SEJM – SENAT – ZGROMADZENIE NARODOWE.

Przyjęty w Polsce system dwuizbowości parlamentu określany jest mianem dwuizbowości nierównorzędnej (nierównoważnej) polegającej na tym, że jedna z izb (Senat) ma węższe uprawnienia niż druga (Sejm) i znaczna część jej kompetencji mieści się w zakresie działania drugiej, a ponadto w przypadku różnicy zdań między izbami decyduje stanowisko tej drugiej. Zasada ta jest przeciwieństwem systemu równości obu izb polegającego na tym, że przysługują im identyczne kompetencje.

PODSTAWOWE RÓŻNICE WYSTĘPUJĄCE W WYBORACH DO SEJMU I DO SENATU RP.

Różnice te zostały szczegółowo wymienione w podręczniku na str. 155-158.

TRYB FUNKCJONOWANIA IZB.

Kadencja parlamentu, to określony prawnie (na ogół w konstytucji) czas trwania pełnomocnictw tego organu, a więc okres, na jaki został on wybrany i w jakim może sprawować swe funkcje w określonym składzie, pochodzącym z jednych wyborów. Konstytucja RP ustanawia długość kadencji Sejmu i Senatu na 4 lata. Nowa kadencja Sejmu i Senatu rozpoczyna się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Zakończenie kadencji obu instytucji może nastąpić w sposób zwyczajny (po upływie czterech lat) jak i nadzwyczajny. Ten drugi przypadek ma miejsce wówczas, gdy Sejm podjął specjalną uchwałę o skróceniu swojej kadencji większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby posłów. Uchwała o samorozwiązaniu może być podjęta z w każdym czasie i z każdego powodu (wyjątkiem jest zakaz skrócenia kadencji w okresie obowiązywania jednego ze stanów nadzwyczajnych i w okresie 90 dni po jego zakończeniu). Kadencję parlamentu może również skrócić prezydent. Uprawnienie to wg Konstytucji dotyczy dwóch sytuacji:

- fakultatywne skrócenie kadencji parlamentu może mieć miejsce wówczas, gdy ustawa budżetowa nie zostanie przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu w terminie czterech miesięcy od dnia przedłożenia przez Radę Ministrów jej projektu Sejmowi,

- obligatoryjne skrócenie kadencji następuje w razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania w trybie art. 155 ust.1 Konstytucji, a więc w tzw. drugiej pomocniczej procedurze tworzenia rządu.

W razie skrócenia kadencji Sejmu (a tym samym Senatu) nowe wybory zarządza Prezydent i wyznacza ich datę na dzień przypadający nie później niż w ciągu 45 dni od dnia zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu lub podjęcia przez Sejm uchwały o samorozwiązaniu.

Z zakończeniem kadencji parlamentu wiąże się w Polsce zasada dyskontynuacji (nie sformułowana wprost w żadnym przepisie). Oznacza ona, że wraz z zakończeniem kadencji następuje przerwanie personalnej i materialnej ciągłości parlamentu. W odniesieniu do Sejmu oznacza to zaprzestanie działalności wszystkich jego organów i przerwanie wszystkich postępowań przez nie prowadzonych. Równocześnie będące przedmiotem tych postępowań inicjatywy czy wnioski nie są przedstawiane nowym organom sejmowym. Zasady dyskontynuacji nie stosuje się np. w stosunku do obywatelskiego projektu ustawodawczego, postępowań prowadzonych przez Komisję do Spraw Unii Europejskiej czy rozpatrzenia sprawozdania komisji śledczej przekazanego Marszałkowi w okresie poprzedniej kadencji.

POSIEDZENIA IZB.

W Polsce obowiązuje permanentny tryb pracy parlamentu polegający na tym, że izby mogą zwoływać swe posiedzenia, obradować i podejmować uchwały w dowolnie wybranych terminach w trakcie trwania kadencji. Obradowanie obu izb parlamentu na posiedzeniach jest zasadą konstytucyjną (art. 109). Pod pojęciem posiedzeń izb rozumie się czas ich obrad, objętych jednym i tym samym porządkiem. Posiedzenia odbywają się w terminach ustalonych przez prezydia bądź uchwały izb. Jedynie pierwsze w kadencji posiedzenie Sejmu i Senatu zwołuje Prezydent w ciągu 30 dni od dnia wyborów, a w przypadku skrócenia kadencji - nie później niż na 15 dzień po dniu przeprowadzenia wyborów. Pierwsze posiedzenie jest poświęcone na ślubowanie, dokonanie wyboru marszałka, wicemarszałków i sekretarzy Sejmu i Senatu. Ponadto na pierwszym posiedzeniu Sejm dokonuje wyboru składu Trybunału Stanu, a premier zobowiązany jest do złożenia dymisji rządu.

Konstytucja ustala zasadę jawności obrad parlamentu (art. 113) z wyjątkiem sytuacji kiedy utajnienia obrad wymaga dobro państwa. O utajnieniu obrad Sejm decyduje w drodze uchwały.

Jawność posiedzeń zapewniona jest w szczególności przez: wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach, umożliwienie mediom sporządzania sprawozdań z posiedzeń oraz umożliwienie publiczności obserwowania obrad.

MANDAT PRZEDSTAWICIELSKI.

Mandat, jest to udzielone na określony czas, przeważnie w wyborach, pełnomocnictwo do pełnienia funkcji parlamentarnej, upoważniające oraz zobowiązujące do uczestnictwa w kształtowaniu i wyrażaniu przez parlament woli państwowej narodu. Art. 104 ust. 1 Konstytucji mówi, że „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”. Z tego zapisu wynika, że jest to mandat wolny, w przeciwieństwie do mandatu imperatywnego. Charakteryzując konstrukcje mandatu wg regulacji konstytucyjnej, należy stwierdzić, że jest on:

- generalny – parlamentarzysta wyraża wolę całego Narodu, a nie wolę wyborców okręgu wyborczego,

- niezależny – parlamentarzystów nie wiążą żadne instrukcje ze strony wyborców, nie mają oni także żadnych obowiązków prawnych wobec konkretnych wyborców. Powinni natomiast informować wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani,

- nieodwołalny – wyborcy nie mogą cofnąć przedstawicielom udzielonego im pełnomocnictwa.

Za początek trwania mandatu uznaje się dzień ogłoszenia wyników wyborów, a nie dzień złożenia ślubowania. Mandat wygasa m.in. wskutek:

a.) śmierci,

b.) zrzeczenia się mandatu,

c.) utraty prawa wybieralności,

d.) pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu,

e.)powołania w toku kadencji na stanowisko lub powierzenie funkcji, których nie można łączyć z mandatem parlamentarnym,

f.) zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których nie można łączyć z mandatem parlamentarnym.

Incompatibilitas parlamentarna polega na niepołączalności mandatu parlamentarnego z piastowaniem określonych urzędów bądź funkcji. Celem ustanowienia tej instytucji jest chęć realizacji idei apolityczności. Problem ten został ujęty w Konstytucji przez pryzmat dwóch sytuacji: niepołączalności mandatu oraz zakazu sprawowania mandatu. W wypadku niepołączalności mandatu, deputowani mogą być powoływani na różne stanowiska państwowe, ale wówczas ich mandat wygasa. Natomiast zakaz sprawowania mandatu powoduje, ze piastowanie mandatu parlamentarnego przez osoby pełniące określone funkcje lub służby jest niedopuszczalne. Ścisła incompatibilitas obejmuje obecnie stanowiska: Prezesa NIK, Prezesa NBP, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastępców, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadorów oraz pracowników Kancelarii Sejmu i Senatu, Kancelarii Prezydenta RP i administracji rządowej (zakaz nie dotyczy ministrów i sekretarzy stanu).

Z kolei, nie mogą sprawować mandatu parlamentarnego przedstawiciele realizujący dwie funkcje (sędziów i prokuratorów) oraz czterech służb (cywilnej, czynnej służby wojskowej, policji i ochrony państwa). Osoby te mogą kandydować w wyborach parlamentarnych, jednak gdyby zostały wybrane, powinny zrezygnować z dotychczas pełnionej funkcji (zatrudnienia).

IMMUNITET.

Immunitet (z łac. Immunitas – uwolnienie, wyłączenie od obciążeń lub odpowiedzialności).

IMMUNITET MATERIALNY.

Albo immunitet nieodpowiedzialności (tzw. indemnitet).

Konstytucja RP stanowi, że „Poseł (Senator) nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność odpowiada wyłącznie przed Sejmem (Senatem), a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu (Senatu)”. Immunitet materialny nie uchyla generalnej odpowiedzialności parlamentarzystów za popełnione przez nich przestępstwa, nie uchyla zakazów karnych lecz działa tylko w charakterze wyjątków od reguły. Wynika z tego, że polski immunitet materialny jest indemnitetem niezupełnym, bowiem jego działanie jest ograniczone do ściśle określonej kategorii czynów – wchodzących w zakres sprawowania mandatu. Immunitet materialny jest również immunitetem trwałym, gdyż nie przestaje działać po zakończeniu piastowania mandatu. Trwa on aż do śmierci parlamentarzysty. Oznacza to, iż parlamentarzysta chroniony tym rodzajem immunitetu nie może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za działanie w okresie pełnienia mandatu, nawet gdy już tego mandatu nie pełni.

IMMUNITET FORMALNY.

Konstytucja z 1997 r. uwzględnia dwa aspekty immunitetu formalnego:

1.) aspekt procesowy – zakaz pociągnięcia do odpowiedzialności karnej bez zgody parlamentu,

2.) aspekt nietykalności – zakaz ograniczania wolności parlamentarzysty bez zgody parlamentu.

Ad.1) Zakres przedmiotowy immunitetu procesowego obejmuje odpowiedzialność karną łącznie z odpowiedzialnością w sprawach o wykroczenia. Zgodę na pociągnięcie parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej (w tym odpowiedzialności za wykroczenia) wyraża Sejm lub Senat w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów lub senatorów. Konstytucja dopuszcza możliwość zrzeczenia się gwarancji płynących z immunitetu formalnego. Takie zrzeczenie musi dokonać się jednak w sposób nie budzący wątpliwości, tak co do dobrowolności, jak i świadomego aktu woli ukierunkowanego na uchylenie immunitetu. Konstytucja mówi również, że „Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła ulega na żądanie Sejmu zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu. W takim przypadku ulega również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu karnym.

Ad.2) „Poseł nie może być zatrzymany lub aresztowany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie zawiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego”. (Art. 105 ust. 5 Konstytucji).

Wniosek o wyrażenie zgody na zatrzymanie lub aresztowanie parlamentarzysty składa Prokurator Generalny. Sejm lub Senat wyraża zgodę na zatrzymanie bądź aresztowanie posła lub senatora w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów lub senatorów.

FORMY ORGANIZOWANIA SIĘ POSŁÓW I SENATORÓW W PARLAMENCIE.

Regulamin Sejmu i Senatu określa zasady, wg których parlamentarzyści mogą tworzyć kluby, koła i zespoły. Szczególne miejsce przypada klubom i kołom, które tworzone są przez osoby prezentujące zbliżoną linię polityczną (niekoniecznie z tej samej partii). Klub może utworzyć 15 posłów (7 senatorów); koła muszą liczyć przynajmniej 3 posłów lub senatorów. Parlamentarzysta może należeć tylko do jednego klubu bądź koła. Podstawą ich tworzenia jest przynależność polityczna (niekoniecznie partyjna). Fakt utworzenia własnego klubu przez dane ugrupowanie polityczne ma niebagatelne znaczenie. Grupie 15 posłów przysługuje prawo wnoszenia projektów ustaw i uchwał. Innym przywilejem jest np. to, że przewodniczący klubu lub jego zastępca wchodzi z urzędu w skład Konwentu Seniorów (ugrupowanie ma zatem wpływ na opiniowanie spraw dotyczących działalności i toku prac izby). Koła, chociaż nie posiadają w pełni identycznych uprawnień jak kluby, mogą na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów. Koła mogą również wyrażać różne opinie, np. w sprawie udzielenia posłowi urlopu od wykonywania obowiązków poselskich.

Posłowie i senatorowie mogą tworzyć także zespoły, mające cele, których realizacja nie wiąże się z popieraniem konkretnej opcji politycznej. Kryterium tworzenia zespołów mogą być np. zainteresowania, płeć, przekonania, związek z pewnym terytorium, itp. (np. Parlamentarna Grupa Kobiet, Parlamentarny Zespół ds. Osób Niepełnosprawnych).

ORGANIZACJA WEWNĘTRZNA SEJMU I SENATU.

Wg Konstytucji, organizację wewnętrzną i porządek prac izb parlamentarnych oraz tryb powoływania i działalności ich organów określają regulaminy izb. To sformułowanie daje wyraz zasadzie autonomii Sejmu i Senatu wobec siebie. Z Ustawy Zasadniczej wynika, że konstytucyjnymi organami obu izb są Marszałkowie i komisje. Natomiast treść regulaminów izb dostarcza dowodów na funkcjonowanie również i innych organów pozakonstytucyjnych, jakimi są Prezydia i Konwenty Seniorów. Z treści regulaminów wynika również, że organami kierowniczymi izb są marszałkowie i prezydia, zaś organami pomocniczymi konwenty seniorów i komisje.

MARSZAŁKOWIE IZB.

Urząd Marszałka ma na gruncie polskiego prawa parlamentarnego pozycję szczególną. Jest on jednoosobowym, kierowniczym organem izby, a ponadto – w związku z możliwością zastępowania Prezydenta RP w ściśle przez Konstytucje określonych przypadkach – jest także w istocie druga osoba w państwie. Marszałek Sejmu wybierany jest przez Sejm z grona posłów, zaś Marszałek Senatu przez Senat z grona Senatorów. Obie izby posiadają również możliwość odwoływania własnych marszałków. W regulaminie Sejmu znajduje się zapis, mówiący że w przypadku śmierci Marszałka Sejmu lub jego rezygnacji z pełnionej funkcji, obowiązki Marszałka sprawuje najstarszy wiekiem wicemarszałek Sejmu do wyboru nowego Marszałka Sejmu.

Wyłącznie na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu i Senatu funkcjonuje instytucja Marszałka Seniora. Powołuje go Prezydent RP. Zostaje nim: najstarszy z posłów (sejmowy Marszałek Senior) i najstarszy senator (Marszałek Senior Senatu). Do ich zadań należy otwarcie pierwszego posiedzenia (jednak pierwsze posiedzenie Senatu otwiera Prezydent, a jedynie gdy nie może tej czynności dokonać robi to Marszałek Senatu), przeprowadzenie złożenia ślubowania przez posłów i senatorów oraz wybór przy pomocy powołanych przez nich w tym celu sekretarzy – Marszałków obu izb. I na tym ich rola w zasadzie się kończy, z wyjątkiem sytuacji gdyby marszałkowi i wszystkim wicemarszałkom w trakcie kadencji wygasły mandaty – wówczas Senior przeprowadza nowe wybory marszałków.

Zróżnicowane kompetencje Sejmu i Senatu rzutują również na pozycję obu marszałków dowodząc, że możliwości działania Marszałka Sejmu znacznie wykraczają poza izbę, której przewodniczy. Jest on osobą, na której spoczywa obowiązek tymczasowego zastępowania Prezydenta RP, gdy urząd ten nie jest obsadzony lub gdy Prezydent przejściowo nie może sprawować urzędu (Marszałek Senatu przejmuje to uprawnienie jedynie w sytuacji, gdy Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta RP). Tylko Marszałek Sejmu ma prawo do występowania do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia zaistnienia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta – o ile ów sam nie będzie w stanie zawiadomić o tym Marszałka Sejmu. Innym ważnym konstytucyjnym uprawnieniem przynależnym tylko Marszałkowi Sejmu jest prawo do zarządzania wyborów prezydenckich.

Konstytucja w art. 110 ust. 2 stanowi, że „Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz”. Powyższy zapis dotyczy również Marszałka Senatu.

Regulamin Sejmu rozwija tematykę uprawnień Marszałka tej izby, mówiąc, że należy do niego m.in.:

zwoływanie posiedzeń Sejmu, przewodniczenie jego obradom, czuwanie nad tokiem i terminowością prac Sejmu i jego organów , kierowanie pracami Prezydium Sejmu i przewodniczenie jego obradom, itd. Pozycja Marszałka Senatu w zakresie jego obowiązków wiążących się z zapewnieniem sprawnego toku prac izby, nie różni się znacząco od pozycji Marszałka Sejmu.

Wicemarszałkowie Sejmu i Senatu nie są organami izb. Konstytucja nie rezerwuje dla nich żadnych odrębnych kompetencji. Zastępują oni marszałka w „zakresie przez niego określonym” (regulamin Sejmu) lub szerzej wg regulaminu Senatu, przewodniczą w zastępstwie Marszałka obradom Senatu oraz sprawują w zastępstwie Marszałka powierzone przez niego funkcje. Praktyka parlamentarna dowodzi, ze liczba wicemarszałków sejmu wynosi od 3 do 5. Senat, wg własnego regulaminu dokonuje wyboru nie więcej niż 4 wicemarszałków. W Sejmie stanowiska wicemarszałków powierzane są przedstawicielom liczących się ugrupowań parlamentarnych, z tym ze utrwalił się zwyczaj, aby uwzględniać w gronie wicemarszałków przedstawicieli opozycji.

PREZYDIA IZB.

W myśl rozstrzygnięć regulaminowych, w skład prezydiów izb wchodzą: marszałek i wicemarszałkowie. W posiedzeniach prezydiów biorą również udział z głosem doradczym Szefowie Kancelarii Sejmu i Senatu oraz osoby zaproszone przez marszałków. Porządek dzienny i terminy posiedzeń prezydiów izb ustalają marszałkowie. Prezydia podejmują uchwały zwykłą większością głosów; w przypadku równej liczby głosów decyduje głos marszałków.

Kompetencje prezydiów można ująć w trzy grupy:

a) kompetencje związane z tokiem prac izb – ustalanie planów pracy izb, dokonywanie wykładni regulaminów, opiniowanie spraw wniesionych przez marszałków,

b) kompetencje wobec komisji izb – organizowanie współpracy miedzy komisjami, koordynowanie ich działania czy zlecanie im rozpatrzenia określonych spraw,

c) kompetencje w stosunku do posłów (senatorów) – organizowanie doradztwa naukowego na rzecz izb i jej organów, kierowanie do komisji regulaminowych Sejmu i Senatu, spraw wobec parlamentarzystów, którym zarzuca się niewykonywanie obowiązków, bądź zachowanie nieodpowiadające godności posła

(senatora), itd.

KONWENTY SENIORÓW.

Konwenty seniorów są organami zapewniającymi współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac zarówno Sejmu jak i Senatu. Konwent Seniorów w Senacie ma dodatkowo za zadanie zapewnienie współdziałania kół senackich. Posiedzenia Konwentów Seniorów zwołują marszałkowie izb. W skład Konwentu Seniorów w Sejmie wchodzą: Marszałek i wicemarszałkowie, przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów, przedstawiciele porozumień poselskich, klubów i kół parlamentarnych. Konwenty są organami pomocniczymi izb o charakterze opiniodawczo-doradczym. Mają służyć wzajemnemu porozumiewaniu się frakcji parlamentarnych, usuwaniu konfliktów w toku obrad plenarnych, itp. Konwenty, m.in. opiniują plan prac izb, wypowiadają się w sprawie terminów posiedzeń czy wydają opinie dotyczące trybu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego.

KOMISJE PARLAMENTARNE.

Każda ze spraw stanowiących przedmiot obrad Sejmu, z której specyfiki wynika, że powinna być przygotowana lub wstępnie rozpatrzona, musi być – przed plenarnym posiedzeniem – skierowana do odpowiedniej komisji. Komisje wyrażają opinie w sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm, Marszałka lub Prezydium Sejmu, a także są organami kontroli sejmowej, w zakresie określonym Konstytucją i ustawami. To ostatnie zadanie nie jest znane komisjom senackim, ponieważ Konstytucja nie przyznaje Senatowi uprawnień kontrolnych wobec rządu. Komisje Senackie rozważają i opracowują sprawy z własnej inicjatywy oraz przekazane im przez Senat, Marszałka lub Prezydium Senatu, przekazują Senatowi sprawozdania dotyczące ustaw uchwalonych przez Sejm oraz zajmują stanowisko co do prawidłowości wprowadzania w życie i sposobu wykonywania ustaw.

Konstytucja RP stanowi, że w Sejmie powoływane są komisje stałe; mogą być również powoływane komisje nadzwyczajne oraz szczególny rodzaj takiej komisji - komisja śledcza (tej ostatniej nie może powołać Senat). Powoływanie komisji stałych jest obowiązkowe; funkcjonują one przez cały czas trwania kadencji izb. Regulamin Sejmu wymienia 25 takich komisji zaś regulamin Senatu – 16. Pierwsze posiedzenia komisji sejmowych zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu; na posiedzeniu tym komisja wybiera ze swego grona prezydium komisji w składzie: przewodniczący oraz zastępcy przewodniczącego. W praktyce, składy osobowe komisji sejmowych ustalane są w oparciu o klucz partyjny, umożliwiający reprezentację w komisji również przedstawicielom komisji parlamentarnej.

W odróżnieniu od rozwiązań stosowanych w Sejmie, Senat wybiera nie tylko skład osobowy komisji ale także ich przewodniczących.

Ze względu na kryterium kompetencji komisje te można podzielić na resortowe (tzw. problemowe) i wiodące. Zakres właściwości komisji resortowych pokrywa się na ogół z obszarem zainteresowania jednego lub kilku działów administracji (np. Komisja Spraw Zagranicznych, Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka, Komisja Ochrony Środowiska). Komisje wiodące nie mieszczą się w schemacie administracji centralnej, a ich zakres działania związany jest z realizowanymi przez izby kompetencjami (np. w Sejmie – Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, Komisja Etyki Poselskiej). Szczególne znaczenie wśród stałych komisji sejmowych przypada utworzonej w 2004 roku Komisji do Spraw Unii Europejskiej, do której należą sprawy związane z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. W Senacie analogiczną rolę odgrywa Komisja Spraw Unii Europejskiej.

Komisje nadzwyczajne tym głównie różnią się od komisji stałych, że powoływane są do realizacji określonych zadań i kończą swoja działalność z chwilą zakończenia swej misji, czyli złożenia Sejmowi lub Senatowi sprawozdania. W praktyce, komisje takie najczęściej powoływane są do rozpatrzenie szczególnie ważnych lub pilnych projektów ustawodawczych. Regulamin Sejmu wprowadza możliwość powoływania komisji nadzwyczajnych zarówno do rozpatrywania projektów kodeksów jak i wprowadzania w nich zmian.

Rodzajem komisji nadzwyczajnej jest komisja śledcza. Jest ona powoływana wyłącznie w Sejmie, do zbadania określonej sprawy (czyli do jej wyjaśnienia). Nie chodzi tu zatem o udział w pracach ustawodawczych. Tryb jej działania określa ustawa o sejmowej komisji śledczej.

SEKRETARZE.

W izbach funkcjonują wybrani przez Sejm i Senat sekretarze; w Sejmie jest ich 20, w Senacie od 6 do 8. Wykonują oni zadania pomocnicze, polegające np. na prowadzeniu listy mówców i protokołów posiedzeń, dokonywaniu obliczeń wyników głosowania oraz wykonywaniu innych czynności zleconych przez marszałków.

FUNKCJE PARLAMENTU.

Tradycyjna klasyfikacja funkcji parlamentu mająca odzwierciedlenie w treści Konstytucji wyodrębnia funkcję ustawodawczą i kontrolną (ta druga wyłącznie w gestii Sejmu). Doktryna wyodrębnia także funkcję ustrojodawczą, funkcję kreacyjną oraz funkcję współuczestniczenia w określaniu polityki państwa.

FUNKCJA USTROJODAWCZA.

Może być realizowana w różnych formach: może dotyczyć uchwalenia nowej konstytucji, dokonywania rewizji konstytucji lub wprowadzania nowelizacji. Zauważyć należy, że z inicjatywą zmiany Konstytucji może wystąpić co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent RP (brak wśród inicjatorów Rady Ministrów i grupy co najmniej 100 tys. obywateli). Zmiana Ustawy Zasadniczej następuje w szczególnym trybie – jedynie w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm, a następnie przez Senat.

FUNKCJA USTAWODAWCZA.

Zgodnie z Konstytucją, realizacja władzy ustawodawczej została przekazana dwóm organom: Sejmowi i Senatowi. Ustawy podejmowane są w drodze szczególnej procedury, zwanej trybem ustawodawczym, składającej się z następujących etapów:

1.) wykonanie inicjatywy ustawodawczej,

2.) rozpatrzenie ustawy przez Sejm w trzech czytaniach,

3.) rozpatrzenie ustawy przez Senat, z możliwością zgłaszania poprawek bądź wnioskowania o odrzucenie ustawy,

4.) rozpatrzenie przez Sejm stanowiska Senatu,

5.) podpisanie ustawy przez Prezydenta RP,

6.) ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw.

Prawo inicjatywy ustawodawczej, jest to przysługująca określonym prawnie (najczęściej konstytucyjnie) podmiotom kompetencja do przedłożenia parlamentowi projektu ustawy z tym skutkiem prawnym, że parlament obowiązany jest ten projekt rozpatrzyć w przewidzianym trybie.

Art. 118 Konstytucji prawo inicjatywy ustawodawczej przyznaje:

a) posłom – tzw. inicjatywa poselska przysługująca co najmniej 15 posłom lub komisji sejmowej. Inicjatywa ta przysługuje każdej stałej komisji sejmowej a komisji nadzwyczajnej jedynie wtedy, gdy jednym z celów jej działania jest przygotowanie projektu ustawy i zainicjowanie postępowania ustawodawczego,

b) Senatowi – (inicjatorem senackiego projektu ustawy może być co najmniej 10 senatorów lub komisja senacka). Rozpatrywanie projektu odbywa się w Senacie w trzech czytaniach. Jeżeli w ostatnim czytaniu Senat w formie głosowania podejmie uchwałę o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej, uchwała ta zostaje przekazana przez Marszałka Senatu na ręce Marszałka Sejmu.

c) Prezydentowi Rzeczypospolitej – doktryna postuluje, aby Prezydent ze swojego prawa korzystał w sprawach zasadniczych, aby nie stwarzać w pewnych sytuacjach ryzyka podejmowania przez niego działań konkurencyjnych wobec polityki rządu,

d) Radzie Ministrów – założenia projektu ustawy sporządza właściwy minister (właściwość resortowa) natomiast obowiązek opracowania projektu ustawy powierz się Rządowemu Centrum Legislacji,

e) grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (tzw. inicjatywa ludowa). Z prawa inicjatywy ludowej wyłączone zostały projekty ustaw, właściwe dla innych podmiotów, w szczególności: wnoszenie projektu ustawy o zmianie Konstytucji oraz projektów ustaw zastrzeżonych dla Rady Ministrów (ustawa budżetowa, ustawa o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo).

Projekty ustaw wnoszone są w formie pisemnej na ręce na ręce Marszałka Sejmu (założenie projektu do „laski marszałkowskiej”). Rozpatrywanie projektu odbywa się w trzech czytaniach. Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu lub merytorycznie właściwych komisji. Obowiązkowe pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu dotyczy m.in. projektów ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu z reguły ogranicza się do: uzasadnienia projektu przez wnioskodawcę, debaty w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytań posłów i odpowiedzi wnioskodawcy.

Komisje, do których został skierowany projekt ustawy, przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie o tym projekcie wraz z wnioskiem o: przyjęcie go bez poprawek, przyjęcie go z poprawkami lub odrzucenie projektu. Wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje mogą być ujęte w sprawozdaniu, na żądanie wnioskodawcy jako wnioski mniejszości.

Sprawozdanie opracowane przez komisję (komisje) jest przedstawiane podczas drugiego czytania, które obejmuje także przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków.

Jeżeli w toku drugiego czytania nie zostały zgłoszone poprawki, bądź też ich zgłoszenie nie spowodowało potrzeby odsyłania projektu do komisji, Sejm może niezwłocznie przystąpić do trzeciego czytania. Trzecie czytanie kończy się głosowaniem. Dla uchwalenia projektu ustawy wystarczająca jest zwykła większość głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W momencie uchwalenia projekt staje się ustawą; podpisuje ją Marszałek Sejmu i przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi. Senat w terminie 30 dni od dnia jej przesłania przez Marszałka Sejmu może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeśli Senat nie podejmie żadnej uchwały lub przyjmie ustawę w całości Marszałek Sejmu przesyła ją Prezydentowi. Natomiast, jeśli Senat zaproponuje poprawki do ustawy lub wniesie o jej odrzucenie, wówczas uchwała Senatu w tej sprawie zostaje skierowana przez Marszałka Sejmu do komisji, które rozpatrywały projekt ustawy. Komisje, po rozpatrzeniu uchwały Senatu, przedkładają Sejmowi sprawozdanie, w którym mogą wnioskować o odrzucenie lub przyjęcie wszystkich albo niektórych poprawek zawartych w uchwale Senatu bądź o odrzucenie albo przyjęcie uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy w całości. Uchwałę Senatu o odrzucenie ustawy lub poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Jeśli Sejm odrzuci wniosek Senatu o odrzucenie ustawy, trafia ona poprzez Marszałka Sejmu do rąk Prezydenta. Konstytucja wyznacza Prezydentowi RP 21 dni na podpisanie ustawy licząc od dnia jej przedstawienia przez Marszałka Sejmu (akt podpisania nosi miano promulgacji).

Prezydent może odmówić podpisania ustawy i wystąpić z umotywowanym wnioskiem do Sejmu w celu ponownego jej rozpatrzenia, co określane jest jako „weto prezydenckie” lub „weto ustawodawcze”.

Odrzucenie weta ustawodawczego następuje wówczas, gdy Sejm ponownie uchwali ustawę większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. O fakcie tym Marszałek niezwłocznie powiadamia Prezydenta, który musi podpisać ją w terminie 7 dni i zarządzić jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Jeśli Sejm weta nie odrzuci, postępowanie ustawodawcze ulega zamknięciu.

Zamiast stosować weto, Prezydent może przed podpisaniem ustawy wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zbadania jej zgodności z Konstytucją. Jeśli TK uzna ustawę za zgodną z Ustawą Zasadniczą, Prezydent musi ją podpisać. Jeśli TK uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją, Prezydent odmawia jej podpisania i postępowanie ustawodawcze ulega zamknięciu.

Jedynie w sytuacji, gdy niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy a TK nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu:

a) podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych przez TK za niezgodne z Konstytucją, albo

b) zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niedogodności. Usunięciem niedogodności jest uchwalenie tekstu odpowiednich zmian przepisów uznanych przez TK za niezgodne z Konstytucją, z zachowaniem ich dotychczasowego zakresu przedmiotowego.

FUNKCJA KONTROLNA.

Art. 95 ust. 2 Konstytucji powierza wykonywanie funkcji kontrolnych nad działalnością Rady Ministrów Sejmowi i dopuszcza jej sprawowanie tylko w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw. Również Senat, na mocy własnego regulaminu posiada pewne uprawnienia kontrolne w stosunku do Rady Ministrów, ale są one niewielkie i nie będziemy się tutaj nimi zajmować.

Przegląd form parlamentarnej kontroli realizowanej w stosunku do rządu i jego członków wskazuje, że kontrola ta może być realizowana przez:

a) Sejm działający in pleno (na posiedzeniu),

b) podporządkowane mu wyspecjalizowane organy kontrolne (NIK) lub wewnętrzne organy pomocnicze (komisje sejmowe),

c) indywidualną działalność parlamentarzystów.

Ad a) Formą kontroli rządu przez Sejm działający in pleno jest w szczególności udzielanie rządowi absolutorium – w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego rząd składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Po rozpatrzeniu sprawozdania Sejm udziela bądź nie rządowi absolutorium. Innymi formami kontroli Rady Ministrów na posiedzeniach Sejmu są: możliwość udzielania rządowi wotum zaufania lub konstruktywnego wotum nieufności (w stosunku do ministrów – zwykłego wotum nieufności), a także ewentualność pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej członków Rady Ministrów.

Ad b) Sejm może kontrolować rząd również za pośrednictwem podległego mu, wyspecjalizowanego organu kontrolnego jakim jest Najwyższa Izba Kontroli. Temu naczelnemu organowi kontroli państwowej Sejm może zlecać przeprowadzanie ściśle określonych kontroli.

Organami wewnętrznymi Sejmu powołanymi do sprawowania kontroli, są komisje sejmowe. Środkami wpływu komisji na działalność instytucji publicznych są dezyderaty oraz opinie . Dezyderaty zawierają postulaty komisji w określonych sprawach i mogą być skierowane do Rady Ministrów lub poszczególnych jej członków (tj. premiera, wicepremierów, ministrów oraz przewodniczących ustawowo określonych komitetów), Prezesa NIK, Prezesa NBP, Prokuratora Generalnego oraz Głównego Inspektora Pracy. Adresaci dezyderatów nie mają obowiązku stosowania się do nich, ale muszą się do nich ustosunkować i powiadomić o zajętym stanowisku Marszałka Sejmu. W przypadku odpowiedzi niezadowalającej, bądź jej braku komisja może przedłożyć Sejmowi projekt odpowiedniej uchwały lub rezolucji. (Rezolucja – uchwała Sejmu zawierająca wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania).

Opinia komisji sejmowej zawiera jej stanowisko w określonej sprawie i może być skierowana do tych samych organów, do których kieruje się dezyderaty, a ponadto także do innych centralnych urzędów i instytucji państwowych.

Komisje uchwalają również sprawozdania, w których ujmowane są wyniki przeprowadzonych przez nie kontroli. Są one przekazywane Marszałkowi Sejmu, który zarządza ich doręczenie wszystkim posłom; sprawozdanie może być przedmiotem obrad na posiedzeniu Sejmu.

Ad c) Tradycyjnymi uprawnieniami kontrolnymi przysługującymi posłom jest prawo kierowania przez nich do członków Rady Ministrów interpelacji i zapytań poselskich oraz wniosków o przedstawienie informacji bieżących i pytań w sprawach bieżących.

Interpelacja (łac. – przeszkadzanie, przerywanie) składana jest w sprawach o zasadniczym charakterze i odnoszących się do problemów związanych z polityką państwa. Powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające zeń pytania. Składa się ją w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu. Powinna być skierowana zgodnie z właściwością interpelowanego. Interpelowany powinien przedstawić odpowiedź na piśmie w terminie do 21 dni od dnia otrzymania interpelacji.

Zapytania poselskie składa się w sprawach o charakterze jednostkowym, dotyczących prowadzonej przez Radę Ministrów polityki wewnętrznej i zagranicznej oraz zadań publicznych realizowanych przez

administrację rządową.

Informacje bieżące oraz pytania w sprawach bieżących stanowią przedmiot obrad na posiedzeniach Sejmu. Prawo złożenia wniosku o przedstawienie na posiedzeniu Sejmu przez członka Rady Ministrów informacji bieżącej, przysługuje klubowi oraz grupie co najmniej 15 posłów. Przedmiot wniosku o udzielenie informacji bieżącej jest identyczny z przedmiotem interpelacji. W sprawie przedstawionej informacji przeprowadza się w Sejmie dyskusję. Pytania w sprawach bieżących zadawane są ustnie na każdym posiedzeniu Sejmu i wymagają bezpośredniej ustnej odpowiedzi. Nad pytaniem i udzieloną odpowiedzią nie przeprowadza się dyskusji.

FUNKCJA KREACYJNA.

Pomimo, że nie jest wyraźnie wyrażona w Konstytucji, parlamentowi przysługuje również funkcja kreacyjna, sprowadzająca się do powoływania lub odwoływania określonych organów państwowych, bądź też wpływu na częściowy ich skład osobowy. Uprawnienia kreacyjne mogą być wykonywane w różny sposób.

1.) Samodzielnie przez Sejm:

a) wybór - na pierwszym posiedzeniu Sejmu na okres jego kadencji – dwóch zastępców przewodniczącego i 16 członków Trybunału Stanu,

b) wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego (15) na dziewięcioletnia kadencję,

- wybór Prezesa Rady Ministrów oraz proponowanych przez niego członków Rady Ministrów w tzw. pierwszej rezerwowej procedurze powoływania rządu,

c) wybór nowego prezesa Rady Ministrów w ramach tzw. konstruktywnego wotum nieufności udzielonego rządowi.

2.) Przez Sejm za zgodą Senatu:

powoływanie Prezesa NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu.

3.) Przez Sejm na wniosek Prezydenta:

powoływanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego (na 6 lat).

4.) Odrębnie przez Sejm i Senat poprzez wybór części składu osobowego następujących organów:

a) Krajowej Rady Sądownictwa (4 członków - Sejm, 2 – Senat),

b) Krajowej Rady Prokuratury (4 członków - Sejm, 2 – Senat),

c) Rady Polityki Pieniężnej (po 3 członków),

d) Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (2 członków – Sejm, 1 – Senat),

e) Rady Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (5 członków – Sejm, 2 – Senat).

FUNKCJA WSPÓŁUCZESTNICZENIA W KSZTAŁTOWANIU PODSTAWOWYCH KIERUNKÓW DZIAŁALNOŚCI PAŃSTWA.

Wyodrębnienie tej funkcji jest na gruncie doktryny dyskusyjne. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że w państwie, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władzy, odpowiedzialność za prowadzenie polityki państwa spoczywa na Radzie Ministrów. Jednak już w samej Konstytucji RP znajdują się uprawnienia, które w sposób jednoznaczny wskazują na realizację przez parlament funkcji współuczestniczenia w określaniu polityki państwa, np. wyrażanie zgody na ratyfikację lub wypowiedzenie niektórych umów międzynarodowych, decydowanie o stanie wojny i zawarciu pokoju czy konieczność aprobaty Sejmu dla programu działań nowej Rady Ministrów (wotum zaufania). Warto zwrócić też uwagę na fakt, że gospodarowanie wszelkimi funduszami publicznymi powinno odbywać się zgodnie z ustawą budżetową uchwalaną przez Sejm i Senat. Zatem wpływ tych organów na politykę państwa nie może podlegać dyskusji.

ZGROMADZENIE NARODOWE.

Art. 114 ust. 1 Ustawy Zasadniczej stanowi: „W przypadkach określonych w Konstytucji Sejm i Senat, obradując wspólnie pod przewodnictwem Marszałka Sejmu lub w jego zastępstwie Marszałka Senatu, działają jako Zgromadzenie Narodowe”. Na ogół zgodne są opinie co do tego, że ZN jest samoistnym, odrębnym i naczelnym organem państwowym, usytuowanym w gronie organów władzy ustawodawczej. Aktualnie ZN posiada następujące kompetencje:

1.) przyjmuje przysięgę od nowo wybranego Prezydenta, co stanowi niezbędny warunek objęcia urzędu przez głowę państwa,

2.) uznaje trwałą niezdolność Prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia,

3.) decyduje o postawieniu Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu,

4.) wysłuchuje orędzi Prezydenta RP (zachowanie ZN jest bierne, gdyż orędzia nie mogą być przedmiotem debaty),

5.)uchwala własny regulamin.