Wejście Polski do strefy Schengen a nielegalna imigracja sąsiadów zza wschodniej granicy
Rys historyczny
Swobodny przepływ osób jest jedną z czterech swobód wspólnego rynku Unii Europejskiej. W początkowym okresie tworzenia europejskiego porządku prawnego w tym obszarze, swoboda ta ograniczona była istnieniem kontroli na większości granic między państwami członkowskimi WE (wyjątek stanowiły państwa Beneluksu). Brak zgody na zniesienie kontroli na granicach między wszystkimi krajami Wspólnot sprawił, że 13 lipca 1984 roku Niemcy i Francja zawarły w Saarbrücken dwustronną umowę, na mocy której wprowadzono ułatwienia w przekraczaniu wspólnej granicy dla obywateli obu państw. Umowa ta dotyczyła jedynie kontroli na drogowych przejściach granicznych.
W niedługim czasie, kiedy okazało się, że do Umowy z Saarbrücken dołączyć chcą także kraje Beneluksu (mające już doświadczenie w funkcjonowaniu unii paszportowej), wykorzystując część rozwiązań z Saarbrücken, zawarto nową umowę.
Dnia 14 czerwca 1985 r. rządy pięciu państw: Niemiec i Francji oraz krajów Beneluksu (Belgii, Luksemburga i Holandii) świadome, że coraz ściślejszy związek narodów państw członkowskich Wspólnot Europejskich powinien znaleźć odzwierciedlenie w swobodzie przekraczania granic wewnętrznych dla wszystkich obywateli Państw Członkowskich oraz w swobodnym przepływie towarów i usług, a także uwzględniając deklarację Rady Europejskiej z Fontainebleau z dnia 25 i 26 czerwca 1984 roku w sprawie zniesienia formalności celnych i policyjnych dla osób i towarów przekraczających granice wewnątrzwspólnotowe, oraz układ zawarty w Saarbrücken dnia 13 lipca 1984 roku między Republiką Federalną Niemiec a Republiką Francuską, podpisały w Schengen układ mający umożliwić w konsekwencji swobodne przekraczanie granic wewnętrznych wszystkim osobom poruszającym się na podstawie ważnych dokumentów po terytorium stowarzyszonych państw oraz swobodny przepływ towarów i usług (Schengen I). Konsekwencją tego Układu była konieczność silnego wzmocnienia granic zewnętrznych strefy Shengen, czemu służyć miało wprowadzenie do Umowy szeregu środków kompensacyjnych (środków bezpieczeństwa).
Zobowiązania stron w umowie podzielono na środki krótko- i długookresowe. Część pierwsza Układu zawiera ułatwienia w kontroli granicznej, które miały być zrealizowane do 1 stycznia 1986 r. Ułatwienia te w odniesieniu do przepływu osób miały polegać m.in. na prowadzeniu przez policję oraz organy celne zwykłej kontroli wzrokowej prywatnych pojazdów przekraczających wspólną granicę ze zmniejszoną prędkością, bez ich zatrzymywania lub tam, gdzie to możliwe, na wspólnych kontrolach granicznych.
W części drugiej Układu zawarto długookresowy (do 1 stycznia 1990 r.) program realizacji środków kompensacyjnych które uznano za konieczne do całkowitego zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Środki kompensacyjne, których szczegółowe uregulowanie miało nastąpić w późniejszym terminie, miały wzmocnić granice zewnętrzne wspólnoty państw Schengen i zrekompensować złagodzenie kontroli na wspólnych granicach. Zdecydowano się także na wprowadzenie jednolitego standardu nadzoru na granicach zewnętrznych.
Uszczegółowienie programu realizacji środków kompensacyjnych wymagało zawarcia dodatkowej umowy o charakterze wykonawczym, nad którą prace trwały 5 lat. Ostatecznie 19 czerwca 1990 r., pięć krajów założycielskich podpisało Konwencję Wykonawczą do układu z Schengen (Schengen II), która była znacznie obszerniejsza niż kilkunastostronicowy dokument podstawowy i stanowiła jego uszczegółowienie. Określono w niej m.in. warunki, które mają spełniać obywatele państw trzecich przy wjeździe na teren państw strefy, zdefiniowano granice zewnętrzne i wewnętrzne oraz uregulowano politykę azylową.
Na mocy protokołów załączonych do Traktatu Amsterdamskiego dorobek prawny Schengen, został w 1999 roku włączony do unijnego prawodawstwa i dalej był już rozwijany prawnych i instytucjonalnych ramach Unii Europejskiej.
Do Grupy Schengen dołączały w międzyczasie kolejne państwa: 27 listopada 1990 r. Włochy, 25 czerwca 1991 r. Hiszpania i Portugalia, 6 listopada 1992 r. Grecja, 28 kwietnia 1995 r. Austria oraz 19 grudnia 1996 r. Dania, Szwecja i Finlandia. Tego samego dnia Norwegia i Islandia zawarły układ o współpracy z państwami członkowskimi, uzyskując status obserwatorów. Niecałe 3 lata później, 19 maja 1999 r., zawarto umowę stowarzyszającą obydwu nordyckich obserwatorów z Schengen, która weszła w życie 20 czerwca 2000 roku.
W listopadzie 2004 r. we wnioskach ze szczytu Rady Europejskiej w Hadze wezwano Radę, Komisję oraz państwa członkowskie do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków umożliwiających jak najszybsze zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych, pod warunkiem spełnienia wszystkich wymagań w zakresie dorobku prawnego Schengen. Dziewięć państw spośród tych, które dołączyły do UE w 2004 r. (Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Republika Czeska, Słowacja, Słowenia i Węgry), zgłosiło gotowość poddania się ocenie wdrożenia niezbędnych zmian, począwszy od roku 2006. Jedną z podstawowych zmian była konieczność uruchomienia sprawnie działającego systemu informacji (SIS, System Informacyjny Schengen).
Przygotowanie i wdrożenie sprawnie działającego systemu informacyjnego było także warunkiem wejścia w życie układu z Schengen w czasie jego powstania. Zaczął on funkcjonować jednocześnie z całkowitym zniesieniem kontroli na wewnętrznych granicach państw grupy Schengen w marcu 1995 r. Wkrótce okazało się jednak, że system jest przeciążony i podjęto decyzję o budowie systemu informacji nowszej generacji. Dodatkowym bodźcem do intensyfikacji prac nad wdrożeniem nowego systemu była perspektywa rozszerzenia UE o kolejnych 10 krajów w 2004 r. Pierwotnie funkcjonujący system SIS I mógł bowiem obsłużyć maksymalnie 18 państw. Realizując powyższą intencję, rozpoczęto tworzenie Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) oraz Systemu Informacji Wizowej (VIS Visa Information System). Przygotowywany system ma być na tyle pojemny, by móc obsłużyć dużo większą liczbę państw oraz zwierać znacznie bardziej obszerną bazę informacji (m.in. oprócz dotychczasowych danych, ma zawierać odciski palców i zapis kodu DNA). Prace nad systemem trwają jednak od wielu lat, a termin ich zakończenia jest wciąż przekładany. Aby jednak przyczyny techniczne nie stały dłużej na drodze włączenia państw oczekujących na przystąpienie do strefy Schengen, zaczęto poszukiwać tymczasowych rozwiązań umożliwiających dołączenie nowych państw członkowskich do systemu SIS.
W oczekiwaniu na wprowadzenie nowocześniejszego systemu SIS II w 2006 roku Portugalia zgłosiła inicjatywę utworzenia przejściowego systemu informacyjnego, tzw. SISone4All (SISIforAll), który umożliwiłby rozszerzenie Schengen o nowe kraje. Zapewnia on wymianę danych niezbędną do swobodnego przemieszczania się obywateli. Jego konstrukcja oparła się na założeniu, że nowe Państwa Członkowskie zostaną podłączone do systemu centralnego SIS za pomocą krajowych komponentów SIS, do końca sierpnia 2007 r. Za wzór posłużyć miał model systemu funkcjonującego w Portugalii.
Od 2006 r. rozpoczęto zatem wdrażanie systemu Schengen w nowych państwach członkowskich. Od tego momentu miały miejsce wytężone działania związane z oceną jego wdrażania. W 2006 r. zorganizowano 58 misji oceniających, które obejmowały takie obszary jak: ochrona danych, współpraca policyjna, kontrole na lądowych, morskich oraz powietrznych granicach zewnętrznych, a także polityka wizowa. W roku 2007 przeprowadzono 15 ponownych wizyt oceniających, w tym również ponowną ocenę granic morskich i powietrznych oraz 9 wizyt oceniających stopień wdrożenia SIS.
W październiku 2007 r. zakończono proces oceny Schengen, w którym jednoznacznie ustalono, że Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Republika Czeska, Słowacja, Słowenia i Węgry prawidłowo wdrożyły dorobek Schengen we wszystkich dziedzinach.
Na początku grudnia 2007 r. Rada podjęła decyzję o zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych między państwami grupy Schengen a nowymi państwami członkowskimi. Termin kolejnego rozszerzenia ustalono na godz. 0.00 w nocy z 20 na 21 grudnia. W tym rozszerzeniu przystąpiło do Strefy Schengen dziewięć nowych krajów UE, w tym Polska. Kontrole na przejściach granicznych zostały zniesione od razu, zaś zniesienie kontroli na lotniskach ma nastąpić do końca marca 2008 roku. W chwili obecnej grupa Schengen liczy sobie 22 państwa członkowskie i dwa państwa stowarzyszone.
Mapa nr 1. Strefa Schengen po 20 grudnia 2007 r.
Co się zmienia w Polsce?
Wszystkie osoby, które legalnie przekroczą granicę zewnętrzną obszaru Schengen (w Polsce są to granice z Rosją, Ukrainą i Białorusią) mogą przekraczać granice wewnętrzne obszaru Schengen bez konieczności poddawania się kontrolom granicznym. Obywatele krajów trzecich, którzy posiadają ważny dokument pobytowy wydany przez państwo członkowskie Schengen, mogą podróżować na podstawie tego dokumentu i nie muszą ubiegać się o wizę.
Obywatele krajów trzecich podlegający obowiązkowi wizowemu mogą podróżować z jedną wizą Schengen po całym obszarze Schengen i nie muszą już ubiegać się o wizy krajowe nowych państw członkowskich (także wcześniej przepisy polskiego prawa uprawniały wybrane grupy cudzoziemców do ruchu bezwizowego, zaś pozostałe grupy zobligowane były do uzyskania stosownych wiz obowiązujących na terenie Rzeczpospolitej Polskiej). Jednocześnie granice zewnętrzne zostały uszczelnione. Obywatele niektórych państw trzecich zobowiązani są wykupienia odpłatnej wizy na wjazd do Polski.
Obowiązkowi wizowemu podlegają między innymi obywatele krajów sąsiadujących z Polską od wschodu.
Wizy i zezwolenia na pobyt wydawane przez Polskę po 21 grudnia 2007 roku.
Państwa Schengen wydają 3 rodzaje wiz jednolitych, długoterminowe wizy narodowe (D) oraz zezwolenia na pobyt, które są ważne tylko na terytorium kraju wydającego.
Wizy jednolite uprawniają posiadacza do wjazdu oraz pobytu na terytorium Schengen. Są to: wiza lotniskowa (A) - ważna tylko dla podróżujących samolotem, nie umożliwia posiadaczowi opuszczenia strefy tranzytowej lotniska, wiza tranzytowa (B) - pozwala na tranzyt przez terytorium Schengen, nie przekraczający 5 dni oraz wiza krótkoterminowa (C) - umożliwia pobyt na terytorium Schengen do 90 dni, w ciągu 6 miesięcy od momentu pierwszego wjazdu. Długoterminowe wizy narodowe pozwalają ich posiadaczom na bezwizowy tranzyt przez terytorium innych krajów strefy Schengen trwający maksymalnie 5 dni, natomiast posiadacze zezwoleń na pobyt wydanych przez jedno z państw Schengen, mogą podróżować po strefie Schengen przez okres nieprzekraczający 3 miesięcy.
21 grudnia 2007 roku Polska rozpoczęła wydawanie wiz jednolitych (A,B,C) ważnych na całym terytorium Schengen oraz kontynuuje wydawanie długoterminowych wiz narodowych D i zezwoleń na pobyt, ważnych tylko w Polsce. Osoby posiadające polskie wizy D (wydane zarówno przed 21 grudnia 2007 roku jak i po tej dacie) mogą, przez 5 dni przejeżdżać przez inne państwa strefy Schengen (poruszać się po terenie tych państw w celach tranzytowych). Posiadacze zezwoleń na pobyt w Polsce także mogą poruszać się po terytorium innych państw Schengen, ale dłużej, bo przez okres do 90 dni.
Polskie wizy krótkoterminowe wydane przed 21 grudnia 2007 roku nie stają się automatycznie wizami Schengen. Wizy te pozostają ważne przez okres w nich wskazany, ale ich posiadacze są upoważnieni do wjazdu i pobytu jedynie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz do tranzytu przez terytorium Cypru, Czech, Węgier, Łotwy, Litwy, Słowacji i Słowenii. W Polsce odbiorcami tych wiz byli głównie obywatele pochodzący z Rosji, Białorusi i Ukrainy. W 2006 r. spośród 1,2 mln wiz wydanych cudzoziemcom prawie milion otrzymali Ukraińcy, Białorusini i Rosjanie. Z czego najwięcej, bo 600 tys. - Ukraińcy.
W chwili obecnej obywatele państw trzecich (w tym Ukraińcy, Białorusini i Rosjanie), mogą wjechać na terytorium Polski, jeżeli posiadają jeden z następujących dokumentów: (1) krótkoterminowa wiza jednolita Schengen (C), długoterminowa polska wiza narodowa (D), (3) ważna polska wiza C lub D, wydana przed 21 grudnia, (4) zezwolenie na pobyt w Polsce, (5) zezwolenie na pobyt wydane przez inne państwo Schengen.
Biorąc pod uwagę różne grupy czynników, przebywających w Polsce cudzoziemców podzielić możemy na kilka grup. Z punktu widzenia ich obecności na polskim rynku pracy podzielić ich można na osoby, które mają zamknięty dostęp do rynku pracy (mają obowiązek ubiegania się o zezwolenie na zatrudnienie na terenie RP) oraz na tych, którzy mają otwarty dostęp do rynku pracy (są zwolnieni z obowiązku ubiegania się o zezwolenie na zatrudnienie). Podział ten w dużej części pokrywa się z podziałem na obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej (zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia) oraz na obywateli państw trzecich (zobowiązanych do uzyskania zezwolenia). Do grupy osób zwolnionych z konieczności uzyskania zezwolenia na zatrudnienie, poza obywatelami UE, zalicza się także wyszczególnione kategorie osób z państw trzecich np. uchodźców i osoby z pobytem tolerowanym a także przedstawicieli poszczególnych branż i zawodów. Zaś do grupy osób, które zobowiązane są do uzyskania zezwolenia na zatrudnienie zaliczają się, co do zasady, wszyscy obywatele państw trzecich (chyba, że zwolnieni są z tego obowiązku na podstawie przepisów szczegółowych lub umów międzynarodowych). Do stycznia 2007 r. zobowiązani do uzyskania zezwolenia na zatrudnienie byli także obywatele większości państw członkowskich UE na podstawie formuły 2+3+2 i zasady wzajemności. Sytuacja ta uległa zmianie 17 stycznia 2007 r., kiedy weszło w życie Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 stycznia 2007 r. uchylające Rozporządzenie w sprawie zakresu ograniczeń w sferze wykonywania pracy przez cudzoziemców na terytorium RP. Tym samym nieograniczony dostęp do rynku pracy w Polsce zapewniony został wszystkim obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw należących do EFTA - Szwajcarii, Islandii, Lichtensteinu i Norwegii. Oznacza to, iż od dnia 17 stycznia 2007 r. cudzoziemcy pochodzący z w/w państw zostali zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w Polsce.
Rząd Polski zawsze opowiadał się za wprowadzeniem pełnej swobody przepływu osób na terenie UE i nowe rozporządzenie zdaje się być konsekwencją tego stanowiska. Z tego też względu Rząd RP utrzymał niezmienione zasady w stosunku do nowych członków UE z rozszerzenia w 2007 r. tj. Bułgarii i Rumuni (czyli nie ograniczył ich dostępu do polskiego rynku pracy). Obywatele tych krajów mogą od 1 stycznia 2007 r. swobodnie podejmować zatrudnienie na terenie RP.
Jak wspomniałam wyżej, co do zasady, osoby pochodzące z państw trzecich zobowiązane są do uzyskania zezwolenia na zatrudnienie w Polsce, chyba, ze na podstawie odrębnych przepisów wybrane grupy są z tego obowiązku zwolnione. Często osoby dla których polski rynek pracy jest otwarty podejmują legalne zatrudnienie, choć zdarzają się sytuacje w których na polskim rynku pracy funkcjonują cudzoziemcy z państw trzecich, dla których:
polski rynek pracy jest otwarty (nie mają obowiązku ubiegania się o zezwolenie na zatrudnienie), ale z wyboru nie dopełniły stosownych formalności i pracują w szarej strefie. Przykładem mogą być. pochodzący z krajów afrykańskich nauczyciele języków obcych, tzw. native speakerzy, dla których językami ojczystymi są jęz. angielski czy francuski, na naukę którego jest w Polsce stosunkowo wysokie zapotrzebowanie. Takie osoby rzadko mają w Polsce problemy z podjęciem zatrudnienia, zaś decyzja o pozostawaniu w szarej strefie jest najczęściej decyzją ekonomiczną (unikanie opodatkowania i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne). Sfera nauczania domowego i udzielania korepetycji należy bowiem w Polsce do tych, które dość łatwo jest utrzymać w szarej strefie, czemu sprzyja wykonywanie pracy w prywatnym domu;
polski rynek pracy jest otwarty (nie mają obowiązku ubiegania się o zezwolenie na zatrudnienie) ale z powodu traktowania pobytu w Polsce jako tymczasowego, nie mają potrzeby legalizacji pracy. Przykładem mogą być obywatele rosyjscy pochodzący z Czeczeni lub Inguszetii, którzy uzyskali w Polsce status uchodźcy. Z badań pt. Ewaluacja Indywidualnych Programów Integracji dla uchodźców w Polsce wynika, że zdecydowana większość uchodźców pochodzących z Kaukazu planuje opuszczenie Polski zaraz po zakończeniu 12-miesięcznych programów integracji lub nawet w trakcie ich trwania. Osoby te nie są raczej zainteresowane poszukiwaniem legalnej pracy, jeśli w ogóle poszukują jakiejkolwiek pracy.
Wykonywanie w Polsce nielegalnej pracy przez cudzoziemców (w tym głównie Ukraińców, Białorusinów i Rosjan) dotyczy jednak najczęściej tych osób, które zobowiązane są do uzyskania zezwolenia na zatrudnienie na terenie RP. W przypadku części z nich motywy są podobne, jak w dwóch wyżej przedstawionych przykładach (omijanie opodatkowania i opłat na ubezpieczenia społeczne lub brak dalszej perspektywy przy planowaniu przyszłości zawodowej.
W przypadku pozostałej części najważniejszą barierę dla legalizacji pracy stanowią procedury uzyskiwania zezwoleń na zatrudnienie, a czynniki ekonomiczne są bodźcem drugorzędnym. Taką hipotezę potwierdziły badania pt. Przedsiębiorczość kobiet na polskim rynku pracy na przykładzie cudzoziemek zatrudnionych nielegalnie w sektorze usług domowych, oraz badania pt. Rola instytucji rynku pracy w kształtowaniu sytuacji cudzoziemców na polskim rynku pracy. Z badań tych wynika, że duża część cudzoziemców, pracujących w Polsce nielegalnie, chętnie zalegalizowałyby swoją pracę, lecz procedury są pomyślane w taki sposób, że cudzoziemcom ciężko spełnić wymagane warunki. W konsekwencji lokują się z wykonywaniem pracy w szarej strefie.
Pracujący w szarej strefie
Wejście Polski do strefy Schengen nic nie zmienia jeśli chodzi o zatrudnianie obywateli państw członkowskich UE, którzy mają w Polsce nieograniczone prawo do podejmowania legalnego zatrudnienia, natomiast zasadniczej zmianie podlega zatrudnianie w Polsce obywateli państw trzecich. Nowe przepisy szczególnie uderzają w nielegalnych pracowników. Zmiany te wyraźnie widać na przykładzie sytuacji Ukraińców, Białorusinów i Rosjan poszukujących pracy w Polsce.
Do 2003 r. obywatele tych państw legitymując się jedynie paszportem mogli dowolną ilość razy przekraczać polską granicę i przebywać na terytorium RP do 90 dni w celach turystycznych. Możliwość ta wykorzystywana była, niezgodnie ze swym przeznaczeniem, do przebywania w Polsce w celach zarobkowych. Rodziło to sytuację, w której cudzoziemcy zza wschodniej granicy pracowali w zasadzie na stałe nielegalnie w Polsce (czasowo, ale przez wiele lat), zaś raz na trzy miesiące przekraczali granicę i po otrzymaniu w paszporcie kolejnej pieczęci uprawniającej do pobytu przez kolejnych 90 dni, wracali do pracy w Polsce. Takie rozwiązania w ruchu granicznym umożliwiły także rozwinięcie się w latach 90. migracji wahadłowych oraz rozwoju handlu artykułami spożywczymi i używkami. Po cenach dumpingowych sprzedawano w Polsce kawę, papierosy i alkohol. Były trzy główne powody rozwoju przedsiębiorczości w tym obszarze: (1) towary te były w krajach pochodzenia cudzoziemców znacznie tańsze niż w Polsce (nawet jeśli pochodziły z legalnej produkcji i podlegały opodatkowaniu); (2) były to towary, które w dużych ilościach pojawiały się na polskim rynku dzięki przemytowi (dodatkowa oszczędność); (3) duża część tych towarów była podrabiana (alkohol etylowy ale też metylowy pochodzący z niewiadomych źródeł, papierosy bez banderoli lub z podrabianymi banderolami ukraińskimi i rosyjskimi). Taki stan rzeczy utrzymywał się stosunkowo długo i był dość powszechnie akceptowany w Polsce. Zmiany zaczęły następować dopiero w okresie wzmożonych negocjacji akcesyjnych i przygotowywania się Polski do członkostwa w Unii Europejskiej.
W październiku 2003 r. w ramach uszczelniania polskiej granicy wschodniej w związku z wejściem Polski do UE (co było po dwakroć istotne, ponieważ od 1 maja 2004 r. Polska granica wschodnia miała stać się wschodnią granicą całej UE), zniesiono możliwość podróżowania do Polski jedynie na podstawie paszportu i wprowadzono dla obywateli Rosji, Ukrainy i Białorusi wizy turystyczne, które (podobnie, jak krótkoterminowe wizy Schengen) wydawane były na trzy miesiące pobytu w Polsce (do 90 dni) do wykorzystania w ciągu 6 miesięcy (180 dni).
Zmiany te spowodowały wystąpienie jednocześnie 4 zjawisk: (1) ograniczenia migracji wahadłowych, (2) zmniejszenia się liczby cudzoziemców zza wschodniej granicy nielegalnie zatrudnionych w Polsce, (3) wzrost liczby osób przebywających w Polsce nielegalnie (wśród tych, które zdecydowały się na nielegalną pracę w Polsce, pomimo wprowadzenia wiz) oraz (4) powstanie zjawiska rotacji w jednej z branż zdominowanych przez cudzoziemki (pomoc domowa).
Ograniczenie migracji wahadłowych spowodowane było faktem, że (1) na podstawie wprowadzonych wiz, w ciągu 180 dni ich obowiązywania, w Polsce można było przebywać jedynie 90 dni, co o połowę obniżało liczbę dni w roku, jaką obywatele zza wschodniej granicy mogli poświęcić na przenoszenie towaru i drobny handel przygraniczny. Ponadto (2) uzyskanie wizy (mimo, iż były one bezpłatne) było utrudnione ze względu na procedurę oraz zapotrzebowanie na wizy. Z przytaczanych już badań, które prowadziłam w latach 2006-2007 wśród kobiet z Ukrainy pracujących nielegalnie w charakterze pomocy domowych na terenie Lublina (miasto wojewódzkie przygranicznego województwa lubelskiego) wynika, że z uzyskaniem wizy w konsulacie polskim na Ukrainie wiąże się szereg niedogodności. Jedną z najistotniejszych jest wielogodzinne oczekiwanie w kolejce, która ustawia się każdego dnia na wiele godzin przez rozpoczęciem urzędowania. Mimo, iż mowa o wizach turystycznych, powszechna jest wiedza, że Polska nie wzbudza aż tak dużego zainteresowania wśród turystów na Ukrainie i w pozostałych państwach zza wschodniej granicy, aby po otrzymanie wizy tworzyły się wielogodzinne kolejki. W kolejkach tych powstają nieformalne instytucje pośrednictwa: osoby bezrobotne zajmują kolejki, a następnie odsprzedają miejsca w kolejce. Im bliższe miejsce oraz im bliżej do zamknięcia konsulatu tym miejsce jest droższe. Czas oczekiwania na wydanie wizy często wydłuża się, a wraz z nim zmianie muszą ulegać zaplanowane działania (które czasem polegają na zakupie towaru do celów handlowych).
Niepewność związana z pozytywnym załatwieniem sprawy oraz niedookreślonym czasem oczekiwania powoduje, że dla dużej części osób, dotychczas zajmujących się drobnym handlem, inwestycja staje się zbyt ryzykowna. Dodatkowo handel ten często połączony był z działaniami o charakterze przestępczym (przemyt nielegalnego alkoholu i podrabianych papierosów). W efekcie wprowadzenia wiz proceder ten także uległ silnemu ograniczeniu, co w istotny sposób wpłynęło na ograniczenie liczby towaru, jakim można by obracać w handlu.
Z podobnych powodów między rokiem 2003 a 2007 zmniejszyła się znacznie liczba cudzoziemców zza wschodniej granicy nielegalnie pracujących w Polsce. Stosunkowo duża część z nich zdecydowała się także na nielegalny pobyt w Polsce. Wiązało się to (przy optymistycznym założeniu, że kolejne wizy wydawane byłyby bez większych problemów) z koniecznością przerywania pracy, co najmniej na 90 dni w ciągu pół roku. Na to nie mogli sobie pozwolić zarówno pracodawcy, (którzy poszukiwali stałych pracowników), jak i pracownicy, dla których oznaczałoby to utratę pracy i zaczynanie wszystkiego od nowa przy kolejnym wjeździe do Polski po kilku miesiącach. Dlatego z jednej strony liczebność tej grupy uległa obniżeniu, ale Ci, którzy w Polsce pozostali - obok zatrudnienia - zdelegalizowali także swój pobyt.
Warto wskazać na grupę, która doskonale poradziła sobie w nowych warunkach i w pewnym sensie „obeszła” nowe regulacje. Jest to wspominana już grupa Ukrainek pracujących w Polsce w charakterze pomocy domowej. Wprowadziły one mianowicie rotacyjny system pracy. W momencie, w którym jednej z nich upływał termin ważności wizy, polecała na swoje miejsce zaprzyjaźnioną koleżankę lub kuzynkę, a sama wracała do kraju pochodzenia starać się o kolejną wizę. Koleżanka/kuzynka przejmowała w międzyczasie obsługę wszystkich jej klientów i traktowała ich jak własnych. Pracowała u nich do czasu, aż zbliżać się zaczynał termin ważności własnej wizy i cudzoziemki ponownie wymieniały się. Pierwsza z kolejną wizą wracała do pracy w Polsce, zaś druga w międzyczasie oczekiwała na kolejną wizę w kraju swojego pochodzenia.
Od 21 grudnia 2007 r. przepisy te uległy kolejnej zmianie, choć to, w jaki sposób zorganizowana jest procedura wizowa po rozszerzeniu strefy Schengen, nadal zależało głównie od resortów spraw zagranicznych w poszczególnych Państwach Członkowskich. W Polsce jest ona podobna do dotychczas obowiązującej (choć nieco komplikuje się procedura wydawania wiz). Nielegalni pracownicy zza wschodniej granicy przebywający do tej pory w Polsce na podstawie wiz turystycznych, będą mogli liczyć głównie na wizę krótkoterminową (C), umożliwiającą pobyt na terytorium Schengen do 90 dni, w ciągu 6 miesięcy od momentu pierwszego wjazdu. Warunki czasowe są zatem identyczne z dotychczasowymi. Istotną zmianą jest natomiast wprowadzenie stosunkowo wysokich opłat za wizy, co ma w zamyśle uszczelnić granicę strefy Schengn i uchronić strefę przez nielegalnymi pracownikami ze wschodu.
Koszt takiej wizy wynosi 60 euro, chyba, że cudzoziemiec pochodzi z kraju, z którym podpisane zostały umowy o ułatwieniach wizowych. Wówczas koszt ten wynosi jedynie 35 euro. Wprowadzono także dodatkowo obowiązek posiadania ubezpieczenia zdrowotnego na minimalną kwotę 30 tys. euro przez cudzoziemców wjeżdżających na terytorium Schengen Do krajów, które podpisały stosowne umowy o ułatwieniach wizowych należą: Rosja, Ukraina, Mołdawia oraz kraje bałkańskie: Czarnogóra, Bośnia i Hercegowina, Albania, Macedonia i Serbia. Różnicuje się zatem sytuacja nielegalnie pracujących w Polsce Ukraińców i Rosjan od sytuacji Białorusinów. Może to prowadzić do powstania zorganizowanych grup przestępczych i przemytu ludzi z obszaru Białorusi.
Spośród podpisanych umów o ułatwieniach wizowych najważniejsze dla Polski zdają się być umowy z Rosją i Ukrainą. Obie są skonstruowane podobnie i wprowadzają opłaty w wysokości 35 euro. Ponieważ problem niepewności związanej z pozytywnym przejściem procedury przyznania wizy oraz niedookreślonym czasem oczekiwania na nią w polskich konsulatach zdawał się być dotkliwy (wspominałam o tym wcześniej), przy podpisywaniu umów o ułatwieniach wizowych wynegocjowano, aby konsulaty polskie miały obowiązek wystawienia stosownej wizy w terminie do 10 dni od daty złożenia w konsulacie kompletu stosownych dokumentów. Dodatkowo dla wybranych grup cudzoziemców umowy te przewidują przyznawanie wiz na preferencyjnych warunkach lub całkowite zwolnienie z opłat. Umowa z Rosją weszła w życie w czerwcu 2007 r., zaś umowa z Ukrainą oczekuje na ratyfikację przez stronę ukraińską.
Zatem pracownicy z Ukrainy i Rosji mogą starać się o tańsze wizy szengeńskie, przy czym wydaje się, że najmniej odczują wprowadzenie opłat obywatele Ukrainy, w przypadku których szacuje się, że ulgi w wydawaniu wiz obejmą prawie połowę zainteresowanych Ukraińców.
Poza obniżeniem liczby nielegalnie przyjeżdżających do kraju imigrantów zza wschodniej granicy, wejście Polski do Schengen może także spowodować odpływ tych, którzy wizę do Polski uzyskają. Jak wspominałam wcześniej, wiza szengeńska uprawnia do nieograniczonego poruszania się po całym terytorium grupy Schengen pod warunkiem legitymowania się ważnym dokumentem do tego uprawniającym. Krótkoterminowe wizy C, o których mowa, są takim dokumentem. Poza tym w krajach starej UE zarobki są znacznie wyższe, zatem istnieje ryzyko, że w Polsce obywatele państw b. ZSRR po tym, jak wjadą już do Polski wybiorą nielegalne życie i pracę w kraju Europy Zachodniej. Jedynym bowiem motywem dla którego są oni gotowi do największych wyrzeczeń jest chęć uzyskania jak największego dochodu (bardzo często na kształcenie dzieci, które pozostały na Ukrainie czy Białorusi). Z doświadczeń 2003 r. wiadomo, że wzrost trudności w uzyskaniu wizy, prawdopodobnie zaowocuje wzrostem liczby cudzoziemców, którzy zdecydują się na nielegalne pozostanie po tej stronie granicy. Jeśli więc i tak nie będą mogli przekroczyć granicy, by spotkać się z rodziną, to bliskość granicy raczej przestanie mieć dla nich szczególne znaczenie. Większej wartości nabierze wówczas możliwość uzyskania większego przychodu za tę samą pracę. Jeśli by dodatkowo spojrzeć na dane demograficzne, to trzeba zauważyć, że społeczeństwa Europy Zachodniej są dużo starsze demograficznie, niż Polskie społeczeństwo, a zapotrzebowanie na usługi pielęgnacyjne i pomoc domową będzie tam wzrastać, ponieważ społeczeństwa będąc starszymi także w szybszym tempie się starzeją.
Co zrobić aby zatrzymać pracowników ze Wschodu?
W pierwszej kolejności należałoby ułatwić legalizację zatrudnienia. Przed wejściem Polski do strefy Schengen pracownicy zza wschodniej granicy na podstawie rozporządzenia z 30 sierpnia 2006 r. mogli w Polsce pracować legalnie bez konieczności ubiegania się o zezwolenie maksymalnie przez 3 miesiące w ciągu 180 dni. Minister Pracy i Polityki Społecznej Anna Kalata podpisywała w/w rozporządzenie z intencją uzupełnienia niedoboru pracowników w niektórych (wybranych) sektorach gospodarki. - Nie chcemy patrzeć, jak gniją truskawki, jabłka zostają na jabłoniach - miała powiedzieć. Dlatego też to wąskie otwarcie dla pracowników ze wschodu dotyczyło jedynie pracy sekcji A, grupie 01.1-01.3 Polskiej Klasyfikacji Działalności, czyli pracy w rolnictwie i ogrodnictwie (włączając w to warzywnictwo) oraz chowu i hodowli zwierząt. Wykonywanie pozostałych prac do 20 lipca 2007 r. obwarowane było koniecznością uzyskania zezwolenia na zatrudnienie. Procedura wydawania zezwolenia przebiega dwuetapowo (jeżeli cudzoziemiec zobowiązany jest do ubiegania się o wizę z prawem do pracy 08). W pierwszej kolejności pracodawca musi uzyskać od wojewody (a w przypadku województwa mazowieckiego z Wojewódzkiego Urzędu Pracy) przyrzeczenia wydania zezwolenia na zatrudnienie. Z tym przyrzeczeniem cudzoziemiec występuje w polskim konsulacie w kraju pochodzenia o wydanie wizy z prawem do pracy. Następnie na podstawie uzyskanego dokumentu wydaje się zezwolenie na zatrudnienie na okres wskazany w wizie, najczęściej nie dłużej jednak niż rok.
Od 20 lipca 2007 r. weszło w życie rozporządzenie, na podstawie którego do 31 grudnia 2009 r. zezwala się na zatrudnianie Ukraińców, Białorusinów i Rosjan bez konieczności formalnego uzyskania zezwolenia na zatrudnienie przez 3 miesiące w ciągu kolejnych 6 miesięcy także w pozostałych branżach. Jedynym warunkiem jest złożenie w powiatowym urzędzie pracy lub odpowiednim konsulacie oświadczenia potwierdzającego zamiar zatrudnienia cudzoziemca. Oświadczenie to jest dla pracodawcy wiążące.
Nie jest to jednakże rozwiązanie, które zadowalało zarówno zadowala zarówno pracodawców, jak i pracowników.
Warto byłoby zatem ułatwiać legalizację pobytu i zatrudnienia, zwłaszcza, że Polska potrzebuje pracowników w branżach, w których zatrudniają się pracownicy ze wschodu.
Jednakże legalizacja zatrudnienia na dłużej niż 3 miesiące nadal wiąże się dla Ukraińców, Białorusinów i Rosjan z koniecznością przechodzenia skomplikowanej procedury na zatrudnienie, zaś po wejściu Polski do strefy Schengen nie tylko nie można mówić o ułatwieniach w przechodzeniu tych procedur, ale raczej o wprowadzeniu dodatkowych ograniczeń w postaci kosztów wizy z prawem do pracy (długoterminowej wizy narodowej (D), która jest wydawana po przedstawieniu przyrzeczenia wydania zezwolenia na zatrudnienie. Koszt takiej wizy w chwili obecnej wynosi 75 euro.
Biorąc pod uwagę wzrost komplikacji w procedurach przyznawania wiz oraz pojawienie się odpłatności za nie, można przypuszczać, że nielegalna imigracja zarobkowa przybyszy zza wschodniej granicy ulegnie istotnemu ograniczeniu. Istnieje także ryzyko, że Ci spośród cudzoziemców zza wschodniej granicy, którzy zdecydują się na nielegalne pozostawanie w Polsce, w dużej części skorzystają z otwarcia granic państw strefy Schengen i nie mając większych szans na legalizację pracy w Polsce, wyjadą w poszukiwaniu lepszego zarobku za wykonywanie tych samych prac w tych samych (nielegalnych warunkach).
Może więc warto zastanowić się nad dalszym uproszczeniem procedur i obniżeniem kosztów uzyskania wiz z prawem do pracy tak, by politykę związaną z zatrudnianiem cudzoziemców w Polsce kierować ku jego legalizacji, zwłaszcza, że Polska jako członek UE zobowiązana jest do walki z nielegalną imigracją. Ustanowienie kosztu wizy narodowej na 75 euro (co nie zostało narzucone przez UE) nie wskazuje jednak na konsekwentną politykę zachęcającą do podejmowania legalnego zatrudnienia przez wschodnich sąsiadów Polski.
___________________________________________________________________________
Beata Samoraj
Instytut Polityki Społecznej
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW
Miasteczko położone przy granicy niemiecko-francuskiej
Układ [z Schengen] między rządami państw unii gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, preambuła
Układ z Schengen, art. 2
Układ z Schengen, art. 5
Deklaracja Ministrów i Sekretarzów Stanu dołączona do Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. pomiędzy rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej dotyczącego stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach: Ministrowie i Sekretarze Stanu, uwzględniając ryzyko w dziedzinie bezpieczeństwa i nielegalnej imigracji, podkreślają konieczność wprowadzenia skutecznej kontroli na granicach zewnętrznych zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 6.Wysokie Umawiające się Strony będą w szczególności promować ujednolicenie metod pracy przy kontroli i nadzorze granic w celu wprowadzenia jednolitych zasad.
Art. 6, pkt 5 Konwencji.
Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. pomiędzy rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej dotyczącego stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach.
Dodatkowe informacje dotyczące rozszerzenia obszaru Schengen, Bruksela, dnia 20 grudnia 2007 r., MEMO/07/618, s. 1
tamże, s. 2
Schengen - historia, www.naukawpolsce.pap.pl, serwis PAP poświecony nauce polskiej nauce, finansowany przez MNiSW
Sprawozdanie z 24.11.2006 r. w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady zmieniającej decyzję 2001/886/WSiSW w sprawie rozwoju SystemuInformacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II)
(COM(2006)0383 - C6-0297/2006 - 2006/0126(CNS)); www.naukawpolsce.pap.pl
Dodatkowe informacje dotyczące rozszerzenia obszaru Schengen, Bruksela, dnia 20 grudnia 2007 r., MEMO/07/618, s. 1
tamże, s. 2
pozostałe kraje to Czechy, Węgry, Słowacja, Słowenia, Litwa, Łotwa, Estonia i Malta
stan na styczeń 2008 r.
Dz.Urz.UE nr C 247 z 13.10.2006; Dz.Urz.UE nr C 153 z 06.07.2007
Rozporządzenie WE/539/2001 zmienione rozporządzeniem WE/453/2003 oraz rozporządzeniem WE/1932/2006
Wykaz państw, obywatele których zwolnieni są z obowiązku wizowego znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych www.mfa.gov.pl
Ale także szereg innych osób. Pełna lista osób zwolnionych z konieczności ubiegania się o wydanie zezwolenia na zatrudnienie w Polsce znajduje się w Ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2004, Nr 99, poz. 1001);oraz w Rozporządzeniu z 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, (Dz.U. z 2006, nr 156, poz. 1116). Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie określenia przypadków, w których przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca wydawane jest bez względu na sytuację na lokalnym rynku pracy i kryteria wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 141, poz. 1004) wyszczególnia grupy cudzoziemców, dla których zezwolenie na zatrudnienie wydawane jest w uproszczonych procedurach.
Dz.U z 2007 r., Nr 7. poz. 54
Putkiewicz E., Korepetycje - szara strefa edukacji, ISP, Warszawa 2005 r.;
Samoraj B., Ocena skuteczności Indywidualnych Programów Integracji dla uchodźców. Wyniki badań przeprowadzonych wśród osób zajmujących się uchodźcami, w: Frelak J., Klaus W., Wiśniewski J., Przystanek Polska?, ISP, Warszawa 2008 r.
Szczegółowy opis procedur wydawania zezwoleń na zatrudnienie oraz cennika znajduje się w: Samoraj B., Zatrudnić cudzoziemca legalnie, Monitor o Unii Europejskiej, listopad 2007 r.
Samoraj B., Przedsiębiorczość kobiet na polskim rynku pracy na przykładzie cudzoziemek zatrudnionych nielegalnie w sektorze usług domowych, Raport PTPS, Warszawa 2007, www.ptps.org.pl
Samoraj B., Rola instytucji rynku pracy w kształtowaniu sytuacji cudzoziemców na rynku pracy w Polsce, projekt finansowany z grantu KBN nr 1 H02E 061 28
Samoraj B., Przedsiębiorczość kobiet na polskim rynku pracy na przykładzie cudzoziemek zatrudnionych nielegalnie w sektorze usług domowych, Raport PTPS, Warszawa 2007, www.ptps.org.pl
Ordak G., Zatrudniamy cudzoziemca po wejściu Polski do strefy Schengen, Rzeczpospolita, 21-12-2007, http://www.rp.pl/artykul/78434.html
Nie zamykać się na Wschód, Gazeta Wyborcza Białystok, 30.10.2007 r.
tamże
Polska w Schengen. Trudniej zatrudnić cudzoziemców, Gazeta Prawna, Nr 247 (2117), czwartek, 20 grudnia 2007 r.
Rozporządzenie z 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, (Dz.U. z 2006, nr 156, poz. 1116)
Cudzoziemcy będą pracować bez zezwolenia, (PAP) 2006-08-30,
15
