103. Pokaż trudności Konferencji Międzyrządowej w procesie rewizji Traktatu z Maastricht i rezultaty jej prac z Amsterdamu

Cini M. (red.), Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, tłum. G. Dąbkowski, PWE, Warszawa 2007.

Unia Europejska i WE zostały powołane na podstawie traktatów zawartych między ich członkami – założycielami. Jeśli kraje członkowskie chcą zreformować UE bądź WE muszą wprowadzić poprawki do traktatów założycielskich. W tym celu zostaje zwoływana konferencja międzyrządowa, podczas której państwa negocjują poprawki. Uzgodnionym poprawkom nadaje się formę traktatu (np. traktat amsterdamski), a następnie wszystkie kraje muszą go podpisać i ratyfikować. Ratyfikacja odbywa się zazwyczaj poprzez przegłosowanie traktatu w parlamencie każdego z krajów członkowskich. W niektórych krajach traktaty są przedkładane również do akceptacji obywatelom w ramach referendum.

Podczas Konferencji w Maastricht w grudniu 1991 został uzgodniony Traktat o Unii Europejskiej (wszedł w życie 1 listopada 1993). Jego celami były: rozszerzenie zakresu IE, zreformowanie instytucji i procesu decyzyjnego WE oraz doprowadzenie do unii gospodarczej i walutowej. Unia utworzona w 1993 miała umożliwić międzynarodową współpracę w dziedzinach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz działań policyjnych i sądowych dotyczących spraw karnych ( trzy filary).

W związku z potrzebą ściślejszej współpracy państw w ramach UE, w 1996 zwołano Konferencję Międzyrządową, podczas której traktat z Maastricht miał zostać znowelizowany, stosownie do założonych celów. Pojawiły się jednak rozbieżności co do celów konferencji. I tak, Wielka Brytania widziała w niej okazję do przeglądu funkcjonowania nowej Unii i dopracowania jej struktury bez podejmowania radykalnych kroków. Z kolei PE optował za wprowadzeniem znaczących reform na drodze do „coraz ściślejszej unii”. Był to niezbędny krok w stronę usunięcia niedoskonałości struktury UE i przyjęcia coraz większej liczby ubiegających się o członkostwo.

Wady struktur stworzonych w Maastricht były ukazywane w raportach instytucji unijnych z 1995r. Rada, Komisja i Parlament były zgodne co do tego, że struktura filarowa nie funkcjonuje tak, jak powinna. Filar 3, czyli międzyrządowy charakter procesu decyzyjnego, powodował utrudnienia w uzgadnianiu wspólnej polityki. Słabości filaru 2, czyli wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ukazały się w reakcji UE na dezintegrację Jugosławii.

UE zobowiązała się też do przyjęcia nowych krajów. W tym celu konieczna była zmiana zasad głosowania z jednomyślności na większość kwalifikowaną. Inaczej Unia mogłaby popaść w paraliż decyzyjny. Kraje, chcące ściślejszej integracji, powinny posuwać się naprzód bez potrzeby jednomyślnej zgody pozostałych. Wiele dyskutowano na temat „Europy wielu prędkości”, „rdzenia Europy” i „zmiennej geometrii”.

Przygotowania do reformy UE rozpoczęły się w 1995 od utworzenia grupy refleksyjnej pod przewodnictwem Carlosa Westendorpa z Hiszpanii. Raporty grupy nie wniosły zbyt wielkiego wkładu w reformy, ale zarysowały trzy podstawowe cele dla konferencji międzyrządowej: przybliżenie UE jej obywatelom, poprawa jej funkcjonowania w ramach przygotowań do rozszerzenia i zwiększenie kompetencji UE w sprawach zewnętrznych.

Zreformowanie traktatu nie było rzeczą łatwą. W Wielkiej Brytanii miały się odbyć wybory parlamentarne w 1997, a więc z negocjacjami w wielu sprawach trzeba było zaczekać do tego czasu. Konferencja została doprowadzona do końca przez Holendrów dzięki zwycięstwu w ich kraju Partii Pracy. We Francji, nowy rząd odciągał uwagę od nierozwiązanych kwestii, próbując nakłonić UE do większego zaangażowania w działania na rzecz wzrostu gospodarczego i walki z bezrobociem.

Rezultaty pracy z Amsterdamu

Ostatecznym efektem konferencji międzyrządowej z 1996 był Traktat Amsterdamski, podpisany w październiku 1997. Wszedł w życie dopiero w roku 1999. Wprowadził istotne zmiany i rozszerzył cele UE o stworzenie „obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Przeniósł również wiele działań z filaru 3(wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne) do filaru 1 (filar Wspólnoty Europejskiej). W efekcie współpraca w ramach 3 filaru skupiła się na współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.

Do innych postanowień należą:

• Włączenie współpracy w ramach porozumienia z Schengen w ramy UE i WE

• Wprowadzenie mechanizmów „ściślejszej współpracy” - większość państw członkowskich mogła wykorzystać struktury WE do nawiązania bliższej współpracy, pod warunkiem spełnienia kilku ograniczeń, m.in. otwartości takiej współpracy dla wszystkich członkowskich;

• Zmniejszenie zróżnicowania w UE poprzez odrzucenie prawa Wielkiej Brytanii do wyłączenia jej z polityki społecznej(przyznane w Maastricht) i zwiększenie prawa kompetencji UE w zakresie polityki społecznej

• W ramach reformy 2 filaru państwa członkowskie odrzuciły w Amsterdamie propozycję uwspólnotowienia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, opowiadając się za zachowaniem struktur międzyrządowych, czyli również struktury filarowej UE;

• Większą konsekwencję na poziomie unijnym starano się osiągnąć poprzez większe zaangażowanie Rady Europejskiej, utworzenie urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii Europejskiej do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, próby opracowania strategii długoterminowej, stworzenie jednostki zajmującej się planowaniem polityki i ostrzeganiem;

• Głosowanie jednomyślne zostało zastąpione głosowaniem większością kwalifikowaną w 19 przypadkach

• Wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego - liczbę miejsc wyznaczono na 700 posłów, procedury zgody i współdecydowania rozszerzono na nowe i niektóre stare postanowienia, zwiększając tym samym rolę PE

• Uproszczenie traktatów założycielskich - wprowadzenie jednolitej liczbowej numeracji TWE i TUE.