WYROK
z dnia 8 listopada 2000 r.
Sygn. SK 18/99
Trybuna Konstytucyjny w skadzie:
Marek Safjan - przewodniczcy
Jerzy Ciemniewski
Zdzisaw Czeszejko-Sochacki
Teresa Dbowska-Romanowska - sprawozdawca
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Wiesaw Johann
Krzysztof Kolasiski
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mczyski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-osiak
Jerzy Stpie
Janusz Trzciski
Marian Zdyb
Lidia Banaszkiewicz - protokolant
po rozpoznaniu na rozprawie 8 listopada 2000 r., sprawy Jacka B. ze skarg konstytucyjnych z 21 maja 1999 r. i z 20 marca 2000 r., co do których zarzdzono czne rozpoznanie pod wspóln sygnatur SK 18/99, z udziaem umocowanych przedstawicieli uczestników postpowania: skarcego, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Rady Ministrów, Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego i Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodnoci:
- art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 wrzenia 1990 r o szkolnictwie wyszym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji,
- art. 30 ustawy o szkolnictwie wyszym z art. 92 ust. 1 konstytucji,
- art. 144 ust. 1 oraz art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyszym z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 2 konstytucji,
- art. 161 zd. 2 ustawy o szkolnictwie wyszym z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 konstytucji,
- § 8 pkt 2, § 9 ust. 2 rozporzdzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380 ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 konstytucji,
- § 1 pkt 2, § 4 ust. 3, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 zarzdzenia Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego Nr 31/98 z 26 maja 1998 r. z art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 2 konstytucji,
- § 6 w zw. z § 1 pkt 2 i § 4 ust. 3 zarzdzenia Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego w zwizku z § 5 regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocawskim i art. 143 ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyszym z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 2 konstytucji.
- zarzdzenia Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego - jako caoci z art. 7 i art. 93 ust. 2 konstytucji,
- § 46 pkt b w zw. z § 37 ust. 2 regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocawskim i § 6 w zw. z § 1 pkt 2 i § 4 pkt 3 oraz § 7 pkt 6 zarzdzenia Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego Nr 31/98 z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 2 konstytucji.
o r z e k a:
1. Artyku 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 wrzenia 1990 r. o szkolnictwie wyszym (Dz.U. Nr 65, poz. 385; zm.: z 1992 r. Nr 54, poz. 254, Nr 63, poz. 314; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 43, poz. 163, Nr 105, poz. 509, Nr 121, poz. 591; z 1996 r. Nr 5, poz. 34, Nr 24, poz. 110; z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 96, poz. 590, Nr 104, poz. 661, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 943; z 1998 r. Nr 50, poz. 310, Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1115 i poz. 1118), rozumiany jako upowaniajcy do wprowadzania - dla zapewnienia dostpu do nauki, obok podstawowych w publicznej szkole wyszej studiów bezpatnych - opat za studia w zakresie i w wysokoci, w jakich niezbdny koszt tych studiów nie znajduje pokrycia w rodkach publicznych, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,
2. Artyku 144 ust. 1 oraz artyku 148 zdanie pierwsze ustawy, o której mowa w pkt. 1, s zgodne z art. 2, art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji oraz nie s niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 65 ust. 1 konstytucji,
3. Paragraf 8 pkt 2 rozporzdzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380; zm.: Nr 112, poz. 485) jest zgodny z art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,
4. Paragraf 9 ust. 2 rozporzdzenia Rady Ministrów, o którym mowa w pkt. 3 jest zgodny z art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,
ponadto
p o s t a n a w i a:
umorzy postpowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638) w zakresie badania zgodnoci:
1. Artykuu 30 ustawy z dnia 12 wrzenia 1990 r. o szkolnictwie wyszym (Dz.U. Nr 65, poz. 385; zm.: z 1992 r. Nr 54, poz. 254, Nr 63, poz. 314; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 43, poz. 163, Nr 105, poz. 509, Nr 121, poz. 591; z 1996 r. Nr 5, poz. 34, Nr 24, poz. 110; z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 96, poz. 590, Nr 104, poz. 661, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 943; z 1998 r. Nr 50, poz. 310, Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1115 i poz. 118) oraz paragrafu 8 pkt 2 i paragrafu 9 ust. 2 rozporzdzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380; zm.: Nr 112, poz. 485) z art. 92 ust. 1 konstytucji,
2. Artykuu 144 ust. 1 oraz artykuu 148 zdanie pierwsze ustawy, o której mowa w pkt. 1 z art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2 konstytucji,
3. Artykuu 161 zdanie drugie ustawy, o której mowa w pkt. 1 z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji,
4. Paragrafu 1 pkt 2, paragrafu 4 ust. 3, paragrafu 6 ust. 1 i paragrafu 7 ust. 1 zarzdzenia Nr 31/98 Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego z 26 maja 1998 r. z art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 1 i 2 i art. 93 ust. 2 konstytucji,
5. Zarzdzenia Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego, o którym mowa w pkt. 4 z art. 7 i art. 93 ust. 2 konstytucji,
6. Paragrafu 5 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocawskim z 25 marca 1992 r. ze zmianami z 26 kwietnia 1995 r. z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 2 konstytucji,
7. Paragrafu 46 pkt b) w zwizku z paragrafem 37 ust. 2 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocawskim, o którym mowa w pkt. 6 i paragrafu 6 w zwizku z paragrafem 1 pkt 2 i paragrafem 4 ust. 3 oraz paragrafem 7 ust. 6 zarzdzenia Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego, o którym mowa w pkt. 4 z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 i art. 93 ust. 2 konstytucji,
8. Paragrafu 6 w zwizku z paragrafem 1 pkt 2 i paragrafem 4 ust. 3 zarzdzenia Rektora Uniwersytetu Wrocawskiego, o którym mowa w pkt. 4, w zwizku z paragrafem 5 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocawskim, o którym mowa w pkt. 6 z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 2 konstytucji,
ze wzgldu na niedopuszczalno orzekania.
Z UZASADNIENIA:
[…]
Zgodnie z art. 70 ust. 5 konstytucji zapewnia si szkoom wyszym autonomi na zasadach okrelonych w ustawie.
Przez autonomi szkó wyszych rozumie naley konstytucyjnie chronion sfer wolnoci prowadzenia bada naukowych i ksztacenia, w ramach obowizujcego porzdku prawnego. Oznacza to, i konstytucja zakada istnienie aktów wewntrznych tych uczelni i e uczelnie reguluj tymi aktami zakadowymi, zgodnymi z prawem - prawa i obowizki studentów. Tym samym maj one prawo skrelania z listy studentów osób, które nie speniaj wymaga okrelonych w tych aktach. Prawo do takich regulacji wewntrznych przysuguje wszystkim szkoom wyszym po to, by mogy one realizowa cel publiczny, jakim jest ksztacenie studentów i prowadzenie bada naukowych (twórczej pracy artystycznej).
Ten wspólny cel publiczny nie powoduje jednak zatarcia rónic midzy wyszymi szkoami publicznymi i prywatnymi, na które wskazuje konstytucja (art. 70 ust. 2 zd. 2).
Skoro konstytucyjne prawo do ksztatowania aktami wewntrznymi sytuacji studentów dotyczy kadej szkoy wyszej; zarówno niepublicznej jak i publicznej - to ustawy okrelajce zasady dziaania publicznych szkó wyszych musz - w myl art. 70 ust. 5 konstytucji, respektowa ich autonomi, tzn. nie mog znosi istoty tej autonomii, poprzez zupene i wyczerpujce unormowanie wszystkich spraw, które okrelaj pozycj studenta w pastwowej szkole wyszej. W przeciwnym przypadku rola pastwowych szkó wyszych sprowadzaaby si jedynie do wykonywania ustaw, za organy tych szkó stayby si organami pastwa, co równaoby si zniesieniu ich autonomii. Nie jest zatem moliwe, w wietle konstytucji, nadanie organom publicznej szkoy wyszej - w sprawach, dotyczcych istoty dziaania tej szkoy - charakteru organów wadzy publicznej, w tym organów administracji pastwowej.
[…]
Nie moe ulega wtpliwoci, e prawo do nauki naley do podstawowych praw jednostki we wspóczesnym spoeczestwie. Prawo to musi by postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartoci indywidualnej, jak i wanego, podstawowego dobra spoecznego. Urzeczywistnienie prawa do nauki jest nie tyle jakim szczególnym przywilejem wspóczesnego czowieka, ale stanowi nieodzowny warunek rozwoju spoeczestwa i jednoczenie penego uczestnictwa jednostki w yciu spoecznym. Powszechne ksztacenie stao si najwaniejszym motorem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego we wspóczesnym wiecie. Do najwikszych osigni drugiej poowy dwudziestego wieku zalicza si w Europie powszechno ksztacenia na poziomie rednim i wyszym, wyraajc si stale rosncym stopniem skolaryzacji.
Poczwszy od co najmniej XVIII wieku i wielkich tradycji owieceniowych ksztacenie - jego organizacja, dostpno, powszechno staj si jednym z najwaniejszych zada pastwa i wadzy publicznej. Odpowiedzialno wadzy publicznej za ksztacenie przybieraa w ujciu historycznym bardzo zrónicowane formy. Ewoluowaa ona znaczco w cigu ostatnich dwustu lat od wspierania rozmaitych postaci ksztacenia w instytucjach prywatnych, religijnych i wojskowych do przejmowania przez pastwo podstawowego ciaru i zakresu obowizków z tym zwizanych - co nastpio przede wszystkim w drugiej poowie XX wieku.
Prawo do nauki zostao uznane za podstawowe prawo jednostki w wielu aktach i konwencjach midzynarodowych. Wród nich mona wymieni Powszechn Deklaracj Praw Czowieka (art. 26), Midzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Spoecznych i Kulturalnych (art. 13), protokó nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Czowieka (art. 2).
Prawo do nauki, którego korelatem s odpowiednie powinnoci wadzy publicznej, stanowi w swej istocie gwarancj dostpnoci i powszechnoci, a nie nieodpatnoci ksztacenia. Celem i istot tego prawa jest bowiem stworzenie jednostce realnych szans ksztacenia na rónych poziomach edukacyjnych, w tym take z uwzgldnieniem edukacji na poziomie wyszym. Formy urzeczywistniania tego prawa z reguy przybieraj bardzo zoon posta i nigdy, ani te nigdzie nie wyczerpuj si w instrumentach i rozwizaniach nalecych do tej samej, jednej tylko kategorii rodków. Obok wspierania, czy rozwijania systemu szkó publicznych, dotowanych bezporednio ze róde budetowych, powszechnie stosowanymi instrumentami dostpnoci do studiów i wyrównywania szans rónych grup spoeczestwa s systemy pomocy socjalnej, stypendialnej, organizowanie odpowiedniej infrastruktury finansowej, poprzez tworzenie systemu poyczek bankowych oraz rozwiza podatkowych, a take rozmaite formy wspierania prywatnych instytucji edukacyjnych; w tym równie szkó wyszych.
Dowiadczenia ostatnich kilkudziesiciu lat wielu krajów europejskich wskazuj na to, e nie istnieje prosta zaleno pomidzy powszechnoci ksztacenia na poziomie wyszym, równoci szans oraz dostpnoci studiów a okrelon form finansowania systemu edukacji. O ile bowiem mona uzna za powszechne w skali midzynarodowej, a na pewno we wszystkich rozwinitych krajach wiata, znaczce zwikszenie wydatków publicznych na rzecz systemu edukacji, to ju formy partycypacji pastwa w tych wydatkach maj bardzo niejednorodny charakter.
Obserwacje dotyczce wielu krajów europejskich zdaj si te w konsekwencji potwierdza tez, e nie istnieje prosta zaleno pomidzy deklarowan w ramach systemu edukacji zasad nieodpatnoci za studia, a powszechnoci i dostpnoci studiów. Jest bowiem faktem notorycznie znanym, e nie istniej studia bezpatne jako takie, poniewa nie istnieje moliwo tworzenia jakiegokolwiek systemu edukacyjnego bez niezbdnych zasobów finansowych. Dotyczy to wszystkich typów szkó (oczywicie równie szkó publicznych) i wszystkich poziomów oraz rodzajów ksztacenia. Nieodpatno odnoszona do okrelonej grupy czy kategorii osób moe by jedynie rozumiana jako pewna okrelona formua finansowania ksztacenia z zasobów publicznych. Podstawowym dylematem wspóczesnych systemów edukacyjnych na caym wiecie jest wic nie tyle wybór pomidzy formu studiów odpatnych i nieodpatnych, ale wybór pomidzy takimi systemami finansowania, które w najbardziej efektywny sposób bd urzeczywistniay zasad powszechnego i równego dostpu do studiów.
Potwierdzaj t tez, w sposób niezwykle wyrany, dowiadczenia polskie z poprzedniego okresu tzw. socjalistycznej gospodarki. Deklarowana i w praktyce realizowana zasada nieodpatnoci za studia wysze zdecydowanie rozbiegaa si z postulatem powszechnoci i dostpnoci studiów. Polska, w okresie ostatnich dwudziestu lat poprzedzajcych transformacj ustrojow, naleaa do krajów o najniszym stopniu skolaryzacji w Europie na poziomie ksztacenia wyszego. Stwarzaa nike moliwoci wyrównania szans, zwaywszy m.in. na bardzo niewielki odsetek modych ludzi pochodzcych z maych miasteczek i wsi. Uczelnie pomimo, a moe wanie w wyniku dogmatycznie i bardzo formalnie rozumianej zasady nieodpatnoci studiów, zmuszone byy do szczelnego zamykania drzwi przed kolejnymi rocznikami modych Polaków, traccych w ten sposób definitywnie szans na uzyskanie wyszego wyksztacenia (stopie skolaryzacji do 1989 r. nalea do wyjtkowo niskich, ksztatujc si na poziomie 12,8%). Rzeczywiste otwarcie wyszych uczelni nastpio dopiero po 1989 r. Stopie skolaryzacji wzrós w okresie ostatnich 10 lat do okoo 33,6%. Dokonywao si to przede wszystkim poprzez poszerzania formuy studiów odpatnych - wieczorowych, zaocznych i eksternistycznych oraz stworzenie warunków formalnoprawnych powstawania nowych, prywatnych szkó wyszych.
3. Powysze uwagi maj pierwszorzdne znaczenie dla umiejscowienia zasady bezpatnoci nauki w szkoach publicznych, wyraonej w art. 70 ust. 2 konstytucji i stanowicej wzorzec konstytucyjny w niniejszej sprawie:
po pierwsze, zasada bezpatnoci nauczania w szkoach publicznych stanowi tylko jeden z elementów skadajcych si na gwarantowane konstytucyjnie prawo do nauki. Wród pozostaych elementów naley wskaza przede wszystkim gwarancj powszechnego i równego dostpu do wyksztacenia, udzielan przez wadz publiczn (art. 70 ust. 4), autonomi szkó wyszych (art. 70 ust. 5), prawo obywateli i instytucji do tworzenia niepublicznych zakadów owiatowych wszystkich szczebli do szkó wyszych wcznie (art. 70 ust. 3),
- po drugie, istnieje cisy, nierozerwalny zwizek pomidzy poszczególnymi gwarancjami konstytucyjnymi skadajcymi si na prawo do nauki. Oznacza to, e - zgodnie z postulatami prawidowej wykadni, zakadajcymi spójno i niesprzeczno regulacji - naley dy do poszukiwania takiego sensu postanowie konstytucyjnych, wyraajcych prawo do nauki, który pozwoli na wzajemne (niesprzeczne) uzgodnienie poszczególnych gwarancji ustanowionych w art. 70. Jeli wic istota rozwiza konstytucyjnych w art. 70 sprowadza si do najszerszego w sensie podmiotowym zagwarantowania prawa do nauki - to wszystkie inne postanowienia tego artykuu musz by interpretowane w sposób, który w moliwie najpeniejszym zakresie urzeczywistnia bdzie t gwarancj konstytucyjn. Wszystkie dalsze ustpy art. 70 okrelaj w konsekwencji narzdzia zapewniajce realizacj prawa do nauki. W tym sensie s one wtórne, instrumentalne w stosunku do podstawowej zasady wyraonej w zdaniu pierwszym ustpu 1 art. 70. W taki te sposób musi by rozumiana zasada wyraona w art. 70 ust. 2 konstytucji, dotyczca bezpatnej nauki w szkoach wyszych.
Po tych ustaleniach, naley ju przej bezporednio do analizy wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 70 ust. 2 konstytucji.
Pierwsza i zasadnicza uwaga, która nasuwa si na tle tego przepisu dotyczy roli szkó publicznych, w tym przede wszystkim szkó wyszych, w urzeczywistnieniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki. Nie moe podlega wtpliwoci, e zwizanie z funkcj publicznej szkoy wyszej zasady bezpatnego nauczania jest wyrazem okrelonej koncepcji partycypacji pastwa (wadzy publicznej) w realizacji zada okrelonych przez sam konstytucj, a zwizanych z ksztatowaniem takiego systemu edukacji, który zapewnia bdzie w najpeniejszy sposób powszechny i równy dostp do studiów. Nie ma przy tym znaczenia fakt, e ustrojodawca dokona wyboru jednej z moliwych koncepcji, okrelajcych sposób partycypacji pastwa w realizacji prawa do nauki, cho inne, alternatywne modele rozwaane byy na etapie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (np. powszechnej odpatnoci powizanej z powszechnym systemem stypendialnym). Ma natomiast znaczenie fakt, e bezpatno nauki przyjta jako zasada w publicznej szkole wyszej nie wyczerpuje wszystkich rodków, które pozostaj w dyspozycji pastwa i które wynikaj z konstytucyjnych obowizków wadzy publicznej w zwizku z realizacj prawa do nauki (w tym przede wszystkim prawa do równego i powszechnego dostpu do wyksztacenia). Na tle caoci regulacji zawartych w art. 70 konstytucji w peni uzasadnione jest twierdzenie, e powinnoci wadzy publicznej zwizane z urzeczywistnieniem prawa do nauki s znacznie szersze i wykraczaj w istotny sposób poza granice okrelone w ust. 2 art. 70. Inaczej mówic, realizacja zada wadzy publicznej zwizanych z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do powszechnego i równego dostpu do wyksztacenia nie moe by uzaleniona wycznie od wielkoci rodków przekazywanych przez pastwo na funkcjonowanie szkó publicznych. Stwierdzenia te pozwalaj na wyraniejsze okrelenie granic konstytucyjnej gwarancji bezpatnej nauki w publicznej szkole wyszej.
Konieczne staje si przede wszystkim ustalenie, co oznacza prawo do bezpatnej nauki w szkole publicznej ustanowione w art. 70 ust. 2 konstytucji w konfrontacji z wyranie okrelonym w tym przepisie wyjtkiem w odniesieniu do wyszych szkó publicznych, dopuszczajcym wprowadzenie w drodze ustawowej moliwoci odpatnoci za wiadczenie niektórych usug edukacyjnych.
Wstpna ocena, która nasuwa si na tle analizowanej formuy konstytucyjnej prowadzi do wniosku, e wyjtkowy charakter odpatnoci za niektóre usugi edukacyjne przejawia si moe w dwóch aspektach:
- po pierwsze, w aspekcie ilociowym - bezpatne nauczanie, stanowic zasad konstytucyjnie gwarantowan, musi jako takie pozostawa w publicznej szkole wyszej podstawow (dominujc) form ksztacenia studentów (nie mona wszak sensownie mówi o zasadzie, jeli naruszone byyby w istotnym stopniu proporcje pomidzy studiujcymi w formule nieodpatnej i odpatnoci, na niekorzy tych pierwszych);
- po drugie, w aspekcie przedmiotowym - wyjtkowo odpatnoci za niektóre wiadczenia edukacyjne wymaga, by znajdowaa ona zastosowanie jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów ksztacenia w szkole wyszej (okrelonych zaj lub typów studiów), nie moe wic polega na wprowadzeniu odpatnoci w ramach wszystkich istniejcych typów studiów w szkole wyszej, choby kwotowo zminimalizowanej i równo rozoonej na wszystkie kategorie studentów.
Gwarancja bezpatnej nauki w publicznej szkole wyszej ustanowiona przez omawiany przepis konstytucyjny nie moe by rozumiana jako absolutna i nieograniczona. Interpretacja art. 70 ust. 2 konstytucji nie moe wic prowadzi do wniosku, e stwarza on swoiste przyrzeczenie ustrojodawcy zapewnienia moliwoci bezpatnej nauki kadej osobie, która spenia formalne warunki do studiowania w szkole wyszej (dysponuje wiadectwem maturalnym i wyraa zamiar podjcia studiów). Tego rodzaju podejcie opieraoby si na cakowicie fikcyjnym i niemoliwym do realizacji zaoeniu (nawet w krajach o znacznie wyszym poziomie dochodu narodowego), które musiaoby prowadzi do zakwestionowania innych podstawowych norm konstytucyjnych, majcych na celu ochron finansów publicznych pastwa, a okrelajcych sposób gromadzenia i wydatkowania rodków finansowych, dopuszczalne granice dugu publicznego (art. 216 ust. 1 i ust. 4 i 5 konstytucji) czy zasady samodzielnego ksztatowania wydatków budetu pastwa (art. 219 ust. 1 konstytucji). Wykadnia analizowanej normy konstytucyjnej nie moe wic abstrahowa od ochrony innych zasad i wartoci wskazanych bezporednio przez sam konstytucj. Dostp do bezpatnych studiów w publicznej szkole wyszej musi by wic z natury rzeczy limitowany i uwzgldnia realne moliwoci determinowane stanem finansów publicznych pastwa. Okrelenie konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia naley - jak to wskazano wyej - do sfery kompetencji organów szkoy wyszej, co wynika z konstytucyjnie potwierdzonej zasady autonomii szkoy wyszej (art. 70 ust. 5).
Autonomicznie podejmowane decyzje szkoy wyszej co do iloci przyjmowanych studentów na studia prowadzone w trybie podstawowym i innym musz jednak uwzgldnia funkcje oraz cele szkoy, jako instytucji publicznej, okrelone bezporednio w samej konstytucji; a zwaszcza w zakresie ustanowionej przez konstytucj gwarancji bezpatnej nauki. Zadania szkoy wyszej w tym zakresie s determinowane przede wszystkim wielkoci rodków publicznych pozostajcych w dyspozycji szkoy, tzn. rodkami majtkowymi, w które szkoa zostaa nieodpatnie wyposaona przez pastwo oraz istniejcymi moliwociami prowadzenia zaj dydaktycznych przez kadr naukowo- dydaktyczn, wyksztacon dla potrzeb tej uczelni. Wyznacza ona wic równie podstawowe funkcje publicznej szkoy wyszej zwizane z zapewnieniem bezpatnej nauki. Odpatno za niektóre wiadczenia (usugi) edukacyjne nie moe w adnym wypadku obejmowa tej sfery dziaalnoci dydaktycznej publicznej szkoy wyszej, która znajduje pene pokrycie w udostpnionych szkole rodkach publicznych. Stwierdzenia te prowadz do wniosku, e szkoa wysza, okrelajc zasady rekrutacji i liczb przyjmowanych studentów, nie moe dowolnie ksztatowa proporcji pomidzy studiujcymi w trybie nieodpatnym i odpatnym. Jest wic równie oczywiste, e publiczna szkoa wysza nie moe ksztatowa liczby studiujcych w trybie nieodpatnym poniej poziomu wyznaczonego przez wielko udostpnionych szkole rodków publicznych.
Poczynione ustalenia, dotyczce treci art. 70 ust. 2 konstytucji prowadz do wniosku, e zasada bezpatnej nauki w publicznej szkole wyszej nie moe by interpretowana jako zamykajca definitywnie moliwo prowadzenia studiów w innym trybie (za odpatnoci). Zasada ta, jak wskazano wyej, okrela bowiem tryb podstawowy studiów w szkole wyszej, proporcje studiujcych z uwzgldnieniem tych obowizków szkoy wyszej, które s determinowane wielkoci rodków publicznych. Przyjcie innej interpretacji, uniemoliwiajcej uruchomienie studiów w trybie odpatnym, pomimo istniejcych moliwoci organizacyjnych i kadrowych szkoy, a przede wszystkim pomimo wystpowania ogromnych nadal niezaspokojonych potrzeb w dziedzinie dostpu do wyksztacenia na poziomie wyszym, musiaoby prowadzi do kolizji z innymi gwarancjami konstytucyjnymi, które nakadaj na wadze publiczne obowizek tworzenia odpowiednich warunków zaspokojenia tych potrzeb. Naruszaoby w konsekwencji gwarantowane w konstytucji prawo do nauki (art. 70 ust. 1), jak równie konstytucyjny nakaz zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostpu do wyksztacenia wyraony w art. 70 ust. 4.
Nie moe te budzi adnych wtpliwoci - zwaywszy na szczególny status szkó publicznych, e to przede wszystkim za ich porednictwem wadza publiczna powinna urzeczywistnia wskazane zasady równoci i powszechnoci w dostpie do studiów. Publiczne szkoy wysze maj w konsekwencji nie tylko kompetencje, ale i obowizek realizacji zasady powszechnoci dostpu do wyszego wyksztacenia poprzez wszelkie formy studiów, zarówno za porednictwem podstawowych studiów nieodpatnych, jak poprzez inne rodzaje studiów. Studia odpatne w pastwowych szkoach wyszych s wic równie wyrazem realizacji przez te szkoy obowizku wadzy publicznej zapewnienia dostpu do wyksztacenia wyszego.
[…]
Naley z ca moc podkreli, e publiczna szkoa wysza prowadzca dodatkow dziaalno dydaktyczn w zakresie tzw. studiów odpatnych nadal peni funkcje i zadania, zwizane z umoliwieniem realizacji prawa jednostki do nauki, a zarazem stanowice wypenienie konstytucyjnie okrelonych powinnoci wadzy publicznej, jeli chodzi o zapewnienie powszechnego i równego dostpu do wyksztacenia. Tak okrelona pozycja, tzn. szczególny status publicznej szkoy wyszej musi wywiera daleko idce konsekwencje w obszarze dziaalnoci dydaktycznej prowadzonej za odpatnoci.
Publiczna szkoa wysza, wyposaona w majtek publiczny, nie moe przeksztaci si w zakresie zwizanym z dydaktyk wiadczon odpatnie w instytucj komercyjn, a wic w podmiot prowadzcy dziaalno gospodarcz na zasadach konkurencji z niepublicznymi szkoami wyszymi, w peni podporzdkowany prawom rynku i nastawiony na zysk. Odpatna oferta dydaktyczna szkoy stanowi ma bowiem w pierwszym rzdzie form zaspokojenia rzeczywistych potrzeb spoecznych zwizanych z dostpem do studiów osób speniajcych formalne wymagania w tym zakresie, nie za sposób na prowadzenie dochodowej dziaalnoci gospodarczej. Ponadto, w ksztatowaniu wielkoci opat za dziaalno dydaktyczn podstawow rol musi odgrywa czynnik niezbdnych kosztów ksztacenia na okrelonej uczelni lub okrelonym kierunku studiów, zwaywszy, i uczelnia ta jest obowizana zapewni tym studentom taki poziom zaj dydaktycznych, aby ksztacenie w ramach studiów innych, ni dzienne dawao równorzdny poziom oraz zapewniao równorzdno dyplomów. Ten wanie czynnik z uwzgldnieniem wykorzystywanych, równie w ramach tej formy dziaalnoci dydaktycznej szkoy, rodków publicznych (zarówno, gdy chodzi o baz materialn, jak i pracowników dydaktycznych) powinien w pierwszym rzdzie determinowa wysoko pobieranych opat za zajcia.
Czesne pobierane od studentów tzw. studiów patnych nie moe wic przekracza kosztów ponoszonych przez uczelnie w zakresie niezbdnym do uruchomienia i prowadzenia tej dziaalnoci dydaktycznej. Dla okrelenia poziomu tych kosztów istotne znaczenie ma fakt, e w dyspozycji uczelni publicznych znajduj si okrelone czci mienia pastwowego (przydzielone uczelni z momentem jej utworzenia, a nastpnie w drodze dotacji na inwestycje szkoy), a ponadto, e uczelnie pastwowe otrzymuj, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, dotacje z budetu pastwa na dziaalno dydaktyczn, na ksztacenie kadr, na badania wasne, na utrzymanie uczelni, na inwestycje budowlane.
Naley podkreli, e prawo uczelni publicznej do dotacji nie jest zwizane jedynie z dydaktyk prowadzon na studiach dziennych. Koszty ksztacenia studentów studiów innych, ni dzienne s bowiem równie podstaw ksztatowania (oczywicie w znacznie mniejszym zakresie) dotacji na dziaalno naukowo-dydaktyczn. Nie jest równie wycznie zwizane z dydaktyk prowadzon na studiach bezpatnych pierwotne wyposaenie uczelni pastwowych w majtek. Uczelnie publiczne zostay powoane, wyposaone w majtek, prawo do dotacji, a take w mechanizmy prawne stabilizujce pozycj kadry naukowo-dydaktycznej w celu realizacji prawa do nauki i powszechnej dostpnoci do wyksztacenia. Urzeczywistnieniu tego prawa su, jak wskazano wyej, take studia prowadzone w systemie odpatnym. Kryterium “niezbdnoci” - jeli chodzi o koszty studiów - zakada ponadto, e dla minimalizacji kosztów ksztacenia na studiach patnych uczelnia powinna korzysta w pierwszym rzdzie z majtku wasnego oraz wasnej kadry naukowo-dydaktycznej. Przy ustalaniu wielkoci czesnego (w granicach zakrelonych niezbdnoci) musz by brane pod uwag rónorodne uwarunkowania zwizane z rodzajem zaj czy typem uczelni (np. uniwersytet czy wysza szkoa zawodowa). Tak wic uzna naley, i pojcie “niezbdnych kosztów studiów” zostao, przez wskazane wyej czynniki, zobiektywizowane.
Trzeba jednoczenie zauway, e dopuszczalno wprowadzenia systemu odpatnoci nie zdejmuje ze szkoy publicznej obowizku podejmowania stara o tworzenie odpowiednich warunków wsparcia i pomocy dla studentów uiszczajcych czesne np. poprzez uruchamianie pomocy stypendialnej i socjalnej, ustalenie moliwoci zwalniana i ulg w patnoci czesnego w szczególnie uzasadnionych sytuacjach czy wreszcie pomocy organizacyjnej przy uzyskiwaniu tanich, niskooprocentowanych kredytów bankowych przez studentów. Ta sfera dziaa szkoy publicznej musi by w konsekwencji brana pod uwag przy ustalaniu zasad polityki edukacyjnej pastwa, które odpowiada za tworzenie i wspieranie systemów pomocy dla studentów, zgodnie z nakazem konstytucyjnym zawartym w ust. 4 art. 70.
Innym czynnikiem, ni kryterium “niezbdnych kosztów ksztacenia” przy zapewnieniu równorzdnoci dyplomów, zapewniajcym dostpno do studiów jest ksztatowanie wysokoci opat za studia inne ni podstawowe w taki sposób, by wysoko tych opat nie stanowia “zapory ekonomicznej” dla tej kategorii osób, które wykazay si zdolnoci studiowania na danej uczelni. Do tej kategorii nale wszyscy, którzy wykazali si zdolnoci sprostania wymaganiom kwalifikacyjnym, jakie dana uczelnia stawiaa kandydatom na studentów w ramach studiów innych, ni dzienne.
Z punktu widzenia tych, którzy wykazali si zdolnoci do studiowania, niezbdne jest zagwarantowanie, e wysoko opat nie tylko nie przekroczy tej czci kosztów, która nie jest refundowana ze rodków publicznych, lecz nadto, e nie bdzie w sposób ewidentny i racy odbiegaa od moliwoci ekonomicznych tej kategorii osób, co do których uczelnia sama przyja, i nadaj si do studiowania. Jeli zatem uczelnia okrelia merytoryczne kryteria dostpnoci oraz liczb studentów - to tym samym wyznaczya niejako cechy tej kategorii osób - jako jej potencjalnych studentów.
Przedstawiona argumentacja zdecydowaa o posueniu si przez TK technik orzeczenia interpretacyjnego i o orzeczeniu w pkt. 1 sentencji wyroku o zgodnoci art. 23 ust. 2 pkt 2 z konstytucj pod warunkiem wszake takiego rozumienia tego przepisu, które uwzgldnia treci normatywne zrekonstruowane na podstawie art. 70 ust. 2 konstytucji.
Koczc rozwaania w tym punkcie naley zauway, e zasada bezpatnego nauczania w wyszej szkole publicznej nie jest dobrem samym w sobie, ale wymaga konfrontacji z innymi wartociami konstytucyjnymi, takimi jak prawo do nauki czy powszechna dostpno do wyksztacenia. W sferze objtych analiz regulacji normatywnych pojawia si z ca ostroci konieczno wzajemnego zrównowaenia i uzgodnienia zasad ustanowionych i wyraanych przez normy konstytucyjne. Gwarancja bezpatnego nauczania w publicznej szkole wyszej nie moe by w konsekwencji rozumiana w sposób, który prowadziby do zasadniczej kolizji z podstawow wartoci konstytucyjn, jak jest prawo do nauki, którego urzeczywistnienie moe, ale i musi w istniejcych warunkach spoecznych i gospodarczych, przybiera rónorodne formy prawne, równie i te, które przyjmuj posta odpatnoci za wiadczenia edukacyjne.
[…]
Dokonane wyej ustalenia na tle art. 70 ust. 2 konstytucji wskazuj, e dostp do bezpatnych studiów w publicznej szkole wyszej nie jest nieograniczony, a wrcz przeciwnie - podlega limitowaniu ze wzgldu na ograniczony zasób rodków publicznych pozostajcych w dyspozycji szkoy, który jest niewystarczajcy dla zaspokojenia potrzeb edukacyjnych wszystkich osób speniajcych formalne wymaganie dla podjcia studiów w postaci wiadectwa ukoczenia szkoy redniej. Z tych wanie powodów naley uzna, e w wietle ogólnej formuy konstytucyjnej z art. 70 ust. 2 beneficjantem prawa do nieodpatnej nauki w publicznej szkole wyszej s jedynie te osoby, które speniy dodatkowe, obiektywne i jednoznacznie okrelone wymagania przyjte w procedurze rekrutacyjnej stosowanej przez poszczególne uczelnie. Stosowanie tych procedur, koniecznych ze wzgldu na ograniczon pul rodków publicznych, pozostajcych w dyspozycji uczelni, nie moe by uznane za przejaw nierównego traktowania lub dyskryminacji.
Zasada równego traktowania nie moe wic z istoty swej znajdowa zastosowania do oceny predyspozycji i kwalifikacji kandydatów w trakcie konkursowej procedury rekrutacyjnej, w takim samym sensie, jak niemoliwe byoby identyczne (równe) traktowanie osób zdajcych egzaminy czy ubiegajcych si o stypendia naukowe z tytuu dobrych wyników w nauce. Zasada równego traktowania w dostpie do bezpatnej nauki w wyszej szkole publicznej musi natomiast przede wszystkim znajdowa wyraz na etapie poprzedzajcym decyzj o przyjciu do szkoy wyszej poprzez tworzenie wszystkim przystpujcym do procedur kwalifikacyjnych równych szans uczestnictwa w tym postpowaniu. Temu su publicznie ogaszane zasady przyj na studia w szkole wyszej, jednoznacznie okrelone wymagania i limity ustanawiane na poszczególnych kierunkach nauczania. Tak uksztatowany system rekrutacji do publicznych szkó wyszych stwarza powinien warunki równego startu dla wszystkich kandydatów uczestniczcych w tym postpowaniu kwalifikacyjnym.
[…]
Ten wanie wzgld na obowizek realizacji przez publiczn szko wysz zasady powszechnego dostpu do wyksztacenia sprawia, e akceptacja dla rónicowania sytuacji studentów studiów odpatnych i nieodpatnych nie moe oznacza penej dowolnoci czy arbitralnoci szkoy wyszej w ksztatowaniu wysokoci opat za studia. Owo zrónicowanie sytuacji studentów tylko wtedy bowiem nie bdzie naruszao konstytucyjnej zasady równego traktowania, jeli opaty za studia nie bd wykraczay poza - wyej okrelone - granice niezbdnoci. Pozostawaoby natomiast w sprzecznoci z zasad równego traktowania (i to nie tylko z punktu widzenia relacji pomidzy studentami studiów patnych i nieodpatnych, ale take w ramach grupy osób kandydujcych na studia odpatne) ustalanie czesnego na poziomie tworzcym “zapor ekonomiczn” nieprzekraczaln dla wikszoci kandydatów na studia. Tego rodzaju dyferencjacja sytuacji kandydatów na studia, dokonywana w oparciu o kryterium ekonomiczne maksymalizacji dochodów publicznej szkoy wyszej, a wic bez uwzgldnienia nakazu zapewnienia moliwie najwikszej dostpnoci studiów w istniejcych warunkach organizacyjnych i finansowych, wykraczaaby wyranie poza granice, które zakrela zasada równego traktowania wyraona w art. 32 konstytucji. Z przedstawion tu ocen w peni harmonizuje przyjta w pkt. 1 sentencji wyroku interpretacja art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z któr wprowadzenie opat za studia jest dopuszczalne konstytucyjnie jedynie dla zapewnienia dostpu do nauki jak najwikszej liczbie studentów i przy uwzgldnieniu niezbdnych kosztów studiów nie znajdujcych pokrycia w rodkach publicznych. W konsekwencji, dla oceny zgodnoci art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z art. 32 konstytucji ma równie istotne znaczenie takie uksztatowanie wysokoci opat za studia, które ma wystarczajco okrelony i zobiektywizowany charakter. W wietle przyjtej w sentencji interpretacji wymaganie to mona uzna za spenione.
Nie mona w konsekwencji zapomina o tym, e przyjte rozwizania, cechujce si niezbdn w tych warunkach elastycznoci, uwzgldniajce zrónicowane warunki organizacyjne i kadrowe poszczególnych szkó wyszych, stwarza powinny dodatkowe moliwoci studiowania tym, którzy nie osignli wymaganych wyników postpowania kwalifikacyjnego, od których zaley podjcie studiów nieodpatnych. Alternatyw byoby pozbawienie moliwoci nauki wielu modych ludzi, wykazujcych wystarczajce predyspozycje do kontynuacji studiów i powrót do najniszych w Europie wskaników skolaryzacji w zakresie ksztacenia na poziomie wyszym, które cechoway system edukacji w Polsce jeszcze w latach osiemdziesitych. Ten stan rzeczy musiaby z ca pewnoci prowadzi do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 konstytucji), a jednoczenie przeczyby zasadzie powszechnego dostpu do wyksztacenia (art. 70 ust. 4 konstytucji).
Konsekwentna realizacja prawa do nauki i dopuszczalno wprowadzania w okrelonym wyej zakresie odpatnych form nauczania w wyszej szkole publicznej w adnym wypadku nie moe jednak usprawiedliwia rónicowania jakoci wiadcze edukacyjnych oferowanych przez szko w ramach rónych systemów ksztacenia. Zasada równego traktowania wymaga, aby studenci wyszej szkoy publicznej, bez wzgldu na to, w jakim systemie odbywaj studia, mieli zapewnion moliwo korzystania z okrelonych uprawnie w zakresie pomocy stypendialnej i socjalnej, a take przede wszystkim z tego samego poziomu nauczania, gwarantowanego poprzez odpowiedni organizacj i obsad kadrow zaj dydaktycznych. Istniejca praktyka nie zawsze odpowiada tym wymaganiom, co potwierdza fakt, e w niektórych uczelniach warunki i jako ksztacenia oferowanego w ramach studiów odpatnych zasadniczo odbiegaj na niekorzy od tych, które szkoa zapewnia w ramach studiów bezpatnych. Ten stan rzeczy w aden sposób nie moe by jednak uznawany za naturaln i konieczn konsekwencj dopuszczalnoci systemu studiów odpatnych, powinien natomiast wywoa odpowiedni reakcj ze strony organów sprawujcych nadzór nad szkoami wyszymi.
[…]