Proces legislacyjny w Polsce

Etap I

Inicjatywa ustawodawcza

Inicjatywa ustawodawcza – jest to przyznane w konstytucji uprawnienie do wystąpienia do Sejmu, jako organu ustawodawczego, z projektem ustawy. Zgodnie z art. 118 Konstytucji inicjatywa ustawodawcza przysługuje: posłom, Senatowi, Prezydentowi RP, Radzie Ministrów, a także grupie co najmniej 100 000 obywateli (tzw. inicjatywa ludowa).

Inicjatywa poselska - szczegółowe regulacje w tym zakresie zawiera Regulamin Sejmu, zgodnie z którym (art. 32 ust. 2) inicjatywę poselską mogą wykonywać komisje sejmowe oraz grupa co najmniej 15 posłów. Posłowie dość często korzystają z tego uprawnienia np. w ostatniej IV kadencji Sejmu (2001-2005) posłowie korzystali z tego prawa blisko 400 razy, a w kadencji III – ponad 450 razy. Posłom (co najmniej 1/5 składu tj. 92 posłów) przysługuje również, zgodnie z art. 235 Konstytucji, inicjatywa w zakresie zmiany Konstytucji.

Inicjatywa Senatu – w odróżnieniu od Sejmu, senacka inicjatywa ustawodawcza przysługuje wyłącznie całemu Senatowi, a nie poszczególnym Senatorom. Szczegółowe regulacje dotyczące inicjatywy senackiej reguluje Regulamin Senatu. Zgodnie z art. 76 Regulaminu Senatu postępowanie w sprawie inicjatywy senackiej wszczyna się na podstawie wniosku komisji senackiej lub co najmniej 10 senatorów. Do wniosku takiego załącza się projekt ustawy w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem. Wniosek taki wraz z projektem składa się na ręce Marszałka Senatu. Marszałek Senatu kieruje zgłoszony projekt do prac. Po zakończeniu prac Senat przyjmuje uchwałę o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej do Sejmu. Uchwałę taką Marszałek Senatu przekazuje Marszałkowi Sejmu. W IV kadencji Senat korzystał z prawa inicjatywy ponad 20 razy, podobnie jak w III kadencji (27 razy). Senatowi przysługuje również, zgodnie z art. 235 Konstytucji, inicjatywa w zakresie zmiany Konstytucji.

Inicjatywa Prezydenta – polega na wniesieniu do Sejmu projektu ustawy wraz z uzasadnieniem przez Prezydenta RP. Pomimo przyznania takiego prawa, Prezydent RP bardzo rzadko z niego korzysta np. w IV kadencji Sejmu tj. 2001-2005 Prezydent skorzystał z prawa inicjatywy ustawodawczej jedynie 19 razy, a w kadencji III 1997-2001 – 18 razy. Prezydentowi RP przysługuje również inicjatywa w zakresie zmiany Konstytucji (art. 235 Konstytucji)

Inicjatywa Rady Ministrów (tzw. inicjatywa rządowa) – przysługuje całej radzie Ministrów, a nie poszczególnym ministrom czy Prezesowi rady Ministrów. Szczegółowe zasady regulujące przygotowywanie projektów ustaw przez Radę Ministrów, ich uzgadnianie i przyjmowanie przez Radę Ministrów, wnoszenie do Sejmu oraz prezentowanie projektu w pracach w Sejmie regulują ustawa o Radzie Ministrów oraz przyjęty na jej podstawie Regulamin pracy Rady Ministrów. Należy również podkreślić, iż w niektórych sprawach Rada Ministrów ma szczególne uprawnienia, jeżeli chodzi o inicjatywę ustawodawczą. Są to m.in.:

- możliwość uznania niektórych projektów wnoszonych przez Radę Ministrów za pilne (art. 123 Konstytucji). Uprawnienie to nie dotyczy projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Pilny tryb prac nad projektem polega na skróceniu terminu rozpatrzenia projektu przez Senat z 30 do 14 dni oraz terminu podpisania ustaw przez Prezydenta z 21 do 7 dni. Szczegółowo tryb pracy w Sejmie nad pilnym projektem ustawy reguluje regulamin Sejmu (art. 71 – 80)

- wyłączna inicjatywa ustawodawcza Rady Ministrów w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221 Konstytucji).

Ograniczenie inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów stanowi art. 235 Konstytucji, zgodnie z którym Rada Ministrów nie może występować z projektem zmiany Konstytucji.

Inicjatywa ludowa – polega na złożeniu projektu ustawy przez grupę co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (czynne prawo wyborcze), a zatem obywateli, którzy ukończyli 18 lat. Szczegółowe zasady wykonywania inicjatywy ludowej, w szczególności procedurę zbierania podpisów pod projektem ustawy reguluje ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Prawo ustawodawczej inicjatywy obywatelskiej nie może dotyczyć spraw, które zastały zastrzeżone do wyłącznej inicjatywy innych organów, a zatem spraw budżetowych (zastrzeżonych do wyłącznej inicjatywy Rady Ministrów) oraz zmiany Konstytucji (inicjatywa zastrzeżona dla posłów, Senatu oraz Prezydenta RP).

Projekty ustaw zgłaszane prze uprawnione podmioty wraz z ich uzasadnieniem składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu, wyznaczając jednocześnie przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania projektodawcy w pracach nad projektem. Kolejnym etapem jest rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm.

Etap II

Prace nad ustawą w Sejmie

Proces Legislacyjny w Polsce

Tryb prac nad ustawą w Sejmie – zgodnie z art. 119 Konstytucji Sejm rozpatruje projekty ustaw w trzech czytaniach. Szczegółowy tryb prac nad projektami ustaw w Sejmie reguluje Regulamin Sejmu (dział II Regulaminu). Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu właściwej przedmiotowo komisji sejmowej, z wyjątkiem projektów ustaw dotyczących m.in. zmian konstytucji, praw i wolności obywatelskich, prawa wyborczego, ustaw budżetowych i podatkowych pociągających za sobą istotne skutki finansowe, organów państwa i samorządu terytorialnego, których czytanie odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu kończy się skierowaniem projektu do komisji, chyba że Sejm w związku ze zgłoszonym wnioskiem odrzuci projekt w całości. Komisje, do których skierowany został projekt ustawy, przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie o projekcie; sprawozdanie określa stanowisko komisji w odniesieniu do projektu. W sprawozdaniu komisje przedstawiają wniosek o: 1) przyjęcie projektu bez poprawek; 2) przyjęcie projektu z określonymi poprawkami w formie tekstu jednolitego projektu; 3) odrzucenie projektu. Następnie odbywa się drugie czytanie projektu, które obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, debatę nad projektem oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie drugiego czytania przysługuje wnioskodawcy, grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu - w imieniu klubu oraz Radzie Ministrów. Ponadto, zgodnie z art. 119 Konstytucji, wnioskodawca może wycofać projekt ustawy do czasu zakończenia drugiego czytania projektu. W razie zgłoszenia w drugim czytaniu nowych poprawek i wniosków projekt kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, chyba że Sejm postanowi inaczej. Jeżeli w drugim czytaniu projekt nie został skierowany ponownie do komisji wówczas można niezwłocznie przystąpić do trzeciego czytania, które obejmuje przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania, a następnie głosowanie. Jeżeli po drugim czytaniu projekt został ponownie skierowany do komisji, wówczas trzecie czytanie obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji i głosowanie.

Uchwaloną przez Sejm ustawę Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi. Warto podkreślić, że z chwilą uchwalenia ustawy przez Sejm mówimy już nie o projekcie ustawy, pomimo tego że podlega jeszcze dalszym pracom w Senacie i jest przesyłany do Prezydenta. Ustawa ogłaszana w Dzienniku Ustaw ma zawsze datę jej uchwalenia przez Sejm, a nie np. podpisania przez Prezydenta.

Etap III

Ustawa w Senacie

Proces Legislacyjny w Polsce

Tryb prac nad ustawą w Senacie – po przekazaniu ustawy do Senatu ma on 30 dni (w przypadku ustaw przyjmowanych w trybie pilnym 14 dni) na podjęcie decyzji, która może polegać na przyjęciu ustawy bez zmian, uchwaleniu poprawek albo uchwaleniu odrzucenia ustawy w całości.

Szczegółowo tryb postępowania z ustawą przekazaną do Senatu określa Regulamin Senatu. Zgodnie z art. 68 Regulaminu Marszałek Senatu kieruje ustawę uchwaloną przez Sejm i przekazaną do Senatu do właściwych komisji senackich. Komisje po rozpatrzeniu ustawy przygotowują w terminie nie dłuższym niż 18 dni, a w przypadku ustawy wniesionej jako projekt pilny oraz ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej - w terminie wyznaczonym przez Marszałka Senatu, projekt uchwały Senatu w sprawie ustawy uchwalonej przez Sejm, w którym proponują przyjęcie ustawy bez poprawek albo wprowadzenie do jej tekstu poprawek albo odrzucenie ustawy. Projekt takiej uchwały jest głosowany na posiedzeniu Senatu. Jeżeli Senat nie podejmie w wyznaczonym terminie żadnej uchwały wówczas ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. W takiej sytuacji, podobnie jak w przypadku podjęcia przez Senat uchwały w sprawie przyjęcia ustawy bez poprawek ustawa, ustawa jest przekazywana do Sejmu i Marszałek Sejmu przekazuje ją niezwłocznie Prezydentowi RP.

W przypadku podjęcia przez Senat uchwały odrzucającej ustawę albo wprowadzającej poprawki, wówczas ustawa wraca do Sejmu, który może bezwzględną większością głosów odrzucić te uchwały. Nieco inny tryb postępowania przewiduje się w przypadku ustawy budżetowej.

Następnie Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydenta

Etap IV

Działania Prezydenta

Proces Legislacyjny w Polsce

Tryb prac nad ustawą po przekazaniu do Prezydenta - Prezydent ma do wyboru trzy możliwości:

- pierwsza do podpisanie ustawy w ciągu 21 dni (w przypadku projektów pilnych – 7 dni) od dnia przedstawienia i zarządzenie jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

- druga możliwość to wystąpienie przed podpisaniem ustawy do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją. W przypadku uznania ustawy przez Trybunał Konstytucyjny za zgodną z Konstytucją, Prezydent nie może odmówić podpisania takiej ustawy. Jeżeli natomiast Trybunał uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją wówczas Prezydent odmawia jej podpisania. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

- trzecią możliwością jaką dysponuje Prezydent jest przekazanie ustawy Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (tzw. weto prezydenckie). Ta możliwość jest alternatywą do możliwości skierowania ustawy do Trybunału konstytucyjnego tzn. że Prezydent nie może skorzystać w odniesieniu do tej samej ustawy z obydwu możliwości. Jeżeli Prezydent wystąpi do Trybunału, a ten uzna ustawę za zgodną z Konstytucją, wówczas Prezydent nie może już skorzystać z prawa weta. W przypadku skorzystania z prawa weta ustawa wraca do Sejmu, który może veto to odrzucić większością 3/5 głosów. Jeżeli veto zostanie odrzucone wówczas Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego.

Etap V

Promulgacja

Proces Legislacyjny w Polsce

Ogłoszenie – ogłoszenie ustawy (promulgacja) jest ostatnim, koniecznym elementem w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, a zatem ustaw, rozporządzeń, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Akty te ogłasza się w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej. Szczegółowe zasady oraz tryb ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Po ogłoszeniu akt prawny staje się elementem systemu prawnego, przy czym nie jest to jednoznaczne z obowiązywaniem takiego aktu. Akt prawny ogłoszony w Dzienniku Ustaw zaczyna obowiązywać w dniu wejścia w życie tego aktu np. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Informację o tym, kiedy akt prawny wchodzi w życie zawiera ostatni przepis danego aktu tzw. przepis o wejściu w życie (patrz: budowa aktu prawnego). Okres od ogłoszenia aktu prawnego (ukazania się w dzienniku Ustaw) do dnia wejścia w życie tego aktu to vacatio legis. Okres ten pozwala na przygotowanie się adresatów danego aktu prawnego do nowego prawa. Niestety bardzo często ustawodawca nie przewiduje odpowiedniego bądź w ogóle nie przewiduje vacatio legis. W takiej sytuacji przepis o wejściu w życie informuje, iż dany akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.