Proces ustawodawczy, czyli ogół wszystkich czynności dokonywanych w parlamencie ,i poza nim, w celu uchwalenia ustawy, określony został szczegółowo w Konstytucji RP oraz Regulaminie Sejmu. Proces ten, nazywany procesem legislacyjnym składa się z kilku etapów:
Inicjatywa ustawodawcza
Aby proces legislacyjny się rozpoczął, konieczne jest wniesienie projektu ustawy do Sejmu. Mogą to jednak uczynić tylko określone podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej:
posłowie (poselskie projekty mogą wnosić komisje sejmowe lub grupa co najmniej 15 posłów)
Senat (jako cała izba, bo już grupy senatorów takiego prawa nie mają)
Prezydent
Rada Ministrów, czyli rząd
Dodatkowo Konstytucja przewiduje możliwość złożenia projektu przez obywateli w ramach tzw. inicjatywy ludowej, ale konieczne jest podpisanie się pod takim projektem 100 000 obywateli mających prawo wyborcze do Sejmu.
Istnieją jednak pewne projekty, z którymi wystąpić mogą tylko określone podmioty spośród wyżej wymienionych. Np. projekt budżetu państwa wnoszony jest tylko przez Radę Ministrów
Projekt może dotyczyć uchwalenia zupełnie nowej ustawy w sprawach, które np. nie były do tej pory regulowane, albo też mogą dotyczyć zmiany już obowiązującej ustawy, czyli jej nowelizacji.
Każdy projekt powinien zawierać uzasadnienie, które wyjaśnia m.in. potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawia skutki społeczne i finansowe, wskazuje źródła finansowania, czy też zawiera oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskie
Projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu (w praktyce parlamentarnej przyjęło się określenie „do laski Marszałkowskiej”), który zarządza ich drukowanie i doręczenie posłom. Każdemu projektowi zostaje nadany indywidualny numer druku sejmowego, ułatwiający prace nad nim ze względu na bardzo dużą liczbę projektów w Sejmie, często dotyczących tego samego problemu np. zmiany Kodeksu Karnego.
Następnie rozpatrzenie projektu ustawy odbywa się w trzech czytaniach (dawniej czytano na sali obrad cały projekt i stąd nazwa), które rozdzielone są pracami komisji sejmowych.
Pierwsze czytanie
Odbywa się ono na posiedzeniu komisji właściwej dla danej problematyki wynikającej z projektu. Jednak pewne, ważne społecznie projekty ustaw muszą być przedstawione na posiedzeniu Sejmu tj. o zmianie Konstytucji, budżetowe, podatkowe, dotyczące wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujące ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksy. Ponadto, Marszałek Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne projekty ustaw, jeżeli przemawiają za tym ważne względy.
Podczas pierwszego czytania wnioskodawca uzasadnia projekt oraz dyskutuje się nad ogólnymi założeniami ustawy. Jeżeli pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu Sejmu, kończy się ono skierowaniem projektu do właściwej - ze względu na tematykę projektu - komisji, bądź kilku komisji, jeżeli obejmuje ich zakres działania. Może jednak zostać już na tym etapie złożony wniosek o odrzucenie projektu w całości.
Komisje pracują nad przepisami projektu, mogą przy tym poprawiać i zmieniać ich treść. Do szczegółowego rozpatrzenia komisje mogą ze swego grona powołać podkomisję, a ponadto mogą korzystać z opinii zaproszonych specjalistów z danej dziedziny tj. ekspertów komisji.
W wyniku tych prac komisja ustala wspólne, uzgodnione stanowisko w sprawie danego projektu i przedstawia go w formie sprawozdania, a w nim wniosek o przyjęcie projektu bez poprawek lub przyjęcie projektu z określonymi poprawkami lub odrzucenie projektu.
Jednakże, w przypadku, gdy komisja odrzuciła w czasie swych prac proponowane poprawki, mogą one zostać, po pisemnym zgłoszeniu, zamieszczone dodatkowo w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości, które zostaną później przedmiotem obrad.
Ze swego grona komisja wybiera posła sprawozdawcę mającego za zadanie przedstawienie podczas drugiego czytania jej prac nad projektem, a w szczególności sprawozdania.
Czytanie to zawsze jest przeprowadzane na posiedzeniu Sejmu i obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, a w dalszej kolejności przeprowadzenie debaty (dyskusji) oraz zgłaszanie nowych poprawek i wniosków. Poprawki takie mogą zgłaszać posłowie, wnioskodawcy (np. Prezydent w przypadku prezydenckiego projektu) oraz Rada Ministrów, ale tylko do zakończenia drugiego czytania. Ten sam termin jest ostateczny dla wnioskodawcy, który zamierza wycofać projekt, a ponadto ma znaczenie dla poselskich projektów ustaw. Jeśli bowiem wskutek cofnięcia poparcia, poselski projekt popiera mniej niż 15 posłów spośród tych, którzy podpisali projekt przed jego wniesieniem, uważa się go za wycofany.
Jeżeli podczas II czytania zostały wniesione poprawki, projekt zostaje ponownie skierowany do komisji, która je rozpatruje, ocenia i przedstawia Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym wnosi o ich przyjęcie lub odrzucenie.
Natomiast, gdy projekt nie został podczas drugiego czytania skierowany powtórnie do komisji, może odbyć się niezwłocznie III czytanie.
Trzecie czytanie
Na tym etapie poseł sprawozdawca przedstawia dodatkowe sprawozdanie komisji i stanowisko komisji wobec zgłoszonych podczas II czytania poprawek. Następnie posłowie głosują w odpowiednim porządku nad zgłoszonymi wnioskami i poprawkami, przyjmując je lub odrzucając. Na początku więc nad ewentualnym wnioskiem o odrzucenie projektu w całości, potem nad poprawkami do poszczególnych artykułów, a w końcu projektem w całości.
Ustawę zwykłą Sejm uchwala większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jednak przepisy prawa przewidują, w szczególnych wypadkach, inne proporcje głosów konieczne do skutecznego uchwalenia ustawy (szczegóły w zakładce Głosowania)
Następnie Marszałek przekazuje ustawę (w tym momencie projekt staje się już bowiem ustawą, mimo że jeszcze nie jest ona obowiązująca) do Senatu.
Prace w Senacie
Procedura rozpatrywania ustaw przez Senat regulowana jest przez Konstytucję RP oraz Regulamin Senatu
Po otrzymaniu ustawy Marszałek Senatu przekazuje ją do odpowiednich problemowo komisji senackich (jednej lub kilku), które w ciągu maksymalnie 18 dni mają ją przeanalizować i opracować projekt stanowiska Senatu w sprawie ustawy.
Następnie, na posiedzeniu Senatu odbywa się debata i głosowanie, a w jej efekcie Senat podejmuje uchwałę. Może ona zawierać wniosek o przyjęcie jej bez poprawek (wtedy ustawa jest przekazywana do Prezydenta do podpisu) albo też wniosek o jej odrzucenie w całości lub wprowadzenie poprawek (wtedy ustawa trafia ponownie do Sejmu).
Senat ma określony czas na podjęcie decyzji w sprawie ustawy, a wynosi on w przypadku ustaw zwykłych 30 dni od jej przekazania (inne terminy przewidziano dla ustawy budżetowej – 20 dni, oraz ustaw pilnych –14 dni). Jeśli w tym terminie Senat nie zdecyduje o ewentualnych poprawkach, bądź o odrzuceniu ustawy, uznaje się ją za przyjętą w treści proponowanej przez Sejm.
Rozpatrywanie uchwały Senatu przez Sejm.
Jeśli Senat w terminie wniesie poprawki, bądź będzie wnosił o odrzucenie ustawy, zostaje ona skierowana ponownie do Sejmu. Marszałek Sejmu kieruje tą uchwałę pod obrady komisji, która wcześniej zajmowała się pracami nad tą ustawą. Komisja, przy udziale senatora sprawozdawcy, dyskutuje nad stanowiskiem Senatu i przedstawia kolejne sprawozdanie, w którym wnioskuje o uchwalenie senackich zmian w całości lub części, bądź też ich odrzucenie.
Sejm może odrzucić poprawki Senatu, jak i wniosek o odrzucenie ustawy, bezwzględną większością głosów (liczba głosów „za” jest większa niż suma „przeciw” i wstrzymujących się), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby głosów. Jeżeli nie będzie takiej większości, ostateczny tekst ustawy będzie zawierał treść uwzględniającą poprawki Senatu. Natomiast w przypadku głosowania wniosku Senatu o odrzucenie ustawy, brak większości będzie oznaczał, że ustawa upadła i nie stanie się obowiązującym prawem.
Następnie po rozpatrzeniu stanowiska Senatu ustawa jest przekazywana do podpisu przez Prezydenta RP.
Prezydent w procesie legislacyjnym
Prezydent RP w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia podpisuje ustawę (7 dni w przypadku ustaw pilnych i budżetowej) i zarządza jej publikację w Dzienniku Ustaw. Aby bowiem ustawa obowiązywała (weszła w życie) musi być w nim ogłoszona, a następnie musi zwykle upłynąć określony termin, tzw. vacatio legis, czyli okres potrzebny do zapoznania się z nią przez obywateli i przygotowania do jej realizowania.
Prezydent może jednak odmówić podpisania ustawy i zwrócić się do Sejmu o ponowne jej rozpatrzenie (tzw. weto ustawodawcze), co powoduje, że zajmie się nią ponownie Sejm (ale już nie Senat). Nie ma on jednak możliwości wnoszenia nowych poprawek na tym etapie.
Jeżeli, większością 3/5 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Sejm odrzuci weto Prezydenta, to nie ma on innej możliwości, jak tylko podpisać ponownie uchwaloną ustawę i zarządzić jej ogłoszenie. Jeżeli takiej większości nie będzie, proces ustawodawczy się kończy i ustawa nie nabierze mocy prawnej.
Prezydent RP posiada również inną możliwość, jeśli ma prawne wątpliwości co do ustawy uchwalonej przez parlament. Może bowiem złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie jej zgodności z Konstytucją. Jeśli jednak skorzysta z tego uprawnienia nie może już skorzystać z weta.
Prezydent RP ma obowiązek ją podpisać. Jeśli zaś orzeknie o niezgodności całej ustawy głowa państwa musi odmówić jej podpisania.
Może się również zdarzyć, że Trybunał orzeknie, iż tylko niektóre przepisy są niezgodne z Konstytucją, a nie są one nierozerwalnie związane z ustawą. Wtedy Prezydent, po uzyskaniu opinii Marszałka Sejmu, może ją podpisać z pominięciem tych przepisów, albo zwrócić Sejmowi ustawę „w celu usunięcia niezgodności”. W takim przypadku ustawą zajmuje się ponownie Sejm, a następnie Senat, a ich głównym zadaniem jest taka zmiana przepisów, aby były one zgodne z Konstytucją. Po ich przepracowaniu poprawiona ustawa trafia ponownie do Prezydenta do podpisu.
Przedstawiony schemat postępowania w toku procedury legislacyjnej nie uwzględnia różnic przewidzianych przy rozpatrywaniu projektów pilnych, ustawy budżetowej, kodeksów, czy też projektu obywatelskiego. Różnice te mają zapewnić przyjęcie ustaw w odpowiednim terminie (ustawa budżetowa) albo też zapewnić szczegółowe jego dopracowanie (zmiany kodeksów).
Szczególne znaczenie mają przy tym tzw. pilne projekty ustaw, które może wnieść do Sejmu tylko rząd (jednak pewne sprawy nie mogą być regulowane w tym trybie np. ustawy dotyczące wyborów). Ma on zapewnić pierwszeństwo przed innymi projektami i szybkie uchwalenie ustawy (to tzw. szybka ścieżka legislacyjna), co zapewni rządowi realizowanie swoich najważniejszych zadań dla państwa. Różnica polega tu m.in. na tym, że Senat ma na rozpatrzenie ustawy tylko 14 dni, a Prezydent 7.