągnięcia jedności Europy Za­chodniej ;

— nadania kwestii „jedności niemieckiej" nowej jakości w aspekcie prawa do samostanowienia, zmierzając do stworzenia przesłanek przyszłego zjednoczenia Niemiec;

— prowadzenia selektywnej polityki wobec krajów „trzeciego świata" według kryteriów ideologicznych pod hasłem tzw. praw człowieka.

W praktycznej polityce forsowanie przez konserwatywno-liberalny rząd RFN „otwartości kwestii niemieckiej" oraz polityki modus \ivendi wobec krajów wspólnoty socjalistycznej postawiło pod znakiem zapytania intensyfikację stosunków z NRD, przy równoczesnym dążeniu do „ogra­niczenia szkód" oraz ich wyłączenia z narastającego konfliktu Wschód-Za-chód. Wyrażenie przez RFN pod koniec 1983 r. zgody na stacjonowanie na jej terytorium amerykańskich rakiet eurostrategicznych średniego za-

³² Das Programm der Eniemnmg. Dis RegieriiKgserklaerung von Bundeskanzler Helmut Kohl am 4, Mai 1983. Bonn 1983.

32

sięgu stworzyło nową sytuację, która musi prowadzić do ograniczenia ak­tywności, a przede wszystkim swobody działania RFN na arenie międzyna­rodowej. Przestała ona bowiem odgrywać rolę aktywnej partnerki dialogu odprężeniowego w stosunkach Wschód-Zachód.

Nie negując powyższej specyfikacji celów i priorytetów w polityce za­granicznej RFN, należy dążyć do uściślenia jej zasadniczych interesów. Nie tylko mają one długofalowy charakter, lecz wyznaczają ramy i zakres swobody podejmowania decyzji szczegółowych przez każdorazowe ekipy rządzące, wpływając na kierunki polityki zagranicznej RFN. Można wy­różnić trzy podstawowe interesy: klasowy, narodowy i państwowy. Pierwszy ma znaczenie nadrzędne, ponieważ odzwierciedla dążenie zachodnioniemieckich klas posiadających do zachowania w RFN ustroju kapitalistycznego, określanego powszechnie jako „wolność" (Freiheit), którego oczywistą konsekwencją zewnętrzną jest ścisły sojusz z USA oraz państwami Europy Zachodniej. Niekiedy przypisuje mu się funkcję normy ustrojowej, przedstawiając go obrazowo jako „drugą Ustawę Zasadniczą" dla RFN. Stanowi on zatem priorytetowy kierunek polityki zagranicznej — politykę zachodnią (Westpolitik), która realizuje nadrzędne wartości z punktu widzenia egzystencji i funkcjonowania całego systemu politycznego. Wartości i normy leżące u podstaw interesu klasowego rozstrzygają po­nadto o składzie ośrodka decyzyjnego oraz ustalaniu celów i priorytetów w pozostałych zakresach i kierunkach polityki zagranicznej RFN.

Interes narodowy wiąże się z postulatem dążenia do zjedno­czenia Niemiec, który jest także normą ustrojową, określającą obowiązki wszystkich organów państwowych RFN. Nie ulega najmniejszej wątpli­wości, iż bliżej nieokreślone zjednoczenie Niemiec lub osiągnięcie tzw. jedności niemieckiej może się odbyć tylko na bazie ustroju kapitalistycz­nego. Natomiast sprawą każdorazowej ekipy rządzącej jest tylko dobranie odpowiednich środków, które ułatwiłyby realizację powyższego celu. In­teres narodowy wyznacza niezmiernie ważny kierunek polityki zagranicz­nej RFN — politykę niemiecką (Deutschlandpolitik). Wzbudza ona wiele kontrowersji, ponieważ realizacja celów wynikających z jej założeń musi pośrednio lub bezpośrednio podważać ukształtowane po II wojnie świa­towej polityczno-terytorialne status quo, a więc w konsekwencji prowadzić do licznych napięć.

Interes państwowy wyraża potrzebę stabilizacji wewnętrznej i systematyczne dążenie RFN do rozszerzenia swobody działania, a ponadto podniesienia autorytetu i prestiżu na arenie międzynarodowej. Realizacja

3 — Polityka zagraniczna RFN

33

interesu państwowego od początku istnienia RFN powodowała wiele tru­dności, ponieważ chociażby pod względem doktrynalnym określano ją jako pewnego rodzaju ,,prowizorium" do chwili ostatecznego zjednoczenia Niemiec. Dodatkowym obciążeniem dla polityki zagranicznej RFN był fakt, iż do końca lat sześćdziesiątych kryteria wynikające z interesu klaso­wego, a przede wszystkim narodowego, przesądzały o charakterze stosun­ków wzajemnych z innymi państwami. Dlatego mimo deklarowania przez RFN polityki pokojowej (Friedenspolitik) oraz polityki odprężenia (Ents-pannungspolitik), jej stosunki z krajami socjalistycznymi (Ostpolitik} oraz krajami rozwijającymi się (EntwickhtngsłaenderpoUtik) napotykały wiele przeszkód i trudności. Wymagało to na początku lat siedemdziesiątych dokonania określonej korekty założeń doktrynalnych i celów w polityce zagranicznej, które jednak ze względu na układ sił klasowych i wewnętrzną strukturę systemu politycznego, nie mogły doczekać się takich innowacji, aby całkowicie odpowiadały wymogom rozwoju systemu międzynarodo­wego.

Rozpatrując wzajemne relacje między interesami, celami i priorytetami w polityce zagranicznej RFN, można stwierdzić, że:

1) interesy wyrażają wartości i normy nadrzędne, które mają charakter długofalowy i zapewniają trwałość systemu politycznego oraz związane z tym usytuowanie RFN w systemie międzynarodowym;

2) każdorazowe cele stanowi koordynacja zadań wynikających z reali­zacji poszczególnych interesów na podstawie wyznaczników wewnętrznych i zewnętrznych polityki zagranicznej RFN i dlatego podlegają okresowej zmianie lub modyfikacji;

3) priorytety i opcje są świadomym wyborem rozwiązań oraz konkret­nych działań ośrodków decyzyjnych w polityce zagranicznej.

Periodyzacja polityki zagranicznej RFN

Dokonanie nawet bardzo ogólnej i schematycznej periodyzacji polityki zagranicznej RFN napotyka trudności, ponieważ wymaga jednoczesnego uwzględnienia wielu złożonych i różnorakich czynników rozwoju wewnę­trznego i zewnętrznego, jak też ewolucji systemu międzynarodowego.. Dodatkową przeszkodą jest także splatanie się tendencji do kontynuacji z elementami innowacyjnymi, które komplikują ostrość wyznaczania granic między poszczególnymi okresami. Dlatego w dotychczasowej literaturze

34

przedmiotu trudno doszukać się pełnej zgodności odnośnie do periodyzacji polityki zagranicznej RFN w jej całościowym ujęciu. Hanrieder rozpatruje politykę zagraniczną RFN w trzech zasadniczych fazach:

1) faza rozwojowa (1949-1959);

2) rozwiązania przejściowe (1959 -1969);

3) konsolidacja (l 969-1980)³³.

Autorka wielu opracowań zachodnioniernieckich, Helga Haftendorn, rozpatruje rozwój polityki zagranicznej RFN w następujących etapach:

1) era Adenauera jako konstytutywny okres polityki powojennej (1949-1969);

2) pierwszy okres rządów koalicji socjalliberalnej — „przejście na drugi brzeg" (1969 -1974);

3) rządy ekipy Schmidta-Genschera — kontynuacja i konsolidacja (1974-1982);

4) nowe przewartościowania rządów koalicji chadecko-liberalnej (CDU/CSU/FDP) po 1982 r.³⁴

Frank R. Pfetsch wyróżnia następujące okresy (Perioden} chronologiczne polityki zagranicznej RFN: 1) 1945-1949; 2) 1949-1956; 3) 1956/1957--1963; 4) 1963-1969; 5) 1969-1974; 6) 1974-1979 (monografia obejmuje okres do końca lat siedemdziesiątych)³⁵.

Przedstawione wyżej propozycje periodyzacji polityki zagranicznej RFN nie wyczerpują zagadnienia, lecz odzwierciedlają zasadnicze tendencje występujące w politologii burżuazyjnej. Nie wnikając w szczegółowe uzasad­nianie wyboru określonych rozwiązań, ograniczamy się tu do przedsta­wienia własnych propozycji w tym zakresie. Dyskusyjne jest wyodrębnienie lat 1945-1949, w których RFN jeszcze formalnie nie istniała, a całkowitą kontrolę i odpowiedzialność za rozwój zachodnich stref okupacyjnych ponosiły mocarstwa zachodnie. Z drugiej jednak strony, trudno zaprze­czyć, że w tamtym okresie stworzono szereg faktów dokonanych w aspekcie wewnętrznym i zewnętrznym, które przesądziły o dalszym rozwoju „pro­blemu niemieckiego" i wyznaczały miejsce nowo powstałego państwa w sys­temie międzynarodowym. Dlatego przy analizie polityki zagranicznej RFN trudno byłoby pominąć szczególnie lata 1948 -1949, w których dojrzewały podstawy ustrojowe, system społeczno-gospodarczy i orientacja zewnętrzna

³³ W.F. Kanrieder Fragmente der Macht..., s. 10 i n.

³⁴ H. Haftendorn Sicherheit mul Enłspannung Aussenpaliiik der Bundesrepublik DeirtscMand 1955 - 1932. Baden-Baden 1983.

³⁵ F.R. Pfetsch Die Aussenpolitik der BRD .... s. 107 i n.

35

separatystycznego państwa zachodnioniemieckiego. Bezdyskusyjny wy­daje się natomiast okres 1949 -1955, w którym RFN uzyskiwała systema­tyczny wzrost uprawnień jako suwerenny podmiot stosunków międzynaro­dowych. Rok 1955 jako cezura wydaje się o tyle uzasadniony, że RFN stała się członkiem NATO i Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE), co prze­sądzało o charakterze orientacji i głównych kierunkach polityki zagranicz­nej. Najwięcej kontrowersji wzbudza jednak kolejny okres (1955-1969) z następujących przyczyn:

— znacznych wahań wewnątrz systemu międzynarodowego, a szcze­gólnie w stosunkach Wschód—Zachód —„odwilż" 1955-1960, ponowny wzrost napięcia w latach 1960-1969 oraz postępy odprężenia w latach siedemdziesiątych, które nie pozostały bez wpływu na kształt polityki zagranicznej RFN;

— wywierania przemożnego wpływu na kształtowanie założeń dok­trynalnych i realizację polityki zagranicznej osobiście przez pierwszego kanclerza federalnego, Konrada Adenauera, i jego najbliższe otoczenie, co trwało poza okres sprawowania przez niego władzy (1963);

— występowania współzależności między procesami politycznymi i społeczno-gospodarczymi, które znalazły zróżnicowany oddźwięk we­wnątrz ekip rządzących, przyczyniając się do przekształcania układu sił politycznych oraz mechanizmu decyzyjnego w polityce zagranicznej³⁶.

Dlatego dyskusyjna wydaje się wielu badaczom sprawa cezury czasowej powyższego okresu. Niewątpliwie apogeum władzy Adenauera przypadło na lata 1957-1961, kiedy po uzyskaniu bezwzględnej większości głosów w wyborach do Bundestagu w 1957 r. umocnił on swoją pozycję w ośrodku decyzyjnym i autokratycznie wpływał na decyzje polityczne w polityce wewnętrznej i zagranicznej. Natomiast na przełomie roku 1961 i 1962 na­stąpił spadek jego wpływów, choć formalnie fotel kanclerski utrzymał do 1963 r. Mimo różnych poszukiwań innowacyjnych w polityce niemieckiej i wschodniej, ani okres rządów „wielkiej koalicji" CDU/CSU/SPD (1966-

-1969), ani tym bardziej — nieudolnych rządów Ludwiga Erharda (1963-

-1966) nie upoważniają w żadnym razie do wyodrębniania dodatkowych etapów polityki zagranicznej RFN. Uwzględniając zatem całokształt oko­liczności, wyodrębniamy lata 1955-1969 z dwoma wyraźnymi podokre-sami: a) 1955-1962/1963 i b) 1963-1969. W sumie jednak lata 1955-1969

³⁶ Zob. szerzej H.J. Winkler Die Zusammenhaenge von wirtschafiUchen und politi-schem System in den verschiedenen Perioden der Bundesrepublik, [w:] Demokratie als Teilhabe. Koeln 1981, s. 189-208.

36

stanowią okres tak spójny i jednorodny pod względem interesów i celów w polityce zagranicznej, że należy go ujmować całościowo. Zaważył on także w wysokim stopniu na rozwoju polityki zagranicznej RFN w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, w których już ściślej można wyróżnić następujące okresy: 1969-1974, 1974-1982 oraz po 1982/1983.

Lata 1969-1974 pokrywają się z okresem rządów koalicji socjalliberalnej, kiedy u steru władzy znajdowała się ekipa Brandta-Scheela. Nastą­piła wówczas próba nowego ujęcia roli RFN w systemie międzynarodo­wym, czego logiczną konsekwencją musiało być dostosowanie polityki wschodniej i niemieckiej do wymogów polityki odprężenia w stosunkach Wschód—Zachód. Były to jednak zmiany ograniczone, ponieważ mimo o-kreślonych tendencji reformatorskich, nie mogły one wyjść poza ramy za­łożeń prawno-systemowych ukształtowanych w okresie poprzednim. Komplikacja problemów wewnętrznych i międzynarodowych od 1973 r. przyczyniła się do zmiany ekipy rządzącej w ramach koalicji socjalliberalnej. Dlatego następny okres pokrywa się właściwie z rządami ekipy Schmidta--Genschera w latach 1974-1982. Nastąpiła wówczas konsolidacja oraz umocnienie międzynarodowej pozycji RFN, choć ponowny wzrost na­pięcia w stosunkach Wschód—Zachód i trudności wewnętrzne na początku lat osiemdziesiątych spowodowały znaczne rozbieżności wewnątrz koalicji socjalliberalnej, doprowadzając do jej rozpadu (1982). Powstanie koalicji CDU/CSU/FDP na jesieni 1982 r. nie doprowadziło do nagłego zwrotu w polityce zagranicznej, chociaż w coraz wyższym stopniu, mimo formalnego deklarowania kontynuacji, doszło do jej reorientacji „na prawo". Zwy­cięstwo chadecji w sojuszu z liberałami w przedterminowych wyborach do Bundestagu 6 marca 1983 r. jeszcze bardziej wzmocniło elementy zacho­wawcze w polityce wewnętrznej i zagranicznej, choć równocześnie na tle stacjonowania na terytorium RFN nowych broni amerykańskich doszło do największych od połowy lat pięćdziesiątych kontrowersji nie tylko między koalicją rządzącą a partiami opozycyjnymi, lecz także w społeczeństwie zachodnioniemieckim. Koncentrowały się one głównie wokół problemów polityki bezpieczeństwa, choć w dużej mierze odnosiły się także do pozos­tałych kierunków polityki zagranicznej.

Ogólnie można zatem wyróżnić następujące okresy kształtowania i realizacji polityki zagranicznej RFN: okres poprzedzający (1945- 1949) oraz lata: 1949-1955, 1955-1969, 1969-1974, 1974-1982 i po 1982 r.

37

Rozdział II

GŁÓWNE KIERUNKI I PROBLEMY POLITYKI ZAGRANICZNEJ RFN

Różnorodność wyznaczników i ogólny charakter celów polityki zagranicznej RFN wymaga jej skonkretyzowania pod względem zarówno rozwoju przestrzennego, jak i zakresu problemowego. W literaturze naukowej wyróżnia się kręgi, kierunki i zakresy problemowe polityki zagranicznej RFN¹. Zasadniczo należy je rozpatrywać w ścisłej korelacji, ponieważ oddziałują na siebie oraz przenikają się. Z metodologicznego punktu widzenia wymagają jednak odrębnego potraktowania w celu lepszego zrozumienia współzależności i złożoności całokształtu tej poli­tyki. Z punktu widzenia kryterium geograficznego oraz naro­dowego politykę zagraniczną RFN należy rozpatrywać w kręgach: atlantyckim, europejskim, narodowym (albo germanocentrycznym) oraz globalnym ². W powiązaniu z przedstawionymi wyżej interesami kręgi te określają główne kierunki polityki zagranicznej RFN.

Krąg atlantycki i europejski wyznaczają ramy polityki zachodniej i wschodniej RFN, które z kolei rzutują na jej miejsce i rolę w stosunkach Wschód—Zachód. Od charakteru tych stosunków — konfliktowego lub odprężeniowego — w wysokim stopniu zależy polityka niemiecka RFN, której specyfika wiąże się z rozwojem „problemu niemieckiego" po II wojnie światowej. Krąg globalny wynika z ponadregionalnych interesów RFN i wyraża się przede wszystkim w:

— działalności w organizacjach międzynarodowych, szczególnie ONZ;

— kształtowaniu polityki wobec krajów rozwijających się;

— ekspansji gospodarczej na rynki światowe.

W polityce zachodniej do zagadnień najważniejszych można zaliczyć:

— zaangażowanie RFN w proces integracji zachodnioeuropejskiej;

¹ Por. D. Caleo The German Problem Reconsidered. Cambridge 1978; A. Grosser Geschichte Deutschlands ... \ F.R. Pfetsch Die Aussenpolitik der BRD ..., s. 9 - 12, ³ Por. H.P. Schwarz Vom Reich żur Bundesrepublik, Neuwied 1966.

38

— realizację polityki bezpieczeństwa;

— rozwój stosunków z USA i Francją.

Politykę wschodnią należy rozpatrywać przede wszystkim jako dą­żenie RFN do ułożenia stosunków dwustronnych i wielostronnych z pań­stwami socjalistycznymi, pełniących jednak służebną funkcję wobec poli­tyki zachodniej i niemieckiej. Zasadniczymi elementami polityki niemieckiej RFN są:

— różnorodne i długofalowe strategie zmierzające do zjednoczenia Niemiec;

— umocnienie powiązań z Berlinem Zachodnim;

— układanie stosunków z drugim państwem niemieckim — NRD.

Analiza kierunków i zakresów problemowych polityki zagranicznej RFN w szerokim ujęciu wykracza poza możliwości autora ze względu na ramy monografii. Zatem tylko zasygnalizujemy tu ważniejsze zagadnienia polityki zagranicznej w aspektach genetycznym, funkcjonalnym i celo­wości, będących nieodłącznym składnikiem jej mechanizmu decyzyjnego.

Polityka zachodnia

Polityka zachodnia obejmuje całość stosunków RFN z wysoko rozwinię­tymi państwami kapitalistycznymi, szczególnie Europy Zachodniej i Ame­ryki Północnej, z którymi jest ściśle powiązana pod względem polityczno--militarnym i gospodarczym. Wywodzi się ona z rozwoju wydarzeń w Niemczech po 1945 r. i przejęcia zwierzchniej władzy w zachodnich strefach okupacyjnych Niemiec przez USA, Wielką Brytanię i Francję, które w o-kresie kulminacji napięcia stosunków Wschód—Zachód („zimna wojna") doprowadziły do utworzenia w 1949 r. separatystycznego państwa za-chodnioniemieckiego³. W koncepcji mocarstw zachodnich, a przede wszystkim USA, RFN miała odegrać pierwszoplanową rolę w „polityce powstrzymywania komunizmu", a następnie „wyzwalania", wzmacniając pozycję Zachodu w konfrontacji z ZSRR oraz jego sojusznikami w krajach, środkowej i południowej Europy. Jej gorącym rzecznikiem był przywódca CDU brytyjskiej strefy okupacyjnej, a następnie wszystkich trzech stref zachodnich i pierwszy kanclerz federalny, Konrad Adenauer. Już przed

³ H.P. Schwarz Die Politik der Westbindung und die Stalsraeson der Bundesrepublik Deutschland, [w:] „Zeitschrift fuer Politik" 1974, nr 4, s. 307-377; Adenauer — Studicrt t. l, Hrsg. von R. Morscy und K.Roepgen. Frankfurt am Main 1971.

39.

RFN w latach 1970- 1973. Dopiero od przejęcia urzędu prezydenta we Francji przez Valery'ego Giscarda d'Estaing, a w RFN urzędu kanclerza przez Helmuta Schmidta współpraca francusko-zachodnioniemiecka za­cieśniła się. Według znawcy zagadnienia, francuskiego politologa i histo­ryka, Henri Menudiera. było to współdziałanie oparte na zasadzie polityki pragmatycznej ^6S. Przynosiła ona RFN większe korzyści, ponieważ uła­twiała jej znaczne umocnienie się w sojuszu zachodnim oraz rozszerzenie swobody działania na arenie międzynarodowej. Za cenę minimalnych ustępstw finansowych w EWG Republika Federalna uzyskała poparcie Fran­cji we wszystkich ważnych dla siebie sprawach międzynarodowych. Obejmo­wało to politykę odprężenia, jak i rozszerzenia EWG oraz jej kooperację z krajami rozwijającymi się, a także rozszerzenie stosunków dwustronnych. W sferze gospodarczej RFN uzyskała znaczną przewagę, która ograniczała swobodę działania Francji⁶⁶. Powyższa sytuacja utrzymuje się także po zmia­nie prezydenta i koalicji rządzącej we Francji (Mitterand i socjaliści) w 1981 r. oraz w RFN (H. Koni i koalicja CDU/CSU/FDP) w 1982 r.⁶⁷ Powiązania dwustronne osiągnęły już tak wysoki poziom, że nie mogą one być naru­szone przez zmiany układu sił wewnętrznych. Nowym elementem współdzia­łania w latach osiemdziesiątych jest rozważanie możliwości współpracy w dziedzinie militarnej, która wprawdzie obejmuje różne działy produkcji rakiet i broni, ale wyklucza—jak dotychczas — kooperację nuklearną⁶⁸. Militarne współdziałanie z Francją nie może stanowić dla RFN ekwiwalentu gwarancji i poparcia przez USA, a z kolei Francja nie chce się wyrzec swojej autonomii nuklearnej w ogólnej strategii Zachodu. W pełni uzasadnia to sformułowanie pytania: czy sojusz francusko-zachodnioniemiecki oparty jest na partnerstwie, czy na konkurencji? Biorąc pod uwagę cało­kształt uwarunkowań i doświadczeń w zakresie kształtowania stosunków Francja—RFN, można by im przypisać konkurencyjność, wbrew zachodnio-niemicckim deklaracjom o partnerstwie. Nie zmienia to jednak faktu, że Francja pozostanie — obok USA — najważniejszym składnikiem polityki zachodniej RFN. Wewnątrz sojuszu zachodniego konkurencja i integracja

⁶⁵ H.Menudier Deutsch-franzoesische— Beziehungen und europaeische fntegration, .[w:] Buendnis im Btiendnis op. ci!., s. 47 i n.

⁶⁶ D. Menyscb, H. Unterwedde Partner oder Konkurenten. Wirtschaftliche Benzie-.hungcn zwischen naiionalen Strategien und internationalen Abhaengigkeilen, [w:] Bitendnis im Beundnis .... s. 105- 139.

⁶⁷ H. Menudier op. cit., s. 155 i n.

⁶⁸ L. Ruehl Europaeische Sicherheit urid atontare Bcdrohimg, [w:] Buendnis im Biten­dnis .... s. 92-104.

62

są związane, nie można jednak wykluczyć, iż w określonych sytuacjach stosunki RFN—Francja poddane zostaną surowej próbie, a nawet mogą przybrać charakter rywalizacji⁶⁹.

Powyższe zagadnienie należy rozpatrywać szerzej, na tle stosunków między RFN a Francją i Wielką Brytanią, które obok kooperacji wewnątrz EWG mają wiele specyficznych interesów oraz odmienną strategię i taktykę wobec USA⁷⁰. W wyniku przystąpienia Wielkiej Brytanii do EWG poja­wiło się zagrożenie bilateralizmu francusko-zachodnioniemieckiego. Nie­wątpliwie Stany Zjednoczone będą starały się wykorzystywać odmienność interesów tych państw do utrzymania swej dominującej pozycji w sojuszu, zachodnim.

W powyższym kontekście określone znaczenie mają także stosunki RFN z Wielką Brytanią. Mimo zainicjowania dwustronnych rozmów (Wilton Park i Koeningswinter), nie udało się dotychczas doprowadzić do ich zinstytucjonalizowania na wzór „układu elizejskiego". Wynikało to przede wszystkim ze ściślejszej współpracy Wielkiej Brytanii z USA oraz utrzymy­wania przez nią szerokich kontaktów z dawnymi koloniami w ramach brytyjskiej Wspólnoty Narodów. Należy jednak uwzględniać fakt, że na terenie RFN stacjonują wojska brytyjskie (tzw. Armia Renu w liczbie około 50 000 żołnierzy) oraz odpowiedzialność Londynu za „problem niemiecki" z tytułu porozumień sojuszniczych z lat 1944 - 1945, jak rów­nież jego poparcie zasadniczych celów polityki zagranicznej RFN⁷¹.

Polityka niemiecka i wschodnia

a problem odprężenia w stosunkach Wschód—Zachód

Między polityką niemiecką i wschodnią RFN a problemem odprężenia w stosunkach Wschód-Zachód zachodzi ścisła współzależność, dlatego-można omówić je łącznie. Na ten temat napisano już wiele prac, dlatego tu wyeksponujemy tylko sprawy najważniejsze ⁷².

⁶⁹ W. Loth Europa in der Welpolitik, [w:] Das zwanzigate Jahrhundert — Europa' flach dem Wdkrieg. Frankfurt am Main 1983, s. 469 - 513.

⁷⁰ W. Miaczyński Wielka Brytania a Francja i RFN—sojusz i sprzeczności. War­szawa 1984.

⁷¹ O.M. von Gablantz Die Bedeittung Grossbritaniens, [\v:] 'Handbuch der deutschen Aussenpoliiik, op. cit., s. 346 - 353.

⁷² Por. prace z obszernymi przeglądami bibliograficznymi: R. Seidelmann Von der Westintegration żur den Ostvertraegen, op. cit., H. Haftendorn Entspannung und Sicher­heit, op. cit.

63

Główne elementy i założenia polityki zjednoczeniowej i niemieckie)

Z chwilą utworzenia RFN wyłonił się problem „ponownego zjednoczenia" Niemiec, który stał się pierwszoplanowym celem jej polityki niemieckiej. Adenauer ujmował ten cel lapidarnie — „zjednoczenie w pokoju i wolności" (Wiedervereinigung in Frieden wid Freiheit) co miało sugerować jego reali­zację przy zachowaniu dwóch warunków:

— osiągnięcie zjednoczenia w drodze pokojowej;

— utrzymanie przez zjednoczone Niemcy ustroju burżuazyjno-demokra-tycznego ⁷³.

Głębsza analiza politycznej działalności RFN odnośnie do tych pro­blemów musi jednak prowadzić do odmiennego wniosku. Adenauer za­mierzał osiągnąć swój cel poprzez ścisłe związanie z Zachodem, aby poprzez umocnienie pozycji RFN jako partnerki i sojuszniczki, uzyskać poparcie zjednoczenia Niemiec. Bez poparcia trzech mocarstw zachodnich RFN nie uzyskałaby ani suwerenności, ani swobody działania niezbędnej do realiza­cji własnego interesu narodowego. Na podstawie dostępnych źródeł i li­teratury przedmiotu można stwierdzić, że Adenauer byt realistą w polityce i nie wierzył w możliwość osiągnięcia porozumienia między mocarstwami zachodnimi a ZSRR w sprawie zjednoczenia Niemiec⁷⁴. Dlatego jego stra­tegia przewidywała m. in.;

— zminimalizowanie skutków podziału przez nadanie ustrojowi RFN charakteru określonego prowizorium do chwili ponownego zjednoczenia Niemiec;

— uzurpowanie sobie prawa wyłącznej reprezentacji całych Niemiec

(Attein vetretungśanspruch);

— pozyskanie mocarstw zachodnich dla popierania Niemiec kapi­talistycznych, które zostałyby zintegrowane w sojuszu zachodnim;

— sformułowanie tezy negującej postanowienia umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r. oraz gbszą;ej, ie ostateczne uregulowanie granic Niemiec nastąpi w traktacie pokojowym (Friedensvenrag$vorbehak)⁷⁵, Powyższe

⁷³ A. Doering-Manteufel Die Bundesrepublik Deutschland in der Aera Adenauer. Aussenpolitik and innere Entwicklung. Duesseldorf 1983.

⁷⁴ A. Bandulet Die Bundesrepublik Deutschland zwischen USA, der Sowjetunion imd Frcmkreich. Wuerzburg 1969.

⁷⁵ Por. W. Besson Zum Yerhadtnis von Zieleń und Miiteln in Adenauers Ąussenpo-llfik, [w:] „Historische Zeitschrift" 1972, nr 214, s. 363-377; tenże Die Anfaenge der bunctesrepubtikanischen Aussenpolitik, [w:] Demokratisches System und potitische

64

założenia utrzymywały się do końca lat sześćdziesiątych, a następnie zostały nieco zmodyfikowane. W okresie wojny koreańskiej 1950-1953 w Stanach Zjednoczonych i innych państwach zachodnich koncepcje Adenauera spotkały się z dużą przychylnością. Metodą, za której pomocą zamierzano osiągnąć zjednoczenie Niemiec miały być „wolne wybory" pod kontrolą międzynarodową. W tym celu zgłoszono odpowiedni wniosek do Zgromadzenia OgóJnego ONZ, które wyłoniło odpowiednią komisję do zbadania możliwości przeprowadzenia wyborów, lecz nie został on zaakce­ptowany przez ZSRR. Rząd radziecki stał bowiem na stanowisku, że sprawa zjednoczenia Niemiec podlega wyłącznej kompetencji czterech mocarstw, a ponadto musi być uwzględniony nowy kształt terytorialny będący skutkiem bezwarunkowej kapitulacji III Rzeszy w 1945 r. Z drugiej strony, dyplomacja radziecka realnie oceniała możliwość integracji i remilitaryzacji Niemiec Zachodnich, starając się te procesy opóźnić lub zahamować, ponieważ zaostrzały one stosunki Wschód—Zachód. W tym kontekście nałeży roz­patrywać dyplomatyczną inicjatywę ZSRR z 10 marca 1952 r., wyrażoną w formie noty do mocarstw zachodnich, w której zgodził się on na prze­prowadzenie w obu państwach niemieckich wolnych wyborów w celu osią­gnięcia zjednoczenia Niemiec pod warunkiem:

— zobowiązania się do uznania granic zgodnie z umową poczdamską;

— zaakceptowania przez zjednoczone Niemcy statusu państwa neu­tralnego.

Wokół noty nagromadziła się ogromna literatura, której zrelacjonowanie zajęłoby tu za dużo miejsca⁷⁶. Ogólnie chodziło o odpowiedź na pytanie: czy oferta radziecka była wiarygodna i czy mocarstwa zachodnie i RFN nie zaprzepaściły szansy zjednoczenia Niemiec? Odnośnie do pierwszej sprawy zarysowują się dwie tendencje: pierwsza —zakładająca, że ZSRR

Praxis in der Bundesrepublik. Muenchen 1973, s. 359 - 376; H,P. Schwarz Die Aera Ade­nauer 1949 - 1957. Stuttgart 1982, t. l; w literaturze polskiej: L. Janicki Republika Fe­deralna Niemiec wobec terytorialno-politycznych następstw klęski i upadku III Rzeszy. Poznań 1982.

⁷⁶ Por. różne punkty widzenia: O. Mayer Die sowjetische Deutschlandpolitik im Jahre 1952. Tuebingen 1972; w literaturze radzieckiej: A.A. Gałkin, D.E. Melnikow SSSR, zapadnije dzierżawy i germański) wopros', Moskwa 1960; P.A. Nikotajew Politika sowjetskogo Sojuza w germanskom woprosie, Moskwa 1966; w literaturze polskiej: L. Pa-stusiak Wielkie mocarstwo wobec podziału i zjednoczenia Niemiec. Katowice 1984, wyd, II; E. Cziomer Stanowisko ZSRR wobec ,,sprawy niemieckiej" i stosunków wzajemnych między NRD a RFN (1945 - 1975}, [w:] Z dziejów stosunków polsko-radzieckich i rozwoju wspól­noty państw socjalistycznych. Warszawa J981, s, 125,

5 — Polityka zagraniczna RFN

65

uczynił jedynie krok taktyczny, aby nie dopuścić do zachodniej integracji i remilitaryzacji RFN; druga — przyznająca jej wysoki stopień wiarygod­ności ze względu na preferowanie bezpieczeństwa i kooperacji, a unikanie napięcia w stosunkach Wschód-Zachód.

Odnośnie do drugiej sprawy panuje niemal powszechny pogląd, że strona zachodnia popełniła wyraźny błąd odrzucając notę z 10 marca 1952 r., nigdy nie starając się o zbadanie szczerości intencji ZSRR. W samej RFN główni politycy SPD, a nawet CDU (np. Gustav Heinemann) podczas, debaty w Bundestagu w 1958 r. zarzucali Adenauerowi świadome zaprze­paszczenie szansy zjednoczenia Niemiec poprzez brak zainteresowania ofertą radziecka. Analizując rozwój wydarzeń od marca do 26 maja 1952 r., tj. od noty radzieckiej do podpisania Traktatu Ogólnego, można dojść do przekonania, że pośpiech Adenauera był uzasadniony. Miał on już wcześniej sformułowaną strategię i taktykę w ramach polityki zachodniej i dlatego nie miał najmniejszych wątpliwości, że nie można sprawy dłużej przewle­kać. Wraz z mocarstwami zachodnimi obserwował on z dużymi obawami wzrost tendencji neutrali stycznych wśród społeczeństwa zachodni on śemiec-kiego. Ponadto musiał brać pod uwagę fakt, że w 1953 r. odbędą się wybory do Bundestagu, które w razie zwłoki mogłyby przynieść wyniki niekorzystne dla RFN. Dlatego obok aspektów zewnętrznych ważną roi? odgrywały tu uwarunkowania wewnętrzne. Przytoczymy nieco szerzej sformułowania art. 7 układu z 26 maja 1952 r., ponieważ dotychczas stanowią one długo­falowy i nadal obowiązujący cel polityki niemieckiej rządu federalnego:

„1) Republika Federalna i trzy mocarstwa są zgodne, że ważnym celem ich wspólnej polityki jest ustanowienie między Niemcami a ich dawnymi przeciwnikami uzgodnionej regulacji traktatowo-pokojowej dla całych Niemiec, która powinna tworzyć podstawę trwałego pokoju. Są one także zgodne w tym, że ostateczne ustalenie granic Niemiec musi być odłożone-do czasu tej regulacji.

2) Do zawarcia traktatu pokojowego państwa sygnatariusze będą współdziałać w urzeczywistnieniu środkami pokojowymi ich wspólnego celu: zjednoczenia Niemiec — mających taki ustrój wolnościowo-demokratyczny, jaki ma Republika Federalna — zjednoczonych ze Wspólnotą Europejską.

3) W razie zjednoczenia Niemiec — z zastrzeżeniem ponownego uzgod­nienia— trzy mocarstwa rozciągną prawa, które uzyskała Republika Federalna na podstawie tego układu i układów uzupełniających, na zjednoczone Niemcy i wyrażą zgodę, żeby te prawa na podstawie układów o utwo-

66

rżeniu zintegrowanej Wspólnoty Europejskiej w równym stopniu obowiązy­wały [...]•

4} Trzy mocarstwa będą konsultowały wszystkie inne sprawy odnośnie do Republiki Federalnej dotyczące wykonywania ich praw w odniesieniu do NiCiTiiss jako całości" ⁷⁷.

W nowym ujęciu układu z 23 października 1954 r. skreślono cały pod­punkt 3 artykułu z2 W2g'ędu na odrzucenie projektu utworzenia EWO. Równocześnie zmieniono art. 2 głoszący m. in.: „Ze względu na sytuację międzynarodową, która dotychczas uniemożliwiała zjednoczenie Niemiec i zawarcie traktatu pokojowego, trzy mocarstwa zachowują dotychczas przez nie wykonywane lub posiadane prawa i obowiązki w odiiesieniu do Bsrlina i Niemiec jako całości włącznie z~ zjednoczeniem oraz pokójowo--traktatową regulacją (friedensvertraglichen Regelung). Zachowane przez trzy mocarstwa prawa i obowiązki w odniesieniu do stacjonowania sił zbrojnych w Niemczech i ochronę bezpieczeństwa tych sił zbrojnych okre­ślają ari. 4 i 5 niniejszego układu" ^7S.

Z postanowień tsgo artykułu wyraźnie wynika, że mocarstwa zachodnie odeszły od stosownych postanowień umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r., przewidującej jedynie osiągnięcie „regulacji pokojowej" (peace settkmtnt) dla Niemiec. W miejsc? formuły uzgodniony z ZSRR mocarstwa zachodnie wprowadziły do układu w ujęciu z 23 października 1954 r. dwa pojęcia — „traktat pokojowy" oraz ,,regala:ja pokojowo-traktatowa", które zgodnie z oczekiwaniami RFN, miały stanowić konieczny warunek rokowań na temat zjednoczenia Niemiec. Oznaczało to ostateczne rozejście się radzieckiej i zachodniej koncepcji zjednoczenia Niemiec. Z drugiej strony, mimo iż RFN uzyskała suwerenność zarówno w kwestii zjednoczenia Niemies, jak i stacjonowania obcych wojsk na wla;nym terytorium, została ona calkowicie uzależniona od mocarstw za­chodnich. W znaczeniu politycznym postanowienia powyższe wykluczały możliwość powstania zjednoczonych Niemiec neutralnych lub socjalisty­cznych. RFN zo>tih spisie podporządkowana i powiązana z mocarstwami zachodnimi, które z kolei odeszły od współpracy ze Związkiem Radzieckim.

Powyż-izs postanowienie potwierdza już wcześniej wyrażoną opinię, że integracja zachodnia i remilitaryzacja RFN były nie do pogodzenia z dążeniem do zjednoczenia Niemiec. ZSRR nie mógł akceptować rozwią­zania, w którym zjednoczone Niem:y wzmocniłyby potencjał gospodarczo-

APBRD.s.211.

Ibidem, s. 212.

67

-militarny Zachodu w napiętej sytuacji międzynarodowej. Z kolei mocarstwa zachodnie i RFN nie miały odpowiednich środków do realizacji własnej koncepcji zjednoczeniowej. Rząd federalny i Adenauer osobiście wiązali pewne nadzieje z upadkiem systemu socjalistycznego w NRD w wyniku zaburzeń w Berlinie Wschodnim i dwustu innych miastach 17 czerwca 1953 r., ale nie spełniły się one⁷⁹. W tej sytuacji również konferencja berliń­ska z udziałem czterech mocarstw na początku 1954 r. nie mogła przynieść oczekiwanych rezultatów., ponieważ ministrowie spraw zagranicznych trzech mocarstw zachodnich forsowali tzw. plan Edena, nawiązujący do wcześniejszych koncepcji (wolne wybory, parlament i rząd ogółuoniemiecki mający swobodę działania oraz traktat pokojowy bez obowiązku akcepto­wania umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r.), który nie zapewniał inte­resów ZSRR ani państw socjalistycznych⁸⁰. Dyplomacji radzieckiej udało się jednak podczas spotkania szefów rządów czterech mocarstw w Genewie 18 - 23 lipca 1955 r. uzgodnić w komunikacie końcowym wspólne stanowis­ko, stwierdzające m. in.: „rozwiązanie kwestii niemieckiej i zjednoczenie Niemiec w drodze wolnych wyborów powinno być dokonane zgodnie z in­teresami narodu niemieckiego i interesami bezpieczeństwa w Europie "⁸¹.

W ten sposób przezwyciężona została lansowana przez mocarstwa zachodnie teza, że bezpieczeństwo Europy jest niemożliwe bez uprzedniego zjednoczenia Niemiec. Od tamtego czasu mocarstwa zachodnie i Związek Radziecki formalnie wyrażały pogląd, że oba zagadnienia należy rozwiązy­wać jednocześnie.

Powyższa rezolucja nie miała już znaczenia, ponieważ RFN, a następnie NRD zintegrowały się już w przeciwstawnych sobie ugrupowaniach poli-tyczno-militarnych. Konferencje ministrów spraw zagranicznych czterech mocarstw w Genewie (1955 i 1959) nie były w stanie przekreślić faktów dokonanych, ograniczając się do przedstawienia odrębnych koncepcji zjednoczenia Niemiec:

— mocarstwa zachodnie: poprzez wolne wybory oraz pełną swobód? działania nowego państwa na arenie międzynarodowej (przy zachowaniu własnych uprawnień z tytułu Układu Niemieckiego 1952-1954);

⁷⁹ Aussenpolitik der DDR, op. rit., s. 56 - 57, A. Baring Der 17. Juni 1953. Koeln-Ber-lin 1965.

⁸⁰ V. Beletzki Die Politik der Sowjeiunion in den deutschen Angełegenheiten, op. cit., s. 153-161.

⁸¹ Sbornik djestwuijuszczich dogorow. Moskwa 1960, t. XVII/XV1II, s. 73.

68

— ZSRR: poprzez konfederację obu państw niemieckich zgodnie z wy­mogami bezpieczeństwa europejskiego⁸².

Po nawiązaniu stosunków dyplomatycznych ze Związkiem Radziec­kim (14 września 1955 r.) RFN zachowała własną koncepcję zjednoczenia Niemiec, starając się za pomocą „doktryny Hallsteina" utrudnić uznanie międzynarodowe NRD głównie przez kraje rozwijające się⁸³. Doprowa­dziło to do zaostrzenia stosunków RFN ze Związkiem Radzieckim, który popierał rozwój budownictwa socjalistycznego w NRD oraz systematycznie umacniał jej pozycję międzynarodową⁸*.

Zderzenie się odmiennych koncepcji zjednoczenia Niemiec nabrało dużego znaczenia w okresie tzw. kryzysów berlińskich: pierwszego w la­tach 1948 -1949, który nie powstrzymał mocarstw zachodnich od utworze­nia separatystycznego państwa zachodnioniemieckiego⁸⁵ i drugiego w latach 1958 -1962, w którym chodziło głównie o ustalenie statusu Berlina Zachodniego⁸⁶. Pod protektoratem mocarstw zachodnich oraz przy for­malnym sprawowaniu władzy przez Senat Berlina Zachodniego rząd fede­ralny umocnił w latach pięćdziesiątych system administracyjno-prawnych i ekonomiczno-finansowych powiązań RFN z Berlinem Zachodnim. W nie­mieckiej polityce rządu federalnego Berlin Zachodni był:

— terenem demonstrowania ujemnych skutków podziału Niemiec i potrzeby ich ponownego zjednoczenia;

— miejscem manifestowania solidarności i współpracy mocarstw za­chodnich z RFN, stanowiąc zarazem test skuteczności gwarancji bezpie­czeństwa z ich strony;

— spełniał funkcję „miasta frontowego", miejsca konfrontacji propa­gandowej, politycznej i gospodarczej z NRD ⁸⁷.

ZSRR i NRD proponowały nadanie Berlinowi Zachodniemu statusu miasta neutralnego przy zachowaniu gwarancji międzynarodowych dla jego mieszkańców ^8S. Brak postępu w rozmowach między ZSRR a mocar-

⁸² Zob. L. Pastusiak Wielkie mocarstwa..., s. 134- 194.

⁸³ H.H. Yefuerth Die Hallstein-Doktrin und die Politik der Bundesregierung gege-nueber der osteuropaeischen Staaien von 1955 bis 1967. Bochum 1968, s. 64 i n.

⁹⁴ E. Cziomer Polityka rządu RFN wobec ZSRR w latach 1955 -1972. Kraków 1976, s. 101 i n.

⁸⁵ Por. B. Mikulska-Góralska Kryzys berliński 1948-1949. Warszawa 1980.

⁸⁶ D. Mahnke Berlin im geteilien Deutschland. Muenchen-Wien 1973.

⁸⁷ V.N. Boldyriew Westberlin undde europeaeische Sicherheit. Berlin 1973. ^Ba W.N. Wysokij Zapadnyj Berlin i jego miasto w sistiemie sowriemiennych mieżduna-rodnych otnoszenij. Moskwa 1971.

69

stwami zachodnimi w tej sprawie oraz wzrost napięcia wokół Berlina Zachodniego skłoniły władze NRD do ustanowienia 13 sierpnia 1961 r. granicy państwowej między obu częściami Berlina oraz terytorium NRD a Berli nem Zachodnim. Decyzja ta, poparta przez państwa Układu Warszaw­skiego, miała daleko idące konsekwencje dla polityki niemieckiej RFN, z których wymienić można m. in.:

1) obnażanie bezskuteczności dotychczasowej polityki zjednoczeniowej oraz bojkot i międzynarodowa izolacja NRD;

2) powstanie rozdźwięku w stosunkach z mocarstwami zachodnimi, szczególnie z USA, na tle ich stanowiska wobec „kryzysu berlińskiego" w 1961 r.;

3) pogorszenie się stosunków z ZSRR i innymi państwami socjalistycz­nymi;

4) zapoczątkowanie poszukiwań nowych koncepcji złagodzenia na­pięcia i normalizacji stosunków z NRD oraz w Berlinie Zachodnim (szczególnie przez polityków opozycyjnej SPD — Willy Brandta, Egona Bahra^B9).

Mocarstwa zachodnie od czasów tzw. deklaracji berlińskiej 29 sierpnia 1957 r. ograniczały się do formalnego i deklaratywnego popierania za-chodnioniemieckiej polityki zjednoczeniowej ⁹⁰. Zwyczajowo ambasadoro­wie mocarstw zachodnich i RFN w przededniu konferencji NATO odby­wali tzw. spotkania niemieckie (Deulschlandtreffen), niekiedy na szczeblu ministrów spraw zagranicznych. Jest charakterystyczne, że od 1967 r. NATO i UZE przestały składać deklaracje w sprawie zjednoczenia Niemiec; od 1980 r. powróciły one do porządku dziennego w nieco zmienionej formie.

Rząd federalny prowadził także szeroką korespondencję dyplomaty­czną z ZSRR na temat warunków i wła&nej koncepcji zjednoczenia Niemiec, które jednak zawierały głównie postulaty neutralizacji NRD lub przekształ­cenia jej ustroju z socjalistycznego na burżuazyjny (propozycje; Adenauera z 1958 r., Globkego z 1959 r. oraz Adenauera z 1962 r., a także samodzielna inicjatywa zachodnioniemieckiego ambasadora w Moskwie, Hansa Kroiła, z 1961-1962 r.)⁹¹. Nie mogły one być podstawą rzeczowych rozmów. Rząd radziecki zrezygnował niebawem także ze swego projektu traktatu pokojowego z dwoma państwami niemieckimi, podpisując 12 czerwca 1964 r. układ o przyjaźni, pomocy i współpracy wzajemnej z NRD (zastąpił

⁸⁹ P.A. Abrasimow Zapadnyj Berlin. Wcziera i segodnia. Moskwa 1980.

⁵⁰ AP BRD, s. 362-364.

⁹¹ E. Cziomer Polityka rządu RFN....9.146; H. Kroi) Lebenserinnerungen. Kosln 1967.

70

on układ z 20 września 1955 r.), ostatecznie kończąc dyskusję na temat zjednoczenia Niemiec, choć formalnie możliwości takiej nie wykluczał⁹². Do końca lat sześćdziesiątych kolejne rządy federalne nie zrewidowały swojej polityki niemieckiej, ponieważ z przyczyn doktrynalnych nie były w stanie zrezygnować z prawa wyłącznej reprezentacji całych Niemiec, uznać bez zastrzeżeń powojennych granic (utrzymywano prawną fikcję istnienia Rzeszy w granicach z 1937) r. ani odejść od „doktryny Hallsteina". która od połowy lat sześćdziesiątych była już zupełnie nieskuteczna⁹³. Jeszcze w nocie pokojowej z 25 marca 1966 r. starano się propagować koncepcję rozwiązania problemu niemieckiego w ramach polityki odprę­żenia, ale bez rezygnowania z dotychczasowych pozycji prawnych RFN. Również kontakty techniczne Senatu Berlina Zachodniego z władzami NRD (przepustki dla osób odwiedzających krewnych w Berlinie — stolicy NRD w 1964 r. i 1965 r.) nie doprowadziły do zasadniczych zmian. Dopiero w okresie rządów Wielkiej Koalicji minister spraw zagranicznych i prze­wodniczący SPD, Willy Brandt, dostrzegał potrzebę odejścia od dotychcza­sowej polityki izolowania NRD i doprowadzenia do odwrócenia prioryte­tów w polityce niemieckiej RFN ⁹⁴. Chodziło bowiem o to, aby warunek zjednoczenia Niemiec nie hamował polityki odprężenia, której powinien być podporządkowany. W przeciwnym razie RFN groziła międzynarodowa izolacja, gdyby osłabło napięcie w stosunkach Wschód-Zachód. Kanclerz Kurt Georg Kiesinger już dopuszczał możliwość urzędowej wymiany listów z kierownictwem NRD (przedtem listy zwracano do Berlina bez odpowiedzi) oraz zmodyfikował „doktrynę Hallsteina", wyrażając zgodę na nawią­zanie stosunków dyplomatycznych z Rumunią, mimo iż nie zgodziła się ona na zerwanie stosunków z NRD ⁹⁵. Między CDU/CSU a SPD jako partnerami w koalicji rządowej nie było jednak zgodności poglądów ani na temat zakresu modyfikacji, ani metody rozwiązywania problemów w polityce niemieckiej. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych, w którym wówczas pracował jako szef sztabu planowania Egon Bahr, wypracowy­wano różne modele ewolucji problemu niemieckiego w warunkach nad­chodzącego odprężenia międzynarodowego. Bahr nawiązywał w swojej

⁹² J. Skibiński Sprawa zjednoczenia Niemiec w polityce NRD. Warszawa 1975; E. Cziomer Stanowisko ZSRR wobec...

⁹³ H. Ritter Adenauer and Kissinger. Ein Yergleich der Plaene żur Wiedervereini-gung Deittschlands, [w:] „Deutsche /fussenpolitik" 1977, nr 3, s. 268 i n.

⁹⁴ \V. Brandt Begegnungen wid Einsichten. Die Jahre 1960 -1975 Hamburg 1976.

⁹⁵ G. Schraid Die Politik des Ausverkaufs? Die Deutschlandpolitik der Regierung BranJiiSctieel. Muenchen. 1975, s. 13.

71

koncepcji do własnej tezy z 1963 r., zgodnie z którą można będzie stopniowo doprowadzić do przezwyciężenia podziału Niemiec nie poprzez politykę „z pozycji siły", lecz poprzez zbliżenie i porozumienie z NRD („zmiana poprzez zbliżenie"—Wandel durch Annaeherung)⁹⁶. Z późniejszych enuncjacji wiadomo, że Bahr jako szef planowania opracował w latach 1968-1969 ogólny scenariusz rozwoju wydarzeń, który wiązał sprawę stopniowego przywracania jedności niemieckiej z postępami odprężenia, rozbrojenia oraz zacieśnienia współpracy ogólnoeuropejskiej. Przewidywał on cztery etapy: I — uznanie NRD przez RFN na podstawie formuły mo­dus vivendi (uznanie prawnopaństwowe, a nie prawnomiędzynarodowe); II — porozumienie o rezygnacji z użycia siły (Gewaltverzichf) oraz nawią­zanie stosunków dyplomatycznych przez RFN z krajami Układu War­szawskiego; III — redukcja sił zbrojnych na obszarze RFN i NRD; IV — utworzenie systemu bezpieczeństwa zbiorowego w Europie ⁹⁷.

System bezpieczeństwa europejskiego miałby początkowo obejmować NRD, Polskę, CSRS i WRL oraz RFN, Danię i kraje Beneluksu po stronie zachodniej, z możliwością — w dalszej przyszłości—jego rozszerzania po obu stronach oraz warunki wstępne powolnego zbliżania się, a w końcowej fazie —zjednoczenia dwóch państw niemieckich. W istocie więc uznanie realiów europejskich, w tym także uznanie — w określonej formie — faktu istnienia NRD, miało jedynie stworzyć dogodniejsze warunki przyszłego zjednoczenia Niemiec. W tym celu należało jednak zarzucić prawo wyłącz­nej reprezentacji całych Niemiec oraz związaną z nim „doktrynę Halls-teina", aby uzyskać większe pole manewru dyplomatycznego w polityce niemieckiej i wschodniej. Stwarzało to także większe możliwości polityce zagranicznej RFN w ogóle. Istota modyfikacji polityki niemieckiej, którą jednak można było realizować dopiero z chwilą powstania rządu SPD/FDP, polegała na odejściu od dotychczasowej koncepcji przywrócenia „jedności państwowej" na rzecz dążenia do utrzymania tzw. jedności narodowej (Einheit der Natiori), przy równoczesnym zachowaniu założeń tzw, opcji ogólnoniemieckiej^9S. Powyższe zagadnienie stanowiło ważny czynnik po­lityki odprężenia i normalizacji stosunków RFN z krajami socjalistycznymi w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych i dlatego wymaga odrębnego potraktowania.

⁹⁶ Ibidem, s. 249 - 250 (wywiad z Egonem Bahrem).

⁹⁷ W.F. Hahn Between West and Ostpolitik, op. cit., s. 182.

^9S J. Skibiński Dwa państwa niemieckie. Stosunki gospodarcze w ich politycznym uwarunkowaniu. Warszawa 1974.

72

Ogólne cele i rozwój polityki wschodniej do końca lat sześćdziesiątych

Polityka wschodnia obejmuje, zgodnie z doktryną i praktyką zachodnionie-miecką, stosunki RFN ze wszystkimi państwami socjalistycznymi, poza NRD, które są ważnym składnikiem przedstawionej powyżej polityki niemieckiej. Głównym adresatem polityki wschodniej był Związek Ra­dziecki oraz inne kraje socjalistyczne środkowo-wschodniej i południowej Europy. Spośród pozaeuropejskich krajów socjalistycznych większą rolę odgrywała jedynie ChRL od chwili nawiązania stosunków dyplomatycz­nych w 1972 r. Zasadniczym problemem polityki wschodniej była sprawa uznania terytorialnego status quo w Europie, szczególnie granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej ". RFN uchylając się od zajęcia jednoznacznego stano­wiska w tej sprawie doprowadziła do silnych napięć w stosunkach z ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi. Przed kolejnymi rządami federalnymi wyłaniały się w polityce wschodniej dwie możliwości:

1) rewizjonizm terytorialny, oparty na polityce „z pozycji siły";

2) odprężenie i normalizacja stosunków wzajemnych.

Ogólnie można stwierdzić, że do 1966 r. zdecydowanie dominowała pierwsza tendencja, łagodzona próbami normalizacji stosunków z ZSRR (w latach 1955- 1958) oraz ożywienia stosunków gospodarczych z euro­pejskimi państwami socjalistycznymi w latach 1963 -1964. RFN unikała jednak rozwiązania zasadniczych problemów spornych licząc, iż przy po­mocy Zachodu zaspokoi swe nierealistyczne aspiracje. Politykę wschodnią traktowano natomiast przede wszystkim jako środek do realizacji polityki zachodniej i niemieckiej ¹⁰°. Od chwili powstania rządu Wielkiej Koalicji w 1966 r. rząd federalny musiał stopniowo dostosowywać politykę wschod­nią i niemiecką do generalnej strategii Zachodu, w tym USA, zmierzającej do szukania zbliżenia i porozumienia zamiast konfrontacji ze Związkiem Radzieckim i innymi państwami socjalistycznymi. Dopiero jednak utwo­rzenie rządu Brandta-Scheela (SPD/FDP) w 1969 r. umożliwiło dokonanie przełomu w polityce wschodniej, którego efektem była seria porozumień normalizacyjnych RFN z krajami socjalistycznymi na początku lat sie­demdziesiątych.

W pierwszych latach istnienia RFN polityka wschodnia nie miała więk-

⁹⁹ J. Sułek Stanowisko rządu NRf wobec granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej 1949 fi -1966. Poznań 1969.

¹⁰⁰ R. Roth Ostpolitik als Mittel der DeiHschlandpolitik, [w:] APZ 1969, nr 43, s. 45 -49.

73

---