CZIOMER POLITYKA ZAGRANICZNA RFN...WARSZAWA 1988
Problem normalizacji i odprężenia
w stosunkach z krajami socjalistycznymi
w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych
Utworzenie w 1969 r. rządu Brandta-Schecla wiązało się z próba poprawy stosunków RFN z krajami socjalistycznymi. Już w deklaracji nowego rządu z 28 października 1969 r. znalazły się nowe akcenty w polityce wschodniej i niemieckiej:
1) gotowość do porozumienia się ze Związkiem Radzieckim i innymi państwami socjalistycznymi:
2) zapowiedź rozpoczęcia rozmów ze Związkiem Radzieckim i Polską na temat wyrzeczenia się siły lub groźby jej użycia;
3) chęć rozszerzenia współpracy gospodarczej, naukowo-technicznej i kulturalnej;
4) uznanie NRD jako państwa „w Niemczech"; unikanie traktowania jej jako „zagranicy"110.
Nowy rząd szybko zdecydował się na podjęcie rokowań z ZSRR i Polską oraz wyraził „gotowość do zawarcia z CSRS porozumień likwidujących skutki przeszłości" m. Nie bez znaczenia był także fakt, iż został podpisany układ o nieproliferacji broni nuklearnej, z zastrzeżeniem, że rząd RFN musi uzyskać dodatkowe wyjaśnienia odnośnie do możliwości wykorzystania energii atomowej do celów pokojowych. Już wcześniej wiadomo było, iż SPD jako partia rządząca, opowiadając się za uznaniem i respektowaniem granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, zrywa z jawną polityką rewizjonistyczną. Problem specyficznego charakteru stosunków z NRD przedstawił nowy rząd szerzej w styczniu 1970 r. w tzw. raporcie O sytuacji narodu112. Należy podkreślić, że wszystko odbywało się w zmieniającym się klimacie politycznym zarówno w stosunkach radziecko-amerykańskich, jak i między Wschodem a Zachodem, co wywierało silny psychologiczny nacisk na nowy rząd federalny, od którego stanowiska w niemałej mierze zależał dalszy przebieg dialogu odprężeniowego.
Rozpatrując ogólnie proces normalizacji i odprężenia w stosunkach RFN z krajami socjalistycznymi w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, można wyróżnić następujące fazy rozwojowe:
78
1) stworzenie przesłanek politycznych i podstaw formalnoprawnych do ulożenia stosunków RFN z krajami wspólnoty socjalistycznej; (1970--1972);
2) pogłębienie normalizacji wzajemnych stosunków oraz ich powiązanie z procesem odprężenia w Europie (1973 - 1975);
3) rozszerzenie stosunków dwustronnych z poszczególnymi państwami socjalistycznymi, przy równoczesnym eksponowaniu problematyki „jedności niemieckiej" i różnych elementów rewizjonizmu, szczególnie po zmianie koalicji rządzącej i tzw. zwrocie konserwatywnym (1976 - 1984).
Podział na powyższe fazy nie odzwierciedla całej złożoności wzajemnych stosunków oraz strategii i taktyki RFN. Ponadto systematycznie pojawiające się na początku lat osiemdziesiątych sporne problemy na płaszczyźnie prawnej (np. z Polską w zakresie interpretacji układu z 7 grudnia 1970 r.) stawiają pod znakiem zapytania szczerość intencji RFN w zakresie realizacji przyjętych zobowiązań. Ograniczamy się tu do wymienienia tylko najważniejszych problemów, ilustrujących cele i ogólną taktykę w polityce niemieckiej i wschodniej RFN.
W pierwszej fazie decydujące znaczenie miały rozmowy ze Związkiem Radzieckim i z Polską, których nie można jednak traktować w oderwaniu od rozmów RFN z NRD oraz rokowań ZSRR z trzema mocarstwami zachodnimi na temat Berlina Zachodniego. Wszystkie rozmowy miały związek merytoryczny, ale należało odrębnie rozstrzygać poszczególne problemy prawnopolityczne. Toczyły się one w czasie, kiedy w RFN trwała ostra walka polityczna wokół podpisanych układów, a szczególnie ich ratyfikowania, co wpływało na korzystny dla koalicji SPD/FDP wynik przedterminowych wyborów do Bundestagu w listopadzie 1972 r.
Wstępne rozmowy sondażowe między RFN a ZSRR na przełomie 1969 i 1970 r. nie dały oczekiwanych rezultatów m. in. dlatego, że ze strony zachodnioniemieckiej prowadził je dyplomata „starej daty", ambasador RFN w Moskwie, Helmut Allardt, będący nie tylko przeciwnikiem porozumienia ze Związkiem Radzieckim, lecz także jakichkolwiek innowacji w polityce zagranicznej. Dopiero przejęcie kierownictwa rozmów przez ministra w Urzędzie Kanclerskim, najbliższego współpracownika kanclerza, Egona Bahra, doprowadziło do przezwyciężenia impasu i zbliżenia stanowiska obu stron. W końcowej fazie kierownictwo rokowań przejął minister spraw zagranicznych, Walter Scheel, z licznym sztabem zawodo-
79
wych dyplomatów, uzgadniając z A. Gromyką ostateczny tekst, który został podpisany podczas wizyty Brandta i Scheela w Moskwie 12 sierpnia 1970 r.114 Wobec nawiązania przez oba państwa stosunków dyplomatycznych już w 1955 r. zarówno preambuła, jak i poszczególne artykuły podejmowały zagadnienia ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w Europie, nie ograniczając się do spraw bilateralnych. Art. I wyrażał przekonanie, iż warunkiem pokojowej współpracy w Europie jest polityczno-terytorialne status quo — „rzeczywista sytuacja istniejąca w tym rejonie", natomiast konkretyzacja następowała w art. III. Potwierdzał on nienaruszalność i integralność terytorialną wszystkich państw europejskich w ich obecnych granicach, „w tym linię Odry-Nysy, która stanowi zachodnią granicę Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz granicę między Republiką Federalną Niemiec a Niemiecką Republiką Demokratyczną (podkr. aut)'". Interes RFN zabezpieczał w pewnym sensie art. II, deklarując poparcie zasad sformułowanych w Karcie NZ oraz zobowiązując obie strony do rozstrzygania wszelkich spraw spornych środkami pokojowymi i powstrzymania się od stosowania siły lub groźby jej użycia we wzajemnych stosunkach. W art. III obie strony zobowiązały się także do niezgłaszania „roszczeń terytorialnych wobec kogokolwiek obecnie i w przyszłości". Układ RFN-ZSRR precyzował zatem dwie zasady istotne dla bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w Europie: wyrzeczenie się siły i groźby jej użycia, a także nienaruszalność granic, które miały niezwykle ważne znaczenie dla dalszego kształtowania procesu odprężenia.
Już podczas rozmów ze Związkiem Radzieckim delegacja zachodnio-niemiecka zabiegała o umieszczenie w tekście układu wzmianki na temat prawa do samostanowienia, traktatu pokojowego lub dążenia do tzw. jedności niemieckiej116. Z powodu zdecydowanego sprzeciwu strony radzieckiej przedstawiciel RFN musiał się zadowolić przedstawieniem stanowiska swego rządu poza tekstem właściwego układu. Minister spraw zagranicznych ZSRR, Gromyko, podczas rozmowy z ministrem Scheelem ustosunkował się do powyższej kwestii następująco: „Trzecią sprawą, w któ-
80
rej wyszliśmy Wam naprzeciw, było zjednoczenie Niemiec w przyszłości. Wasza pozycja jest jasna, nasza również. My także mamy swoje wyobrażenie o tym, jak można byłoby osiągnąć w przyszłości jedność niemiecką. Mogliśmy stworzyć układ, który przekreśliłby wszystkie plany zjednoczenia Niemiec. Każda wypowiedź dotycząca zjednoczenia byłaby wówczas sprzeczna z układem117,
Zasadniczy cel polityczny rząd federalny sformułował w tzw. liście o jedności niemieckiej, wyrażającym „wolę działania w kierunku zapewnienia Europie stanu pokoju, w którym naród niemiecki uzyska znów jedność na zasadzie samookreślenia"118. List stanowił dokument towarzyszący układowi moskiewskiemu z 12 sierpnia 1970 r. i został przyjęty do wiadomości przez ministra Gromykę 30 minut przed podpisaniem układu, co także znalazło odzwierciedlenie w protokole. Należy dodać, że powtarza on fragment preambuły Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 r. i stanowi po dzień dzisiejszy formułę prawnopolityczną na wyrażenie perspektywicznych aspiracji zjednoczeniowych.
Dalszym taktycznym posunięciem rządu federalnego w toku rozmów ze Związkiem Radzieckim i Polską było „podtrzymanie odpowiedzialności czterech mocarstw za Berlin i Niemcy jako całość", które znalazło odzwierciedlenie w notach skierowanych do mocarstw zachodnich i zostało przez nie przyjęte do wiadomości119.
Powyższe noty wraz z „listem o jedności niemieckiej" stanowią dokumenty towarzyszące, natomiast noty do mocarstw zachodnich potwierdzają oczywisty fakt, że RFN występuje tylko we własnym imieniu i nie może się wypowiadać w sprawach, które nadal znajdują się w kompetencji czterech mocarstw, co z kolei nie pokrywało się z poglądem strony radzieckiej 12°.
W ocenie dokumentów towarzyszących bardzo ważne znaczenie mają postanowienia wiedeńskiej konwencji o prawie traktatowym z 23 maja 1969 r., a szczególnie jej art. 31. Ogólnie można stwierdzić, opierając się na powyższym kryterium, że dokumenty towarzyszące do układu z 12 sierpnia 1970 r. nie mogą być traktowane ani jako element wykładni, ani jako zastrzeżenie. Wyrażają one jedynie jednostronne intencje polityczne rządu
81
federalnego, a zatem nie mają znaczenia międzynarodowego. Przypisuje on po dzień dzisiejszy szczególne znaczenie „listowi o jedności niemieckiej", który wyraża perspektywiczny cel RFN: dążenie do „jedności niemieckiej", czyli określonej formy zjednoczenia Niemiec. Wręczenie tego listu stronie radzieckiej bynajmniej nie oznacza, że Związek Radziecki identyfikuje się z treścią w nim zawartą, natomiast z punktu widzenia RFN chodziło zapewne o to, aby postulowany długofalowy cel polityczny nie był traktowany jako całkowicie sprzeczny z układami lub jego złamanie. Polska nie przyjęła „lista" do wiadomości, ponieważ nic odgrywała podobnej do Związku Radzieckiego roli w rozwoju problemu niemieckiego po II wojnie światowej, traktując układ z 7 grudnia 1970 r. jako dwustronne porozumienie z RFN na temat podstawy normalizacji wzajemnych stosunków. W interpretacji zachodnioniemieckich prawników dodatkowym wzmocnieniem prawnych pozycji rządu federalnego są sformułowania art. IV w obu układach — z ZSRR i Polską, stwierdzające, że ich postanowienia nie naruszają wcześniej podpisanych przez obie strony układów121.
Dla RFN bardzo ważne znaczenie miało to, aby formuła nienaruszalności objęła określone postanowienia Układu Niemieckiego w ujęciu z 23 października 1954 r. Chodziło przede wszystkim o podtrzymanie aspiracji politycznych i konstrukcji prawnych związanych z wymienionym powyżej sposobem osiągnięcia jedności niemieckiej. Ponadto, klauzula ta w ujęciu zachodnioniemieckim oznacza, że poprzez „układy wschodnie" nie nastąpiła żadna zmiana w zakresie stosunków RFN z mocarstwami zachodnimi, które nadal opierają się na zasadach wynegocjowanych w układach paryskich z 23 października 1954 r. Innymi słowy, polityka wschodnia nie mogła zastąpić istniejących powiązań sojuszniczych RFN.
W ten sposób RFN już w chwili podpisywania układu ze Związkiem Radzieckim starała się za pomocą środków prawnych jednostronnie relatywizować zobowiązania zawarte w zasadniczej części układu. Tendencja powyższa utrzymywała się w następnych latach, wskazując zarazem na ścisły związek między polityką wschodnią a niemiecką RFN.
W rozmowach radziecko-zachodnioniemieckich ważne miejsce odegrała także dyskusja nad ogólnymi warunkami i przesłankami normalizacji stosunków RFN z państwami wspólnoty socjalistycznej. Zostały one sprecyzowane w tzw. dokumencie Bahra (Bahr-Papier), który został przez niedyskrecję opublikowany przez „Bildzeitung" 12 czerwca 1970 r. W rezul-
82
tacie znalazł się on wśród wymienionych powyżej dokumentów towarzyszących układowi moskiewskiemu, był pewnego rodzaju harmonogramem działań normalizacyjnych. Przewidywał on m. in.:
1) traktowanie wszystkich układów RFN z krajami socjalistycznymi jako jednej całości (pkt5);
2) ułożenie stosunków między RFN a NRD na zasadzie równouprawnienia i niedyskryminacji (pkt 6);
3) popieranie przyjęcia NRD i RFN do ONZ (pkt 7);
4) podjęcie przez RFN rozmów z CSRS w sprawie nieważności układu monachijskiego z 1938 r. (pkt 8);
5) dalszy rozwój stosunków gospodarczych, naukowo-technicznych i kulturalnych między RFN a ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi (pkt 9);
6) poparcie przez RFN projektu zwołania KBWE (pkt 10)122.
Powyższe uzgodnienia określały, z jednej strony, aktywną rolę ZSRR jako mocarstwa socjalistycznego w procesie normalizacji stosunków RFN z państwami środkowo-wschodniej Europy, a z drugiej, zapewniały interesy wspólnoty państw socjalistycznych. W tym kontekście należy także rozpatrywać — zawarty po dziesięciu miesiącach rokowań — układ między PRL a RFN z 7 grudnia 1970 r. o podstawach normalizacji ich wzajemnych stosunków123.
Układ potwierdzał nienaruszalność granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, która zgodnie z rozdz. IX umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r., „stanowi zachodnią granicę państwową Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej" (art. I). Ważne były także inne sformułowania art. I, że obie strony: „potwierdzają nienaruszalność istniejących granic teraz i w przyszłości oraz zobowiązują się do bezwzględnego wzajemnego poszanowania ich integralności terytorialnej", oświadczając zarazem, że ,,nie wysuwają i nie będą wysuwać w przyszłości żadnych roszczeń terytorialnych wobec siebie" 124. W dalszych artykułach układu z 7 grudnia 1970 r. potwierdzono zasadę powstrzymania się od groźby użycia siły lub jej stosowania (art. II) oraz rozszerzanie stosunków dwustronnych we wszystkich dziedzinach (art. III).
W preambule układu PRL-RFN z 7 grudnia 1970 r. wskazano na ofiary
83
i cierpienia poniesione przez naród polski w wyniku agresji hitlerowskiej oraz podkreślono konieczność zespolenia działań na rzecz bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w Europie. W załączniku do układu rząd polski wyraził w formie informacji swój pogląd na rozwiązywanie problemów humanitarnych między PRL a RFN.
O znaczeniu układu PRL-RFN z 7 grudnia 1970 r. napisano wiele prac125. Ograniczymy się zatem do stwierdzenia, że stanowił on ważny składnik procesu normalizacji stosunków RFN z krajami socjalistycznymi. Nieprzypadkowo rozpatrywano go razem z układem RFN-ZSRR, a obydwu „układom wschodnim" (Ostvertraege) nadano główne znaczenie w dalszych postępach normalizacji w polityce wschodniej i niemieckiej. Niewątpliwie bez ratyfikowania powyższych układów przez RFN rząd federalny nie uzyskałby wiarygodności w państwach socjalistycznych, nie mogły także nabrać większego rozmachu rozmowy RFN-NRD, RFN-CSRS oraz rokowania czterech mocarstw w sprawie Berlina Zachodniego126. Rząd federalny jeszcze pod koniec 1970 r., a nawet przed podpisaniem układu moskiewskiego uzależniał wszczęcie procedury ratyfikacyjnej „układów wschodnich" od korzystnego dla RFN rozstrzygnięcia sprawy Berlina Zachodniego („befriedigende Berlinregehłng"), domagając się:
1) utrzymania dotychczasowego statusu prawnego dla całego Berlina jakoby wynikającego z zachowania „odpowiedzialności czterech mocarstw za Berlin i Niemcy jako całość";
2) uzyskania przez RFN swobodnego dostępu do Berlina Zachodniego, powiązań z tym miastem oraz reprezentowania jego interesów w stosunkach zewnętrznych;
3) poprawy położenia mieszkańców w mieście i ich swobody poruszania się 127.
W ten sposób powstało tzw. iunctim zachodnioberlińskie rządu federalnego, które przesuwało termin ratyfikowania „układów wschodnich1' do czasu zapewnienia interesów RFN w Berlinie Zachodnim. Wymagało to jednak osiągnięcia kompromisu między czterema mocarstwami w spra-
84
wie tzw. porozumienia czterostronnego w sprawie Berlina Zachodniego (3 września 1971 r.) oraz porozumień uzupełniających o charakterze praktycznym między NRD a Senatem Berlina Zachodniego i RFN z 17 i 20 grudnia 1971 r.128 Z kolei na przełomie 1971 i 1972 r. Związek Radziecki odwrócił „iunctim zachodnioberlińskie", uzgadniając z rządem federalnym współdziałanie w sprawach:
1) równoczesnsj ratyfikacji układu moskiewskiego i układu z 7 grudnia 1970 r. przez Bundestag i Bundesrat;
2) równoczesnego wejścia w życie „układów wschodnich" i porozumienia czterostronnego w sprawie Berlina Zachodniego;
3) zaangażowania się RFN na rzecz przygotowania KBWE, z udziałem USA i Kanady129.
ZSRR i jego sojusznicy z uwagą śledzili walkę wewnętrzną w RFN wokół sprawy ratyfikowania „układów wschodnich", zarazem ostrzegając rząd i główne zachodnioniemieckie siły polityczne przed konsekwencjami ich odrzucenia. Na wiosnę 1972 r. przywódca radziecki, Leonid I. Breżniew, stwierdził m. in.: „RFN stoi obecnie przed odpowiedzialnym wyborem, który określi losy jej narodu, stosunek do niej innych państw na wiele lat naprzód. Jest to wybór między współpracą a konfrontacją, między rozładowaniem napięcia, a w ostatecznym rachunku — wybór między polityką pokoju a polityką wojny" 13°.
Ratyfikacja „układów wschodnich" nastąpiła 17 maja 1972 r. przy poparciu przez koalicję SPD/FDP oraz wstrzymaniu się od głosu większości deputowanych CDU/CSU. Została ona okupiona dalszą deprecjacją zawartych układów. W Bundestagu wszystkie frakcje jednomyślnie uzgodniły treść wspólnej rezolucji, która w dziesięciu punktach powtarzała dotychczasowe założenia doktrynalne oraz cele polityki niemieckiej i wschodniej. Stwierdzała ona m. in.:
1) „układy wschodnie", wyrażając zasadę rezygnacji z użycia siły lub groźby jej użycia, stanowią „ważny element modus vivendi, które RFN chce ustanowić ze swoimi wschodnimi sąsiadami" (pkt 1);
2) zobowiązania przyjęte przez RFN w „układach wschodnich nie uprze-
85
dzają traktatowo-pokojcwego uregulowania dla Niemiec i nie tworzą żadnej podstawy prawnej dla dziś istniejących granic" (pkt 2) m.
Powyższa deprecjacja przyjętych w ,,układach wschodnich" zobowiązań przez RFN miała charakter wyłącznie wewnętrzny, ponieważ nie była do pogodzenia z postanowieniami prawa międzynarodowego. ZSRR, który w odróżnieniu od Poiski przyjął rezolucję do wiadomości, aby ułatwić topniejącej większości rządowej jej ratyfikację w Bundestagu, trakto\vał ją jako jednostronny akt wyrażenia przez RFN jej celów, nie mających żadnej wartości prawnej. Zmierzała ona także do nadania „układom wschodnim'* charakteru ,,wysoce politycznego", aby na własny użytek propagandowy odwartościować je z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Praktyka taka utrzymywała się do lat osiemdziesiątych, stanowiąc dowód potwierdzający ciągłe utrzymywanie się rewizjonizmu w doktrynie i praktyce politycznej RFN132.
„Układy wschodnie" weszły w życie jednocześnie z porozumieniem czterostronnym z 3 września 1971 r. (3 czerwca 1972 r.), otwierając drogę; do podpisania:
— Układu Zasadniczego między NRD a RFN 21 grudnia 1972 r.133;
— układu o stosunkach wzajemnych między RFN a CSRS 11 grudnia 1973 r.l34;
— nawiązania stosunków dyplomatycznych RFN z Bułgarią i Węgrami w formie wymiany listów 21 grudnia 1973 r.13S
Powyższe układy stworzyły prawne podstawy normalizacji stosunków RFN z państwami socjalistycznymi, rozwiązując wiele złożonych problemów szczegółowych, których analiza wykracza poza ramy niniejszej monografii136. Kompromisowe rozstrzygnięcia spraw spornych z NRD (charakter wzajemnych stosunków), CSRS (ważność oraz nieważność układu monachijskiego z 1938 r.) oraz wiele innych, pozwoliły nawiązać stosunki dyplomatyczne w 1974 r. (Polska i RFN już w 1972 r.). W 1973 r. NRD i RFN stały się członkami ONZ, co przyczyniło się do dalszego międzynarodowego odprężenia. W toku żmudnych rokowań układy ramowe
86
uzupełniano dodatkowymi: o współpracy gospodarczej i naukowo-tech-nicznej oraz kulturalnej, które poszerzały zakres normalizacji stosunków wzajemnych. Z drugiej jednak strony, rząd federalny w latach 1973-1975 podjął wiele działań w uzgodnieniu z sojusznikami zachodnimi, które miały zapewnić interesy RFN w kodyfikacji zasad bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w ramach KBWE. Sprowadzały się one m. in. do:
1) podkreślania moralno-politycznego charakteru Aktu Końcowego'.,
2) forsowania klauzuli o możliwości pokojowej modyfikacji granic w powiązaniu z zasadą ich nienaruszalności, będącą najważniejszym dla państw socjalistycznych osiągnięciem „układów wschodnich";
3) szczególnego zainteresowania problematyką praw człowieka i prawa narodu do samostanowienia w kontekście sytuacji „podzielonego narodu niemieckiego";
4) korzystnego dla siebie sformułowania postanowień „trzeciego koszyka"137.
Strategia i taktyka RFN w ramach polityki odprężenia w drugiej połowie 3at siedemdziesiątych i w latach osiemdziesiątych nie była jednoznaczna. RFN należała do tych państw zachodnich, które były zainteresowane postępami realizacji polityki odprężenia, ponieważ:
— rozszerzała ona swobód? działania RFN, która poprzez rozszerzanie dwustronnych stosunków z państwami socjalistycznymi stalą się jednym z aktywniejszych partnerów dialogu odprężeniowego;
— zabezpieczała interesy RFN w Berlinie Zachodnim, mimo okresowych kontrowersji ze Związkiem Radzieckim i NRD oraz innymi państwami, głównie w aspekcie obecności w tym mieście i reprezentowania osób prawnych w kontaktach zewnętrznych;
— ułatwiała realizację kontaktów międzyludzkich, w tym także tzw. akcji łączenia rodzin, które pozwalały na propagandowe dyskontowanie celów polityki „wschodniej" i „niemieckiej".
W stosunkach dwustronnych ważnym kryterium ich znaczenia dla polityki zagranicznej RFN była intensywność oficjalnych spotkań na szczycie, które musiały być starannie przygotowane i zawsze stanowiły impuls do zacieśnienia współpracy w różnych dziedzinach. Obok liczby spotkań ważne było samo ich dojście do skutku ze względu na znaczenie dla stosunków Wschód — Zachód. Spotkania na szczycie RFN z państwami socjalis-
1978.
87
tycznymi odbyły się: ZSRR w 1973, 1974, 1978, 1980, 1981 i 1983 r.; Węgry, w 1977, 1979, 1982 i 1984 r.; Rumunia w 1973, 1978, 1984 r,; Polska w 1976, 1977 r.; Bułgaria w 1976, 1979 r.; CSRS w 1978 r.; NRD w 1981 r. Z powyższego wynika, że Związek Radziecki zajmował w kontaktach z RFN pierwszoplanową pozycję jako supermocarstwo, chociaż decydowały o tym przede wszystkim ogólne sprawy polityki odprężenia Wschód—
—Zachód. Nieprzypadkowo bowiem nasilenie oficjalnych spotkań na szczycie następowało przed Helsinkami i podpisaniem Aktu końcowego KBWE oraz na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, kiedy w wyniku zaostrzenia się stosunków ZSRR—USA oraz „podwójnej" uchwały NATO z 1979 r. RFN stała się główną partnerką odprężeniowego dialogu ze Związkiem Radzieckim. Po umieszczeniu nowych amerykańskich broni w RFN, od 1983 r. nastąpiło pogorszenie stosunków radziecko-zachodnio-niemieckich; ich poprawa jest uzależniona od ogólnego postępu w rokowaniach rozbrojeniowych USA—ZSRR i od poprawy stosunków Wschód—
—Zachód. Węgry i Rumunia stały się pożądanymi partnerami RFN, szczególnie w czasie pogorszenia się stosunków międzynarodowych, kiedy rząd CDU/CSU/FDP od 1982 r. lansował koncepcję, że nowa sytuacja nie będzie miała bezpośrednich skutków dla wschodniej i niemieckiej polityki RFN. Dążenie do tzw. ograniczenia szkód stało się jednak dyskusyjne w związku z dwukrotnym odłożeniem spotkania na szczycie przez NRD (1983 i 1984) oraz Bułgarię (1984). Stosunki RFN—CSRS nie układały się pomyślnie z powodu różnicy stanowisk w większości spraw bilateralnych i ogólnych problemów stosunków Wschód—Zachód. Nie wyklucza to jednak ściślejszej współpracy w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i spraw gospodarczych138.
Najlepszy okres stosunków z Polską nastąpił bezpośrednio po podpisaniu 9 października 1975 r. pakietu porozumień, będących kompromisem przy rozwiązywaniu dwóch spraw:
— wypłacenia przez RFN 1,3 mld DM z tytułu ubezpieczeń w niemieckich instytucjach ubezpieczeniowych obywateli polskich w zakresie zaopatrzenia emerytalnego i wypadkowego w okresie wojny i bezpośrednio po jej zakończeniu139;
— wyrażenia przez Polskę w tzw. zapisie protokolarnym zgody na
88
migrację z Polski do RFN 120 000 - 125 000 osób w ramach „akcji łączenia rodzin"140.
Na przeszkodzie pełnej normalizacji wzajemnych stosunków stanęły problemy wynikające z prowadzonej przez RFN polityki rewizjonistycznej, która w odniesieniu do Polski charakteryzowała się:
— podtrzymywaniem tezy o prawnym istnieniu Rzeszy Niemieckiej w granicach z 1937 r., wzmocnionym orzeczeniami Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i Federalnego Trybunału Socjalnegol41;
— unikaniem wypełniania umów dwustronnych, które nie odpowiadałyby wymienionej powyżej tezie prawnej (np. art. 4 umowy kulturalnej z 1976 r., nie realizowany przez RFN z powodu odrzucenia przez większość krajów związkowych wspólnych zaleceń Komisji Podręcznikowej PRL— —RFN do Spraw Historii i Geografii, działającej w ramach UNESCO)l42.
Stosunki PRL—RFN zdecydowanie pogorszyły się po pojawieniu się w Polsce kryzysu społeczno-politycznego w 1980 r., a szczególnie po wprowadzeniu 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego oraz utworzeniu rządu konserwatywno-prawicowego w RFN w 1982 r. Wyraziło się to w następujących działaniach RFN:
— przystąpieniu rządu federalnego do polityki bojkotu i izolacji dyplomatycznej oraz niektórych sankcji podejmowanych przez Zachód143;
— bezpośredniej ingerencji w wewnętrzne sprawy Polski, w tym głównie w podnoszeniu sprawy rzekomej niemieckiej mniejszości w Polsce144;
— jawnym kwestionowaniu przez polityków CDU/CSU ostatecznego charakteru granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej14S.
Nasilanie się powyższych działań jest konsekwencją obowiązywania w RFN niezmiennej doktryny rewizjonistycznej, która mimo przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodowych odrzuca polityczno-terytorialne
89
słalus quo w Europie. Uzasadnia ona bowiem politykę modus \ivendlv czyli tymczasowy charakter stosunków RFN z krajami socjalistycznymi,
nie przekreślając zarazem dążenia do osiągnięcia w przyszłości „jedności
niemieckiej".
Polityka zjednoczeniowa po 1969 r. odeszła od koncepcji .jedności państwowej" do , jedności narodu niemieckiego". W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych opierała się ona na dwóch zasadniczych elementach:
1) podtrzymywaniu w aspekcie prawnym „opcji ogćlnoniernieckiej", czyli wykorzystywaniu własnego ustawodawstwa wewnętrznego i umów międzynarodowych do podkreślania prawnej fikcji o istnieniu Rzeszy Niemieckiej w granicach z 1937 r.146;
2) dążeniu na płaszczyźnie politycznej do nadania stosunkom z NRD> specyficznego charakteru „wewnątrzniemieckiego"147.
Składanie deklaracji na temat nieuchronności zjednoczenia Niemiec \v dalszej przyszłości nasiliło się szczególnie pod koniec lat siedemdziesiątych. Zagadnienie to łączono z ewolucją stosunków międzynarodowych., a szczególnie z powolnym umacnianiem się tendencji zbliżania Europy Zachodniej j Wschodniej14B. Z prawnopolitycznego punktu widzenia stanowisko to uzasadniano nie tylko istnieniem odpowiednich zobowiązań mocarstw zachodnich, NATO i UZE, lecz starano się także wykazać zgodność powyższych aspiracji z układami normalizacyjnymi zawartymi z krajami socjalistycznymi na początku lat siedemdziesiątych. Innymi słowy, jednostronne deklaracje własnych intencji (listy o jedności niemieckiej z 12 sierpnia 1970 r. i 21 grudnia 1972 r. oraz rezolucja Bundestagu z 17 maja 1972 r.) traktowano już na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych jako legalne uzasadnienie długofalowego celu polityki niemieckiej.
Stosunki z NRD miały o tyle ważne znaczenie, że poprzez ożywianie kontaktów handlowych, politycznych, a szczególnie międzyludzkich* miały potwierdzać żywotność koncepcji „jedności narodu niemieckiego"* który przejściowo musi żyć w dwóch odrębnych i przeciwstawnych sobie pod względem ustrojowym państwach149. NRD prowadząc politykę „odgraniczania" (Abgrenzung) od RFN doprowadziła w 1974 r. do zmiany swojej
90
konstytucji, wykluczając możliwość zbliżenia dwóch odrębnych ustrojowo państw, wprowadzając pojęcie „socjalistycznego narodu NRD", wywodzącego się z narodowości niemieckiej. Jeszcze ważniejsze konsekwencje praw.iomie.dzy naród owe miało zawarcie 7 października 1975 r. kolejnego układu sojuszniczego NRD—ZSRR, który w art. I stwierdzał m. in.: obie strony ,,zgodnie z zasadami socjalistycznego internacjonaiizmu będą również w przyszłości umacniać stosunki wieczystej i niezłomnej przyjaźni oraz braterskiej pomocy we wszystkich dziedzinach" 15°. Powyższe decyzje zostały negatywnie ocenione przez rząd federalny, który nie był skłonny zgodzić się na ustępstwa w tak ważnych dla NRD sprawach jak: uznanie obywatelstwa NRD, podniesienie stosunków dyplomatycznych do wyższej rangi (ambasad), wytyczenie spornego 90 km odcinka granicy, likwidację placówki śledczej w Salzgitter151. Impas we wzajemnych stosunkach utrzymywał się do spotkania na szczycie w grudniu 1931 r. w Werbelinsee. W warunkach napięcia stosunków Wschód—Zachód NRD i RFN podjęły wysiłek w celu poprawy wzajemnych stosunków. RFN zmierzała— szczególnie po zmianie koalicji rządzącej w 1982 r. — do ożywienia dwustronnych kontaktów tak, aby oparły się one niekorzystnym tendencjom w stosunkach Wschód—Zachód. Wyrazem tego było ożywienie kontaktów gospodarczych na różnych szczeblach. Drugie spotkanie na szczycie nie odbyło się, ponieważ w 1983 r. nie brak było w RFN przeciwników zbliżenia, a w 1984 r., po umieszczeniu na terenie RFN amerykańskich broni eurostrate-gicznych średniego zasięgu, niekorzystnie zmienił się ogólny klimat stosunków Wschód—Zachód. Ponadto RFN traktowała odbycie drugiego spotkania na szczycie głównie propagandowo, nie mając zamiaru zrezygnować ze swych pozycji prawnych ani skłonić się ku stanowisku NRD w żadnej z wymienionych kwestii merytorycznych. W tej sytuacji ożywienie współpracy gospodarczej (kredyty dla NRD w 1983 i 1984 r.) oraz rozwiązywanie przez NRD problemów humanitarnych okazały się niewystarczające do stworzenia trwałych podstaw wzajemnej współpracy152. Okazało się, że stosunki RFN—NRD są mocno osadzone w polityce odprężenia Wschód— —Zachód i nie mogą być traktowane jako element niezależny od głównych kierunków rozwojowych.
91
Oceniając ogólnie efekty wschodniej i niemieckiej polityki RFN lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, trzeba stwierdzić, że poprzez uregulowanie kwestii spornych z krajami socjalistycznymi doszło do rozszerzenia swobody działania RFN. Ale i te granice są wyraźne — nie może RFN jednostronnie naruszać przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodo-wych, ponieważ doprowadziłoby to do obalenia podstaw, na których ta swoboda jest oparta. Selektywna polityka wobec państw socjalistycznych, polegająca m. in. na wykorzystywaniu sprzeczności między nimi, nie może się zakończyć sukcesem. Z drugiej strony, rozszerzanie dwustronnych stosunków z ChRL153 i Jugosławią154, nie może zastąpić systematycznej współpracy z państwami Układu Warszawskiego, które w decydującym stopniu będą wpływały na ogólny stan kooperacji Wschód—Zachód, Pogłębienie się ogólnych tendencji odprężeniowych w tym zakresie nie będzie sprzyjało ani jawnemu lub ukrytemu rewizjonizmowi terytorialnemu, ani forsowaniu koncepcji zjednoczeniowych, z których formalnie żaden rząd federalny nie jest w stanie zrezygnować ze względu na określone uwarunkowania wewnętrzne. Można zatem założyć, że problem normalizacji stosunków RFN z państwami socjalistycznymi będzie procesem długotrwałym, stanowiąc ważny czynnik utrwalania się zasad pokojowego współżycia europejskich państw o odmiennych systemach społeczno--politycznych.
Polityka wobec krajów rozwijających się
Polityka wobec krajów rozwijających się (Entwicklungalamderpolitik) odgrywa coraz większą rolę w całokształcie polityki zagranicznej RFN. W zachodni on iemieckiej literaturze naukowej i popularnonaukowej początkowo określano ją jako „pomoc rozwojową" {Entwicklugshilfe), a następnie — „politykę rozwojową" (Entwicklungspolitik), które to pojęcie utrzymuje się po dzień dzisiejszy także w praktyce politycznejI55. Dopiero w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych pod wpływem wzrostu znaczenia dla RFN stosunków z krajami rozwijającymi się rozpoczęto
92
bardziej kompleksowe badania interdyscyplinarne156. Wielość problemów zmusza do ich selektywnego przedstawienia z punktu widzenia ogólnych interesów i celów polityki zagranicznej RFN.
Ogólnie polityce RFN wobec krajów rozwijających się przypisuje się cele i motywy ekonomiczne, polityczne i etyczno-humanitarne157. Dyskusyjna może być tylko kolejność dwóch pierwszych, ponieważ dla rządu federalnego aspekt polityczny zawsze miał bezwzględne pierwszeństwo. Natomiast koła gospodarcze i banki zachodnioniemieckie preferowały korzyści ekonomiczne, co znajdowało odzwierciedlenie we wzrastającym znaczeniu sektora prywatnego w poszczególnych fazach pomocy rozwojowej. W zakresie motywacji ekonomicznej można wyróżnić następujące interesy i cele RFN:
— działania na rzecz rozszerzenia wymiany handlowej, szczególnie eksportu zachodnioniemieckiego;
— zapewnienie aktualnych i przyszłych rynków zbytu oraz zaopatrzenia w potrzebne surowce;
— zwiększenie zatrudnienia na własnym rynku pracy;
— dążenie do utrzymania i systematycznego poszerzania powiązań jako ważnej siły napędowej gospodarki15S.
Cele polityczne można sprowadzić w zasadzie do osiągnięcia jawnych lub ukrytych korzyści w sprawach:
— uzyskania większej przychylności w świecie;
— zabiegania o sympatię na forum ONZ, ponieważ kraje rozwijające się stały się ważnym czynnikiem przyjęcia RFN do tej organizacji;
— wspierania Zachodu w rywalizacji z państwami socjalistycznymi na terenie krajów rozwijających się, podkreślając jego większą efektywność społeczno — ekonomiczną oraz rzekomą wyższość ustrój o wo-ideologiczną;
— propagowanie potrzeby „przezwyciężenia podziału Niemiec" oraz realizacji prawa do samostanowienia dla wszystkich Niemców jako wartości szczególnie bliskiej większości krajów wyzwalających się z kolonializmu;
— działania na rzecz izolacji i dyplomatycznego bojkotu NRD w krajach „trzeciego świata", w myśl „doktryny Hallsteina".
Na płaszczyźnie etyczno-humanitarnej istota zabiegów rządu fede-
93
z Jugosławią w 1957 r.—druga decyzja praktycznego zastosowania „doktryny Hallsteina", za której pomocą udało się RFN „odstraszyć" większość krajów rozwijających się od nawiązania stosunków dyplomatycznych z NRD. Początkiem jej końca była jednak sprawa dostaw broni RFN dla Izraela w ramach zachodnioniemieckich zobowiązań odszkodowawczych, ujawniona w 1965 r., która doprowadziła do zamrożenia lub zerwania stosunków dyplomatycznych RFN z większością krajów arabskich163. Ze względu na fakt, że niektóre kraje uznały NRD lub nawiązały z nią stosunki nieoficjalne, stopniowo odchodzono od „doktryny Hallsteina".
W okresie rządów Wielkiej Koalicji resort współpracy gospodarczej przejął doświadczony polityk SPD — Hans Juergen Wischnewsky (1966-1968), który zainicjował poszukiwania nowej koncepcji polityki RFN wobec krajów rozwijających się. Początkowo preferowała ona kontakty dwustronne, które pozwalały także zwiększyć zależność polityczną krajów „trzeciego świata". W tej fazie nie stosowano już „doktryny Hallsteina", wpływając jednak na kraje rozwijaj?02 się, aty wstrzymały się z uznaniem NRD do czasu regulacji stosunków NRD—RFN po zainicjowaniu polityki normalizacji na początku lat siedemdziesiątych. Z chwilą przejęcia resortu współpracy gospodarczej przez lewicowego socjaldemokratę, Erharda Epplera (1968-1974), uporządkowano zachodnioniemiecką pomoc rozwojową164. Przede wszystkim ściśle określono funkcję środków publicznych
- z budżetu federalnego, uzupełnionego także środkami z budżetów krajów związkowych, które oddzielono od pomocy prywatnej. Dotychczas w zachodnioniemieckiej pomocy rozwojowej mieściły się także inwestycje i wywóz kapitałów prywatnych, które z reguły odpowiadały powszechnie stosowanym zasadom w obrocie komercyjnym i sztucznie zawyżały świadczenia RFN. Reformy Epplera objęły zatem stopniowo pomoc federacji (1969 r.), krajów związkowych (1972 r.) i prywatną (1974 r.), która w wyższym stopniu uwzc-Ię jniaJa życzenia najbiedniejszych krajów rozwijających się. Reformy uwzględniały potrzeby strukturalne gospodarki tych krajów, ale nadmierne rozproszenie pomocy nie przyczyniło się do uzyskania widocznych efektów. Dlatego w czasie kryzysu surowcowo-energetycznego (1973 -
-1974) koncepcje Epplera, działającego w dużej mierze z pobudek etyczno-
-humanitarnych, były ostro krytykowane. Nie przyniosły one większych korzyści gospodarce zachodnioniemieckiej i dlatego kanclerz Schmidt
96
zdecydował się w 1974 r. na dymisję Epplera. Jego miejsce zajął Egon Bahr (1974- 1976), którego nominacja zbiegła się ze stopniow7m załamywaniem się socjaldemokratycznych koncepcji reform w polityce wewnętrznej i zagranicznej. Na ukształtowanie nowej koncepcji polityki RFN wobec krajów rozwijających się złożyły się m. in.:
— kryzys surowcowo-paliwowy oraz wysuwanie przez większość krajów rozwijających się żądań w zakresie przebudów)' współpracy w ramach „międzynarodowego ładu ekonomicznego";
— przejściowa recesja gospodarki RFN;
— dążenie kanclerza Schmidta do ożywienia koniunktury międzynarodowej poprzez ożywienie współpracy regionalnej i wielostronnej.
Powyższa koncepcja została sprecyzowana w tzw. Tezach w Gymnich. Przewidywano w niej m. in. wzrost udziału sektora prywatnego w pomocy rozwojowej oraz dążenie do lepszego zapewnienia długofalowych potrzeb surowcowych RFN. Funkcja pomocy ze środków publicznych w wyższym niż dotychczas stopniu uwzględniała korzyści ekonomiczne lub interesy polityczne RFN165.
Postulaty krajów rozwijających się w zakresie zniesienia ograniczeń ich eksportu i generalnej liberalizacji handlu międzynarodowego odpowiadały także RFN. Odrzucała ona wszelkie posunięcia protekcyjne, w tym krajów rozwijających się, nie mogła się natomiast pogodzić z ich żądaniami w zakresie długofalowych działań na rzecz zmiany podziału pracy w międzynarodowych stosunkach gospodarczych. Działania RFN zmierzały do:
— umorzenia pod koniec lat siedemdziesiątych jednorazowo zadłużenia dla około trzydziestu najuboższych krajów rozwijających się;
— zadeklarowania zwiększenia udziału pomocy rozwojowej;
— przystąpienia do współpracy wielostronnej.
Polityczne znaczenie mają przede wszystkim dwa ostatnie kierunki działań. Ogólnie należy stwierdzić, że mimo wzrostu świadczeń publicznych z 5,7 mld DM w 1981 r. do 8,1 mld DM w 1983 r., rząd federalny nie zdołał wypełnić swojego zobowiązania, które przewidywało osiągnięcie na początku lat osiemdziesiątych wysokości pomocy ze środków publicznych 0,70% dochodu narodowego brutto (wynosiła ona w 1981 r. 0,47%; w 1982 r. — 0,48%; w 1983 r.—0,49%). Według oficjalnych szacunków, stopa 0,7% nie zostanie także osiągnięta w latach 1984 - 198616Ć. Pod tym
97
względem RFN ustępuje wielu innym krajom zachodnim (np. Francji, Wielkiej Brytanii i Holandii), narażając się na uzasadnioną krytykę na forum organizacji międzynarodowych. Powyższe dane podważają także oficjalne uzasadnienie polityki rozwojowej RFN jako humanitarnej pomocy, w istocie służy ona bowiem zapewnieniu długofalowych i przyszłych interesów polityczno-ekonomicznych. Współpracę w zakresie pomocy wielostronnej realizuje RFN głównie za pomocą ONZ i EWG. O ile pierwsza forma pomocy ma charakter rutynowy, o tyle druga nabierała z upływem lat coraz większego znaczenia politycznego. Jej najistotniejszymi elementami było zawarcie przez kraje członkowskie EWG dwóch konwencji odnośnie do długofalowej pomocy rozwojowej:
1) dla 64 państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP—-Staaten)— Lo-me I (1975 -1980), LomeII(1981 - 1985) oraz Lomelll (1986 - 1990);
2) dla pięciu państw Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN—Staaten): Indonezji, Malezji, Filipin, Singapuru i Tajlandii (1980 r. układ o długofalowej kooperacji gospodarczej)'167.
Przewidywały one nie tylko pomoc krajów EWG, lecz zapewniały ich interesy surowcowe oraz umożliwiały zwiększenie ich roli politycznej. Z punktu widzenia globalnych interesów politycznych wielostronna współpraca krajów EWG z byłymi koloniami brytyjskimi, francuskimi, belgijskimi i holenderskimi daje RFN nowe możliwości oddziaływania na politykę międzynarodową. Ta specyficzna forma „współdziałania w polityce światowej" (Mitsprache in der Weltpolitik) obejmuje rejon Morza Śródziemnego oraz Afrykę, Azję i Amerykę Łacińską168.
Tablica 2
Geograficzne punkty ciężkości dwustronnej współpracy RFN w latach 1950 - 1981 (w ml d DM)
Odbiorcy
|
Współpraca finansowa
|
Współpraca techniczna
|
Ogółem
|
Europa
|
6401,5
|
1 462,9
|
7 864,5
|
Afryka
|
1-1903,1
|
8 552,9
|
23 456,0
|
Ameryka Łacińska
|
3 604,7
|
4508,1
|
8 1 12,9
|
Azja
|
19729,2
|
10604,5
|
30333,8
|
Ogółem
|
45291,5
|
29 287,3
|
74 573,8
|
|
|
|
i
|
Źródło: Jownulisten-Handbuch. Entwickhwgspoliiik. Bonn, s. 53.
98
Współpraca wielostronna nie eliminuje kontaktów dwustronnych RFN z krajami rozwijającymi się, będących podstawowym instrumentem umocnienia wpływów zachodnioniemieckich w poszczególnych krajach i regionach geograficznych.
Z Tablicy 2 wyraźnie wynikają priorytety geograficzne dwóch zasadniczych form zachodnioniemieckiej pomocy rozwojowej, które należy rozpatrywać w kategoriach nic tylko ekonomicznych, lecz także politycznych. Ta tendencja wyraźnie świadczy o skoncentrowaniu zachodnioniemieckiej pomocy rozwojowej na kontynencie azjatyckim i afrykańskim; ma ona także uzasadnienie strategiczno-polityczne. Jeżeli weźmie się pod uwagę skoncentrowanie pomocy rozwojowej w poszczególnych krajach, to w latach 1970 - 1979 RFN udzielała pomocy 123 krajom rozwijającym się, na łączną wartość 23 937,7 mld DM, z czego na pierwszych pięć (Indie, Turcja, Egipt, Indonezja, Bangladesz) przypadało 8 176,2 mld DM, a na osiem krajów (Pakistan, Tanzania, Tunezja, Maroko, Sudan, Peru, Birma, Brazylia) — 5502,8 mld DM. W sumie, na 24 kraje przypadało aż 871,6 mld DM, czyli 74,7% całob-zt iłtu pomocy rozwojowej w omawianym okresie159. W jednym tylko roku 1979, na te 24 kraje rozwijające się przypadło aż 84,9 % zachodnioniemieckiej pomocy rozwojowej, co potwierdza jeszcze wyższy stopień koncentracji w krótszym czasie. W okresie koalicji socjal-liberalnej przyjęła ona następujące kryteria udzielania pomocy: znaczenie i orientacja polityczna; rola w polityce międzynarodowej; posiadane surowce; rynek zbytu. Wydaje się, że po zmianie koalicji rządzącej w 1982 r. i przejęciu kierownictwa resortu współpracy gospodarczej przez polityka CSU, Juergena Warnke, utrzymały się wprawdzie kryteria ogólne, ale nastąpiło przesunięcie akcentów polityczno-ldeologicznych. W znacznym zakresie ograniczono lub całkowicie wstrzymano pomoc dla krajów o orientacji a n ty kapitalistycznej (np. Nikaragui). W deklaracji rządowej z 4 maja 1983 r. postulowano podjęcie przez RFN działań w kierunkach:
— zwiększenia wewnętrznej stabilności poszczególnych krajów rozwijających się i całych regionów;
— załagodzenia istniejących konfliktów (Bliski Wschód, Afryka Południowa, Ameryka Środkowa);
— przeciwstawiania się wpływom krajów socjalistycznych, szczególnie ZSRR, w poszczególnych regionach170.
99