22. RELACJE UE – ROSJA
Droga do zbliżenia i współdziałania
W czasach zimnej wojny ZSRR traktował WE jako niesamodzielny ośrodek ideologicznej i gospodarczej dywersji USA w walce z blokiem wschodnim. Przejawem ocieplenia stosunków między podmiotami było uznanie przez WE, RWPG i nawiązanie między nimi stosunków 25 czerwca 1988 r., co skutkowało podpisaniem z radziecką Moskwą Porozumienia o handlu i współpracy w 1989 r. oraz nawiązaniem stosunków dyplomatycznych. Kolejnym krokiem było zaproponowanie porozumienia o partnerstwie i współpracy. Taki układ zawarto z Rosją w 1994 r., zaś wszedł w życie dopiero w 1997 r. wejście w życie tego poru zmienia dało Rosji dostęp do wewnętrznego rynku UE i dało możliwość monitorowania w niej rozwoju demokracji i ochrony praw człowieka. W odróżnieniu od Układów europejskich, zawartych z państwami Europy Środkowej, nie uwzględniało ono perspektywy członkostwa w UE.
W pierwszej połowie 1999 r. podczas prezydencji niemieckiej sformułowana została „Wspólna strategia wobec Rosji”. Wraz z Porozumieniem o partnerstwie i współpracy stworzyła polityczna podstawę relacji unijno –rosyjskich. W wypowiedzi Rosja zapewniła o powadze, z jaką traktuje UE, i w październiku 1999 r. w Helsinkach przyjęła strategię średniookresową do 2010 r.
Dialog między UE, a Rosją miał na celu rozwój stosunków politycznych i gospodarczych, wspieranie reform prorynkowych, instytucji demokratycznych oraz ochronę praw człowieka. UE i jej poszczególne państwa członkowskie udzieliły Rosji stosownej pomocy w redukcji arsenałów broni masowego rażenia oraz we wzmocnieniu kontroli nad proliferacją technologii i materiałów mogących służyć do rozwoju takich rodzajów uzbrojenia. UE miała udział w nakłonieniu Rosji do ratyfikacji protokołu z Kioto do ramowej konwencji ONZ w sprawie zmian klimatycznych.
W 2003 r. na wspólnym „szczycie” w Rzymie UE i Rosja uznały się za partnerów w sferze bezpieczeństwa i zarządzania kryzysami. Zapowiedziano współdziałanie w dziedzinie obrony cywilnej i wzajemny udział w operacjach kryzysowych. Przyjęto wówczas Wspólną deklarację o wzmocnieniu dialogu i współpracy w sferze politycznej i bezpieczeństwa, wskazując na wolę stworzenia wspólnej przestrzeni bezpieczeństwa. Rosja już wcześniej angażowała się w działalność operacyjną UE, biorąc udział od 1 stycznia 2003 r. w misji policyjnej w Bośni i Hercegowinie oraz w ćwiczeniach unijno-natowskich na rzecz rozwiązania kryzysów.
W 2003 r. Komisja Europejska zaprezentowała Europejską Politykę Sąsiedztwa, w której zaoferowano sąsiadom UE uprzywilejowaną pozycję, opartą na poszanowaniu wspólnych wartości, takich jak demokracja, prawa człowieka, praworządność, zasady wolnego rynku i stały rozwój. Początkowo polityka sąsiedztwa miała obejmować Algierię, Autonomię Palestyńską, Egipt, Izrael, Jordanię, Liban, Libię, Maroko, Syrię, Tunezję, a z państw wschodnioeuropejskich Białoruś, Mołdawię i Ukrainę. W 2004 r. postanowiono włączyć także Armenię, Azerbejdżan i Gruzję.
Rosja zareagowała z rezerwą na Europejską Politykę Sąsiedztwa, podejrzewając UE o ekspansję na obszar WNP ze szkoda dla interesów rosyjskich. Efektem tego stanowiska było wyłączenie Rosji z EPS i skupienie się na wdrażaniu „strategicznego partnerstwa” opartego na czterech przestrzeniach: ekonomicznej, wolności. Bezpieczeństwa i sprawiedliwości, bezpieczeństwa zewnętrznego oraz badań, oświaty i kultury.
Współpraca UE z Rosją obejmuje ok. 20 różnych obszarów, z których najważniejsze dotyczą dialogu energetycznego, sytuacji w Czeczenii, statusu Kosowa oraz normalizacji na pograniczu rosyjsko-gruzińskim. UE prowadzi też dialog z Rosją w sprawie Wymiaru Północnego, sytuacji w obwodzie kaliningradzkim, ochrony środowiska oraz warunków w kwestii jej przyjęcia do Światowej Organizacji Handlu. Prowadzone są tez działania na rzecz nieproliferacji broni masowego rażenia, współpraca w walce z międzynarodowym terroryzmem, kontrola eksportu broni i rozbrojenie.
Unia Europejska i Rosja jako partnerzy i rywale
UE traktuje Rosję jako jednego z najważniejszych sąsiadów. Ma jednak kłopoty z adekwatną oceną realnych możliwości i siły Rosji oraz z określeniem, jakie rosyjskie interesy nie kolidują z interesami zachodnich demokracji. Rosja odwzajemnia się UE, określając ja jako dominującego partnera handlowego i jednego z kluczowych kooperantów politycznych. Oba podmioty tworzą gęstą sieć powiązań, instytucjonalizacji dialogu i współpracy. W odróżnieniu od swoich wschodnioeuropejskich sąsiadów Rosja nie dąży do akcesji unijnej ani też Unia nie oferuje jej perspektywy członkostwa. Aktualna pozostaje natomiast oferta powiązania UE i Rosji strefą wolnego handlu, w ramach której możliwe będą swobodne przepływy towarów, usług, kapitału, a być może także i ludzi.
W założeniach koncepcyjnych obu stron partnerstwo pomiędzy UE, a Rosją opiera się na „wspólnych wartościach, wspólnych interesach i wzajemnym zrozumieniu”. Jest ono jednak ciągle postulatem i stanowi element retoryki politycznej. Na razie stosunki unijno-rosyjskie cechuje zbliżenie deklaratywne, fasadowość i pobożne życzenia.
Ma rację David Clark, brytyjski ekspert, twierdząc, że rozbieżność w sferze aksjologii politycznej i kultury strategicznej pomiędzy UE, a Rosją powoduje, iż odwoływanie się do „wspólnych wartości” przypomina „rozmowę głuchych”.
Rosjanie wychodzą z założenia, że „partnerstwo strategiczne” z UE, które jest ich długofalowym celem, nie wyklucza konkurencji, ani nie zmusza nikogo do postrzegania wszystkich problemów w identyczny sposób. Tym bardziej, że taka wspólnota poglądów nie istnieje także w samej UE. W praktyce za hasłem „strategicznego partnerstwa” kryje się zażarta konkurencja w konkretnych dziedzinach gospodarki. Obaj partnerzy demonstrują niezdolność do sformułowania wspólnych strategicznych celów i zadań, określenia wspólnych wartości, a często nawet realnych interesów.
Jak wskazują autorzy raportu Europejskiej Rady Polityki Zagranicznej, Mark Leonard i Nicu Popescu, dzisiejsza Rosja buduje ideologiczną alternatywę wobec UE, z odmiennym podejściem do suwerenności, użycia siły i budowy ładu międzynarodowego. Według Rosji prawo jest zawsze funkcją potęgi, wraz ze zmianami równowagi sił w stosunkach międzynarodowych zmienia się także jego znaczenie. Rosja rosnąca w potęgę próbuje zatem zmieniać reguły gry z zachodnimi kompaniami naftowymi, podważa porozumienia rozbrojeniowe, a także zasady obrotu dyplomatycznego. Rosjanom zależy na stworzeniu „asymetrycznych współzależności”, które oznaczałyby, że UE bardziej zależałoby na Rosji, szczególnie ze względu na sektor energetyczny, niż odwrotnie.
Rosja podkreśla na każdym kroku, że nie może być traktowana na zasadach „młodszego” partnera. Wyrazem takiej postawy jest wypowiedź Konstantina Kosaczowa, przewodniczącego komitetu Dumy Państwowej ds. międzynarodowych. Jego zdaniem „Rosja, to nie nieśmiały maturzysta, pukający do zamkniętych drzwi <<wyższej uczelni>> Unii Europejskiej, ale dynamicznie rozwijające się i nabierające sił euroazjatyckie mocarstwo, z każdym krokiem bardziej liczące się na arenie międzynarodowej.”
UE, definiując się swoją misję wobec Rosji, akcentują wpływ na jej demokratyzację i upodobnienie do wzorów zachodnich. Rosja zaś broni swej specyfiki i wiele wskazuje na to, że nie zamierza ulegać przykładom płynącym z Zachodu. Rosjanie dalecy są od rezygnacji z suwerenności na rzecz jakiegoś międzynarodowego reżimu ograniczającego ich monopol państwowy na prowadzenie niezależnej polityki wewnętrznej i zagranicznej. Z tych powodów wypowiedziano Traktat o redukcji konwencjonalnych sił zbrojnych w Europie (CFE), przewidujący aktywny monitoring i inspekcje obiektów wojskowych przez zagranicznych obserwatorów. Podobnie zanegowano uprawnienia OBWE w dziedzinie sprawdzania demokratyczności wyborów. Moskwa wzoruje się w pewnym sensie na ChRL, której udaje się łączyć otwartość wobec Zachodu z absolutnym odrzuceniem wszelkich ingerencji w chińską politykę wewnętrzną. Konflikt unijno-rosyjski ma więc charakter ideologiczny.
UE uchodzi za mocarstwo ponadnarodowe, cywilne, legalistyczne, tj. oparte na prawie i instytucjach, a nie na sile. Stanowi typową „soft power”, czyli miękką siłę, dysponującą wpływami ekonomicznymi i kulturowymi. Jest to wizerunek UE kreowany przez nią samą. Tymczasem w odbiorze Rosji stanowi ona coraz silniej skonsolidowany blok państw europejskich, który pod hasłami integracji gospodarczej dokonuje ekspansji geopolitycznej na wschodzie Europy wyłączając kolejno spod rosyjskich wpływów państwa Europy Środkowej, republiki bałtyckie, wreszcie Gruzję , Ukrainę i Mołdawię, roztaczając nad tymi ostatnim i politykę „nowego sąsiedztwa”.
Dynamika współpracy unijno-rosyjskiej
Rosja w pierwszych latach niepodległości nie odgrywała większej roli w rozwiązywaniu problemów międzynarodowych (konflikt bałkański, bliskowschodni). Pogrążona w społeczno-ekonomicznym kryzysie , borykająca się z tendencjami odśrodkowymi, których najbardziej tragicznym przejawem był konflikt czeczeński, Rosja oddała inicjatywę Zachodowi. Szukała drogi wyjścia z cywilizacyjnej zapaści, godząc się na reguły gry, w których tworzeniu nie brała udziału. W ostatnich kilku latach, odnoszących się głównie do drugiej kadencji rządów Władimira Putina, Rosja odzyskała pozycje państwa rozgrywającego w stosunkach z UE. Poprawa stanu gospodarki, w dużej mierze spowodowana wzrostem cen surowców energetycznych, uniezależniła Rosję od pomocy zewnętrznej.
Rosja nie jest zainteresowana tworzeniem skutecznego systemu bezpieczeństwa w Europie z udziałem samych Europejczyków. Dlatego pozytywnie odnosiła się do WPZiB i EPBiO. Jest gotowa do współpracy instytucjonalnej, pod warunkiem, że będzie mieć swobodę w prowadzeniu własnej polityki wobec „bliskiej zagranicy.”
UE rywalizuje z Rosja na Bałkanach. Najbardziej kontrowersyjnym projektem stała się niepodległość Kosowa. Przy niechęci Rosji do powstania nowego państwa kosztem popieranej przez nią Serbii trudno utrzymać UE inicjatywę i obejść się bez kosztów podejmowanych decyzji. UE jest jednym z najważniejszych partnerów gospodarczych Rosji. Przypada na nią ponad 60% obrotów rosyjskiego handlu zagranicznego. Udział Rosji w obrocie handlowym UE stanowi kwotę około dziesięciokrotnie mniejszą, co oznacza ogromną asymetrię ilościową. Z kolei dysproporcje jakościowe znajdują odbicie w niekorzystnej strukturze wzajemnego handlu – eksport rosyjski opiera się przede wszystkim na surowcach energetycznych, zaś import obejmuje towary wysoko przetworzone i nowoczesne technologie.
Długo trzeba było czekać, by na Zachodzie zrozumiano, że Rosja liczy się z Europą jedynie wówczas, gdy ta pozostaje zjednoczona. Dlatego zwłaszcza w dziedzinie polityki energetycznej wszystkie państwa UE postanowiły stworzyć wspólny front, inicjując formalnie na szczycie unijno-rosyjskim w Paryżu w 2000 r. dialog energetyczny. Szczyt unijno-rosyjski 18 maja 2007 r. W Samarze i unijny w czerwcu 2007 r. W Brukseli dowiódł solidarnej postawy UE, co mogło uspokoić rządy nowych państw członkowskich, w tym, przede wszystkim Polski.
UE oczekuje od Rosji w głównej mierze przejrzystości i pewności, jeśli chodzi o dostawy surowców energetycznych. Nalega na włączenie nie tylko zasad, ale i praktycznych rozwiązań „Europejskiej karty energetycznej” do nowego Porozumienia o partnerstwie strategicznym z Rosją. Rosja zaś sprzeciwia się tym postanowieniom Karty, które są dla niej niekorzystne. Na specjalnym szczycie w Lahti w 2006 r. Wytknięto Rosji brak ratyfikacji Karty, a co za tym idzie brak gwarancji dostaw gazu oraz odmawianie licencji na jego eksploatację firmom zachodnim. Z kolei Rosjanie mają pretensje do UE, a zwłaszcza do Niemiec, że nie podejmują na tyle aktywnych kroków, aby przełamać opór państw mających zastrzeżenia do rosyjsko-niemieckiego gazociągu Nord Stream przez Bałtyk.
Unijna polityka wschodnia i rola Polski
Europa wydaje się być podzielona względem polityki unijnej wobec Rosji. Za raportem Europejskiej Rady Polityki Zagranicznej można przywołać ich podział na:
państwa odgrywające rolę koni trojańskich (Cypr i Grecja), broniących często rosyjskich interesów w ramach UE;
strategicznych partnerów (Francja, Niemcy, Włochy, Hiszpania), mających „specjalne stosunki” z Rosją, sporadycznie zakłócających wspólną politykę unijną;
przyjaznych pragmatyków (Austria, Belgia, Bułgaria, Finlandia, Węgry, Luksemburg, Malta, Portugalia, Słowacja i Słowenia), utrzymujących dobre stosunki z Rosją i przedkładających interesy gospodarcze nad polityczne;
chłodnych pragmatyków (Czechy, Dania, Estonia, Irlandia, Litwa, Holandia, Rumunia, Szwecja i Wielka Brytania), podobnych w sprawach gospodarczych do poprzedniej grupy, ale bardziej odważnych w formułowaniu krytycznych ocen wobec Rosji, na przykład za naruszanie praw człowieka;
nowych bojowników zimnej wojny (Litwa i Polska), wrogo usposobionych do Rosji.
Autorzy przywołanego raportu skwapliwie konstatują, że zarówno „bojownicy” jak i „konie trojańskie” nie mają de facto wpływu na politykę UE wobec Rosji.
Konflikt rosyjsko-gruziński ujawnił dotkliwy brak przemyślanej strategii Zachodu wobec Rosji, silniejszej i bogatszej niż 10 lat temu. Obecnie można zauważyć trzy tendencje w polityce zachodniej wobec Kremla:
amerykańską – konfrontacyjną i rywalizacyjną
francusko-niemiecką – pragmatyczną, zwłaszcza ze względu na interesy i powiązania gospodarcze
podejście nowych członków struktur zachodnich z dawnej Europy Wschodniej – usposobionych do Rosji wojowniczo, operujących tonem oskarżycielskim, dalekich od gotowości do układnej współpracy.
Być może ten brak spójnej strategii Zachodu wobec Rosji, a także akcent na jej izolowanie i powstrzymywanie, zamiast usilnego i żmudnego włączania jej do struktur euroatlantyckich grożą powrotem stosunków Zachodu z Rosją do logiki zimnowojennej rywalizacji.
W tym kontekście Rosjanie przypisują stronie polskiej złamanie żelaznej zasady unijnej solidarności, oskarżając ja o obarczanie ogólnounijnej agendy problemami mającymi charakter wyłącznie stosunków dwustronnych, co postawiło Komisję Europejska w niezręcznej sytuacji. Polityka unijna, która ulega fobiom i uprzedzeniom poszczególnych członków UE, jest samobójcza z punktu widzenia starań UE o utrzymanie znaczącej pozycji w systemie stosunków międzynarodowych.
Mimo dużego zróżnicowania w UE dominują dwa podejścia do Rosji. Jedno z nich stawia na powolne włączanie jej w procesy integracyjne poprzez instytucjonalizację więzi, oplatanie rosyjskiego „niedźwiedzia” wieloma trwałymi współzależnościami, które w dłuższej perspektywie uczynią Rosję nieodłącznym elementem wspólnoty europejskiej. Drugie podejście ma wyraźnie konfrontacyjny charakter. Jego zwolennicy traktują Rosję jako źródło zagrożeń, a agresja przeciwko Gruzji jest tego doskonałym potwierdzeniem. Postulują konsolidację działań na rzecz „miękkiego powstrzymywania” (budowa tarcz antyrakietowych, wyproszenie Rosji z G-8, przyjęcie Gruzji do NATO, wspieranie antyrosyjskich tendencji w bliskiej zagranicy, ograniczenie Rosji dostępu do europejskiego sektora energetycznego). Nie brakuje głosów, aby Zachód pozbył się złudzeń co do rozwoju demokracji w Rosji.
Unijna polityka wschodnia odnosi się obecnie do tych państw Europy Wschodniej, które pozostają z Unią w określonych relacjach, bez możliwości uzyskania w najbliższej przyszłości członkostwa. Chodzi przede wszystkim o Rosję, Ukrainę i Białoruś.
UE choć nie utrzymuje praktycznie żadnych stosunków z Białorusią, deklaruje zainteresowanie tym państwem ze względu na jego ważną pozycje geopolityczną. Przez terytorium Białorusi przebiegają rurociągi transportujące rosyjski gaz i ropę naftową na zachód Europy. Republika ta pozostaje też w ścisłych związkach z Federacją Rosyjską, dlatego losy demokratyzacji Białorusi zależą w dużej mierze od woli Moskwy w tym względzie.
Także na Ukrainę UE spogląda przez pryzmat relacji z Rosją. Mimo szczególnego znaczenia geopolitycznego unijne preferencje wobec Kijowa nie spowodowały znaczącego przewartościowania, które zaowocowałoby otwarciem się na Ukrainę. Przełomem w postrzeganiu państwa ukraińskiego przez UE była najpierw pomarańczowa rewolucja, a następnie konflikt gazowy między Rosją a Ukrainą w styczniu 2006 r. W państwach unijnych dostrzeżono wtedy, że bez Ukrainy nie da się zapewnić stabilnych dostaw surowców energetycznych z Rosji.
Konsolidacji unijnej polityki wschodniej ma służyć inicjatywa powołania Wschodniego Partnerstwa, którą Polska wraz ze Szwecją przedstawiła w 2008 r. Na szczycie w Brukseli. Jej istota jest zacieśnienie współpracy UE z pięcioma państwami Europy Wschodniej: Ukrainą, Mołdawią, Gruzją, Armenia i Azerbejdżanem.
Obecnie na porządku dnia staje kwestia rozmów o nowym traktacie UE - Rosja. Polska, która w 2005 r. Zablokowała zablokowała rozmowy unijno – rosyjskie o nowej umowie, naciska, aby Rosja zobowiązała się do przestrzegania tych samych zasad, jakie zostały zapisane w traktacie „Europejskiej karty energetycznej” z 1994 r. Rosja podpisała kartę, lecz nigdy jej nie ratyfikowała. Polski rząd wzywa UE do uzyskania w negocjacjach z Rosją warunków handlu nośnikami energii zapewniających całej Unii bezpieczeństwo dostaw i sprzyjających większej solidarności w kwestiach energetycznych. Dla Rosji Polska ma istotne znaczenie ze względu na położenie geograficzne. Może ona połączyć dwa polityczno-geograficzne regiony Europy Środkowej i państw bałtyckich. Zdaniem obserwatorów poprawa stosunków polsko-rosyjskich może być kluczem do normalizacji relacji rosyjsko-litewskich, rosyjsko-łotewskich i rosyjsko-estońskich. W wyniku doświadczeń pomarańczowej rewolucji na Ukrainie Rosjanie przekonali się, że Polska ma strategiczne znaczenie, zarówno jeśli chodzi o oddziaływanie UE na wschód, jak i w procesie ustalania warunków współpracy pomiędzy Rosją a UE. Normalizacja stosunków z Polską może się także przyczynić do rozwiązania najważniejszych problemów geopolitycznych między Rosją a Zachodem.
Warto zauważyć, że polska polityka wschodnia roi się od paradoksów, które biorą swój początek z błędów w polityce energetycznej, popełnianych przez kolejne rządy w latach dziewięćdziesiątych XX w. Gdy ze strony Rosji pojawiały się oferty, żeby Polska stała się głównym krajem tranzytowym dla rosyjskiego gazu, rządy te w imię politycznej solidarności z Ukrainą nie godziły się na jej pominięcie. Dlatego tez doszło do zawarcia rosyjsko-niemieckiego kontraktu w sprawie budowy gazociągu na dnie Bałtyku, protesty Polski były niezrozumiałe zarówno dla Niemiec, jak i Rosji. Sprawa gazociągu pokazała rozbieżności interesów pomiędzy państwami członkowskimi. Ujawniła też słabość polskiej dyplomacji, która nie potrafiła ani inwestycji zapobiec, ani się w nią włączyć.
Polska nie może ignorować roli Rosji w regionie Europy Wschodniej. Wszelkie inicjatywy, mające na celu wciąganie kolejnych państw wschodnioeuropejskich do systemu zachodniego, muszą uwzględniać rolę tego państwa jako konstruktywnego partnera, nie zaś spychać je na margines i przyczyniać się do pogłębiania poimperialnej frustracji.
Podsumowanie
Partnerstwo UE z Rosją musi opierać się na takich samych zasadach jak integracja wewnątrzunijna. To wymaga określenia współzależności bazujących na stabilnych regułach gry, transparentności i symetryczności wzajemnych oddziaływań oraz na konsensusie. Warunkiem powodzenia takiej strategii Est przede wszystkim jedność państw członkowskich UE w ich podejściu do Rosji.
Podstawowym źródłem konfrontacji między Rosją, a UE nie jest obecnie ani konflikt interesów, ani konflikt wartości, lecz nieprzystawalność polityczna. UE i Rosję dzielą zasadnicze różnice w percepcji, aspiracjach i motywach działania. Towarzyszy im brak zaufania i rozczarowanie. Strony nie szczędzą sobie nawzajem krytyki, ale jednocześnie dążą do wzbogacania dialogu i intensyfikowania współpracy w wielu kluczowych sferach. Pomiędzy UE, a Rosją istnieją rozmaite rozbieżności, ale najważniejsze jest uzmysławianie sobie ich współzależności w różnych dziedzinach gospodarki i polityki. Przeważają więc rozwiązania pragmatyczne, mające na celu realizację interesów stron, zgodnie z bieżącą koniunkturą międzynarodową.
Dla obu stron najlepszym rozwiązaniem wydaje się być odejście od praktyki angażowania się w mega projekty w stylu czterech wspólnych przestrzeni, które mimo atrakcyjnego brzmienia mają małe szanse realizacji. Realne jest natomiast doskonalenie realizowanych przedsięwzięć, bez stwarzania wrażenia, iż Rosja jest przedmiotem unijnych inspekcji i instrukcji.
Rosja i Europa mają uzupełniające się gospodarki. Z jednej strony bogactwo surowców i przestrzeń, z drugiej – wysoki poziom techniki, kapitał i wiedza. To modelowe wręcz warunki do korzystnej współpracy. Rosja jest co najmniej w tym samym stopniu uzależniona od Europy, co Europa od Rosji. Europa potrzebuje ropy i gazu, ale Rosja ma niewielkie możliwości sprzedaży tych surowców poza europejski kontynent.
Relacje unijno-rosyjskie można więc określić mianem ostrożnej bądź powściągliwej przyjaźni. Brakuje w niej wprawdzie wzajemnego zaufania, ale bez pozytywnego nastawienia stron wobec siebie rozwiązanie wielu problemów międzynarodowych byłoby niemożliwe.