Cziomer Polityka zagraniczna RFN Uwarunkowania — ce!e — mechanizm decyzyjny WARSZAWA 1988

Polityka niemiecka i wschodnia

a problem odprężenia w stosunkach Wschód—Zachód

Między polityką niemiecką i wschodnią RFN a problemem odprężenia w stosunkach Wschód-Zachód zachodzi ścisła współzależność, dlatego-można omówić je łącznie. Na ten temat napisano już wiele prac, dlatego tu wyeksponujemy tylko sprawy najważniejsze ⁷².

63

Główne elementy i założenia polityki zjednoczeniowej i niemieckie)

Z chwilą utworzenia RFN wyłonił się problem „ponownego zjednoczenia" Niemiec, który stał się pierwszoplanowym celem jej polityki niemieckiej. Adenauer ujmował ten cel lapidarnie — „zjednoczenie w pokoju i wolności" (Wiedervereinigung in Frieden wid Freiheit) co miało sugerować jego reali­zację przy zachowaniu dwóch warunków:

— osiągnięcie zjednoczenia w drodze pokojowej;

— utrzymanie przez zjednoczone Niemcy ustroju burżuazyjno-demokra-tycznego ⁷³.

Głębsza analiza politycznej działalności RFN odnośnie do tych pro­blemów musi jednak prowadzić do odmiennego wniosku. Adenauer za­mierzał osiągnąć swój cel poprzez ścisłe związanie z Zachodem, aby poprzez umocnienie pozycji RFN jako partnerki i sojuszniczki, uzyskać poparcie zjednoczenia Niemiec. Bez poparcia trzech mocarstw zachodnich RFN nie uzyskałaby ani suwerenności, ani swobody działania niezbędnej do realiza­cji własnego interesu narodowego. Na podstawie dostępnych źródeł i li­teratury przedmiotu można stwierdzić, że Adenauer byt realistą w polityce i nie wierzył w możliwość osiągnięcia porozumienia między mocarstwami zachodnimi a ZSRR w sprawie zjednoczenia Niemiec⁷⁴. Dlatego jego stra­tegia przewidywała m. in.;

— zminimalizowanie skutków podziału przez nadanie ustrojowi RFN charakteru określonego prowizorium do chwili ponownego zjednoczenia Niemiec;

— uzurpowanie sobie prawa wyłącznej reprezentacji całych Niemiec

(Attein vetretungśanspruch);

— pozyskanie mocarstw zachodnich dla popierania Niemiec kapi­talistycznych, które zostałyby zintegrowane w sojuszu zachodnim;

— sformułowanie tezy negującej postanowienia umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r. oraz gbszą;ej, ie ostateczne uregulowanie granic Niemiec nastąpi w traktacie pokojowym (Friedensvenrag$vorbehak)⁷⁵, Powyższe

⁷³ A. Doering-Manteufel Die Bundesrepublik Deutschland in der Aera Adenauer. Aussenpolitik and innere Entwicklung. Duesseldorf 1983.

⁷⁴ A. Bandulet Die Bundesrepublik Deutschland zwischen USA, der Sowjetunion imd Frcmkreich. Wuerzburg 1969.

⁷⁵ Por. W. Besson Zum Yerhadtnis von Zieleń und Miiteln in Adenauers Ąussenpo-llfik, [w:] „Historische Zeitschrift" 1972, nr 214, s. 363-377; tenże Die Anfaenge der bunctesrepubtikanischen Aussenpolitik, [w:] Demokratisches System und potitische

64

założenia utrzymywały się do końca lat sześćdziesiątych, a następnie zostały nieco zmodyfikowane. W okresie wojny koreańskiej 1950-1953 w Stanach Zjednoczonych i innych państwach zachodnich koncepcje Adenauera spotkały się z dużą przychylnością. Metodą, za której pomocą zamierzano osiągnąć zjednoczenie Niemiec miały być „wolne wybory" pod kontrolą międzynarodową. W tym celu zgłoszono odpowiedni wniosek do Zgromadzenia OgóJnego ONZ, które wyłoniło odpowiednią komisję do zbadania możliwości przeprowadzenia wyborów, lecz nie został on zaakce­ptowany przez ZSRR. Rząd radziecki stał bowiem na stanowisku, że sprawa zjednoczenia Niemiec podlega wyłącznej kompetencji czterech mocarstw, a ponadto musi być uwzględniony nowy kształt terytorialny będący skutkiem bezwarunkowej kapitulacji III Rzeszy w 1945 r. Z drugiej strony, dyplomacja radziecka realnie oceniała możliwość integracji i remilitaryzacji Niemiec Zachodnich, starając się te procesy opóźnić lub zahamować, ponieważ zaostrzały one stosunki Wschód—Zachód. W tym kontekście nałeży roz­patrywać dyplomatyczną inicjatywę ZSRR z 10 marca 1952 r., wyrażoną w formie noty do mocarstw zachodnich, w której zgodził się on na prze­prowadzenie w obu państwach niemieckich wolnych wyborów w celu osią­gnięcia zjednoczenia Niemiec pod warunkiem:

— zobowiązania się do uznania granic zgodnie z umową poczdamską;

— zaakceptowania przez zjednoczone Niemcy statusu państwa neu­tralnego.

Wokół noty nagromadziła się ogromna literatura, której zrelacjonowanie zajęłoby tu za dużo miejsca⁷⁶. Ogólnie chodziło o odpowiedź na pytanie: czy oferta radziecka była wiarygodna i czy mocarstwa zachodnie i RFN nie zaprzepaściły szansy zjednoczenia Niemiec? Odnośnie do pierwszej sprawy zarysowują się dwie tendencje: pierwsza —zakładająca, że ZSRR

Praxis in der Bundesrepublik. Muenchen 1973, s. 359 - 376; H,P. Schwarz Die Aera Ade­nauer 1949 - 1957. Stuttgart 1982, t. l; w literaturze polskiej: L. Janicki Republika Fe­deralna Niemiec wobec terytorialno-politycznych następstw klęski i upadku III Rzeszy. Poznań 1982.

⁷⁶ Por. różne punkty widzenia: O. Mayer Die sowjetische Deutschlandpolitik im Jahre 1952. Tuebingen 1972; w literaturze radzieckiej: A.A. Gałkin, D.E. Melnikow SSSR, zapadnije dzierżawy i germański) wopros', Moskwa 1960; P.A. Nikotajew Politika sowjetskogo Sojuza w germanskom woprosie, Moskwa 1966; w literaturze polskiej: L. Pa-stusiak Wielkie mocarstwo wobec podziału i zjednoczenia Niemiec. Katowice 1984, wyd, II; E. Cziomer Stanowisko ZSRR wobec ,,sprawy niemieckiej" i stosunków wzajemnych między NRD a RFN (1945 - 1975}, [w:] Z dziejów stosunków polsko-radzieckich i rozwoju wspól­noty państw socjalistycznych. Warszawa J981, s, 125,

5 — Polityka zagraniczna RFN

65

uczynił jedynie krok taktyczny, aby nie dopuścić do zachodniej integracji i remilitaryzacji RFN; druga — przyznająca jej wysoki stopień wiarygod­ności ze względu na preferowanie bezpieczeństwa i kooperacji, a unikanie napięcia w stosunkach Wschód-Zachód.

Odnośnie do drugiej sprawy panuje niemal powszechny pogląd, że strona zachodnia popełniła wyraźny błąd odrzucając notę z 10 marca 1952 r., nigdy nie starając się o zbadanie szczerości intencji ZSRR. W samej RFN główni politycy SPD, a nawet CDU (np. Gustav Heinemann) podczas, debaty w Bundestagu w 1958 r. zarzucali Adenauerowi świadome zaprze­paszczenie szansy zjednoczenia Niemiec poprzez brak zainteresowania ofertą radziecka. Analizując rozwój wydarzeń od marca do 26 maja 1952 r., tj. od noty radzieckiej do podpisania Traktatu Ogólnego, można dojść do przekonania, że pośpiech Adenauera był uzasadniony. Miał on już wcześniej sformułowaną strategię i taktykę w ramach polityki zachodniej i dlatego nie miał najmniejszych wątpliwości, że nie można sprawy dłużej przewle­kać. Wraz z mocarstwami zachodnimi obserwował on z dużymi obawami wzrost tendencji neutrali stycznych wśród społeczeństwa zachodni on śemiec-kiego. Ponadto musiał brać pod uwagę fakt, że w 1953 r. odbędą się wybory do Bundestagu, które w razie zwłoki mogłyby przynieść wyniki niekorzystne dla RFN. Dlatego obok aspektów zewnętrznych ważną roi? odgrywały tu uwarunkowania wewnętrzne. Przytoczymy nieco szerzej sformułowania art. 7 układu z 26 maja 1952 r., ponieważ dotychczas stanowią one długo­falowy i nadal obowiązujący cel polityki niemieckiej rządu federalnego:

„1) Republika Federalna i trzy mocarstwa są zgodne, że ważnym celem ich wspólnej polityki jest ustanowienie między Niemcami a ich dawnymi przeciwnikami uzgodnionej regulacji traktatowo-pokojowej dla całych Niemiec, która powinna tworzyć podstawę trwałego pokoju. Są one także zgodne w tym, że ostateczne ustalenie granic Niemiec musi być odłożone-do czasu tej regulacji.

2) Do zawarcia traktatu pokojowego państwa sygnatariusze będą współdziałać w urzeczywistnieniu środkami pokojowymi ich wspólnego celu: zjednoczenia Niemiec — mających taki ustrój wolnościowo-demo-kratyczny, jaki ma Republika Federalna — zjednoczonych ze Wspólnotą Europejską.

3) W razie zjednoczenia Niemiec — z zastrzeżeniem ponownego uzgod­nienia— trzy mocarstwa rozciągną prawa, które uzyskała Republika Federalna na podstawie tego układu i układów uzupełniających, na zjedno­czone Niemcy i wyrażą zgodę, żeby te prawa na podstawie układów o utwo-

66

rżeniu zintegrowanej Wspólnoty Europejskiej w równym stopniu obowiązy­wały [...]•

4} Trzy mocarstwa będą konsultowały wszystkie inne sprawy odnośnie do Republiki Federalnej dotyczące wykonywania ich praw w odniesieniu do NiCiTiiss jako całości" ⁷⁷.

W nowym ujęciu układu z 23 października 1954 r. skreślono cały pod­punkt 3 artykułu z2 W2g'ędu na odrzucenie projektu utworzenia EWO. Równocześnie zmieniono art. 2 głoszący m. in.: „Ze względu na sytuację międzynarodową, która dotychczas uniemożliwiała zjednoczenie Niemiec i zawarcie traktatu pokojowego, trzy mocarstwa zachowują dotychczas przez nie wykonywane lub posiadane prawa i obowiązki w odiiesieniu do Bsrlina i Niemiec jako całości włącznie z~ zjednoczeniem oraz pokójowo--traktatową regulacją (friedensvertraglichen Regelung). Zachowane przez trzy mocarstwa prawa i obowiązki w odniesieniu do stacjonowania sił zbrojnych w Niemczech i ochronę bezpieczeństwa tych sił zbrojnych okre­ślają ari. 4 i 5 niniejszego układu" ^7S.

Z postanowień tsgo artykułu wyraźnie wynika, że mocarstwa zachodnie odeszły od stosownych postanowień umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r., przewidującej jedynie osiągnięcie „regulacji pokojowej" (peace settkmtnt) dla Niemiec. W miejsc? formuły uzgodniony z ZSRR mocarstwa zachodnie wprowadziły do układu w ujęciu z 23 października 1954 r. dwa pojęcia — „traktat pokojowy" oraz ,,regala:ja pokojowo-traktatowa", które zgodnie z oczekiwaniami RFN, miały stanowić konieczny warunek rokowań na temat zjednoczenia Niemiec. Oznaczało to ostateczne rozejście się radzieckiej i zachodniej koncepcji zjednoczenia Niemiec. Z drugiej strony, mimo iż RFN uzyskała suwerenność zarówno w kwestii zjednoczenia Niemies, jak i stacjonowania obcych wojsk na wla;nym terytorium, została ona calkowicie uzależniona od mocarstw za­chodnich. W znaczeniu politycznym postanowienia powyższe wykluczały możliwość powstania zjednoczonych Niemiec neutralnych lub socjalisty­cznych. RFN zo>tih spisie podporządkowana i powiązana z mocarstwami zachodnimi, które z kolei odeszły od współpracy ze Związkiem Radzieckim.

Powyż-izs postanowienie potwierdza już wcześniej wyrażoną opinię, że integracja zachodnia i remilitaryzacja RFN były nie do pogodzenia z dążeniem do zjednoczenia Niemiec. ZSRR nie mógł akceptować rozwią­zania, w którym zjednoczone Niem:y wzmocniłyby potencjał gospodarczo-

APBRD.s.211.

Ibidem, s. 212.

67

-militarny Zachodu w napiętej sytuacji międzynarodowej. Z kolei mocarstwa zachodnie i RFN nie miały odpowiednich środków do realizacji własnej koncepcji zjednoczeniowej. Rząd federalny i Adenauer osobiście wiązali pewne nadzieje z upadkiem systemu socjalistycznego w NRD w wyniku zaburzeń w Berlinie Wschodnim i dwustu innych miastach 17 czerwca 1953 r., ale nie spełniły się one⁷⁹. W tej sytuacji również konferencja berliń­ska z udziałem czterech mocarstw na początku 1954 r. nie mogła przynieść oczekiwanych rezultatów., ponieważ ministrowie spraw zagranicznych trzech mocarstw zachodnich forsowali tzw. plan Edena, nawiązujący do wcześniejszych koncepcji (wolne wybory, parlament i rząd ogółuoniemiecki mający swobodę działania oraz traktat pokojowy bez obowiązku akcepto­wania umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r.), który nie zapewniał inte­resów ZSRR ani państw socjalistycznych⁸⁰. Dyplomacji radzieckiej udało się jednak podczas spotkania szefów rządów czterech mocarstw w Genewie 18 - 23 lipca 1955 r. uzgodnić w komunikacie końcowym wspólne stanowis­ko, stwierdzające m. in.: „rozwiązanie kwestii niemieckiej i zjednoczenie Niemiec w drodze wolnych wyborów powinno być dokonane zgodnie z in­teresami narodu niemieckiego i interesami bezpieczeństwa w Europie "⁸¹.

W ten sposób przezwyciężona została lansowana przez mocarstwa zachodnie teza, że bezpieczeństwo Europy jest niemożliwe bez uprzedniego zjednoczenia Niemiec. Od tamtego czasu mocarstwa zachodnie i Związek Radziecki formalnie wyrażały pogląd, że oba zagadnienia należy rozwiązy­wać jednocześnie.

Powyższa rezolucja nie miała już znaczenia, ponieważ RFN, a następnie NRD zintegrowały się już w przeciwstawnych sobie ugrupowaniach poli-tyczno-militarnych. Konferencje ministrów spraw zagranicznych czterech mocarstw w Genewie (1955 i 1959) nie były w stanie przekreślić faktów dokonanych, ograniczając się do przedstawienia odrębnych koncepcji zjednoczenia Niemiec:

— mocarstwa zachodnie: poprzez wolne wybory oraz pełną swobód? działania nowego państwa na arenie międzynarodowej (przy zachowaniu własnych uprawnień z tytułu Układu Niemieckiego 1952-1954);

⁷⁹ Aussenpolitik der DDR, op. rit., s. 56 - 57, A. Baring Der 17. Juni 1953. Koeln-Ber-lin 1965.

⁸⁰ V. Beletzki Die Politik der Sowjeiunion in den deutschen Angełegenheiten, op. cit., s. 153-161.

⁸¹ Sbornik djestwuijuszczich dogorow. Moskwa 1960, t. XVII/XV1II, s. 73.

68

— ZSRR: poprzez konfederację obu państw niemieckich zgodnie z wy­mogami bezpieczeństwa europejskiego⁸².

Po nawiązaniu stosunków dyplomatycznych ze Związkiem Radziec­kim (14 września 1955 r.) RFN zachowała własną koncepcję zjednoczenia Niemiec, starając się za pomocą „doktryny Hallsteina" utrudnić uznanie międzynarodowe NRD głównie przez kraje rozwijające się⁸³. Doprowa­dziło to do zaostrzenia stosunków RFN ze Związkiem Radzieckim, który popierał rozwój budownictwa socjalistycznego w NRD oraz systematycznie umacniał jej pozycję międzynarodową⁸*.

Zderzenie się odmiennych koncepcji zjednoczenia Niemiec nabrało dużego znaczenia w okresie tzw. kryzysów berlińskich: pierwszego w la­tach 1948 -1949, który nie powstrzymał mocarstw zachodnich od utworze­nia separatystycznego państwa zachodnioniemieckiego⁸⁵ i drugiego w latach 1958 -1962, w którym chodziło głównie o ustalenie statusu Berlina Zachodniego⁸⁶. Pod protektoratem mocarstw zachodnich oraz przy for­malnym sprawowaniu władzy przez Senat Berlina Zachodniego rząd fede­ralny umocnił w latach pięćdziesiątych system administracyjno-prawnych i ekonomiczno-finansowych powiązań RFN z Berlinem Zachodnim. W nie­mieckiej polityce rządu federalnego Berlin Zachodni był:

— terenem demonstrowania ujemnych skutków podziału Niemiec i potrzeby ich ponownego zjednoczenia;

— miejscem manifestowania solidarności i współpracy mocarstw za­chodnich z RFN, stanowiąc zarazem test skuteczności gwarancji bezpie­czeństwa z ich strony;

— spełniał funkcję „miasta frontowego", miejsca konfrontacji propa­gandowej, politycznej i gospodarczej z NRD ⁸⁷.

ZSRR i NRD proponowały nadanie Berlinowi Zachodniemu statusu miasta neutralnego przy zachowaniu gwarancji międzynarodowych dla jego mieszkańców ^8S. Brak postępu w rozmowach między ZSRR a mocar-

⁸² Zob. L. Pastusiak Wielkie mocarstwa..., s. 134- 194.

⁸³ H.H. Yefuerth Die Hallstein-Doktrin und die Politik der Bundesregierung gege-nueber der osteuropaeischen Staaien von 1955 bis 1967. Bochum 1968, s. 64 i n.

⁹⁴ E. Cziomer Polityka rządu RFN wobec ZSRR w latach 1955 -1972. Kraków 1976, s. 101 i n.

⁸⁵ Por. B. Mikulska-Góralska Kryzys berliński 1948-1949. Warszawa 1980.

⁸⁶ D. Mahnke Berlin im geteilien Deutschland. Muenchen-Wien 1973.

⁸⁷ V.N. Boldyriew Westberlin undde europeaeische Sicherheit. Berlin 1973. ^Ba W.N. Wysokij Zapadnyj Berlin i jego miasto w sistiemie sowriemiennych mieżduna-rodnych otnoszenij. Moskwa 1971.

69

stwami zachodnimi w tej sprawie oraz wzrost napięcia wokół Berlina Zachodniego skłoniły władze NRD do ustanowienia 13 sierpnia 1961 r. granicy państwowej między obu częściami Berlina oraz terytorium NRD a Berli nem Zachodnim. Decyzja ta, poparta przez państwa Układu Warszaw­skiego, miała daleko idące konsekwencje dla polityki niemieckiej RFN, z których wymienić można m. in.:

1) obnażanie bezskuteczności dotychczasowej polityki zjednoczeniowej oraz bojkot i międzynarodowa izolacja NRD;

2) powstanie rozdźwięku w stosunkach z mocarstwami zachodnimi, szczególnie z USA, na tle ich stanowiska wobec „kryzysu berlińskiego" w 1961 r.;

3) pogorszenie się stosunków z ZSRR i innymi państwami socjalistycz­nymi;

4) zapoczątkowanie poszukiwań nowych koncepcji złagodzenia na­pięcia i normalizacji stosunków z NRD oraz w Berlinie Zachodnim (szczególnie przez polityków opozycyjnej SPD — Willy Brandta, Egona Bahra^B9).

Mocarstwa zachodnie od czasów tzw. deklaracji berlińskiej 29 sierpnia 1957 r. ograniczały się do formalnego i deklaratywnego popierania za-chodnioniemieckiej polityki zjednoczeniowej ⁹⁰. Zwyczajowo ambasadoro­wie mocarstw zachodnich i RFN w przededniu konferencji NATO odby­wali tzw. spotkania niemieckie (Deulschlandtreffen), niekiedy na szczeblu ministrów spraw zagranicznych. Jest charakterystyczne, że od 1967 r. NATO i UZE przestały składać deklaracje w sprawie zjednoczenia Niemiec; od 1980 r. powróciły one do porządku dziennego w nieco zmienionej formie.

Rząd federalny prowadził także szeroką korespondencję dyplomaty­czną z ZSRR na temat warunków i wła&nej koncepcji zjednoczenia Niemiec, które jednak zawierały głównie postulaty neutralizacji NRD lub przekształ­cenia jej ustroju z socjalistycznego na burżuazyjny (propozycje; Adenauera z 1958 r., Globkego z 1959 r. oraz Adenauera z 1962 r., a także samodzielna inicjatywa zachodnioniemieckiego ambasadora w Moskwie, Hansa Kroiła, z 1961-1962 r.)⁹¹. Nie mogły one być podstawą rzeczowych rozmów. Rząd radziecki zrezygnował niebawem także ze swego projektu traktatu pokojowego z dwoma państwami niemieckimi, podpisując 12 czerwca 1964 r. układ o przyjaźni, pomocy i współpracy wzajemnej z NRD (zastąpił

⁸⁹ P.A. Abrasimow Zapadnyj Berlin. Wcziera i segodnia. Moskwa 1980.

⁵⁰ AP BRD, s. 362-364.

⁹¹ E. Cziomer Polityka rządu RFN....9.146; H. Kroi) Lebenserinnerungen. Kosln 1967.

70

on układ z 20 września 1955 r.), ostatecznie kończąc dyskusję na temat zjednoczenia Niemiec, choć formalnie możliwości takiej nie wykluczał⁹². Do końca lat sześćdziesiątych kolejne rządy federalne nie zrewidowały swojej polityki niemieckiej, ponieważ z przyczyn doktrynalnych nie były w stanie zrezygnować z prawa wyłącznej reprezentacji całych Niemiec, uznać bez zastrzeżeń powojennych granic (utrzymywano prawną fikcję istnienia Rzeszy w granicach z 1937) r. ani odejść od „doktryny Hallsteina". która od połowy lat sześćdziesiątych była już zupełnie nieskuteczna⁹³. Jeszcze w nocie pokojowej z 25 marca 1966 r. starano się propagować koncepcję rozwiązania problemu niemieckiego w ramach polityki odprę­żenia, ale bez rezygnowania z dotychczasowych pozycji prawnych RFN. Również kontakty techniczne Senatu Berlina Zachodniego z władzami NRD (przepustki dla osób odwiedzających krewnych w Berlinie — stolicy NRD w 1964 r. i 1965 r.) nie doprowadziły do zasadniczych zmian. Dopiero w okresie rządów Wielkiej Koalicji minister spraw zagranicznych i prze­wodniczący SPD, Willy Brandt, dostrzegał potrzebę odejścia od dotychcza­sowej polityki izolowania NRD i doprowadzenia do odwrócenia prioryte­tów w polityce niemieckiej RFN ⁹⁴. Chodziło bowiem o to, aby warunek zjednoczenia Niemiec nie hamował polityki odprężenia, której powinien być podporządkowany. W przeciwnym razie RFN groziła międzynarodowa izolacja, gdyby osłabło napięcie w stosunkach Wschód-Zachód. Kanclerz Kurt Georg Kiesinger już dopuszczał możliwość urzędowej wymiany listów z kierownictwem NRD (przedtem listy zwracano do Berlina bez odpowiedzi) oraz zmodyfikował „doktrynę Hallsteina", wyrażając zgodę na nawią­zanie stosunków dyplomatycznych z Rumunią, mimo iż nie zgodziła się ona na zerwanie stosunków z NRD ⁹⁵. Między CDU/CSU a SPD jako partnerami w koalicji rządowej nie było jednak zgodności poglądów ani na temat zakresu modyfikacji, ani metody rozwiązywania problemów w polityce niemieckiej. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych, w którym wówczas pracował jako szef sztabu planowania Egon Bahr, wypracowy­wano różne modele ewolucji problemu niemieckiego w warunkach nad­chodzącego odprężenia międzynarodowego. Bahr nawiązywał w swojej

⁹² J. Skibiński Sprawa zjednoczenia Niemiec w polityce NRD. Warszawa 1975; E. Cziomer Stanowisko ZSRR wobec...

⁹³ H. Ritter Adenauer and Kissinger. Ein Yergleich der Plaene żur Wiedervereini-gung Deittschlands, [w:] „Deutsche /fussenpolitik" 1977, nr 3, s. 268 i n.

⁹⁴ \V. Brandt Begegnungen wid Einsichten. Die Jahre 1960 -1975 Hamburg 1976.

⁹⁵ G. Schraid Die Politik des Ausverkaufs? Die Deutschlandpolitik der Regierung BranJiiSctieel. Muenchen. 1975, s. 13.

71

koncepcji do własnej tezy z 1963 r., zgodnie z którą można będzie stopniowo doprowadzić do przezwyciężenia podziału Niemiec nie poprzez politykę „z pozycji siły", lecz poprzez zbliżenie i porozumienie z NRD („zmiana poprzez zbliżenie"—Wandel durch Annaeherung)⁹⁶. Z późniejszych enuncjacji wiadomo, że Bahr jako szef planowania opracował w latach 1968-1969 ogólny scenariusz rozwoju wydarzeń, który wiązał sprawę stopniowego przywracania jedności niemieckiej z postępami odprężenia, rozbrojenia oraz zacieśnienia współpracy ogólnoeuropejskiej. Przewidywał on cztery etapy: I — uznanie NRD przez RFN na podstawie formuły mo­dus vivendi (uznanie prawnopaństwowe, a nie prawnomiędzynarodowe); II — porozumienie o rezygnacji z użycia siły (Gewaltverzichf) oraz nawią­zanie stosunków dyplomatycznych przez RFN z krajami Układu War­szawskiego; III — redukcja sił zbrojnych na obszarze RFN i NRD; IV — utworzenie systemu bezpieczeństwa zbiorowego w Europie ⁹⁷.

System bezpieczeństwa europejskiego miałby początkowo obejmować NRD, Polskę, CSRS i WRL oraz RFN, Danię i kraje Beneluksu po stronie zachodniej, z możliwością — w dalszej przyszłości—jego rozszerzania po obu stronach oraz warunki wstępne powolnego zbliżania się, a w końcowej fazie —zjednoczenia dwóch państw niemieckich. W istocie więc uznanie realiów europejskich, w tym także uznanie — w określonej formie — faktu istnienia NRD, miało jedynie stworzyć dogodniejsze warunki przyszłego zjednoczenia Niemiec. W tym celu należało jednak zarzucić prawo wyłącz­nej reprezentacji całych Niemiec oraz związaną z nim „doktrynę Halls-teina", aby uzyskać większe pole manewru dyplomatycznego w polityce niemieckiej i wschodniej. Stwarzało to także większe możliwości polityce zagranicznej RFN w ogóle. Istota modyfikacji polityki niemieckiej, którą jednak można było realizować dopiero z chwilą powstania rządu SPD/FDP, polegała na odejściu od dotychczasowej koncepcji przywrócenia „jedności państwowej" na rzecz dążenia do utrzymania tzw. jedności narodowej (Einheit der Natiori), przy równoczesnym zachowaniu założeń tzw, opcji ogólnoniemieckiej^9S. Powyższe zagadnienie stanowiło ważny czynnik po­lityki odprężenia i normalizacji stosunków RFN z krajami socjalistycznymi w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych i dlatego wymaga odrębnego potraktowania.

⁹⁶ Ibidem, s. 249 - 250 (wywiad z Egonem Bahrem).

⁹⁷ W.F. Hahn Between West and Ostpolitik, op. cit., s. 182.

^9S J. Skibiński Dwa państwa niemieckie. Stosunki gospodarcze w ich politycznym uwarunkowaniu. Warszawa 1974.

72

Ogólne cele i rozwój polityki wschodniej do końca lat sześćdziesiątych

Polityka wschodnia obejmuje, zgodnie z doktryną i praktyką zachodnionie-miecką, stosunki RFN ze wszystkimi państwami socjalistycznymi, poza NRD, które są ważnym składnikiem przedstawionej powyżej polityki niemieckiej. Głównym adresatem polityki wschodniej był Związek Ra­dziecki oraz inne kraje socjalistyczne środkowo-wschodniej i południowej Europy. Spośród pozaeuropejskich krajów socjalistycznych większą rolę odgrywała jedynie ChRL od chwili nawiązania stosunków dyplomatycz­nych w 1972 r. Zasadniczym problemem polityki wschodniej była sprawa uznania terytorialnego status quo w Europie, szczególnie granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej ". RFN uchylając się od zajęcia jednoznacznego stano­wiska w tej sprawie doprowadziła do silnych napięć w stosunkach z ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi. Przed kolejnymi rządami federalnymi wyłaniały się w polityce wschodniej dwie możliwości:

1) rewizjonizm terytorialny, oparty na polityce „z pozycji siły";

2) odprężenie i normalizacja stosunków wzajemnych.

Ogólnie można stwierdzić, że do 1966 r. zdecydowanie dominowała pierwsza tendencja, łagodzona próbami normalizacji stosunków z ZSRR (w latach 1955- 1958) oraz ożywienia stosunków gospodarczych z euro­pejskimi państwami socjalistycznymi w latach 1963 -1964. RFN unikała jednak rozwiązania zasadniczych problemów spornych licząc, iż przy po­mocy Zachodu zaspokoi swe nierealistyczne aspiracje. Politykę wschodnią traktowano natomiast przede wszystkim jako środek do realizacji polityki zachodniej i niemieckiej ¹⁰°. Od chwili powstania rządu Wielkiej Koalicji w 1966 r. rząd federalny musiał stopniowo dostosowywać politykę wschod­nią i niemiecką do generalnej strategii Zachodu, w tym USA, zmierzającej do szukania zbliżenia i porozumienia zamiast konfrontacji ze Związkiem Radzieckim i innymi państwami socjalistycznymi. Dopiero jednak utwo­rzenie rządu Brandta-Scheela (SPD/FDP) w 1969 r. umożliwiło dokonanie przełomu w polityce wschodniej, którego efektem była seria porozumień normalizacyjnych RFN z krajami socjalistycznymi na początku lat sie­demdziesiątych.

W pierwszych latach istnienia RFN polityka wschodnia nie miała więk-

⁹⁹ J. Sułek Stanowisko rządu NRf wobec granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej 1949 fi -1966. Poznań 1969.

¹⁰⁰ R. Roth Ostpolitik als Mittel der DeiHschlandpolitik, [w:] APZ 1969, nr 43, s. 45 -49.

73

szego znaczenia. Kontakty z krajami socjalistycznymi ograniczały się do niewielkiej wymiany handlowej oraz załatwiania przez wyspecjalizowane organizacje zachodnioniemieckie takich kwestii humanitarnych, jak re­patriacja jeńców i osób cywilnych oraz akcja łączenia rodzin. Postawę RFN Wobec państw socjalistycznych cechował antykomunizm, a wobec USA i pozostałych mocarstw zachodnich — całkowite podporządkowanie się ich strategii. Świadczyło o tym m. in. nawiązanie stosunków dyplomatycz­nych z Jugosławią (1951 r.) po wzroście napięcia między nią a Związkiem Radzieckim i innymi europejskimi państwami socjalistycznymi. Dopiero z chwilą uzyskania suwerenności oraz poprawy stosunków Wschód—Zachód W połowie lat pięćdziesiątych kanclerz Adenauer wykazał większą aktywność W polityce wschodniej, zmierzając przede wszystkim do częściowego ure­gulowania stosunków z ZSRR. Wydaje się, że działania jego wynikały l dążenia do:

1) włączenia RFN w dialog Wschód—Zachód (po konferencji szefów rządów czterech mocarstw w Genewie w 1955 r. oraz zapowiedzi dalszych kontaktów ministrów spraw zagranicznych);

2) nawiązania stosunków dyplomatycznych z ZSRR jako jednym z czterech zwycięskich mocarstw okupacyjnych, mających najważniejsze znaczenie w prowadzeniu dalszej dyskusji nad zjednoczeniem Niemiec;

3) uniezależnienia się rządu federalnego od mocarstw zachodnich V bezpośrednich kontaktach z rządem radzieckim, stanowiących atrybut przyznanej RFN suwerenności;

4) rozwiązywania szeregu problemów bilateralnych, w tym głównie humanitarnych (sprawa repatriacji około 10000 jeńców niemieckich skazanych przez sądy radzieckie za zbrodnie wojenne oraz innych), które miały także znaczenie wewnątrzpolityczne ze względu na zbliżające się wy­bory federalne (1957) ^t01.

W wyniku wizyty Adenauera w Moskwie we wrześniu 1955 r. RFN nawiązała (w formie wymiany listów) stosunki dyplomatyczne ze Związkiem Radzieckim 14 września 1955 r. Należy jednak podkreślić, że rząd fede­ralny nie zrezygnował z roszczeń w dwóch zasadniczych sprawach:

1) odmowy uznania polityczno-terytorialnego status quo w Europie, V tym przede wszystkim na terenie dawnych Niemiec;

2) prawa do przemawiania w imieniu całych Niemiec i ich reprezentowania, Nie mogło to zatem stanowić podstawy do pełnej normalizacji wzajem-

¹⁰¹ E. Cziomer Polityka rządu RFN..., s. 83 i n.

nych stosunków, ich zakres sprowadzało wyłącznie do regulacji repatriacji i wymiany handlowej (układy i porozumienia z 1955 i 1958 r.) oraz współpracy kulturalnej (porozumienie 1959 r.)¹⁰². Wspomniano już, że strategia i taktyka polityki niemieckiej rządu federalnego szczególnie w okresie „kryzysu berlińskiego" 1958 - 1961, doprowadziły do dalszego pogorszenia stosunków RFN z ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi. Z drugiej jednak strony, od chwili przejęcia kierownictwa resortu spraw zagranicz­nych przez Gerharda Schroedera (CDU) rząd federalny zdawał sobie sprawę z impasu w polityce wschodniej i niemieckiej. Wypracowano za­tem nową koncepcję tzw. polityki ruchu („małych kroków"), której celem była aktywizacja polityki wschodniej. Miała ona jednak charakter selek­tywny, ponieważ powinna obejmować sprawy mało- lub niekontrower-syjne, a ponadto nie przewidywała rezygnacji z „doktryny Hallsteina". W istocie miała ona na celu:

— pogłębienie międzynarodowej izolacji NRD,

— poróżnienie NRD, a w konsekwencji także ZSRR, z innymi państwa­mi wspólnoty socjalistycznej.

Taka polityka musiała się skończyć fiaskiem, ponieważ nie uwzglę­dniała realiów międzynarodowych. W dziedzinie gospodarczej zostały natomiast zawarte porozumienia handlowe i otwarto misje gospodarcze w Polsce (7 marca 1963 r.), na Węgrzech (9 marca 1963 r.), w Rumunii (17 października 1963 r.), Bułgarii (6 marca 1964 r.) oraz nieco później — z powodu kontrowersji wokół nieważności układu monachijskiego z 1938 r. — z CSRS (3 marca 1967 r.). Powyższe porozumienia wyrażały, z jednej strony, interesy zachodnioniemieckich kół gospodarczych, a z dru­giej, stworzyły rządowi federalnemu możliwości utrzymywania kontaktów politycznych bez konieczności zmiany doktrynalnych założeń polityki wschodniej. Jej dwutorowość była już wyraźnie widoczna w okresie rządów Wielkiej Koalicji. Nowy minister spraw zagranicznych, W. Brandt, deklaro­wał wprawdzie potrzebę prowadzenia polityki pokojowej (Friedenspolitik), ale w praktyce kontynuowano politykę poróżniania krajów socjalistycz­nych. Oznaką tego było m. in. nawiązanie stosunków dyplomatycznych z Rumunią (1967 r.) oraz ponowne ich nawiązanie z Jugosławią w 1968 r. (po ich uprzednim zerwaniu przez RFN w 1957 r., zgodnie z wymogami „doktryny Hallsteina")¹⁰³.

Powyższe sukcesy były pozorne, ponieważ w żadnej mierze nie wpłynęły

¹⁰² Ibidem, s. 101-132.

¹⁰³ J. Sutek Polityka wschodnia rządu „wielkiej koa'¹""". Warszawa 1972.

75

na poprawę stosunków z ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi. Minister Brandt zdawał sobie sprawę z faktu, że polityka wschodnia oraz niemiecka (głównie ze względu na potrzebę normalizacji stosunków z NRD) muszą być wzajemnie powiązane i podporządkowane wymogom odprę­żenia ogólnoeuropejskiego. Miały temu służyć dwie koncepcje: ładu poko­jowego w Europie (europejskie Friedensordnung)¹⁰⁴ oraz wyrzeczenia się siły w stosunkach RFN z krajami socjalistycznymi (Gewałtverzicht)^lf>5. Pierwsza koncepcja zakładała potrzebę zainicjowania w Europie długo­trwałego procesu zbliżania się do siebie państw o odmiennych ustrojach społeczno-ekonomicznych, co umożliwiłoby wyeliminowanie konfliktów i napięć, przy równoczesnym zachowaniu możliwości zjednoczenia Niemiec w przyszłości. Jej istotę sprecyzował Brandt w 1968 r.następująco: „Naszym celem nadrzędnym powinno być zachowanie pokoju w Europie. Celowi temu są podporządkowane wszystkie inne problemy, z problemem po­działu Niemiec włącznie. Fundamentami naszej polityki są: zmniejszanie napięć, poprawa stosunków oraz wstępne przygotowanie europejskiego ładu pokojowego"¹⁰⁶.

Wstępem do realizacji tej długofalowej koncepcji miała być zachodnio-niemiecka propozycja wyrzeczenia się siły w stosunkach z europejskimi krajami socjalistycznymi, która jednak zakłada wyłącznie formalizację istniejących stosunków międzysystemowych w Europie, przy równoczes­nym postulowaniu tzw. otwartego status quo (odłożenia na przyszłość usankcjonowania polityczno-terytonalnego status quo ukształtowanego w Europie po II wojnie światowej). Wymiana not i rozmowy sondażowe RFN—ZSRR nie mogły w tej sytuacji dać pozytywnych rezultatów. Odby­wały się one w latach 1967 - 1968, a zostały zerwane w czasie konfliktu narastającego wokół wydarzeń wewnętrznych w CSRS, które rząd fede­ralny śledził z wielką uwagą¹⁰⁷. Ogólnie można stwierdzić, że możliwości porozumienia RFN ze ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi były niewielkie ze względu na układ sił wewnętrznych oraz brak zdecydowania w polityce wschodniej. Związek Radziecki sformułował katalog żądań pod adresem RFN, a m. in.:

¹⁰⁴ J. Sulek Bońska kortcepcja ładu pokojowego w Europie. Warszawa 1968.

J. Sulek Bonn wobec problemu wyrzeczenia się przemocy NRF z krajami socjalis­tycznymi. Warszawa 1968.

¹⁰⁶ W. Brandt Realitaet es poiitischen Handelns, [w:] Die deutsche Ostpolitik 1961 -- 1970. Kontinuitaet und Wandel. Hrsg. von Meissner. Koeln 1970, s. 257.

¹⁰⁷ E. Cziomer Polityka rządu RFN..., s. 246 - 254.

76

1) uznania za nienaruszalne ustanowionych po 1945 r. granic i niewy-suwania roszczeń terytorialnych wobec państw europejskich, szczególnie wobec granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej oraz granicy między NRD a RFN;

2) uznania Berlina Zachodniego za jednostkę o szczególnym statusie politycznym;

3) uznania za nieważny od samego początku układu monachijskiego z 1938 r.;

4) zrezygnowania z produkcji i dostępu do broni nuklearnej w każdej formie;

5) podjęcia przez rząd federalny skutecznych środków w celu zahamo­wania tendencji militarystyczno-rewizjomstycznych w RFN ¹⁰⁸.

Ważnym elementem przetargowym rozmów sondażowych między RFN a ZSRR była także sprawa art. 53 ust. l i art. 107 Karty NZ, które upoważ­niały Związek Radziecki do podjęcia środków przymusowych przeciwko tzw. państwom nieprzyjacielskim bez uprzedniej konsultacji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Mimo formalnego podtrzymywania (prócz NATO) gwarancji bezpieczeństwa dla RFN, stanowisko mocarstw zachodnich w powyższej kwestii nie pozostawiało wątpliwości, że opowiadają się one za utrzymaniem klauzul o państwach nieprzyjacielskich¹⁰⁹. Dla zachodnio-niemieckiej elity politycznej stało się oczywiste, że bez uwzględnienia po­stulatów państw socjalistycznych normalizacja wzajemnych stosunków będzie niemożliwa. Od 1968 r. postępowało zróżnicowanie stanowisk SPD i CDU/CSU. Pod względem programowym FDP zbliżała się także do stanowiska SPD, umożliwiając — w wyniku zwycięstwa w wyborach do Bundestagu — utworzenie koalicji socjalliberalnej, która przez następnych trzynaście lat (1969- 1982) miała decydować o kierunkach polityki zagra­nicznej RFN. Z doświadczeń polityki wschodniej lat sześćdziesiątych wynikał wniosek, że nie można stosować taktyki polegającej na różnicowa­niu postępowania wobec poszczególnych państw, ponieważ obraca się to przeciwko interesom RFN. Potrzeba przewartościowania stosunków RFN z państwami wspólnoty socjalistycznej podyktowana była postępami polityki odprężenia w Europie, jak i w stosunkach Wschód — Zachód.

¹⁰⁸ Memorandum radzieckie z 12 lipca 1968 r., [w:] „Izwiestia" 14 VII 1968, por. też Die Politik des Gewaltverzichts-eine Dokumentation der deutschen und sowjetischen Erklae-rungen zum Gewaltverzicht 1949 bis Jult 1968. Bonn 1968.

¹⁰⁹ Por. A. D. Rotfeld NRF a klauzule o państwach nieprzyjacielskich w Karcie NZ. Warszawa 1970.

77

---