Podział prawa administracyjnego/Norma Prawa Administracyjnego

W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia.

W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące:

1. organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego,

2. a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa.

Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części:

1. Prawa o ustroju administracji publicznej,

2. Prawa materialnego,

3. i prawa proceduralnego

Ad. I. Prawo o ustroju administracji publicznej, reguluje organizację i zasady działania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej.

Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne:

1. tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania,

2. określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itd.),

3. stanowiące podstawę określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania,

4. tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej.

Ad. II. Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd.

Ad. III. Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego.

Dokonuje się to z reguły:

1. bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami,

2. bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych,

3. bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa,

4. a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracyjną albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań.

Zależnie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na:

1. prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,

2. prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,

3. prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne,

4. prawo o postępowaniu legislacyjnym,

5. prawo o postępowaniu karno-administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczenia),

6. prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym,

7. prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.

II. Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty prawne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie.

Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne:

1. ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność,

2. ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji określonych obowiązków;

wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy,

3. przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenie granicy państwowej itd.

Te wszystkie przepisy prawne są przedmiotem nauki prawa administracyjnego.

Można zatem powiedzieć, ze podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące zachowanie się administracji, innymi słowy - normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje organ administracji publicznej.

Nauka prawa administracyjnego (jak zresztą w ogóle nauka prawa) interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz również poglądami na owe normy, strukturę, system itp.

Co więcej, nauka prawa administracyjnego bardzo często nie przestaje na tym. Poza analizą struktury badanych norm, ich klasyfikacją, systematyzacją itd. zajmuje się ona także genezą, stanowieniem, stosowaniem i przestrzeganiem norm prawa administracyjnego, które wynikają z przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych.

Jej celem jest więc:

1. nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniejących między nimi zależności,

2. lecz także warunków ich urzeczywistnienia, skuteczności i wszystkich innych następstw ich obowiązywania - zarówno prawnych, jak i pozaprawnych.

Normy prawa administracyjnego

Biorąc pod uwagę wcześniej wymienione prawo administracyjne w rozumieniu szerokim, można wyróżnić następujące typy norm prawa administracyjnego:

1. normy ustrojowe,

2. normy materialne,

3. normy proceduralne.

Normy ustrojowe

Do norm ustrojowych należą normy:

1. określające właściwość,

2. ustanawiające zadania,

3. regulujące prawne formy działania i wskazujące na kompetencje,

4. regulujące organizację administracji.

Ad. 1. Normy określające właściwość umożliwiają przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, względnie osobie fizycznej określonego uprawnienia lub obowiązku.

Normy te opierają się na różnych przepisach prawnych, określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną itd.

Ad. 2. Normy ustanawiające zadania określają kierunki działania administracji oraz wskazują na wartości, którymi winna się ona kierować.

Ad. 3. Normy regulujące sposób działania zezwalają podmiotom administracji publicznej na zastosowanie określonej w prawie formy lub na podjęcie działania w sposób określony prawem i z wynikającymi z prawa konsekwencjami.

Normy wskazujące na kompetencje organów umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.

Ad. 4. Normy regulujące organizację administracji m.in. mają na celu

1. wyznaczenie stosunku zależności (nadrzędności i podporządkowania) między: 1. organami, 2. między organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp.

2. dokonanie podziału czynności między organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi,

3. określenie przedmiotu i trybu porozumiewania się organów, jednostek organizacyjnych oraz

4. określenie zasad ich współdziałania.

Normy materialne

Wśród norm materialnych można z kolei wyróżnić:

1. normy merytoryczne,

2. normy blankietowe,

3. normy generalne,

4. normy abstrakcyjne.

1. Normy merytoryczne nakazują lub zakazują określonym podmiotom (tj. adresatom norm) zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeżeli są adresowane do organów administracji publicznej, wiążą adresatów w sposób pełny, nie pozostawiając im możliwości wyboru zachowania.

2. Przeciwieństwem norm merytorycznych są normy blankietowe. Wskazują one jedynie sposób, w jaki mogą być podjęte czynności organu, nie określają natomiast ich treści. Normy blankietowe odgrywają ważną rolę w prawie administracyjnym. Bowiem umożliwiają one organowi uwzględnienie wartości i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych.

3. i 4. Normy generalne nie mają indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne zaś nie mają konkretnie określonych okoliczności (warunków), od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata.

Ważne dla prawa administracyjnego są także normy sankcjonujące. Określają one następstwa (sankcje) niewykonania innej normy nakazującej określone postępowanie (zachowanie się) w danych okolicznościach, zwanej normą sankcjonowaną.

Normy proceduralne

Normy proceduralne można podzielić na:

1. normy postępowania administracyjnego,

2. normy postępowania sądowo-administracyjnego,

3. normy postępowania skargowo-wnioskowego,

4. normy postępowania kontrolnego.

Normy postępowania administracyjnego wywodzą się z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Określają one czynności podmiotów postępowania, tj.

1. organu zobowiązanego do prowadzenia postępowania oraz

2. uczestników tego postępowania (strony, podmiotów występujących na prawach strony, skarżącego itd.)

Normy postępowania ogólnego, tj. mającego na celu rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej decyzją administracyjną, są w charakterystyczny sposób powiązane z normami prawa ustrojowego i materialnego.

Postępowanie administracyjne ogólne wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę urzeczywistnienia norm materialno prawnych i po osiągnięciu tego celu kończy ono swój żywot.

W jego wyniku następuje:

1. zmiana,

2. względnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron (uczestników postępowania).

Normy postępowania skargowo-wnioskowego pełnią nieco inną funkcję. Ich celem jest dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz określenie sposobu urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku.

Nie mamy tu zatem do czynienia z owym charakterystycznym dla norm postępowania ogólnego bezpośrednim powiązaniem z normami materialnymi.

Normy postępowania kontrolnego pełnią podobną funkcję. Określają one jedynie zachowanie się podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowiązki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym łączą się jedynie pośrednio i to tylko wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie się przyczyną zmiany materialno prawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i obowiązków).

Normy postępowania sądowo administracyjnego są zdeterminowane przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym.

Ich treść jest zatem uzależniona od funkcji tego postępowania i jego struktury.
W konsekwencji prawa i obowiązki sądu oraz obu stron tego postępowania (tj. organu, który wydał decyzję, oraz skarżącego) układają się w ciąg procesowych czynności prowadzących do weryfikacji zachowania się organu administracji publicznej ze względu na obowiązujące prawo.

Sąd administracyjny jednak, co do zasady, nie nakłada wprost na strony postępowania obowiązków materialno prawnych, ani też nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wiążącej kwalifikacji zaskarżonych aktów i czynności.

Oprócz wymienionych norm prawa administracyjnego istnieje też wiele innych.

Można wśród nich wyróżnić:

1. normy o charakterze społecznym,

2. oraz normy o charakterze technicznym.

Przykładem mogą być normy moralne, etyczne, obyczajowe, religijne itp.

Normy o charakterze technicznym można ogólnie określić jako szczególnego rodzaju normy, które określają jakość, rozmiary, wzory przedmiotów, technikę produkcji, sposób dokonywania określonych czynności itp.

Normy społeczne i techniczne mogą mieć także prawny walor. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy norma taka zostanie inkorporowana przez normę prawną. Np. wtedy, kiedy „norma” techniczna np. określająca jakość wyrobu będzie stanowić część (dopełnienie) normy prawnej np. zakazującej obrotu wyrobami, które nie mają jakości określonej w normie technicznej.

1

---