BUDŻET PAŃSTWA
1. Pojęcie budżetu państwa
Budżet państwa może być definiowany jako:
akt prawny,
plan finansowy,
fundusz (zasób środków pieniężnych),
d) strumień kompensujących się w określonym czasie dochodów i wydatków
Budżet państwa jest planem finansowym zawierającym zestawienie dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów :
Organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa
Sądów i trybunałów
Administracji rządowej
W budżecie państwa zawarty jest program rządzenia państwem. Budżet państwa sporządzany jest na okres jednego roku (tak zwany rok budżetowy, w Polsce pokrywa się on z rokiem kalendarzowym) i jako najważniejszy plan finansowy wymaga autoryzacji politycznej przez parlament w formie ustawy. Następnie jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa, staje się aktem prawnym.
2. Cechy
Analiza instytucji budżetu państwa pozwala określić jego podstawowe cechy:
Budżet państwa jest scentralizowanym funduszem redystrybucyjnym służącym realizacji zadań (funkcji) państwa.
Gromadzenie środków w budżecie ma (z pewnymi wyjątkami) charakter przymusowy i bezzwrotny.
Szczególna rola budżetu w funkcjonowaniu państwa
Budżet państwa ma najczęściej charakter ustawy (chodzi o zakres uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w określaniu źródeł, wysokości i rodzajów dochodów oraz kierunku wydatków).
Proces gromadzenia i wydatkowania środków budżetowych ma nie tylko charakter ekonomiczny, ale także społeczny, co determinuje pojęcie dochodów z jednej strony, z drugiej natomiast kształtuje sytuację materialną społeczeństwa.
Dochody gromadzone w budżecie są bezzwrotne
Budżet państwa jest urządzeniem planistycznym w zakresie kształtowania dochodów i wydatków w określonym z góry okresie.
Wydatki budżetowe musza mieć nadane rygory prawne
Budżet państwa określają strumienie dochodów i wydatków państwa.
Strumieniowy charakter oznacza konieczność egzekwowania należnych dochodów i wydatkowania środków przed upływem roku budżetowego wydatków
Budżet państwa nie odzwierciedla całokształtu finansowych operatów państwa, co oznacza, że jego kształtowanie nie może być jedynym kryterium oceny działalności państwa.
3. Funkcje budżetu państwa
Ogół funkcji budżetu dzieli się na trzy grupy:
funkcje ekonomiczne
funkcje kontrolne
funkcje polityczne
Do FUNKCJI EKONOMICZNYCH zaliczamy:
- funkcję redystrybucyjną (rozdzielcza)
- funkcję stabilizacyjną (wyrównawcza, kompensacyjna)
- funkcję alokacyjną
- funkcja bodźcowa
- funkcja fiskalna
Redystrybucja budżetowa - polega na regulowaniu wysokości i struktury dochodów wszystkich podmiotów występujących w gospodarce. Z jednej strony jest to gromadzenie dochodów w budżecie w postaci podatków, opłat, ceł itd., a z drugiej przekazywanie środków w ten sposób zgromadzonych podmiotom w ogóle nie osiągającym dochodów lub osiągających ich w stopniu niewystarczającym na ich potrzeby np. szkoły, szpitale, jednostki administracji publicznej itp. Nierównomierny podział dochodów jest w gospodarce skutkiem niedoskonałości funkcjonowania mechanizmu rynkowego (np. monopolizacja gospodarki, szara strefa). Redystrybucyjne funkcje budżetu wyraża się więc we wtórnym podziale pierwotnych dochodów podmiotów gospodarczych i ludności.
Funkcja fiskalna - jest zewnętrznym wyrazem działalności państwa, polegającej na gromadzeniu i dzieleniu środków pieniężnych.
Funkcja stabilizacyjna budżetu polega na wykorzystaniu dochodów i wydatków budżetowych w celu łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Konieczność uczestniczenia państwa w stabilizowaniu koniunktury gospodarczej jest często poddawana w wątpliwość, zwłaszcza że celem jej jest zapewnienie równocześnie:
- niskiego bezrobocia
- stabilnych cen (niskiej inflacji)
-równowagi bilansu płatniczego
-stałego wzrostu gospodarczego
W praktyce bardzo trudno jest zapewnić realizację tych wszystkich postulatów łącznie.
Funkcja alokacyjna polega na tym, że budżet uczestniczy w rozmieszczeniu części zasobów w gospodarce dotyczy to wytwarzania przez sektor publicznych dóbr ( w tym głównie usług), z których na takich samych warunkach może korzystać całe społeczeństwo , gromadzone przez budżet dochody służą np. finansowaniu budowy dróg
Funkcja bodźcowa - pozytywna stymulacja budżetowa to przede wszystkim ulgi i zwolnienia z obciążeń podatkowych i quasi-podatkowych
FUNKCJE KONTROLNE analizowanie przyczyn (rzeczowych ) niewykonania budżetu po stronie dochodów lub wydatków
- Funkcja koordynacyjna
- Funkcja kredytowa - jej zadaniem jest ustalenie czy państwo ma zdolność kredytową
FUNKCJE POLITYCZNE
demokratyczna
administracyjna
ustrojowa
prawna
Funkcja demokratyczna - jest jedną z ważniejszych funkcji politycznych. Jej istota polega zainteresowaniu społeczeństwa opracowywaniem i wykonywaniem budżetu i wpływie na to.
Funkcja ustrojowa - budżet państwa jest przede wszystkim narzędziem zachowania danego ustroju społeczno- gospodarczego, jest atrybutem władzy .
Funkcja administracyjna - czyli zmiana zakresu działania organów państwowych.
Funkcje budżet państwa są ponadustrojowe. Aby istniał musza być spełnione dwa warunki:
gospodarka musi mieć charakter pieniężny
musi istnieć państwo jako instytucja
4. Zasady budżetowe
Wyróżniamy:
1 Zasady budżetowe ponadczasowe
2 Zasady budżetowe ponadustrojowe
3 Zasady specyficzne dla danego ustroju
Do zasad ponadustrojowych należy zaliczyć zasadę:
zasada równowagi
zasada zupełności (powszechności),
zasada jedności formalnej,
zasada jedności materialnej,
zasada szczegółowości (specjalizacji),
zasada jawności,
zasada przejrzystości
realności
gospodarności
operatywności
jednoroczności,
Zasada równowagi budżetowej postuluje wyrównanie wysokości dochodów budżetowych z wydatkami budżetowymi. Z ekonomicznego punktu widzenia równowaga występuje także wówczas, gdy dochody są wyższe od wydatków. W praktyce ostatnich lat (w Polsce i na świecie) budżety są uchwalane i wykonywane jako deficytowe. Oznacza to, że wydatki ponoszone z budżetu są wyższe od dochodów.
Zasada zupełności (powszechności) budżetu jest obecnie postrzegana jako konieczność ujęcia w budżecie państwa całości stosunków finansowych państwa. Nie oznacza to konieczności obejmowania budżetem wszystkich dochodów i wszystkich wydatków państwa. Współcześnie, obok finansowania brutto, pojawia się w budżecie finansowanie działalności oparte na rozliczaniu się różnych podmiotów metodą netto (nadwyżką lub niedoborem). W klasycznym ujęciu wyrażał ją postulat, aby wszystkie jednostki powiązane z budżetem wchodziły do niego całością swoich dochodów i wydatków, to jest były budżetowane brutto. Zasada klasyczna powstała w okresie kapitalizmu wolnokonkurencyjnego, gdy państwo nie zajmowało się bezpośrednio prowadzeniem działalności gospodarczej. Z czasem przestała ona mieć zastosowanie do powstających przedsiębiorstw użyteczności publicznej, banków państwowych, przedsiębiorstw państwowych itp. W złagodzonej formie (budżetowanie netto) odnoszona jest współcześnie także do jednostek państwowych bezpośrednio realizujących budżet (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze czy nawet jednostki budżetowe).
Zasada jedności formalnej jest to postulat obejmowania całości dochodów i wydatków budżetowych w jednym akcie prawnym (dokumencie budżetowym). Powinien zatem istnieć jeden budżet rozumiany jako akt prawny, plan finansowy i scentralizowany zasób środków finansowych, z których finansowana jest działalność państwa, co pozwala na całościową ocenę zamierzeń rządu w dziedzinie finansów publicznych jak również ułatwia ich kontrolę przez parlament. Naruszeniem zasady jedności formalnej budżetu jest występowanie budżetów nadzwyczajnych (obok zwyczajnego) oraz budżetów inwestycyjnych (obok bieżących).
Zasada jedności materialnej głosi zakaz wiązania określonych dochodów budżetowych z konkretnymi zadaniami finansowymi z budżetu. Oznacza to, że dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne, to znaczy nie są z góry związane z określonymi celami (zadaniami) finansowymi z budżetu. Nieprzestrzeganie tej zasady mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której dochody z określonego źródła przewyższałby potrzeby wynikające z danego celu, na jakie są przeznaczone. Mogłoby to prowadzić do marnotrawstwa środków finansowych. Z drugiej strony, gdyby wpływające dochody były niższe od zaplanowanych wówczas, przy ich wiązaniu z konkretnymi wydatkami, mogłoby dojść do nie wykonywania zadań zaplanowanych budżecie. W sytuacji naruszenia zasady jedności materialnej budżetu gospodarka budżetowa zmieniłaby się faktycznie w gospodarkę funduszową, ze wszystkimi jej negatywnymi skutkami. Przykładem naruszania tej zasady w Polsce są fundusze parabudżetowe, w dużej mierze zasilane z budżetu. Jeżeli fundusze parabudżetowe (celowe) nie są powiązane z budżetem (ewentualnie są to powiązania niewielkie, jeśli chodzi o ich dofinansowywanie ze środków budżetowych) nie można do nich odnosić wprost zasady jedności materialnej. Stają się one wówczas pozabudżetowym źródłem finansowania zadań nimi objętych. Nie jest natomiast w Polsce naruszeniem zasady jedności formalnej i materialnej występowanie budżetów gminnych (obok budżetu państwa). Budżety gmin występują w ramach wyodrębnionego z administracji państwowej systemu administracji samorządowej i nie są obejmowane gospodarką budżetową państwa. Są one traktowane jako odrębne ogniwo systemu finansów publicznych.
Zasada szczegółowości budżetu mówi, że budżet powinien być ustalany i wykonywany z podziałem szczegółowym określonych dochodów i wydatków, a nie tylko w ujęciu ogólnym. Realizacji tego postulatu służy klasyfikacja budżetowa. W myśl zasady szczegółowości, wszystkie dochody i wydatki budżetowe ujmowane są w grupy rodzajowe według ustalonych prawem zasad ich grupowania.
Zasada jawności wyraża się w otwartości obrad parlamentu nad projektem ustawy budżetowej, publikowanie ustawy budżetowej w Dzienniku Ustaw oraz popularyzowaniu jej treści w środkach masowego przekazu, takich jak prasa, radio, telewizja. Zabiegi te mają na celu poddanie działalności finansowej państwa społecznej kontroli.
Zasada jasności nazywana jest także zasadą przejrzystości i umożliwianie tylko prawidłowe planowanie budżetowe, ale daje także możliwość jego należytej oceny przez parlament oraz opinię publiczną.
Zasad realności postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych
Zasada gospodarności wymaga racjonalnego, a więc oszczędnego wydatkowania środków budżetowych
Zasada operatywności wymaga opracowania go w układzie podmiotowym, czyli wskazania zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.
Zasada jednoroczności (roczności) budżetu, na pozór prosta i nie wymagająca szczególnej analizy, okazuje się nasuwać wielu trudności interpretacyjnych. Roczność budżetu i ustawy budżetowej jest jednym z trudniejszych problemów prawnych. Zasada ta postuluje uchwalenie przez sejm budżetu państwa przed rozpoczęciem roku, w jakim ma być wykonywany. W praktyce zarówno rząd, jak i parlament okresy te naruszają. Prawo budżetowe przewiduje takie sytuacje i pozwala na obowiązywanie w okresie- do momentu uchwalenia ustawy budżetowej- ustawy o prowizorium budżetowym.
5. Dochody i wydatki
Rodzaje dochodów
Podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią dochodów innych podmiotów sektora finansów publicznych.
Cła
Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa
Dywidendy
Wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego
Wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych
Dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe (o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej)
Dochody z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze składników majątkowych Skarbu Państwa (o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej)
Opłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa
odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych państwa (o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej)
odsetki od lokat terminowych na centralnym rachunku bieżącym budzetu państwa
odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych
grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile nie stanowią dochodów innych podmiotów sektora finansów publicznych
pieniężne spadki, zapisy, darowizny na rzecz państwa
inne dochody publiczne
Dochody budżetowe są prezentowane w budżecie państwa w podziale na:
I dochody podatkowe
podatki pośrednie
podatki bezpośrednie
podatki zniesione
# podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń
# podatek od wynagrodzeń
# podatek wyrównawczy
II dochody niepodatkowe
dywidenda
cło
wpłaty z zysku NBP
dochody jednostek budżetowych
pozostałe dochody niepodatkowe
wpłaty gmin
III dochody zagraniczne
Rodzaje wydatków
Realizacja zadań wykonywanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz administrację rządowa, sądy i trybunały
Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego
Dotacje celowe na zadania zlecane jednostką samorządu terytorialnego
Dofinansowanie jednostek własnych samorządu terytorialnego
Dotacje na zadania określone ustawami
Współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi
Zgodnie z ustawą wydatki ujęte w budżecie państwa podlegają podziałowi na:
Wydatki bieżące
*subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego
*dotacje
*wynagrodzenia i uposażenia
*inne świadczenia na rzecz osób fizycznych np. emerytury, pomoc społeczna
*zakupy towarów i usług
* inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych lub realizacją ich zadań statutowych
Wydatki na obsługę długu publicznego
Wydatki majątkowe (kapitałowe)
6. Klasyfikacja budżetowa
Klasyfikacja budżetowa jest to prawnie określony system grupowania dochodów i wydatków budżetowych według przyjętych kryteriów zawierająca symbole cyfrowe i odpowiadające tym symbolom nazwy. Stosowana aktualnie w Polsce klasyfikacja budżetowa oparta jest na kryterium przedmiotowym, podmiotowym, i rodzajowym.
7. Rezerwy budżetowe
W budżecie państwa są dwa rodzaj rezerw:
ogólna - na wydatki nie przewidziane w trakcie tworzenia budżetu, która nie może być wyższa niż 0,2% ogólnych wydatków budżetu
celowe - przeznaczone na te rodzaje wydatków, których szczegółowy podział nie jest możliwy w trakcie opracowywania budżetu oraz wydatki wynikające z ustaw, które wcześniej nie zostały uwzględnione w budżecie, a ich wysokość nie może przekraczać 5% wydatków budżetu. W rezerwach celowych umieszcza się także wydatki, których źródłem finansowania są środki pochodzące z zagranicy, w tym również nie podlegające zwrotowi. Wysokość tej części nie jest limitowana.