Temat: Scharakteryzuj formy działania administracji publicznej na wybranych przykładach prawno-pozytywnych.
Charakterystyczną cechą administracji publicznej jest jej wielka aktywność, która nie tylko polega na formułowaniu norm prawnych i na stosowaniu prawa, ale także na inicjowaniu i organizowaniu życia społecznego. Administracja publiczna wykonuje swoje zadania, a jej organy działają za pomocą bardzo różnych sposobów i instrumentów prawnych. Dla określenia wszystkich tych sposobów działania administracji publicznej używa się nazwy: formy działania administracji publicznej.
Formami działania administracji publicznej są więc wszystkie działania administracji publicznej, które w odróżnieniu od sądownictwa postępuje za pomocą metod ujednoliconych formalnie. Administracja działa na bardzo wiele sposobów. Należy odróżnić od form metody działania administracji – są to głównie sposoby osiągania celów przez administrację publiczną. Każda forma działania administracji publicznej ma charakter prawny.
Określenie formy działania w odniesieniu do organów administracji publicznej nie łączy się w żaden sposób z pojęciem formy czynności prawnych w prawie cywilnym. W prawie administracyjnym słowo ‘forma’ odnosi się do kategorii podejmowanych działań. Zostało określone najdokładniej przez J. Starościaka, który mówił, że „określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego” . Oznacza, że działania administracji powinny być oparte na podstawie prawnej i nie istnieją działania niemieszczące się w regulacji prawnych.
Czynności administracyjne regulowane są przez prawo administracyjne i mają charakter działań władczych. Mogą one wywoływać skutki prawne w dziedzinie prawa cywilnego, ale nie jest ot regułą. Regułą jest natomiast, że obowiązki ustanowione poprzez czynności administracyjnoprawnych mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Nie wymaga to występowania do sądu. Administracja publiczna samodzielnie wykonuje akty administracyjne. Jest wyposażona w środki egzekucyjne, jakimi jest przymus państwowy. Gdy zaistnieje potrzeba, ma możliwość jego użycia.
Działania administracji z zakresu czynności prawa cywilnego, są regulowane przez prawo cywilne. Mają charakter działań nie władczych. Ich charakter jest zazwyczaj dwustronny. Podejmowane są według norm prawa cywilnego albo takie, w których sytuacja stron stosunku administracyjnoprawnego ulega całkowitemu zrównaniu. Przeważnie występują w umowach lub porozumieniach administracyjnych.
Działanie prawne zawsze wywołują skutek prawny. Muszą być określone prawem i opierać się na konkretnej normie prawnej. Jeśli są to działania polegające na stosowaniu prawa, ich podstawa prawna wynika z prawa materialnego. Działania faktyczne nie wywołują skutków prawnych lub mogą wywołać skutek pośredni.
Najważniejszymi formami są te, które służą stosowaniu prawa administracyjnego wobec indywidualnego adresata normy, stojącego poza aparatem administracyjnym. Najbardziej trafnym określeniem w odniesieniu do tych form jest użycie pojęcia aktu administracyjnego. Posiada on kilka istotnych cech, które pozwala na odróżnienie tej formy działania od innych i będą stanowiły punkt wyjścia do rozróżnień w jej ramach.
Akt administracyjny polega na zastosowaniu normy prawa administracyjnego. Czynność ta jest czynnością prawną, a norma w niej zawarta jest bezwzględnie obowiązująca. Działalność jest podejmowana przez organ administracyjny . Podmioty są upoważnione przez państwo i reprezentują państwo. W akcie zawarte jest oświadczenie woli, które wyrażane jest w imieniu państwa. Jest on czynnością władczą i jednostronną. Adresat nie bierze udziału w formułowaniu treści aktu, ale ma na niego pośredni wpływ. Należy pamiętać, że jest dwustronnie wiążący, co oznacza, że uprawnienia i obowiązki nie są ekwiwalentne. Adresatem jest podmiot stojący poza administracją publiczną i każdy akt wywołuje skutki zawsze w dziedzinie prawa administracyjnego. Wymienione elementy składają się na akt administracyjny sensu stricte. Akty normatywne, akty generalne i akty wewnętrzne zaliczamy do sensu largo.
Akty administracyjne są określane także jako decyzje administracyjne. Dokładną definicję możemy odnaleźć w artykule 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Dowiadujemy się, że jest to powiązanie decyzji ze sprawą administracyjną, która jest przez nią rozstrzygana. Wyjątkowo decyzja może mieć treść wyłącznie procesową i nie być aktem stosowania prawa. Od każdego aktu służy odwołanie.
Akt administracyjny jako podstawowa forma działania administracji publicznej nie jest pojęciem jednoznacznym. Literatura prawa administracyjnego podaje bardzo wiele podziałów, opierając się na różnych kryteriach, przydatnych do różnych celów. Pierwszym z podziałów związany jest z adresatem, który odnosi się do aktów generalnych i indywidualnych oraz zewnętrznych i wewnętrznych. Kolejny podział obejmuje akty związane z przesłankami prawnymi. Są to akty
- konstytutywne, którego skutek powstaje z mocy aktu, a nie z mocy ustawy
- deklaratoryjne, które potwierdzają skutki prawne wynikające z ustawy
- związane – w razie zaistnienia danego stanu faktycznego organ administracyjny nie ma żadnego wyboru działania
- swobodny – organ administracyjny może wybrać rozwiązanie optymalne
- zależne od woli adresata – zależne( gdy od niego zależy wydanie aktu lub uczestniczy w jego przygotowaniu) i niezależne
Przed ostatnim podziałem jest kryterium związane z treścią, które można podzielić w następujący sposób:
- akty zobowiązujące i uprawniające – rzadko kiedy jest to podział ostry
- akty skierowane do osób i do rzeczy
- akty nakazujące, zakazujące, kształtujące i ustalające sytuację prawną, mające charakter deklaratoryjny
- akty kwalifikujące
Wśród innych podziałów lub kategorii aktów administracyjnych należy wskazać na rozróżnienie aktów pozytywnych i negatywnych, w zależności, czy akty spełniają żądanie swego adresata, czy odmawiają. Akty negatywne dotyczą tylko spraw nabytych. Rozróżnienie to ma znaczenie jedynie dla postępowania administracyjnego, a nie dotyczą prawa materialnego i nie stanowią aktów stosowania tego prawa. Mechanizm powstawania aktu administracyjnego ma materialnoprawny i procesowy punkt widzenia. Podejmowany jest na użytek konkretnej, jednostkowej sytuacji faktycznej. Można powiedzieć, że w istocie akt administracyjny jest wypadkową działań i rozumowań kojarzących ze sobą nieustannie fakt i prawo, które pozostają do siebie w specjalnej, niepowtarzalnej, jednostkowej relacji. Prawo materialne wyznacza obszar faktów, z którymi powiązana jest konieczność lub możliwość konkretyzacji normy. Fakt służy w prawie administracyjnym do odpowiedzi na pytanie, czy ma zostać zastosowana norma. Relacja faktu i prawa po załatwieniu sprawy administracyjnej prawomocnym lub ostatecznym aktem administracyjnym ma tylko takie znaczenie, że stanowi podłoże funkcjonującego i obowiązującego aktu. Nieostrość granicy pomiędzy faktem a prawem może prowadzić do zdarzenia, gdy sama sytuacja faktyczna może stanowić warunek konieczny do wydania aktu.
Impulsem do wydania decyzji administracyjnej jest działanie na wniosek lub działanie z urzędu. Powstaje zamiar działania zmierzającego do wydania aktu administracyjnego. Wiedza o prawie jest w tej fazie mechanizmu powstania decyzji administracyjnej na razie abstrakcyjna. Następuje tu wybór wstępny, gdzie zostaje przeprowadzona selekcja zebranych faktów oraz selekcja materiału prawnego. Organ orzeka czy zebrane dane są adekwatne do wydania decyzji administracyjnej i czy nadaje temu właśnie organowi odpowiednią kompetencję. Elementy prawa, które organ bierze pod uwagę, są wbrew pozorom bardzo zróżnicowane. Do pierwszej grupy elementów sfery prawnej, w której porusza się organ administracyjny mający wydać akt administracyjny należą normy prawne sensu stricto. Normy te występują w pewnych zespołach, brane są pod uwagę kolejno przez organ administracyjny. Do elementów prawnych rzutujących na akt administracyjny można również zaliczyć uzgodnienia, opinie lub wyrażanie stanowiska przez inne organy administracji publicznej, a także inne akty administracyjne. Jeśli są niewiążące, należy je zaliczyć do sfery faktycznej, jeśli prawo materialne określa je jako wiążące, należy je zaliczyć do sfery prawnej. Istnieje wszakże konstrukcja prawna, która pozwala organowi przygotowującemu akt administracyjny na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Organ administracyjny może wypowiedzieć się w sprawie nie należącej do jego kompetencji albo w sprawie nie należącej do administracji publicznej, czyli dochodzi do złamania zasady kompetencyjności. Mamy tu do czynienia z tzw. prowizorium administracyjnym.
Przyznanie organowi administracji publicznej możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań nazywa się uznaniem administracyjnym. Wybór ten nie jest do końca dowolny, odnosi się do aktów swobodnych. Organ administracyjny ma w ich przypadku luz decyzyjny, który pozwala mu na wybór konsekwencji prawnych aktu, który podejmuje. Chronologiczny wybór następuje po subsumcji. Problem uznania administracyjnego nabiera szczególnego znaczenia w powiązaniu z sądownictwem administracyjnym.
Orzecznictwo NSA o kontroli aktów uznaniowych daje kierunek zwiększonej kontroli. Jest ono zawarte w 8 punktach:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Formy działania administracji publicznej można także odnaleźć w innych kategoriach prawa pozytywnego. Jednym z nich ustawy, a w szczególności ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. W wielkim skrócie regulacja prawna budzi szereg wątpliwości. Realizuje ona założenia Unii Europejskiej oraz jest swego rodzaju odmianą umowy cywilno-prawnej, która nie może zastąpić aktu administracyjnego. Wg niej organy publicznej mają mieć rolę dominującą, o czym przekonuje pojawiająca się tu forma decyzji o zawarciu umowy. Ma być współpracą podmiotu publicznego i partnera prywatnego, służąca realizacji zadania publicznego, jeżeli opiera się na przepisach tejże ustawy. Musi ona dotyczyć przedsięwzięcia korzystnego dla interesu publicznego. Nie może dotyczyć sfer działania administracji publicznej, w których chodzi o stanowienie prawa lub wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych. Procedura składa się z kilku etapów, najważniejsze z nich to:
- decyzja o realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego
- zbieranie wniosków od zainteresowanych podmiotów z propozycjami
- decyzja o zawarciu umowy z wybranym podmiotem
Partnerstwo publiczno-prywatne nie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, w istocie jest ściśle powiązane z instytucją zamówień publicznych. Wariant partnerstwa publiczno-prywatnego wprowadzony w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniach finałowego turnieju Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.