Wśród wielu kwestii z zakresu ochro­ny ludności, które w najbliższym czasie będą wymagały podjęcia strategicz­nych decyzji, jedną z ważniejszych wy­daje się zagadnienie utrzymywania ist­niejących i wznoszenia nowych budow­li ochronnych. Panujący w tej dziedzi­nie od dłuższego czasu chaos legislacyj­ny i organizacyjny doprowadził ostat­nio do skumulowania problemów, któ­re stały się jeszcze bardziej istotne w obliczu zaistniałych zmian w stosun­kach społecznych, politycznych i go­spodarczych naszego kraju.

Obok stosunkowo łatwych do usunię­cia, z technicznego punktu widzenia, luk legislacyjnych pojawiły się wątpli­wości co do zasadności obciążania spo­łeczeństwa kosztami tego rodzaju za­bezpieczeń, przeznaczonych głównie na okres wojny, i co ważniejsze o wątpliwej skuteczności w obliczu roz­woju nowoczesnych środków rażenia. Wątpliwości potęguje także świado­mość, że występujące na co dzień zda­rzenia (np. katastrofalna powódź w do­rzeczu Odry w 1997 r., wzrost liczby anomalii pogodowych, wypadków dro­gowych itd.) wymagają intensyfikacji działań, a tym samym wzrostu na­kładów w obszarze przeciwdziałania za­grożeniom czasu pokoju.

Zasadne wydaje się więc przeprowa­dzenie szerszej dyskusji na ten temat. Jednak aby mogła ona mieć charakter merytoryczny, niezbędne jest rzetelne przedstawienie stanu prawnego i fakty­cznego w zakresie budownictwa ochron­nego w Polsce. W związku z tym prezen­tuję próbę chronologicznego zapisu przebiegu procesu wznoszenia budowli ochronnych oraz towarzyszących mu rozwiązań legislacyjnych.

Bilans pesymistyczny

Z przeprowadzonej w ubiegłym roku analizy wynika, że na obszarze Polski znajdują się 15 192 budowle ochronne, z których 6927 stanowią schrony. Na terenie zakładów pracy mieści się 2512 schronów, pozostaje przeznaczone są dla mieszkańców. Pomieścić one mogą około 512 tyś. ludzi, co stanowi 2,1 proc. ogólnych potrzeb. Zdecydowana większość budowli ochronnych rozmie­szczona jest w podpiwniczeniach bu­dynków: 84,8 proc. schronów w zakła­dach pracy i 94,2 proc. schronów dla ludności. Trzy czwarte, tj. 5148 schro­nów, posiada odporność konstrukcji w najniższym przyjętym dopuszczal­nym przedziale - 0,02-0,05 MPa. Budo­wli o odporności wyższej od najniższej wymaganej jest obecnie 1779 - wszy­stkie wybudowane po 1974 r.

Okres największego rozkwitu budow­nictwa ochronnego przypada na lata 1951-1960. Oddano wtedy do użytku 8336 budowli, co stanowi 54,9 proc. ich obecnego stanu. Jeżeli dodać do nich zbudowane do 1950 r. (3287), to okazu­je się, iż ponad trzy czwarte - 76,5 proc. istniejących w kraju schronów i ukryć to konstrukcje stare, mające 40, 50 i więcej lat, w większości nieprzydatne w aspekcie ochrony przed nowoczesny­mi środkami rażenia oraz niebezpie­cznymi substancjami chemicznymi. W latach 1961-70 zanotowano gwałtow­ny spadek liczby nowo oddawanych obiektów, zaś w latach siedemdzie­siątych i osiemdziesiątych nastąpiło całkowite załamanie się tego rodzaju budownictwa. Ostatni okres - lata dzie­więćdziesiąte to praktyczny kres bu­downictwa ochronnego w Polsce. Stan techniczny schronów przeznaczonych dla ludności jest zły. 71,1 proc. wymaga remontu lub modernizacji.

Najczęstszą formę własności w od­niesieniu do schronów stanowi włas­ność komunalna - 60,8 proc., następ­nie państwowa - 15 proc., wspólnot mieszkaniowych - 13 proc. oraz spół­dzielcza - 9,3 proc. Ponad dwie trzecie budowli ochronnych wykorzystywane jest przez ich właścicieli; schrony i ukry­cia dla ludności najczęściej jako piwni­ce lokatorskie i pomieszczenia gospo­darcze.

W 1999 r. na utrzymanie, tj. bieżącą eksploatację i remonty oraz moderniza­cję budowli ochronnych wydatkowano w skali kraju ogółem około 2,4 min zł. Najwięcej środków wydali właściciele obiektów państwowych i komunalnych. Wspólnoty mieszkaniowe i spółdziel­czość mieszkaniowa przeznaczyły na ten cel znikome środki, odpowiednio:

38 tyś. zł oraz 20,5 tyś. zł, tj. 1,8 proc. i 0,9 proc. ogólnej kwoty.

Stan uregulowań prawnych

W ścisłym związku z wahaniami in­tensywności budownictwa ochronnego w naszym kraju pozostaje sytuacja pra­wna w tym zakresie. Do 1958 r. budow­nictwo ochronne realizowane było na stosunkowo szeroką skalę. Schrony masowo budowano w podpiwniczeniach nowo wznoszonych budynków mieszkalnych, administracyjnych, usłu­gowych i przemysłowych. Po tym roku zakres budownictwa ochronnego został mocno ograniczony, zaś w 1960 r., zgod­nie z decyzją ówczesnych władz polity­cznych, odstąpiono całkowicie od jego realizacji. Dopiero w 1966 r. przywróco­no możliwość budowy nowych schro­nów, ograniczając jednak zakres przed­sięwzięć tylko do nowo budowanych zakładów przemysłowych - w energety­ce i górnictwie.

Kolejna modyfikacja przepisów regu­lujących budownictwo ochronne miała miejsce w latach 1974-75, kiedy to weszła w życie uchwała Komitetu Obro­ny Kraju (KOK) nr 02/74 w sprawie pla­nowania i realizacji budowli ochron­nych dla ludności kraju, uzupełniona w 1975 r. wytycznymi szefa Obrony Cy­wilnej Kraju w sprawie określania za­sad lokalizacji schronów. W przepisach tych rozszerzono zakres budownictwa ochronnego, ale w dalszym ciągu obo­wiązek taki dotyczył tylko określonych zakładów produkcyjnych.

Normy te obowiązywały do 1984 r., tj. do czasu przyjęcia przez KOK uchwały nr 2/84 w sprawie planowania i przy­gotowywania budowli ochronnych dla ludności kraju, w ślad za którą powstały zarządzenia resortowe ministra budow­nictwa, gospodarki przestrzennej i ko­munalnej - nr 15 z 3 listopada 1986 r. w sprawie zasad wykorzystywania i eks­ploatacji budowli ochronnych i nr 16 z 12 grudnia 1986 r. w sprawie planowa­nia i przygotowywania budowli ochron­nych oraz zarządzenie nr 6 ministra go­spodarki przestrzennej i budownictwa z 24 kwietnia 1990 r. w sprawie zasad wykorzystywania i eksploatacji budowli ochronnych. Przyjęcie wysokich para­metrów odporności konstrukcji budow­li ochronnych wiązało się z bardzo duży­mi kosztami ich budowy i trudnościami tak technicznymi, jak wykonawczymi. Doprowadziło to w ciągu kilku lat do niemal całkowitego zaprzestania reali­zacji budownictwa ochronnego.

Od kilku lat przepisy te już nie obo­wiązują, gdyż podstawy prawne ich wy­dania zostały anulowane i można się nimi posiłkować jedynie jako tzw. wiedzą techniczną do czasu opracowa­nia nowych uregulowań. Jedynym, bar­dzo ogólnym uregulowaniem prawnym dotyczącym zapewnienia właściwego ^ stanu technicznego obiektów ochronnych jest ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 z późn. zm.), która w art. 5 ust. l pkt 4 nakazuje obiekt budowlany projekto­wać, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wie­dzy technicznej, w sposób zapewnia­jący m.in.: ochronę ludności zgodnie z wymogami obrony cywilnej określo­nymi w odrębnych przepisach. Jak nie­trudno zauważyć, wspomniane odręb­ne przepisy praktycznie nie istnieją. Tym samym powstała luka prawna, która spowodowała dodatkowe kompli­kacje w przedmiotowym obszarze.

Wątpliwa jakość ochrony

Przedstawione spojrzenie retrospe­ktywne wskazuje jednoznacznie, że kwestia braku jasnych uregulowań pra­wnych w zakresie budownictwa ochron­nego bądź ich nierealność jest proble­mem występującym w Polsce od wielu lat. Co więcej, przedstawiona na wstę­pie analiza liczby i stanu budowli ochronnych dowodzi, że jedynie zniko­my procent ludności ma zapewnione miejsca w schronach, przy czym, jak już wspomniano, stan techniczny wię­kszości z nich czyni wątpliwą jakość tej ochrony.

W związku z tym wydaje się, że w pla­nowanych w najbliższym czasie noweli­zacjach prawa z zakresu obrony cywil­nej powinno się odejść od obowiązku budowania i utrzymywania budowli ochronnych dla ludności. Za przyjęciem takiego stanowiska, obok już przytoczo­nych kwestii, przemawiają między in­nymi następujące przesłanki:

• małe prawdopodobieństwo wystąpie­nia konfliktu zbrojnego z użyciem broni masowego rażenia,

• niewspółmiernie wysokie koszty rea­lizacji tego przedsięwzięcia w stosun­ku do uzyskanych efektów,

• występowanie wielu pilniejszych po­trzeb w dziedzinie ochrony ludności, między innymi dotyczących wykry­wania i alarmowania o zagrożeniach czasu pokoju oraz systemu wczesne­go ostrzegania, powszechnej eduka­cji społeczeństwa w zakresie właści­wego zachowania się na wypadek wystąpienia klęski żywiołowej, kata­strofy chemicznej, ekologicznej lub innego zagrożenia, zwiększenia na­kładów na prewencję zagrożeń czasu pokoju (np. ochronę przeciwpowo­dziową) czy usprawnienie funkcjono­wania systemu ratowniczego (np. stworzenie sprawnego systemu łącz­ności dla służb ratowniczych) itd.

Za przyjęciem tej tezy przemawia również i to, że większość krajów euro­pejskich, nawet tych najbogatszych, odchodzi od budownictwa schronowego. Jedynie nieliczne kontynuują dzia­łania w tym zakresie. Na przykład w Niemczech decyzja odnośnie budowy schronów należy jedynie do właścicieli - na zasadzie dobrowolności. W 1997 r. całkowicie zrezygnowano z dotowania budowy schronów, z budżetu finanso­wane są jedynie koszty ich utrzymania. Na Węgrzech również obowiązuje zasa­da dobrowolności, jednak koszty eks­ploatacji obiektów ponoszą całkowicie ich właściciele. W Wielkiej Brytanii ba­zuje się na schronach pozostałych po II wojnie światowej, nowe schrony są budowane jedynie indywidualnie, na posesjach prywatnych właścicieli. Na Słowacji koszty budowy obiektów prze­znaczonych do ochrony ludności pono­si budżet państwa, natomiast każdy właściciel ponosi wszelkie koszty ich eksploatacji. W Czechach budowy schronów zaprzestano w 1989 r., rok później zrezygnowano również z finan­sowania z budżetu przedsięwzięć ma­jących na celu adaptację odpowiednich pomieszczeń na miejsca ochronne dla ludności. Jedynie w Danii, Szwajcarii, Szwecji i Finlandii nadal dąży się do za­pewnienia schronienia jak największej liczbie ludności.

Potrzeba ukrycia ludzi

Obok wznoszenia nowych budowli ochronnych wiele niejasności występu­je w kwestii bieżącej eksploatacji i kon­serwacji istniejących obiektów tego typu. W świetle obowiązującego prawa w zakresie obrony cywilnej zadanie kie­rowania, koordynowania przygotowań i realizacji działań w zakresie przygoto­wania i zapewnienia funkcjonowania budowli ochronnych i urządzeń spe­cjalnych oraz obiektów i urządzeń na potrzeby kierowania obroną cywilną leży w zakresie obowiązków szefa obro­ny cywilnej województwa (§ 5 ust. l pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 września 1993 r. w sprawie szcze­gółowego zakresu działania szefa Obro­ny Cywilnej Kraju, szefów obrony cywil­nej województw i gmin oraz zasad i try­bu kierowania, a także koordynowania przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej - Dz. U. Nr 91, póz. 420). Natomiast ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obo­wiązku obrony (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, póz. 16 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 28 września 1993 r. w sprawie obrony cywilnej (Dz. U. Nr 93, póz. 429) nie precyzują kwestii obowiązku budowy oraz utrzymania bu­dowli ochronnych, w tym finansowania kosztów tego przedsięwzięcia. Jedynie w § 14 wspomnianego rozporządzenia w sprawie obrony cywilnej znajduje się zapis mówiący, że w czasie pokoju budowie ochronne mogą być wykorzystywa­ne przez właścicieli lub użytkowników, w uzgodnieniu z właściwymi terenowo szefami obrony cywilnej, na potrzeby handlowe, usługowe, magazynowe, kul­turalne, szkoleniowe, sportowe i inne. Wówczas czasowi użytkownicy budowli ochronnych ponoszą koszty bieżącej eksploatacji i konserwacji udostępnio­nych im obiektów i urządzeń, a na żąda­nie właściwych terenowo szefów obrony cywilnej doprowadzają je, w określonym czasie, do stanu zgodnego z przeznacze­niem. Jak zwykle w warunkach gospo­darki rynkowej to właśnie kwestie fi­nansowe wywołują najwięcej napięć i nieporozumień. Dotyczy to szczegól­nie obiektów, które stały się własnością niepaństową (np. budynki mieszkalne zarządzane przez wspólnoty mieszka­niowe, schrony w sprywatyzowanych zakładach pracy itd.).

W związku z tym wydaje się zasadne, aby do czasu przyjęcia nowych roz­wiązań w tym zakresie kwestie prze­znaczenia oraz ponoszenia kosztów utrzymania budowli ochronnych były ustalane w drodze porozumienia po­między ich właścicielami lub użytkow­nikami a szefem obrony cywilnej woje­wództwa. Natomiast w celu obniżenia kosztów utrzymania należy dążyć do wykorzystania użytkowego wspomnia­nych obiektów w czasie pokoju.

Analiza w sposób dość bezlitosny ob­naża nierealność zapewnienia miejsc w budowlach ochronnych dla zdecydo­wanej większości społeczeństwa. Po­nadto obrazuje istnienie zasadniczych rozbieżności pomiędzy zamysłami stra­tegów a rzeczywistymi możliwościami obronnymi państwa. Tym samym, jak już wspomniano wcześniej, istnienie obowiązku wznoszenia i konserwacji budowli ochronnych dla ludności wyda­je się niezasadne. Opinia ta nie powin­na być rozumiana jako całkowita nega­cja sensu istnienia tego rodzaju środka ochronnego. W wielu przypadkach wy­stępują realne potrzeby w tym zakre­sie, np. schrony dla ewakuowanych dóbr kultury, ważnych dokumentów lub w obiektach specjalnych ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa pań­stwa. Co więcej, wydaje się celowe stworzenie systemu zachęt finanso­wych (np. ulgi podatkowe, częściowe dofinansowanie) dla osób i społeczności, które na zasadach dobrowolności zde­cydują się na wybudowanie lub utrzy­mywanie budowli ochronnej. Wszak poważnym błędem byłoby zupełne wy­kluczenie możliwości wybuchu wojny lub powstania innego zagrożenia, w tra­kcie którego może zaistnieć potrzeba ukrycia ludzi w schronie lub innej bu­dowli ochronnej.

---