Temat pracy:

Co to jest administracja?

Administracja (łac. administrare - być pomocnym) to zorganizowana działalność realizowana przy pomocy określonego aparatu i zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów.

Administracja jest działalnością trwałą, celową i planową. Jako system stanowi zbiór powiązanych ze sobą i współpracujących instytucji.

Etymologicznie administracja to czynność podporządkowana rozkazom, wykonywać kierować, moment celowości działania.

Administracja w znaczeniu instytucjonalnym stanowi wyodrębniony zakres działania państwa oraz zespół zależnych lub niezależnych od państwa organizacji mających osobowość prawną (publiczną lub prywatną), który nie obejmuje ustawodawstwa, sądownictwa oraz rządzenia. Istotna cechą wyróżniającą m. in. administrację w sensie instytucjonalnym jest specyficzny wzorzec kariery urzędniczej (odpowiednie wykształcenie i kompetencje urzędników). Istotny jest także sposób administrowania, który podlega na tym, że decyzje te podejmują kierownicy wyższego szczebla (tzw. zasada wewnętrznej kooptacji).

Administracja w sensie instytucjonalnym stanowi zróżnicowany zespół struktur organizacyjnych tzw. drugiej władzy, których zadania wykonują urzędnicy, tzn. ludzie stanowiący wyodrębnioną grupę z punktu widzenia prawnego i socjologicznego.

Administracja w sensie funkcjonalnym zajmuje się przede wszystkim procesem podejmowania decyzji, współdziałaniem w podejmowaniu decyzji politycznych oraz podejmowaniem decyzji wewnętrznych i zewnętrznych. Administracja jest instytucją powołaną do podejmowania decyzji, z drugiej strony natomiast działalnością decyzyjną instytucji administracyjnej. A więc administracja ma dwie strony, jest zarówno działaniem, jak też strukturą.

Wg E. Ochendowskiego pojęcie administracji można zdefiniować pod względem organizacyjnym, materialnym oraz formalnym. Z pierwszego punktu widzenia jest to ogół podmiotów administracji, z materialnego – działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne, zaś z formalnego – cała działalność wykonywana przez podmioty administracji.

Zagregowaną definicję proponują H. Izdebski i M. Kulesza: „zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie uchwały i w określonych prawem formach”.

Charakterystyczne cechy administracji:

1. działa na rachunek państwa,

2. działa na podstawie i w ramach prawa,

3. ma możliwość stosowania przymusu,

4. polityczny i monopolistyczny charakter,

5. działalność nie nastawiona na zysk,

6. zorganizowanie na zasadach podporządkowania,

7. jednolitość i ogólny charakter,

8. bezosobowość,

9. władczość,

10. działanie w sposób ciągły i stabilny

11. działanie najczęściej z własnej inicjatywy.

Działalność organów administracji państwowej, prowadzona w celu zrealizowania stojących przed nim zadań przejawia się w kilku formach. Przez formę działania administracji należy rozumieć określone prawnie typy konkretnych czynności organu administracyjnego. Znane są następujące formy działania administracyjnego:

1. stosowanie przepisów prawnych,

2. wydawanie aktów administracyjnych,

3. zawieranie porozumień administracyjnych,

4. zawieranie umów,

5. prowadzenie działalności społeczno – organizatorskiej,

6. wykonywanie czynności materialno – technicznych,

Administracja w Polsce może zostać podzielona według kryteriów sposobu podporządkowania, zakresu działania oraz zakresu uprawnień.

Pod względem sposobu podporządkowania wyróżnić można jednostki scentralizowane (rządowe) oraz zdecentralizowane (samorządowe).

Według kryterium zakresu działania istnieją organizacje centralne (organy naczelne, urzędy centralne) oraz organy terenowe (rządowa administracja ogólna, administracja specjalna).

Z punktu widzenia zakresu uprawnień wskazać należy decydujące (mające uprawnienia do władczego rozstrzygania spraw) i pomocnicze (nie posiadające takiego uprawnienia).

Przedstawiciele administracji rządowej występują na szczeblu ogólnokrajowym (prezydent, rada ministrów z prezesem, ministrowie, urzędy centralne) oraz wojewódzkim (wojewoda). Natomiast administracja samorządowa występuje na szczeblu województwa (marszałek, sejmik, zarząd), powiatu (starosta, rada powiatu) oraz gminy (prezydent, burmistrz lub wójt, rada gminy).

Tradycyjnie rozróżnia się administrację publiczną oraz prywatną. Jeżeli są to potrzeby lub interesy osób prywatnych, to mówimy o administracji prywatnej. Jeżeli zaś chodzi o interesy i potrzeby ciał publicznoprawnych, to mówimy o administracji publicznej. Pojęcie administracji publicznej można zatem określić jako trwałą działalność mającą na celu załatwianie spraw należących do organizacji publicznoprawnych, takich jak państwo, ciała samorządowe, zakłady publiczne itd.

Dokonanie rozgraniczenia między administracją publiczną a prywatną nie zawsze jest łatwe do przeprowadzenia, przede wszystkim dlatego, że różnice między państwem a społeczeństwem ulegają zatarciu. Można tu w tym zakresie zaobserwować dwie przeciwstawne tendencje. Otóż współczesna administracja publiczna przejmuje coraz więcej zadań, które niegdyś samodzielnie realizowało społeczeństwo. Możliwości samosterowania w społeczeństwie uległy także zmniejszeniu w związku z pogłębiającą się komplikacją. Luźniejsze stały się też społeczne struktury, na przykład rodziny, co powoduje konieczność przejęcia przez administrację nowych zadań, na przykład opieki nad ludźmi starszymi.

Można także zaobserwować sytuację przeciwną, a mianowicie powstają różnorodne organizacje prywatne, które przejmują zadania publiczne. Odnosi się to przede wszystkim do organizacji spełniających zadania socjalne (związki zawodowe, niektóre stowarzyszenia, związki wyznaniowe itd.). Także w warunkach państwa współczesnego administracja sprawuje mecenat nad różnego rodzaju fundacjami, które swą działalnością uzupełniają zadania wykonywane przez administrację publiczną. Ponadto różnego rodzaju stowarzyszenia wspierane środkami publicznymi uczestniczą w realizacji zadań publicznych, np. PCK, ZHP, itd., a także organizacje kościelne w znacznym zakresie realizują zadania publiczne (np. Caritas).

Pod względem sposobu podporządkowania wyróżniamy:

1. Administrację samorządową ukształtowano w Polsce na 3 szczeblach: gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Organy każdej jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania publiczne na obszarze własnej właściwości miejscowej. Samorząd terytorialny wykonuje kompetencje niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych w celu zaspokojenia potrzeb ludzi zamieszkujących obszar działania danej jednostki organizacyjnej. Do organów samorządu terytorialnego należą:

   1. organy stanowiące: sejmik województwa, rada powiatu, rada gminy.

   2. organy wykonawcze: marszałek i zarząd województwa, starosta i zarząd powiatu, wójt (burmistrz, prezydent).

2. Administrację rządową można podzielić, ze względu na zakres jej działania na:

1. administrację rządową centralną (Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów, ministrowie oraz centralne organy administracji rządowej), organy administracji rządowej centralnej obejmują swoim zasięgiem całe terytorium kraju,

2. administrację rządową terenową (wojewoda i podległe mu służby, organy administracji niezespolonej), organy administracji rządowej terenowej działają tylko na ściśle określonym terytorium. Administrację rządową terenową możemy podzielić na:

   • Administrację zespoloną tworzą działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach. Ponadto zadania administracji rządowej na obszarze województwa wykonują również działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży.

   • Administrację niezespoloną (in. administracją specjalną) tworzą podmioty podporządkowane właściwym ministrom oraz kierownikom państwowych osób prawnych i kierownikom innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Działalność organów administracji niezespolonej oparta jest z reguły na zasadzie centralizacji. Działają w ramach zasadniczego podziału terytorialnego kraju lub w ramach podziałów specjalnych.

Oprócz jednostek administracji rządowej i samorządowej istnieją także inne podmioty administrujące. Są one bardzo różnorodne, bo też bardzo różnorodne są zadania jakie są do zrealizowania.

1. zakłady administracyjne,

2. agencje rządowe (np. Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Mienia Wojskowego),

3. fundacje publiczne,

4. izby samorządu gospodarczego,

5. izby samorządu zawodowego,

6. izby samorządu rolniczego,

7. stowarzyszenia,

8. organizacje społeczne.

Według kryterium zakresu działania wyróżnia się:

1. organy centralne – ich właściwość obejmuje cały kraj,

2. organy terenowe – ich właściwość obejmuje jedynie określoną część kraju w oparciu o podział terytorialny podstawowy lub specjalny.

Organy centralne powoływane są najczęściej przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra, podlegają Prezesowi Rady Ministrów i poszczególnym ministrom, np. premierowi podlega Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji – Komendant Główny Policji. Organy centralne nie wchodzą w skład rządu, nie są wiec organami naczelnymi, ani terenowymi.

Szczególnym rodzajem organów centralnych są orany naczelne wyodrębnione w płaszczyźnie doktrynalnej na podstawie charakterystycznych cech, takich jak sposób powoływania (Sejm, Prezydent), zwierzchność wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej oraz właściwość terytorialna obejmująca cały kraj. Organami naczelnymi są: Rada Ministrów, premier oraz ministrowie.

Terenowe organy administracji dzielą się na organy o właściwości ogólnej (np. wojewoda, kierownik urzędu rejonowego) oraz specjalnej (np. kurator). Wojewodowie i wicewojewodowie są powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej. Wojewoda jest organem administracji rządowej, przedstawicielem rządu w województwie oraz organem nadzorczym nad organami samorządu terytorialnego. Zgodnie z zasadą domniemania właściwości do wojewody należą wszelkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone dla innych organów.

Bibliografia:

1. Hausner J., Administracja publiczna, Warszawa 2003, PWN.

2. Knosala E., Zarys nauki administracji, Warszawa 2010, Wolters Kluwer Polska.

3. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, Comer.

4. Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2001, Lexis Nexis.

5. Zieliński E., Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001, ELIPSA.