CZIOMER E. POLITYKA ZAGRANICZNA RFN...WARSZAWA 1988

Problem normalizacji i odprężenia

w stosunkach z krajami socjalistycznymi

w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych

Utworzenie w 1969 r. rządu Brandta-Schecla wiązało się z próba poprawy stosunków RFN z krajami socjalistycznymi. Już w deklaracji nowego rządu z 28 października 1969 r. znalazły się nowe akcenty w polityce wschodniej i niemieckiej:

1) gotowość do porozumienia się ze Związkiem Radzieckim i innymi państwami socjalistycznymi:

2) zapowiedź rozpoczęcia rozmów ze Związkiem Radzieckim i Polską na temat wyrzeczenia się siły lub groźby jej użycia;

3) chęć rozszerzenia współpracy gospodarczej, naukowo-technicznej i kulturalnej;

4) uznanie NRD jako państwa „w Niemczech"; unikanie traktowania jej jako „zagranicy"¹¹⁰.

Nowy rząd szybko zdecydował się na podjęcie rokowań z ZSRR i Pol­ską oraz wyraził „gotowość do zawarcia z CSRS porozumień likwidujących skutki przeszłości" ^m. Nie bez znaczenia był także fakt, iż został podpisany układ o nieproliferacji broni nuklearnej, z zastrzeżeniem, że rząd RFN musi uzyskać dodatkowe wyjaśnienia odnośnie do możliwości wykorzystania energii atomowej do celów pokojowych. Już wcześniej wiadomo było, iż SPD jako partia rządząca, opowiadając się za uznaniem i respektowaniem granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, zrywa z jawną polityką rewizjonistycz­ną. Problem specyficznego charakteru stosunków z NRD przedstawił nowy rząd szerzej w styczniu 1970 r. w tzw. raporcie O sytuacji narodu¹¹². Należy podkreślić, że wszystko odbywało się w zmieniającym się klimacie politycznym zarówno w stosunkach radziecko-amerykańskich, jak i między Wschodem a Zachodem, co wywierało silny psychologiczny nacisk na nowy rząd federalny, od którego stanowiska w niemałej mierze zależał dalszy przebieg dialogu odprężeniowego.

Rozpatrując ogólnie proces normalizacji i odprężenia w stosunkach RFN z krajami socjalistycznymi w latach siedemdziesiątych i osiemdziesią­tych, można wyróżnić następujące fazy rozwojowe:

¹¹⁰ „Bulletin des Presseamtes der Bundesregierung" (cyt. dalej jako: „Bulletin") z 29 Xl 969.

¹¹¹ Ibidem.

¹¹² Bericht ueber die Lagę der Nation. Bonn 1970.

78

1) stworzenie przesłanek politycznych i podstaw formalnoprawnych do ulożenia stosunków RFN z krajami wspólnoty socjalistycznej; (1970--1972);

2) pogłębienie normalizacji wzajemnych stosunków oraz ich powiązanie z procesem odprężenia w Europie (1973 - 1975);

3) rozszerzenie stosunków dwustronnych z poszczególnymi państwami socjalistycznymi, przy równoczesnym eksponowaniu problematyki „jed­ności niemieckiej" i różnych elementów rewizjonizmu, szczególnie po zmianie koalicji rządzącej i tzw. zwrocie konserwatywnym (1976 - 1984).

Podział na powyższe fazy nie odzwierciedla całej złożoności wzajemnych stosunków oraz strategii i taktyki RFN. Ponadto systematycznie pojawiają­ce się na początku lat osiemdziesiątych sporne problemy na płaszczyźnie prawnej (np. z Polską w zakresie interpretacji układu z 7 grudnia 1970 r.) stawiają pod znakiem zapytania szczerość intencji RFN w zakresie reali­zacji przyjętych zobowiązań. Ograniczamy się tu do wymienienia tylko najważniejszych problemów, ilustrujących cele i ogólną taktykę w polityce niemieckiej i wschodniej RFN.

W pierwszej fazie decydujące znaczenie miały rozmowy ze Związkiem Radzieckim i z Polską, których nie można jednak traktować w oderwaniu od rozmów RFN z NRD oraz rokowań ZSRR z trzema mocarstwami za­chodnimi na temat Berlina Zachodniego. Wszystkie rozmowy miały zwią­zek merytoryczny, ale należało odrębnie rozstrzygać poszczególne problemy prawnopolityczne. Toczyły się one w czasie, kiedy w RFN trwała ostra walka polityczna wokół podpisanych układów, a szczególnie ich ratyfiko­wania, co wpływało na korzystny dla koalicji SPD/FDP wynik przedtermi­nowych wyborów do Bundestagu w listopadzie 1972 r.

Wstępne rozmowy sondażowe między RFN a ZSRR na przełomie 1969 i 1970 r. nie dały oczekiwanych rezultatów m. in. dlatego, że ze strony zachodnioniemieckiej prowadził je dyplomata „starej daty", ambasador RFN w Moskwie, Helmut Allardt, będący nie tylko przeciwnikiem po­rozumienia ze Związkiem Radzieckim, lecz także jakichkolwiek innowacji w polityce zagranicznej¹¹³. Dopiero przejęcie kierownictwa rozmów przez ministra w Urzędzie Kanclerskim, najbliższego współpracownika kancle­rza, Egona Bahra, doprowadziło do przezwyciężenia impasu i zbliżenia stanowiska obu stron. W końcowej fazie kierownictwo rokowań przejął minister spraw zagranicznych, Walter Scheel, z licznym sztabem zawodo-

79

wych dyplomatów, uzgadniając z A. Gromyką ostateczny tekst, który został podpisany podczas wizyty Brandta i Scheela w Moskwie 12 sier­pnia 1970 r.¹¹⁴ Wobec nawiązania przez oba państwa stosunków dyploma­tycznych już w 1955 r. zarówno preambuła, jak i poszczególne artykuły podejmowały zagadnienia ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa i poko­jowej współpracy w Europie, nie ograniczając się do spraw bilateralnych^{l ] 5}. Art. I wyrażał przekonanie, iż warunkiem pokojowej współpracy w Euro­pie jest polityczno-terytorialne status quo — „rzeczywista sytuacja istnie­jąca w tym rejonie", natomiast konkretyzacja następowała w art. III. Po­twierdzał on nienaruszalność i integralność terytorialną wszystkich państw europejskich w ich obecnych granicach, „w tym linię Odr y-N y s y, która stanowi zachodnią granicę Polskiej Rze­czypospolitej Ludowej oraz granicę między Re­publiką Federalną Niemiec a Niemiecką Repu­bliką Demokratyczną (podkr. aut)'". Interes RFN zabezpieczał w pewnym sensie art. II, deklarując poparcie zasad sformułowanych w Karcie NZ oraz zobowiązując obie strony do rozstrzygania wszelkich spraw spornych środkami pokojowymi i powstrzymania się od stosowania siły lub groźby jej użycia we wzajemnych stosunkach. W art. III obie strony zobowiązały się także do niezgłaszania „roszczeń terytorialnych wobec kogokolwiek obecnie i w przyszłości". Układ RFN-ZSRR precyzował zatem dwie zasady istotne dla bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w Europie: wyrzeczenie się siły i groźby jej użycia, a także nienaruszal­ność granic, które miały niezwykle ważne znaczenie dla dalszego kształto­wania procesu odprężenia.

Już podczas rozmów ze Związkiem Radzieckim delegacja zachodnio-niemiecka zabiegała o umieszczenie w tekście układu wzmianki na temat prawa do samostanowienia, traktatu pokojowego lub dążenia do tzw. jedności niemieckiej¹¹⁶. Z powodu zdecydowanego sprzeciwu strony ra­dzieckiej przedstawiciel RFN musiał się zadowolić przedstawieniem sta­nowiska swego rządu poza tekstem właściwego układu. Minister spraw za­granicznych ZSRR, Gromyko, podczas rozmowy z ministrem Scheelem ustosunkował się do powyższej kwestii następująco: „Trzecią sprawą, w któ-

¹¹⁴ G. Schmid Die Entscheidung in Bonn. Die Entstehung der Ost und Deuischland-polifik 1969J1970. Koeln 1979.

^lls Die Yertraege der Bundesrepublik Deutschland mit der Union der Sozialistichen Sowjetrepubliken und mit der Yolksrepublik Polen. Bonn 1970, s. 9- 12.

¹¹⁶ E. Cziomer Determinanty i główne problemy ,.., s. 75 - 76.

80

rej wyszliśmy Warn naprzeciw, było zjednoczenie Niemiec w przyszłości. Wasza pozycja jest jasna, nasza również. My także mamy swoje wyobra­żenie o tym, jak można byłoby osiągnąć w przyszłości jedność niemiecką. Mogliśmy stworzyć układ, który przekreśliłby wszystkie plany zjednoczenia Niemiec. Każda wypowiedź dotycząca zjednoczenia byłaby wówczas sprzeczna z układem¹¹⁷,

Zasadniczy cel polityczny rząd federalny sformułował w tzw. liście o je­dności niemieckiej, wyrażającym „wolę działania w kierunku zapewnienia Europie stanu pokoju, w którym naród niemiecki uzyska znów jedność na zasadzie samookreślenia"¹¹⁸. List stanowił dokument towarzyszący układowi moskiewskiemu z 12 sierpnia 1970 r. i został przyjęty do wiado­mości przez ministra Gromykę 30 minut przed podpisaniem układu, co także znalazło odzwierciedlenie w protokole. Należy dodać, że powtarza on fragment preambuły Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 r. i stanowi po dzień dzisiejszy formułę prawnopolityczną na wyrażenie perspektywicznych aspi­racji zjednoczeniowych.

Dalszym taktycznym posunięciem rządu federalnego w toku rozmów ze Związkiem Radzieckim i Polską było „podtrzymanie odpowiedzialności czterech mocarstw za Berlin i Niemcy jako całość", które znalazło odzwier­ciedlenie w notach skierowanych do mocarstw zachodnich i zostało przez nie przyjęte do wiadomości¹¹⁹.

Powyższe noty wraz z „listem o jedności niemieckiej" stanowią doku­menty towarzyszące, natomiast noty do mocarstw zachodnich potwier­dzają oczywisty fakt, że RFN występuje tylko we własnym imieniu i nie może się wypowiadać w sprawach, które nadal znajdują się w kompetencji czterech mocarstw, co z kolei nie pokrywało się z poglądem strony ra­dzieckiej ¹²°.

W ocenie dokumentów towarzyszących bardzo ważne znaczenie mają postanowienia wiedeńskiej konwencji o prawie traktatowym z 23 maja 1969 r., a szczególnie jej art. 31. Ogólnie można stwierdzić, opierając się na powyższym kryterium, że dokumenty towarzyszące do układu z 12 sier­pnia 1970 r. nie mogą być traktowane ani jako element wykładni, ani jako zastrzeżenie. Wyrażają one jedynie jednostronne intencje polityczne rządu

81

federalnego, a zatem nie mają znaczenia międzynarodowego. Przypisuje on po dzień dzisiejszy szczególne znaczenie „listowi o jedności niemieckiej", który wyraża perspektywiczny cel RFN: dążenie do „jedności niemieckiej", czyli określonej formy zjednoczenia Niemiec. Wręczenie tego listu stronie radzieckiej bynajmniej nie oznacza, że Związek Radziecki identyfikuje się z treścią w nim zawartą, natomiast z punktu widzenia RFN chodziło za­pewne o to, aby postulowany długofalowy cel polityczny nie był trakto­wany jako całkowicie sprzeczny z układami lub jego złamanie. Polska nie przyjęła „lista" do wiadomości, ponieważ nic odgrywała podobnej do Związku Radzieckiego roli w rozwoju problemu niemieckiego poił wojnie światowej, traktując układ z 7 grudnia 1970 r. jako dwustronne porozu­mienie z RFN na temat podstawy normalizacji wzajemnych stosunków. W interpretacji zachodnioniemieckich prawników dodatkowym wzmocnie­niem prawnych pozycji rządu federalnego są sformułowania art. IV w obu układach — z ZSRR i Polską, stwierdzające, że ich postanowienia nie na­ruszają wcześniej podpisanych przez obie strony układów¹²¹.

D!a RFN bardzo ważne znaczenie miało to, aby formuła nienaruszal­ności objęła określone postanowienia Układu Niemieckiego w ujęciu z 23 października 1954 r. Chodziło przede wszystkim o podtrzymanie aspi­racji politycznych i konstrukcji prawnych związanych z wymienionym po­wyżej sposobem osiągnięcia jedności niemieckiej. Ponadto, klauzula ta w ujęciu zachodnioniemieckim oznacza, że poprzez „układy wschodnie" nie nastąpiła żadna zmiana w zakresie stosunków RFN z mocarstwami za­chodnimi, które nadal opierają się na zasadach wynegocjowanych w układach paryskich z 23 października 1954 r. Innymi słowy, polityka wschodnia nie mogła zastąpić istniejących powiązań sojuszniczych RFN.

W ten sposób RFN już w chwili podpisywania układu ze Związkiem Radzieckim starała się za pomocą środków prawnych jednostronnie rela­tywizować zobowiązania zawarte w zasadniczej części układu. Tendencja powyższa utrzymywała się w następnych latach, wskazując zarazem na ścisły związek między polityką wschodnią a niemiecką RFN.

W rozmowach radziecko-zachodnioniemieckich ważne miejsce odegra­ła także dyskusja nad ogólnymi warunkami i przesłankami normalizacji stosunków RFN z państwami wspólnoty socjalistycznej. Zostały one spre­cyzowane w tzw. dokumencie Bahra (Bahr-Papier), który został przez nie­dyskrecję opublikowany przez „BHdzeitung" 12 czerwca 1970 r. W rezul-

82

tacie znalazł się on wśród wymienionych powyżej dokumentów towarzy­szących układowi moskiewskiemu, był pewnego rodzaju harmonogra­mem działań normalizacyjnych. Przewidywał on m. in.:

1) traktowanie wszystkich układów RFN z krajami socjalistycznymi jako jednej całości (pkt5);

2) ułożenie stosunków między RFN a NRD na zasadzie równoupra­wnienia i niedyskryminacji (pkt 6);

3) popieranie przyjęcia NRD i RFN do ONZ (pkt 7);

4) podjęcie przez RFN rozmów z CSRS w sprawie nieważności układu monachijskiego z 1938 r. (pkt S);

5) dalszy rozwój stosunków gospodarczych, naukowo-technicznych i kulturalnych między RFN a ZSRR i innymi państwami socjalistycznymi (pkt 9);

6) poparcie przez RFN projektu zwołania KBWE (pkt 10)¹²².

Powyższe uzgodnienia określały, z jednej strony, aktywną rolę ZSRR jako mocarstwa socjalistycznego w procesie normalizacji stosunków RFN z państwami środkowo-wschodniej Europy, a z drugiej, zapewniały inte­resy wspólnoty państw socjalistycznych. W tym kontekście należy także rozpatrywać — zawarty po dziesięciu miesiącach rokowań — układ między PRL a RFN z 7 grudnia 1970 r. o podstawach normalizacji ich wza­jemnych stosunków¹²³.

Układ potwierdzał nienaruszalność granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, która zgodnie z rozdz. IX umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r., „stanowi zachodnią granicę państwową Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej" (art. I). Ważne były także inne sformułowania art. I, że obie strony: „potwierdzają nienaruszalność istniejących granic teraz i w przyszłości oraz zobowiązują się do bezwzględnego wzajemnego poszanowania ich integralności teryto­rialnej", oświadczając zarazem, że ,,nie wysuwają i nie będą wysuwać w przyszłości żadnych roszczeń terytorialnych wobec siebie" ¹²⁴. W dal­szych artykułach układu z 7 grudnia 1970 r. potwierdzono zasadę powstrzy­mania się od groźby użycia siły lub jej stosowania (art. II) oraz rozsze­rzanie stosunków dwustronnych we wszystkich dziedzinach (art. III).

W preambule układu PRL-RFN z 7 grudnia 1970 r. wskazano na ofiary

83

i cierpienia poniesione przez naród polski w wyniku agresji hitlerowskiej oraz podkreślono konieczność zespolenia działań na rzecz bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w Europie. W załączniku do układu rząd polski wyraził w formie informacji swój pogląd na rozwiązywanie problemów humanitarnych między PRL a RFN.

O znaczeniu układu PRL-RFN z 7 grudnia 1970 r. napisano wiele prac¹²⁵. Ograniczymy się zatem do stwierdzenia, że stanowił on ważny składnik procesu normalizacji stosunków RFN z krajami socjalistycznymi. Nieprzypadkowo rozpatrywano go razem z układem RFN-ZSRR, a obydwu „układom wschodnim" (Ostvertraege) nadano główne znaczenie w dalszych postępach normalizacji w polityce wschodniej i niemieckiej. Niewątpliwie bez ratyfikowania powyższych układów przez RFN rząd federalny nie uzyskałby wiarygodności w państwach socjalistycznych, nie mogły także nabrać większego rozmachu rozmowy RFN-NRD, RFN-CSRS oraz roko­wania czterech mocarstw w sprawie Berlina Zachodniego¹²⁶. Rząd fede­ralny jeszcze pod koniec 1970 r., a nawet przed podpisaniem układu moskie­wskiego uzależniał wszczęcie procedury ratyfikacyjnej „układów wschod­nich" od korzystnego dla RFN rozstrzygnięcia sprawy Berlina Zachodniego („befriedigende Berlinregehłng"), domagając się:

1) utrzymania dotychczasowego statusu prawnego dla całego Berlina jakoby wynikającego z zachowania „odpowiedzialności czterech mocarstw za Berlin i Niemcy jako całość";

2) uzyskania przez RFN swobodnego dostępu do Berlina Zachodniego, powiązań z tym miastem oraz reprezentowania jego interesów w stosunkach zewnętrznych;

3) poprawy położenia mieszkańców w mieście i ich swobody poruszania się ¹²⁷.

W ten sposób powstało tzw. iunctim zachodnioberlińskie rządu fede­ralnego, które przesuwało termin ratyfikowania „układów wschodnich¹' do czasu zapewnienia interesów RFN w Berlinie Zachodnim. Wymagało to jednak osiągnięcia kompromisu między czterema mocarstwami w spra-

84

wie tzw. porozumienia czterostronnego w sprawie Berlina Zachodniego (3 września 1971 r.) oraz porozumień uzupełniających o charakterze praktycznym między NRD a Senatem Berlina Zachodniego i RFN z 17 i 20 grudnia 1971 r.¹²⁸ Z kolei na przełomie 1971 i 1972 r. Związek Ra­dziecki odwrócił „iunctim zachodnioberlińskie", uzgadniając z rządem federalnym współdziałanie w sprawach:

1) równoczesnsj ratyfikacji układu moskiewskiego i układu z 7 grudnia 1970 r. przez Bundestag i Bundesrat;

2) równoczesnego wejścia w życie „układów wschodnich" i porozu­mienia czterostronnego w sprawie Berlina Zachodniego;

3) zaangażowania się RFN na rzecz przygotowania KBWE, z udziałem USA i Kanady¹²⁹.

ZSRR i jego sojusznicy z uwagą śledzili walkę wewnętrzną w RFN wokół sprawy ratyfikowania „układów wschodnich", zarazem ostrzegając rząd i główne zachodnioniemieckie siły polityczne przed konsekwencjami ich odrzucenia. Na wiosnę 1972 r. przywódca radziecki, Leonid I. Breżniew, stwierdził m. in.: „RFN stoi obecnie przed odpowiedzialnym wyborem, który określi losy jej narodu, stosunek do niej innych państw na wiele lat naprzód. Jest to wybór między współpracą a konfrontacją, między rozłado­waniem napięcia, a w ostatecznym rachunku — wybór między polityką pokoju a polityką wojny" ¹³°.

Ratyfikacja „układów wschodnich" nastąpiła 17 maja 1972 r. przy po­parciu przez koalicję SPD/FDP oraz wstrzymaniu się od głosu większości deputowanych CDU/CSU. Została ona okupiona dalszą deprecjacją za­wartych układów. W Bundestagu wszystkie frakcje jednomyślnie uzgodniły treść wspólnej rezolucji, która w dziesięciu punktach powtarzała dotych­czasowe założenia doktrynalne oraz cele polityki niemieckiej i wschodniej. Stwierdzała ona m. in.:

1) „układy wschodnie", wyrażając zasadę rezygnacji z użycia siły lub groźby jej użycia, stanowią „ważny element modus vivendi, które RFN chce ustanowić ze swoimi wschodnimi sąsiadami" (pkt 1);

2) zobowiązania przyjęte przez RFN w „układach wschodnich nie uprze-

85

dzają traktatowo-pokojcwego uregulowania dla Niemiec i nie tworzą żadnej podstawy prawnej dla dziś istniejących granic" (pkt 2) ^m.

Powyższa deprecjacja przyjętych w ,,układach wschodnich" zobowiązań przez RFN miała charakter wyłącznie wewnętrzny, ponieważ nie była do pogodzenia z postanowieniami prawa międzynarodowego. ZSRR, który w odróżnieniu od Poiski przyjął rezolucję do wiadomości, aby ułatwić topniejącej większości rządowej jej ratyfikację w Bundestagu, trakto\vał ją jako jednostronny akt wyrażenia przez RFN jej celów, nie mających żadnej wartości prawnej. Zmierzała ona także do nadania „układom wschodnim'* charakteru ,,wysoce politycznego", aby na własny użytek propagandowy odwartościować je z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Praktyka taka utrzymywała się do lat osiemdziesiątych, stanowiąc dowód potwier­dzający ciągłe utrzymywanie się rewizjonizmu w doktrynie i praktyce poli­tycznej RFN¹³².

„Układy wschodnie" weszły w życie jednocześnie z porozumieniem czterostronnym z 3 września 1971 r. (3 czerwca 1972 r.), otwierając drogę; do podpisania:

— Układu Zasadniczego między NRD a RFN 21 grudnia 1972 r.¹³³;

— układu o stosunkach wzajemnych między RFN a CSRS 11 grudnia 1973 r.^l34;

— nawiązania stosunków dyplomatycznych RFN z Bułgarią i Węgrami w formie wymiany listów 21 grudnia 1973 r.^13S

Powyższe układy stworzyły prawne podstawy normalizacji stosunków RFN z państwami socjalistycznymi, rozwiązując wiele złożonych problemów szczegółowych, których analiza wykracza poza ramy niniejszej monogra­fii¹³⁶. Kompromisowe rozstrzygnięcia spraw spornych z NRD (charakter wzajemnych stosunków), CSRS (ważność oraz nieważność układu mona­chijskiego z 1938 r.) oraz wiele innych, pozwoliły nawiązać stosunki dyplo­matyczne w 1974 r. (Polska i RFN już w 1972 r.). W 1973 r. NRD i RFN stały się członkami ONZ, co przyczyniło się do dalszego mię­dzynarodowego odprężenia. W toku żmudnych rokowań układy ramowe

86

uzupełniano dodatkowymi: o współpracy gospodarczej i naukowo-technicznej oraz kulturalnej, które poszerzały zakres normalizacji stosunków wzajemnych. Z drugiej jednak strony, rząd federalny w latach 1973-1975 podjął wiele działań w uzgodnieniu z sojusznikami zachodnimi, które miały zapewnić interesy RFN w kodyfikacji zasad bezpieczeństwa i pokojowej współpracy w ramach KBWE. Sprowadzały się one m. in. do:

1) podkreślania moralno-politycznego charakteru Aktu Końcowego'.,

2) forsowania klauzuli o możliwości pokojowej modyfikacji granic w powiązaniu z zasadą ich nienaruszalności, będącą najważniejszym dla państw socjalistycznych osiągnięciem „układów wschodnich";

3) szczególnego zainteresowania problematyką praw człowieka i prawa narodu do samostanowienia w kontekście sytuacji „podzielonego narodu niemieckiego";

4) korzystnego dla siebie sformułowania postanowień „trzeciego ko­szyka"¹³⁷.

Strategia i taktyka RFN w ramach polityki odprężenia w drugiej połowie 3at siedemdziesiątych i w latach osiemdziesiątych nie była jednoznaczna. RFN należała do tych państw zachodnich, które były zainteresowane po­stępami realizacji polityki odprężenia, ponieważ:

— rozszerzała ona swobód? działania RFN, która poprzez rozsze­rzanie dwustronnych stosunków z państwami socjalistycznymi stalą się jednym z aktywniejszych partnerów dialogu odprężeniowego;

— zabezpieczała interesy RFN w Berlinie Zachodnim, mimo okresowych kontrowersji ze Związkiem Radzieckim i NRD oraz innymi państwami, głównie w aspekcie obecności w tym mieście i reprezentowania osób prawnych w kontaktach zewnętrznych;

— ułatwiała realizację kontaktów międzyludzkich, w tym także tzw. akcji łączenia rodzin, które pozwalały na propagandowe dyskontowanie celów polityki „wschodniej" i „niemieckiej".

W stosunkach dwustronnych ważnym kryterium ich znaczenia dla po­lityki zagranicznej RFN była intensywność oficjalnych spotkań na szczycie, które musiały być starannie przygotowane i zawsze stanowiły impuls do zacieśnienia współpracy w różnych dziedzinach. Obok liczby spotkań ważne było samo ich dojście do skutku ze względu na znaczenie dla stosun­ków Wschód — Zachód. Spotkania na szczycie RFN z państwami socjalis-

87

tycznymi odbyły się: ZSRR w 1973, 1974, 1978, 1980, 1981 i 1983 r.; Węgry, w 1977, 1979, 1982 i 1984 r.; Rumunia w 1973, 1978, 1984 r,; Polska w 1976, 1977 r.; Bułgaria w 1976, 1979 r.; CSRS w 1978 r.; NRD w 1981 r. Z powyższego wynika, że Związek Radziecki zajmował w kontaktach z RFN pierwszoplanową pozycję jako supermocarstwo, chociaż decydo­wały o tym przede wszystkim ogólne sprawy polityki odprężenia Wschód——Zachód. Nieprzypadkowo bowiem nasilenie oficjalnych spotkań na szczy­cie następowało przed Helsinkami i podpisaniem Aktu końcowego KBWE oraz na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, kiedy w wyniku zaostrzenia się stosunków ZSRR—USA oraz „podwójnej" uchwały NATO z 1979 r. RFN stała się główną partnerką odprężeniowego dialogu ze Związkiem Radzieckim. Po umieszczeniu nowych amerykańskich broni w RFN, od 1983 r. nastąpiło pogorszenie stosunków radziecko-zachodnio-niemieckich; ich poprawa jest uzależniona od ogólnego postępu w rokowa­niach rozbrojeniowych USA—ZSRR i od poprawy stosunków Wschód—Zachód. Węgry i Rumunia stały się pożądanymi partnerami RFN, szcze­gólnie w czasie pogorszenia się stosunków międzynarodowych, kiedy rząd CDU/CSU/FDP od 1982 r. lansował koncepcję, że nowa sytuacja nie będzie miała bezpośrednich skutków dla wschodniej i niemieckiej polityki RFN. Dążenie do tzw. ograniczenia szkód stało się jednak dyskusyjne w związku z dwukrotnym odłożeniem spotkania na szczycie przez NRD (1983 i 1984) oraz Bułgarię (1984). Stosunki RFN—CSRS nie układały się pomyślnie z powodu różnicy stanowisk w większości spraw bilateralnych i ogólnych problemów stosunków Wschód—Zachód. Nie wyklucza to jednak ściślej­szej współpracy w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i spraw gospodarczych¹³⁸.

Najlepszy okres stosunków z Polską nastąpił bezpośrednio po podpi­saniu 9 października 1975 r. pakietu porozumień, będących kompromisem przy rozwiązywaniu dwóch spraw:

— wypłacenia przez RFN 1,3 mld DM z tytułu ubezpieczeń w niemiec­kich instytucjach ubezpieczeniowych obywateli polskich w zakresie zaopa­trzenia emerytalnego i wypadkowego w okresie wojny i bezpośrednio po jej zakończeniu¹³⁹;

— wyrażenia przez Polskę w tzw. zapisie protokolarnym zgody na

88

migrację z Polski do RFN 120 000 - 125 000 osób w ramach „akcji łączenia rodzin"¹⁴⁰.

Na przeszkodzie pełnej normalizacji wzajemnych stosunków stanęły problemy wynikające z prowadzonej przez RFN polityki rewizjonistycznej, która w odniesieniu do Polski charakteryzowała się:

— podtrzymywaniem tezy o prawnym istnieniu Rzeszy Niemieckiej w granicach z 1937 r., wzmocnionym orzeczeniami Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i Federalnego Trybunału Socjalnego^l41;

— unikaniem wypełniania umów dwustronnych, które nie odpowiada­łyby wymienionej powyżej tezie prawnej (np. art. 4 umowy kulturalnej z 1976 r., nie realizowany przez RFN z powodu odrzucenia przez większość krajów związkowych wspólnych zaleceń Komisji Podręcznikowej PRL— —RFN do Spraw Historii i Geografii, działającej w ramach UNESCO)^l42.

Stosunki PRL—RFN zdecydowanie pogorszyły się po pojawieniu się w Polsce kryzysu społeczno-politycznego w 1980 r., a szczególnie po wpro­wadzeniu 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego oraz utworzeniu rządu konserwatywno-prawicowego w RFN w 1982 r. Wyraziło się to w następują­cych działaniach RFN:

— przystąpieniu rządu federalnego do polityki bojkotu i izolacji dyplo­matycznej oraz niektórych sankcji podejmowanych przez Zachód¹⁴³;

— bezpośredniej ingerencji w wewnętrzne sprawy Polski, w tym głównie w podnoszeniu sprawy rzekomej niemieckiej mniejszości w Polsce¹⁴⁴;

— jawnym kwestionowaniu przez polityków CDU/CSU ostatecznego charakteru granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej^14S.

Nasilanie się powyższych działań jest konsekwencją obowiązywania w RFN niezmiennej doktryny rewizjonistycznej, która mimo przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodowych odrzuca polityczno-terytorialne

89

słalus quo w Europie. Uzasadnia ona bowiem politykę modus vivendl_v czyli tymczasowy charakter stosunków RFN z krajami socjalistycznymi,

nie przekreślając zarazem dążenia do osiągnięcia w przyszłości „jedności

niemieckiej".

Polityka zjednoczeniowa po 1969 r. odeszła od koncepcji .jedności państwowej" do , jedności narodu niemieckiego". W latach siedemdziesią­tych i osiemdziesiątych opierała się ona na dwóch zasadniczych elementach:

1) podtrzymywaniu w aspekcie prawnym „opcji ogćlnoniernieckiej", czyli wykorzystywaniu własnego ustawodawstwa wewnętrznego i umów międzynarodowych do podkreślania prawnej fikcji o istnieniu Rzeszy Nie­mieckiej w granicach z 1937 r.¹⁴⁶;

2) dążeniu na płaszczyźnie politycznej do nadania stosunkom z NRD> specyficznego charakteru „wewnątrzniemieckiego"¹⁴⁷.

Składanie deklaracji na temat nieuchronności zjednoczenia Niemiec w dalszej przyszłości nasiliło się szczególnie pod koniec lat siedemdziesią­tych. Zagadnienie to łączono z ewolucją stosunków międzynarodowych., a szczególnie z powolnym umacnianiem się tendencji zbliżania Europy Zachodniej j Wschodniej^14B. Z prawnopolitycznego punktu widzenia stano­wisko to uzasadniano nie tylko istnieniem odpowiednich zobowiązań mocarstw zachodnich, NATO i UZE, lecz starano się także wykazać zgodność powyższych aspiracji z układami normalizacyjnymi zawartymi z krajami socjalistycznymi na początku lat siedemdziesiątych. Innymi słowy, jednostronne deklaracje własnych intencji (listy o jedności niemieckiej z 12 sierpnia 1970 r. i 21 grudnia 1972 r. oraz rezolucja Bundestagu z 17 maja 1972 r.) traktowano już na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdzie­siątych jako legalne uzasadnienie długofalowego celu polityki niemieckiej.

Stosunki z NRD miały o tyle ważne znaczenie, że poprzez ożywianie kontaktów handlowych, politycznych, a szczególnie międzyludzkich* miały potwierdzać żywotność koncepcji „jedności narodu niemieckiego"* który przejściowo musi żyć w dwóch odrębnych i przeciwstawnych sobie pod względem ustrojowym państwach¹⁴⁹. NRD prowadząc politykę „odgrani­czania" (Abgrenzung) od RFN doprowadziła w 1974 r. do zmiany swojej

90

konstytucji, wykluczając możliwość zbliżenia dwóch odrębnych ustrojowo państw, wprowadzając pojęcie „socjalistycznego narodu NRD", wywodzą­cego się z narodowości niemieckiej. Jeszcze ważniejsze konsekwencje praw.iomie.dzy naród owe miało zawarcie 7 października 1975 r. kolejnego układu sojuszniczego NRD—ZSRR, który w art. I stwierdzał m. in.: obie strony ,,zgodnie z zasadami socjalistycznego internacjonaiizmu będą również w przyszłości umacniać stosunki wieczystej i niezłomnej przyjaźni oraz braterskiej pomocy we wszystkich dziedzinach" ¹⁵°. Powyższe decyzje zostały negatywnie ocenione przez rząd federalny, który nie był skłonny zgodzić się na ustępstwa w tak ważnych dla NRD sprawach jak: uznanie obywatelstwa NRD, podniesienie stosunków dyplomatycznych do wyższej rangi (ambasad), wytyczenie spornego 90 km odcinka granicy, likwidację placówki śledczej w Salzgitter¹⁵¹. Impas we wzajemnych stosunkach utrzy­mywał się do spotkania na szczycie w grudniu 1931 r. w Werbelinsee. W warunkach napięcia stosunków Wschód—Zachód NRD i RFN podjęły wysiłek w celu poprawy wzajemnych stosunków. RFN zmierzała— szcze­gólnie po zmianie koalicji rządzącej w 1982 r. — do ożywienia dwustronnych kontaktów tak, aby oparły się one niekorzystnym tendencjom w stosunkach Wschód—Zachód. Wyrazem tego było ożywienie kontaktów gospodar­czych na różnych szczeblach. Drugie spotkanie na szczycie nie odbyło się, ponieważ w 1983 r. nie brak było w RFN przeciwników zbliżenia, a w 1984 r., po umieszczeniu na terenie RFN amerykańskich broni eurostrate-gicznych średniego zasięgu, niekorzystnie zmienił się ogólny klimat sto­sunków Wschód—Zachód. Ponadto RFN traktowała odbycie drugiego spotkania na szczycie głównie propagandowo, nie mając zamiaru zrezygno­wać ze swych pozycji prawnych ani skłonić się ku stanowisku NRD w żadnej z wymienionych kwestii merytorycznych. W tej sytuacji ożywienie współ­pracy gospodarczej (kredyty dla NRD w 1983 i 1984 r.) oraz rozwiązywanie przez NRD problemów humanitarnych okazały się niewystarczające do stworzenia trwałych podstaw wzajemnej współpracy¹⁵². Okazało się, że stosunki RFN—NRD są mocno osadzone w polityce odprężenia Wschód— —Zachód i nie mogą być traktowane jako element niezależny od głównych kierunków rozwojowych.

91

Oceniając ogólnie efekty wschodniej i niemieckiej polityki RFN lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, trzeba stwierdzić, że poprzez uregulo­wanie kwestii spornych z krajami socjalistycznymi doszło do rozszerzenia swobody działania RFN. Ale i te granice są wyraźne — nie może RFN jednostronnie naruszać przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodo-wych, ponieważ doprowadziłoby to do obalenia podstaw, na których ta swoboda jest oparta. Selektywna polityka wobec państw socjalis­tycznych, polegająca m. in. na wykorzystywaniu sprzeczności między nimi, nie może się zakończyć sukcesem. Z drugiej strony, rozszerzanie dwustron­nych stosunków z ChRL¹⁵³ i Jugosławią¹⁵⁴, nie może zastąpić systematycz­nej współpracy z państwami Układu Warszawskiego, które w decydującym stopniu będą wpływały na ogólny stan kooperacji Wschód—Zachód, Pogłębienie się ogólnych tendencji odprężeniowych w tym zakresie nie będzie sprzyjało ani jawnemu lub ukrytemu rewizjonizmowi terytorial­nemu, ani forsowaniu koncepcji zjednoczeniowych, z których formalnie żaden rząd federalny nie jest w stanie zrezygnować ze względu na okre­ślone uwarunkowania wewnętrzne. Można zatem założyć, że problem normalizacji stosunków RFN z państwami socjalistycznymi będzie pro­cesem długotrwałym, stanowiąc ważny czynnik utrwalania się zasad poko­jowego współżycia europejskich państw o odmiennych systemach społeczno--politycznych.

Polityka wobec krajów rozwijających się

Polityka wobec krajów rozwijających się (Entwicklungalamderpolitik) odgrywa coraz większą rolę w całokształcie polityki zagranicznej RFN. W zachodni on iemieckiej literaturze naukowej i popularnonaukowej po­czątkowo określano ją jako „pomoc rozwojową" {Entwicklugshilfe), a następnie — „politykę rozwojową" (Entwicklungspolitik), które to pojęcie utrzymuje się po dzień dzisiejszy także w praktyce politycznej^I55. Dopiero w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych pod wpływem wzrostu znaczenia dla RFN stosunków z krajami rozwijającymi się rozpoczęto

¹⁵³ Por. W. Wojnar Polityka RFN wobec ChRL w latach 1949-1977. Warszawa 1977; A. Stiepanow RFN a Chiny. Warszawa 1977; Sang Kyn Kim (Koreańczyk). Die Stellung der VR China żur Deutschlandfrage, Wuerzburg 1981 (dysertacja).

¹⁵⁴ T. Brey Bonn und Belgrad. Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutsćh-land und Jugoslawien seit dem zweiten Weltkrieg, [w:] „Osteuropa" 1979, nr 8, s. 635-648.

155 p_riryki_acl_owo: K. Sohn Entwicklungspolitik. Theorie und Praxis der deutschen Entwicklungshilfe, Muenchen 1972.

92

bardziej kompleksowe badania interdyscyplinarne¹⁵⁶. Wielość problemów zmusza do ich selektywnego przedstawienia z punktu widzenia ogólnych interesów i celów polityki zagranicznej RFN.

Ogólnie polityce RFN wobec krajów rozwijających się przypisuje się cele i motywy ekonomiczne, polityczne i etyczno-humanitarne¹⁵⁷. Dysku­syjna może być tylko kolejność dwóch pierwszych, ponieważ dla rządu federalnego aspekt polityczny zawsze miał bezwzględne pierwszeństwo. Natomiast koła gospodarcze i banki zachodnioniemieckie preferowały korzyści ekonomiczne, co znajdowało odzwierciedlenie we wzrastającym znaczeniu sektora prywatnego w poszczególnych fazach pomocy rozwojo­wej. W zakresie motywacji ekonomicznej można wyróżnić następujące interesy i cele RFN:

— działania na rzecz rozszerzenia wymiany handlowej, szczególnie eksportu zachodnioniemieckiego;

— zapewnienie aktualnych i przyszłych rynków zbytu oraz zaopatrzenia w potrzebne surowce;

— zwiększenie zatrudnienia na własnym rynku pracy;

— dążenie do utrzymania i systematycznego poszerzania powiązań jako ważnej siły napędowej gospodarki^15S.

Cele polityczne można sprowadzić w zasadzie do osiągnięcia jawnych lub ukrytych korzyści w sprawach:

— uzyskania większej przychylności w świecie;

— zabiegania o sympatię na forum ONZ, ponieważ kraje rozwijające się stały się ważnym czynnikiem przyjęcia RFN do tej organizacji;

— wspierania Zachodu w rywalizacji z państwami socjalistycznymi na terenie krajów rozwijających się, podkreślając jego większą efektywność społeczno — ekonomiczną oraz rzekomą wyższość ustrój o wo-ideologiczną;

— propagowanie potrzeby „przezwyciężenia podziału Niemiec" oraz realizacji prawa do samostanowienia dla wszystkich Niemców jako wartości szczególnie bliskiej większości krajów wyzwalających się z kolonializmu;

— działania na rzecz izolacji i dyplomatycznego bojkotu NRD w krajach „trzeciego świata", w myśl „doktryny Hallsteina".

Na płaszczyźnie etyczno-humanitarnej istota zabiegów rządu fede-

¹⁵⁶ Zob. M. Mols Politikwissenschafi und Entwicklungslaenderforschung, [w:] Entwic-klungslinien der Politikwissenschaft. Bonn 1983, s. 12-40.

¹⁵⁷ R. Scholz Deutsche Entwicklungspolitik ...

¹⁵⁹ M. Martinek Die Yerwaltung der deutschen Entwicklungspolitik und ihr Integra-tionsdefizit. Bad Honef 1981.

93

---