2. Demokracja przedstawicielska

a) Pojęcie reprezentacji

W państwach, w których podmiotem suwerenności jest monarcha, trudno mówić o reprezentacji we współczesnym tego słowa znaczeniu. Monarcha wprawdzie miał reprezentować ogólne dobro całego królestwa, lecz w zasadzie „reprezentował sam siebie". Nawet jeśli tworzył jakieś organy, których członkowie pochodzili z różnych grup społecznych, to miały one jedynie charakter doradczy. Pojawienie się angielskiej koncepcji „króla w parlamencie" i postawienie tych dwu sprzężonych ze sobą organów na szczycie systemu władzy państwowej zmieniało bardzo wiele. Choć bowiem istotą reprezentacji w feudalnej Anglii nie było pełnomocnictwo udzielone reprezentantowi przez reprezentowanych, lecz tożsamość prawna reprezentantów z reprezentowanymi, to jednak uczynienie najwyższym organem w

państwie parlamentu (monarcha. Izba Lordów, Izba Gmin), jako organu reprezentacyjnego, w którym decyzja zapada za zgodą i przy współ-udziale reprezentantów, czyni z działań przedstawicieli (jeszcze) przywilejów stanowych działania o charakterze reprezentacji politycznej.

We współczesnym państwie podmiotem suwerenności jest z reguły lud (naród), a zatem podmiot zbiorowy. I choć zauważono, że suweren może korzystać ze swych prerogatyw także bezpośrednio, trzeba zdać sobie sprawę, iż państwo to organizacja polityczna, rozprzestrzeniająca się na znacznym terytorium i obejmująca dużą liczbę ludności. Poza tym rozrost zadań państwa i konieczność stałego ich rozwiązywania komplikuje w niesłychanym stopniu proces rządzenia. Zapewnienie więc bezpośredniego udziału nawet większości obywateli w rozstrzyganiu problemów związanych z wykonywaniem władzy państwowej napotyka tak wielkie trudności, iż regułą piastowania władzy przez suwerena stała się zasada sprawowania jej przez przedstawicieli. Na tym tle powstało wiele teorii, których zadaniem było wyjaśnienie stosunku między reprezentantami a suwerenem i określenie jego istoty. Daje się wśród nich zauważyć trzy główne nurty:

l. Teoria przeniesienia

Upatruje istotę reprezentacji w przeniesieniu przez suwerena jego praw na przedstawicieli. Idea ta pojawia się w konsekwencjach monarchicznych, według których wielość osób żyjących w państwie staje się jedną osobą, reprezentowaną przez monarchę. Bez niego lud byłby -jak to określił Hegel - „bezkształtną masą".

W okresie rewolucji francuskiej powstała, rozwijana także w latach następnych, koncepcja reprezentacji ludowej, w myśl której stan trzeci i jego przedstawiciele stanowili ucieleśnienie całego ludu jako jedności politycznej. Zgromadzenie Ustawodawcze działało - według Sieyesa - „nie na podstawie naturalnej woli swoich członków, ale reprezentując i tworząc wolę powszechną". Deputowany nie był już, jak w zgromadzeniach stanowych, posłańcem swoich wyborców i nie wiązały go ich wskazówki. Konsekwencją tego było odrzucenie mandatu impera-tywnego i przyjęcie mandatu wolnego. Francuski konstytucjonalista Adhemar Esmain tłumaczył to w sposób następujący: „deputowani nie są zwyczajnymi delegatami lub mandatariuszami wyborców albo narodu; są oni legalnymi przedstawicielami narodu, który na pewien czas, w pewnym zakresie przeniósł na nich swoje prawa". Wyborcy w okresie między kolejnymi wyborami nie mogą wpływać na decyzje przedstawicieli. Ci, podejmując uchwały w imieniu narodu, są niezależni. Nie oznacza to jednak, że nie zachodzą związki między suwerenem a przedstawicielami, którzy mają odzwierciedlać wolę ludu (narodu), reprezentować jego interesy i dobro publiczne. Sprawowanie przez nich władzy jest ograniczone czasowo i oparte na zasadzie wzajemnego zaufania między nimi a suwerenem.

Należy dodać, że w tym nurcie teorii reprezentacji akcentuje się, zorientowane na zapewnienie jedności działań reprezentantów i ludu, pojęcie identyczności woli obu podmiotów.

W omawianej grupie teorii mieszczą się również poglądy niemieckiego filozofa Gerharda Leibholza. Według niego „do istoty reprezentacji należy, aby coś co nie jest obecne, stało się rzeczywiste. Jej specyficzna funkcja dialektyczna przejawia się w tym, że coś jest tu

zarazem nieobecne i aktualnie istniejące". Lud traktowany jest tu jako coś metafizycznego - są to pokolenia przeszłe, teraźniejsze i przyszłe. Dopiero reprezentanci, na których przeniósł on swoje prawa, czynią, iż staje się on bytem realnym. Leibholz podkreśla przy tym dualizm, jaki zachodzi między reprezentantami a ludem i twierdzi, że nie można mówić o identyczności obu bytów.

2. Teorie pełnomocnictwa

Przedstawiciele tego nurtu traktują reprezentację jako pełnomocnictwo. Rzadkie są w jego ramach teorie nawiązujące do cywilnoprawnej konstrukcji pełnomocnictwa. Częściej uważa się, że ma ono charakter szczególny. Reprezentant działa w ramach mandatu i zastępuje suwerena w sprawowaniu władzy. Przedstawiciel zostaje wprawdzie wybrany przez określonych wyborców, ale służy całemu zbiorowemu podmiotowi suwerenności. Wskazówki wyborców nie wiążą go więc i nie ma tu analogii - według Edmunda Burkę'a - z cywil-noprawną konstrukcją przedstawicielstwa. Reprezentanci otrzymują ogólne, czasowo ograniczone, pełnomocnictwo do działania w imieniu suwerena.

W należących do tej grupy teorii anglosaskich koncepcjach reprezentacji zgromadzenie przedstawicielskie traktowane jest jako samodzielny organ wyrażający wolę suwerena (Locke, Burke). Zakłada się, że każdy członek ludu jest przez reprezentację obecny w parlamencie.

3. Teoria marksistowska

W myśl tej teorii suweren powołując przedstawicieli nie rezygnuje ze swej władzy w okresie trwania ich pełnomocnictw. Przedstawiciele, decydując w imieniu ludu, nie są niezależni, lecz przeciwnie - są przed nim odpowiedzialni i mogą być przez niego odwołani, gdy utracą jego zaufanie.

Charakterystyczny dla omawianej koncepcji jest wieloszczeblowy, hierarchicznie zbudowany system organów przedstawicielskich. Umożliwić ma on reprezentantom suwerena podejmowanie decyzji nie tylko o znaczeniu ogólnopaństwowym.

W doktrynie prawa konstytucyjnego można spotkać poglądy autorów, uważających reprezentację za zaprzeczenie idei i istoty demokracji. Prawie wszyscy oni, mimo stosowania bardzo różnorodnej argumentacji, odwołują się jednak do filozofii Jana Jakuba Rousseau. Był on zdecydowanym przeciwnikiem przedstawicielskiej formy rządów. Istotną treścią suwerenności ludu bowiem była - według niego -wyłączność prawodawcza. Lud zachowuje swoją wolność tylko wtedy, gdy słucha samego siebie, a zatem „lud poddany prawom powinien być ich twórcą". Gdy prawa stanowią pełnomocnicy (przedstawiciele), a nie „lud we własnej osobie", prawa te przestają obowiązywać, gdyż nie wyrażają woli powszechnej.

W literaturze można spotkać bardzo zróżnicowane definiowanie pojęcia reprezentacji. Jedni autorzy uważają, iż oznacza ona sprawowanie władzy przez suwerena. Inni rozumieją przez nią stosunek między przedstawicielami a suwerenem. W myśli anglosaskiej pojęcie reprezentacji (representative government) utożsamiane jest z demokratyczną formą rządów. W bardziej rozbudowanych definicjach reprezentacja, to prawnie legitymowane wykonywanie funkcji wła-dzy państwowej w imieniu zbiorowego podmiotu suwerenności przez konstytucyjnie określone organy państwowe.

b) Partie polityczne

Właściwie funkcjonująca demokracja przedstawicielska powinna zapewnić reprezentowanie ważniejszych poglądów, występujących wśród członków zbiorowego podmiotu suwerenności, ułatwić równowagę między różnymi grupami i powołać efektywnie działający organ wykonawczy, realizujący podjęte przez przedstawicieli suwerena decyzje. Działalność wielkich grup ludzkich ma jednak strukturę oligarchiczną, tj. organizowanie społeczeństwa dokonuje się za pośrednictwem węższych grup ludzkich (elit). Współcześnie wypełnianie tych zadań, przede wszystkim w sferze politycznej, dokonuje się przy udziale partii politycznych. Uczestniczą one w decydujący sposób w kształtowaniu polityki państwa, lecz pewną rolę odgrywają tu także inne organizacje społeczne, np. związki zawodowe, związki pracodawców, zrzeszenia gospodarcze, związki religijne itp.

W doktrynie prawa konstytucyjnego spotkać można poglądy, których treścią jest negowanie konieczności istnienia partii politycznych. Były one szczególnie częste przed powstaniem współczesnego parlamentaryzmu lub w pierwszym okresie jego istnienia (np. poglądy Hobbesa i Hume'a). Przypomnieć też można stanowisko Rousseau, który negatywnie oceniał wszelkie ciała i organizacje „pośredniczące", ponieważ deformują one wolę powszechną i w ten sposób zniekształcają również proces realizacji zasady suwerenności ludu.

Większość autorów uznaje jednak nie tylko możliwość, ale nawet niezbędność istnienia partii politycznych (np. Burdeau, Duverger, Leibholz, Kelsen). Ogólnie akceptowana jest obecnie teza, że istota partii politycznych przejawia się w tworzeniu warunków do funkcjonowania demokracji parlamentarnej i służeniu artykulacji poglądów społecznych. Stanowisko to potwierdziła ewolucja stosunków politycznych w poszczególnych krajach.

Pojęcie partii politycznej i systemu partyjnego

Mimo że w literaturze można spotkać wiele odmiennych prób definiowania partii politycznej, powszechnie zwraca się uwagę na następujące jej cechy:

1) jest organizacją zrzeszającą swych członków na zasadzie dobrowolności;

2) ma określony program działania;

3) dąży do realizacji tego programu przez zdobycie i wykonywanie władzy państwowej lub co najmniej przez uzyskanie wpływu na podejmowanie decyzji państwowych.

Zwracając uwagę na charakter partii jako organizacji, należy podkreślić przede wszystkim tę jej cechę, którą określa się najczęściej jako tzw. zdolność do trwania, a która jest konsekwencją pewnej formalnej struktury organizacyjnej (tj. ustalenia choćby minimalnego podziału ról w obrębie organizacji oraz procedury postępowania przy podejmowaniu najważniejszych decyzji), a także odpowiednio dużej bazy członkowskiej (tzn. by więzi między członkami partii nie były tylko więziami natury osobistej).

U podstaw programu partii leży zazwyczaj ideologia (niemożliwe jest chyba znalezienie partii politycznej pozbawionej ideologii), jednakże stopień jego ideologizacji jest bardzo nierówny i wykazuje raczej tendencje spadkowe, a to ze względu na chęć pozyskania maksymalnej liczby wyborców z różnych grup społecznych. Program ten nie musi być rozbudowany ani konkretny, ani nawet racjonalny - wystarczy jeżeli formułuje jakieś cele, które mogą nakłaniać do przystąpienia do partii i do ich realizacji.

Wielu lewicowych (a przede wszystkim marksistowskich) autorów eksponuje w pojęciu partii element reprezentowania i realizacji przez partię interesów określonych grup społecznych (Masowość partii), tzn. szukają one odpowiedzi na pytania: jaka jest baza społeczna działalności danej partii (członkowie jakich warstw czy klas wchodzą w jej skład) oraz (i to jest dla nich pytanie zasadnicze): czyim interesom obiektywnie służy działalność tej partii. Naszym zdaniem jednak, choć oczywiście nie da się wykluczyć owej roli realizatora interesów, funkcją rzeczywiście spełnianą przez partie polityczne w państwie demokratycznym jest integracja społeczna, a poza tym ewolucja partii politycznych zdaje się

wskazywać na zacieranie się w ich działalności pierwiastków stratyfikacji klasowej.

Pod pojęciem partii politycznej należy więc rozumieć organizację zrzeszającą swoich członków na zasadach dobrowolności, mającą określony program polityczny i dążącą do jego realizacji przez zdobycie i wykonywanie władzy państwowej lub co najmniej przez uzyskanie wpływu na ośrodki podejmujące decyzje państwowe.

Stosownie do trzech wymienionych wcześniej elementów pojęcia partii politycznych można dokonywać ich klasyfikacji. Biorąc za punkt wyjścia kryterium organizacyjne, wyróżnia się dwa odrębne podziały partii. W pierwszym z nich zwraca się uwagę na zależności jednostek organizacyjnych wewnątrz struktury partyjnej. Na tej podstawie mówić można o:

1) partiach opartych na zasadzie wewnętrznej demokracji, które cechuje m. in. autonomia organizacji terytorialnych i pozostawianie w gestii jednostek niższych ważnych decyzji politycznych. W niektórych partiach, szczególnie w państwach związkowych, autonomia jednostek terytorialnych jest tak duża, że mówi się nawet o federalizacji partii. Większość partii dopuszcza frakcyjność, ale tylko wyjątkowo spotyka się organizacyjne gwarantowanie praw opozycji wewnątrzpartyjnej. Zdarza się także wyposażenie jednostek niższego szczebla w prawo wysuwania kandydatów do stanowisk przedstawicielskich w drodze prawyborów. Termin ten oznacza wybory kandydatów do organów przedstawicielskich z ramienia danej partii, dokonywane przez jej członków. W przypadku okręgów wielomandatowych decydują oni też o kolejności kandydatów na listach wyborczych.

2) partiach scentralizowanych, w których władza skupiona jest w rękach instancji ogólnokrajowych (centralnych), struktura partii jest silnie zhierarchizowana, a jednostki niższe, zwłaszcza lokalne, są pozbawione samodzielności.

W drugiej z omawianych klasyfikacji kryterium podziału stanowi zasięg bazy członkowskiej i jej zorganizowanie. Wyróżnia się tu:

1) partie kadrowe składające się z niewielu członków zorganizowanych wokół aparatu partyjnego, który kieruje ich działalnością. Duverger określa te partie mianem „partii notabli"; spotyka się jednak stwierdzenia, że partie kadrowe to te, które zrzeszają niewielki procent swoich wyborców (w praktyce oba kryteria mogą się pokrywać).

2) partie masowe, które dążą do objęcia swoim zasięgiem możliwie największej liczby osób. Opierają się w tym celu na odpowiedniej strukturze organizacyjnej, obliczonej na przyjęcie ogromnych rzesz członkowskich oraz tworzą różnego typu

organizacje afiliowane, np. młodzieżowe, kobiece, zawodowe. W innym znaczeniu partia masowa to partia zrzeszająca duży odsetek swoich wyborców.

Według charakteru i treści programu możemy podzielić partie dwojako. Z jednej strony da się wyróżnić (Max Weber):

1) partie patronażu, których działalność nakierowana jest na zdobycie władzy dla przywódcy i „obsadzenie stanowisk państwowych przez jej sztab";

2) partie interesu, których program świadomie wytycza określone interesy grup społecznych stanowiących ich bazę (np. klasa społeczna, mniejszość narodowa) i które dążą do realizacji tych interesów;

3) partie światopoglądowe nastawione na „abstrakcyjne zasady", tzn. których programy zbudowane są na podstawie określonego światopoglądu religijnego, filozoficznego, ideologicznego i które dążą do realizacji wypływającego z niego modelu ustrojowego.

Z drugiej zaś strony możemy mówić o:

1) partiach rewolucyjnych, których program formułuje zadanie całkowitej zmiany istniejącego ustroju państwowego;

2) partiach reformistycznych, których program określa niezbędne - ich zdaniem - reformy istniejącego ustroju państwowego,

3) partiach zachowawczych, które głoszą konieczność zachowania zasadniczo nie zmienionych stosunków społecznych i politycznych.

Na podstawie tego samego kryterium Walter Jellinek opracował typologię partii nieco odmienną, wyróżniając partie: rewolucyjne, reformistyczne, konserwatywne i reakcyjne. Znaczenie terminów „rewolucyjna" i „reformistyczna" jest bardzo podobne, jak w poprzednim podziale, pojęcie „partia konserwatywna" odpowiada pojęciu „partii zachowawczej" z poprzedniej typologii, partia reakcyjna natomiast, to partia, która zmierza do przywrócenia przeszłego ustroju państwowego lub też, akceptując ustrój istniejący, dąży do regresu w poszczególnych dziedzinach stosunków politycznych czy społecznych.

Biorąc pod uwagę wpływ partii politycznych na podejmowanie decyzji państwowych, wskazać można na dwa ich rodzaje:

1) partie rządzące, które uczestniczą bezpośrednio w procesie sprawowania władzy, czy to samodzielnie podejmując decyzje państwowe, czy też w koalicji z innymi partiami;

2) partie opozycyjne - nie mające bezpośredniego wpływu na podejmowanie i realizację decyzji państwowych, występujące przeciwko polityce prowadzonej przez rząd. Wyróżnia się opozycję parlamentarną i pozaparlamentarną. Opozycja parlamentarna obejmuje partie polityczne, których przedstawiciele zasiadają w parlamencie i na jego forum, krytykując politykę rządu oraz głosując przeciwko projektom aktów prawnych zgłoszonych przez rząd albo partie go popierające, dążą do realizacji programów własnych partii. W niektórych krajach (np. Wielka Brytania) najliczniejsza partia opozycyjna (opozycja Jej Królewskiej Mości) ma określone ustawowo specjalne uprawnienia w procedurze parlamentarnej, a jej przywódca pobiera pensję ze skarbu państwa. Opozycja pozaparlamentarna obejmuje partie polityczne i inne siły polityczne, które nie mają własnej reprezentacji w parlamencie, a swój sprzeciw wobec polityki rządu manifestują w środkach masowego przekazu, organizując demonstracje i inne formy protestu (np. blokady dróg), starając się w ten sposób doprowadzić do realizacji własnych celów politycznych.

Partie polityczne nie działają w izolacji. Istnieją i funkcjonują oprócz nich jeszcze inne organizacje polityczne (społeczno-polityczne), grupy nacisku, cały mechanizm państwowy. Wszystkie te elementy składają się na system polityczny państwa. Pojęcie to jest często utożsamiane z pojęciem systemu partyjnego. Dla nas jednak system partyjny to układ stosunków między legalnie działającymi w danym państwie partiami politycznymi (Maurice Duverger - „formy i warunki koegzystencji wielu partii w danym państwie"). Wśród wielu istniejących klasyfikacji systemów partyjnych ogólnie przyjęta jest klasyfikacja dokonana według

kryterium realnej możliwości zdobycia przez partie (pewną ich liczbę) władzy w państwie. W podziale tym wyróżnia się:

1) System monopartyjny, w którym istnieje tylko jedna partia, samodzielnie sprawująca władzę. Jako że system to całość składająca się z kilku elementów, wielu autorów kwestionuje możność uznania takiej partii za system. W świetle przedstawionej definicji systemu partyjnego na pierwszy rzut oka także trudno przyjąć, że w sytuacji istnienia jednej partii możemy mówić o systemie. Jednak na pewnym szczeblu uogólnienia daje się zmieścić system jednopartyjny w ramach naszej definicji. W sytuacji bowiem, gdy w danym państwie działalność innych partii jest prawnie zakazana, cechą szczególną sytuującą system partyjny w tym kraju jest stosunek partii istniejącej do partii zakazanych, stosunek polegający na wykluczeniu istnienia innych partii. Jeżeli zaś działalność partii jest prawnie dozwolona, lecz nie powstały żadne poza tą jedną, to w takim przypadku można mówić o „potencjalnych" stosunkach partii egzystującej do partii, które mogą zaistnieć, ale na razie nie powstały (Marek Sobolewski). System monopartyjny jest charakterystyczny dla państw totalitarnych, gdzie następuje utożsamienie aparatu partyjnego z państwowym, a także tam, gdzie jest ona funkcjonalnie związana z państwem. Egzemplifikacją tego systemu jest III Rzesza i niektóre państwa „realnego socjalizmu".

2) System dwupartyjny, który cechuje istnienie wielu partii politycznych, ale tylko dwie z nich mają istotne znaczenie polityczne. Oznacza to, że tylko one mają realne szansę zdobycia władzy w państwie i raz jedna, raz druga - stosownie do wyników wyborów - jest partią rządzącą. System ten określa się też mianem systemu dwóch partii dominujących. Występuje on np. w Wielkiej Brytanii i USA.

3) System wielopartyjny, w którym istnieje wiele partii politycznych i żadna z nich nie ma szansy na samodzielne zdobycie władzy w państwie. Charakterystyczne dla tego systemu jest istnienie koalicji, mających na celu nie tylko zwycięstwo w wyborach, ale przede wszystkim współdziałanie różnych partii w sprawowaniu władzy, a także w opozycji. W systemie tym zazwyczaj wyróżnia się dwa podsystemy: wielopartyjny ustabilizowany i nieustabilizowany (rozbicia wielopartyjnego). Cechami różniącymi oba te podsystemy są: stabilizacja rządów zwycięskiej koalicji przez cały okres kadencji i posiadanie przez tę koalicję odpowiedniej większości w parlamencie (brak kryzysów gabinetowych i zmian koalicyjnych), a także istnienie silnej i zwartej opozycji, mającej możność przejęcia władzy w najbliższych wyborach. Obie te cechy odnoszą się do systemu ustabilizowanego (np. RFN, Szwecja, Norwegia), a ich brak pozwala twierdzić, że mamy do czynienia z systemem wielopartyjnym nieustabilizowanym (np. Polska i inne kraje dawnego „bloku wschodniego").

Pewną odmianą tego systemu jest system tzw. partii dominującej. Partią dominującą jest partia, która wyraźnie dystansuje swoich rywali w dłuższym okresie, a jednocześnie identyfikuje się z całością narodu (Duverger). Przykładem partii dominujących mogą być np. partia socjaldemokratyczna w Szwecji (rządząca przez kilkadziesiąt lat), czy partia kongresowa w Indiach.

Nic wspólnego z systemem jednej partii dominującej nie ma tzw. system partii hegemonicznej. Istnieje w nim wprawdzie kilka partii (niektórzy autorzy uznawali, że system monopartyjny typu socjalistycznego jest także systemem partii hegemonicznej), ale tylko

jedna z nich - określana jako kierownicza - ma decydujący wpływ na władzę państwową. Inne partie pozostają w koalicji, na której czele stoi partia kierownicza. Działanie partii opozycyjnych jest zakazane i nie występuje rotacja partii u władzy. System ten występował w Polsce w latach 1948-1989, a także w niektórych innych krajach „realnego socjalizmu". Mimo zewnętrznego podobieństwa do systemu wielopartyjnego jest on w istocie odmianą systemu monopartyjnego. Niekiedy bywa także zaliczany do odrębnych systemów partyjnych.

Funkcje partii politycznych

Do najważniejszych funkcji wypełnianych przez partie należą:

(1) funkcja integracyjna - polega na podejmowaniu przez partie działań na rzecz integracji poglądów politycznych w ramach grup społecznych, w których partie działają oraz na integracji ich zwolenników wokół realizacji sformułowanych przez nie zadań;

(2) funkcja artykulacyjna - polega na artykułowaniu interesów, poglądów i opinii grup społecznych oraz na formułowaniu programu;

(3) funkcja organizacyjna - polega na organizowaniu przez partie określonych grup społecznych na rzecz realizacji ich interesów;

(4) funkcja wyborcza - polega na udziale partii w różnych czynnościach związanych z wyborami (np. na wyłanianiu kandydatów, organizowaniu kampanii wyborczej itp.);

(5) funkcja wyłaniania elit - polega na tworzeniu elit politycznych, w razie zdobycia przez partie władzy są one zdolne do kierowania jej sprawowaniem, gdy natomiast partia jest w opozycji, jej przedstawiciele uczestniczą w pracach organów państwowych (np. organów przedstawicielskich).

Geneza partii politycznych

Genezy partii politycznych można dopatrywać się już w dawnych zgromadzeniach stanowych, których członkowie łączyli się w grupy (koterie) dla uzyskania większego wpływu na decyzje. Owe niejawne kliki i koterie miały z reguły krótkotrwały charakter, pozbawione były programu i struktury organizacyjnej. W XVIII w. w parlamencie angielskim powstały frakcje działające w dłuższym okresie i mające pewien program polityczny - torysi i wigowie. Również we francuskim Zgromadzeniu Narodowym po rewolucji 1789 r. ukształtowały się dwie frakcje o wyraźnie zarysowanym charakterze - radykalni jakobini i umiarkowani żyrondyści.

W wielu krajach pierwotne frakcje parlamentarne przekształciły się w partie polityczne (np. torysi w partię konserwatywną) pod wpływem upowszechniania się prawa wyborczego w XIX w. Zmusiło je to do budowy terytorialnych struktur organizacyjnych, mających rozszerzyć zakres ich oddziaływania i zapewnić im głosy większej liczby wyborców.

Drugim czynnikiem, historycznie wcześniejszym, wpływającym na powstanie partii politycznych był żywiołowy rozwój stowarzyszeń w epoce oświecenia. Miały one zająć miejsce skostniałych i kontrolowanych przez władzę państwową takich organizacji, jak np. gildie i cechy. Tworzono wówczas związki studenckie, koła czytelników określonych gazet lub wydawnictw, związki kulturalne, literackie, kluby polityczne, a nawet organizacje tajne (np. wolnomularze). Wiele wymienionych tu form organizacyjnych przekształciło się później w partie polityczne, co również stymulowane było znoszeniem różnego rodzaju cenzusów wyborczych w XIX w. Istniejące stowarzyszenia, o pierwotnie niepolitycznym charakterze, włączając się do kampanii wyborczych przeradzały się często w partie.

Prawna regulacja działalności partii politycznych

Istnieją dwa podejścia do zagadnienia prawnej regulacji działalności partii politycznych. Jedno z nich zasadza się na traktowaniu partii politycznych tak samo jak różnego rodzaju stowarzyszeń. Oznacza to brak specjalnych aktów prawnych, dotyczących tylko partii, a także pomijanie tej problematyki w konstytucji. Ten stosunek do problemu normowania działalności partii politycznych występował powszechnie w XIX w., aczkolwiek można wskazać na pewne akty prawne, wydawane pod koniec tego stulecia, stanowiące odstępstwo od tej reguły - np. niemiecką ustawę nr 1271 z 1878 r. skierowaną przeciwko partii socjal-demokratycznej.

Drugie podejście charakteryzuje się uznaniem szczególnego charakteru partii politycznych wśród ogółu organizacji społecznych, działających w państwie. Następstwem tego jest umieszczanie w konstytucji postanowień odnoszących się do partii politycznych (np. art. 49 konstytucji włoskiej z 1947 r.; art. 4 konstytucji francuskiej z 1958 r.) lub też wydanie specjalnej ustawy im poświęconej. Współcześnie oba te rozwiązania występują najczęściej łącznie, tzn. problematyka partii politycznych normowana jest zarówno w konstytucji, jak i w ustawie. Objęcie tych zagadnień regulacją prawną nosi nazwę instytucjonalizacji partii politycznych.

Z zasady regulacje prawne dotyczące partii politycznych mają charakter generalny i obowiązują wobec wszystkich partii. Zdarzają się jednak i akty prawne, których adresatem jest tylko jedna partia. Przykładem tego jest wspomniana już niemiecka ustawa nr 1271, a także art. 126 konstytucji ZSRR z 1936 r. i podobne do niego sformułowania w konstytucjach innych państw tzw. realnego socjalizmu, wprowadzające zasadę kierowniczej roli partii komunistycznej.

Akty prawne dotyczące działalności partii w poszczególnych krajach obejmują swym zakresem różne materie. Najczęściej zawierają legalną definicję partii politycznej, określają tryb tworzenia partii, zasady ich udziału w wyborach, zasady organizacji i funkcjonowania partii oraz zasady finansowania ich działalności.

Legalne definicje partii politycznych są ostatnio coraz częstszym zjawiskiem. Nie odbiegają one zasadniczo od przedstawionego pojęcia partii politycznej, jakie wykształcone zostało w doktrynie prawa konstytucyjnego. Wprowadzają jednak czasami dodatkowe elementy rozstrzygające o uznaniu danej organizacji za partię polityczną, np. udział partii w wyborach lub nawet więcej - zdobycie przez nią określonej liczby głosów. Przykładem może być § 2 ust. l RFN-owskiej ustawy o partiach politycznych z 1967 r., który określa partie polityczne jako „stowarzyszenia obywateli, które stale lub w dłuższym okresie biorą udział w kształtowaniu woli politycznej w skali całej federacji lub jednego kraju związkowego i które chcą współdziałać w reprezentowaniu ludu w Niemieckim Parlamencie Związkowym albo w jednym z parlamentów krajowych". Koresponduje z tym następny ustęp tego paragrafu stanowiący, że za partię polityczną nie może być uważane stowarzyszenie, które „przez 6 lat nie bierze udziału w wyborach do Parlamentu Związkowego lub do jednego z parlamentów krajowych i nie wystawia własnej listy". Ustawodawstwo niektórych amerykańskich stanów idzie jeszcze dalej, uznając za partie polityczne tylko takie organizacje, które w wyborach uzyskują określoną liczbę głosów, np. 50 tysięcy w stanie Nowy Jork w wyborach gubernatorskich.

Rozróżniamy trzy typy prawnych regulacji trybu tworzenia partii politycznych. Są to:

l) System koncesyjny.

Polega on na tym, że odpowiedni organ państwowy udziela pozwolenia (koncesji) na działanie partii politycznej, jeśli spełnione zostały określone prawem warunki. System taki istniał np. w Austrii w latach 1945-1949. W doktrynie prawa konstytucyjnego jest on ogólnie uważany za niezgodny z ideami państwa demokratycznego i dopuszczalny jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Podobną zasadę wyraża art. 15 EKPCz.

2) System administracyjny.

Występuje on wówczas, gdy organy administracji państwowej sprawują nadzór nad działalnością partii politycznych na zasadach podobnych, jak w przypadku innych stowarzyszeń.

3) System rejestracyjny.

Uznaje się w nim pełną swobodę tworzenia partii politycznych, które po założeniu zostają zarejestrowane. Odmowa rejestracji może nastąpić z powodów określonych prawem i może zostać zaskarżona. Ostateczne rozstrzygnięcie podejmuje sąd powszechny lub konstytucyjny. Ustrojodawca lub ustawodawca może jednak z góry zakazać tworzenia partii określonego typu (np. art. 9 ust. 2 Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 r.). System ten występuje współcześnie najczęściej.

Pewną odmiennością systemu rejestracyjnego jest system notyfikacyjny, w którym partia polityczna zawiadamia (notyfikuje) właściwy organ państwowy o swoim powstaniu i istnieniu (system ten wprowadziła polska ustawa o partiach politycznych z 1990 r.)

W przepisach dotyczących udziału partii w wyborach przedmiotem regulacji jest zwykle tryb wystawiania i zgłaszania kandydatów, zasady prowadzenia kampanii wyborczej, udział przedstawicieli poszczególnych partii politycznych w komisjach wyborczych itp.

W wielu krajach obowiązują przepisy odnoszące się do zasad organizacji i funkcjonowania partii politycznych (np. w RFN, Austrii, Polsce). Zwykle zawierają zakaz formułowania przez partie takich celów, które godziłyby w porządek konstytucyjny i stanowią, że wewnętrzna organizacja partii powinna być oparta na zasadach demokratycznych. Zakazują też tworzenia partyjnych organizacji paramilitarnych oraz określają w zarysie prawa członków partii.

Normy prawne, dotyczące finansowania działalności partii politycznych, z reguły określają źródła, z jakich partie mogą czerpać fundusze, sposób finansowania kampanii wyborczej i ewentualnie zasady, na jakich partie otrzymują środki z budżetu państwa.

Przedstawione rozważania przekonują, że instytucjonalizacja partii politycznych nie oznacza ich monopolu na udział w procesie kształtowania woli państwa. Nie prowadzi także do ograniczania związków partii ze społeczeństwem, wyłączania zasady dobrowolności członkostwa czy też narzucania partiom określonych metod i środków działania. Częstym wyjątkiem w tym zakresie są państwa, w których istnieje system monopartyjny lub system partii hegemonicznej (np. państwa faszystowskie lub tzw. realnego socjalizmu).

c) Grupy (związki) interesów

W wielu współczesnych państwach oprócz partii politycznych istotną rolę w mechanizmie władzy politycznej wypełniają grupy (związki) interesów powstałe dla ochrony określonych interesów ekonomicznych lub zawodowych (np. organizacje pracodawców, związki zawodowe itp.). Starają się one przede wszystkim uzyskać wpływ na proces tworzenia prawa oraz na decyzje podejmowane przez organy państwowe różnych szczebli, zwłaszcza decyzje gospodarcze. Wpływ ten może przybierać wielorakie formy, różne w poszczególnych krajach -np. opiniowanie projektów ustaw, oddziaływanie na opinie publiczną, a w ten sposób na wyborców, uzupełnianie reprezentacji politycznej reprezentacją funkcjonalną, finansowanie kampanii wyborczej. Szersze omawianie tej problematyki nie jest możliwe właśnie ze względu na specyfikę rozwiązań występujących w różnych państwach.

Zakres prawnej instytucjonalizacji grup interesów jest zróżnicowany w krajach, w których one występują. Można tu wyróżnić cztery modele:

(1) grupom interesów brakuje instytucjonalizacji ustawowej, a konstytucja milczy w tym zakresie; mamy tu do czynienia ze zjawiskami i praktyką nieunormowaną prawnie;

(2) konstytucja nie zawiera żadnych przepisów dotyczących grup interesów, a regulacja ustawowa jest fragmentaryczna i zajmuje się przede wszystkim kontrolą działalności grup interesów w procesie tworzenia prawa; przeważa praktyka nie objęta unormowaniem prawnym, ale z reguły w wysokim stopniu zorganizowana (np. w krajach anglosaskich lobbyzm, hearings);

(3) dotycząca grup interesów regulacja konstytucyjna jest fragmentaryczna, rozbudowana jest zaś regulacja ustawowa i podustawowa (np. w regulaminach organów przedstawicielskich); grupom interesów przyznano pewne prawa podmiotowe do udziału w procesie tworzenia prawa i korzystają one z ochrony sądowej;

(4) konstytucja instytucjonalizuje grupy interesów i tworzy organy je reprezentujące, przyznając im określone uprawnienia, przede wszystkim w procesie tworzenia prawa; ustawowa i podustawowa regulacja działalności grup interesów jest rozbudowana.

Należy zauważyć, że przesłanki instytucjonalizacji roli grup interesów w mechanizmie władzy politycznej są takie same jak w przeszłości motywy decydujące o prawnym unormowaniu miejsca partii politycznych. Chodzi o to, aby ująć w ramy prawne zjawiska nie poddane dotychczas regulacji, a mające w praktyce coraz większe znaczenie. Bez tego będą one miały charakter przeważnie niejawny, żywiołowy, brak będzie możliwości ich kontroli ze strony opinii publicznej, a dostęp poszczególnych grup do środków umożliwiających im efektywne działanie zależeć będzie od czynników pozaprawnych.

d) Prawo wyborcze

Pojęcie prawa wyborczego

W demokracji przedstawicielskiej powszechnym sposobem powoływania reprezentantów przez zbiorowy podmiot suwerenności są wybory. Dlatego też zagadnienia związane z prawem wyborczym mają dla tej formy realizacji zwierzchnictwa duże znaczenie.

W nauce prawa konstytucyjnego wyróżnia się dwa znaczenia terminu „prawo wyborcze". W sensie przedmiotowym oznacza ono całokształt norm prawnych regulujących sposób przeprowadzania wyborów do organów przedstawicielskich (tj. sposób ustalania składu tych organów). W sensie podmiotowym pod pojęciem tym należy rozumieć prawo członka zbiorowego podmiotu suwerenności do brania udziału w wyborach. Jego udział może być przy tym dwojakiego rodzaju - czynny, kiedy głosuje on na jakiegoś kandydata, listę itp. oraz bierny, kiedy sam kandyduje, aby być wybranym do organu przedstawicielskiego. Adekwatny do tego jest podział podmiotowego prawa wyborczego na czynne, oznaczające uprawnienie do wybrania kogoś, oraz bierne, oznaczające uprawnienie do kandydowania na członka organu przedstawicielskiego.

Funkcje wyborów

W nauce prawa wśród różnych klasyfikacji funkcji wyborów wymienia się najczęściej:

(1) funkcję kreacyjną polegającą na kształtowaniu składu personalnego organów przedstawicielskich;

(2) funkcję polityczno-programową związaną z wyrażaniem przez wyborców poparcia dla określonego programu politycznego, które determinuje w pewnym stopniu postępowanie przedstawicieli i działalność organów przedstawicielskich;

(3) funkcję legitymującą polegającą na dostarczaniu organom przedstawicielskim legitymacji do sprawowania władzy, do działania w imieniu tych, którzy je wybrali;

(4) funkcję integracyjną pozwalającą na zespolenie zbiorowego podmiotu suwerenności poprzez określenie zasad, dotyczących procesu kształtowania jego woli.

Podstawowe zasady prawa wyborczego

U podstaw prawa wyborczego w każdym kraju leżą historycznie ukształtowane zasady, znajdujące swój wyraz w konstytucji albo w ordynacji wyborczej. Wpływają one na kształt poszczególnych instytucji prawa wyborczego oraz rzutują na przyjęte w nim założenia i rozwiązania. Do zasad ogólnie uważanych za podstawowe zalicza się: powszechność, równość, bezpośredniość, tajność wyborów. Coraz częściej włącza się do nich, zarówno w doktrynie prawa konstytucyjnego wielu krajów, jak i w obowiązujących tam normach prawnych, zasadę wolnych wyborów.

l. Zasada powszechności prawa wyborczego

Zasadę tę można rozpatrywać w dwóch aspektach, łączących się z dokonanym wcześniej wyróżnieniem dwóch rodzajów prawa wyborczego w znaczeniu podmiotowym. W przypadku biernego prawa wyborczego oznacza ona niedopuszczalność pozbawienia członka lub grupy członków zbiorowego podmiotu suwerenności wpływu na wysuwanie kandydatów na przedstawicieli (także możliwości kandydowania). W odniesieniu do czynnego prawa wyborczego zasada ta formułuje zakaz wyłączania jednostek lub grup społecznych, wchodzących w skład zbiorowego suwerena, od czynnego udziału w wyborach.

W historii wyłączenia takie były często stosowane. Opierano je na kryteriach określanych w literaturze prawniczej mianem cenzusów wyborczych. Dotyczyły one zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Można wymienić następujące z nich:

a) cenzus płci - wyłączał od udziału w wyborach kobiety, co stanowiło odzwierciedlenie tradycyjnych poglądów na rolę kobiety w życiu społecznym. Na skutek długotrwałej walki ruchów feministycznych, a także postępowych sił społecznych, współcześnie cenzus ten występuje bardzo rzadko (np. w Kuwejcie). Większość krajów zniosła go pod koniec XIX lub w pierwszej połowie XX w. Jedynie nieliczne uczyniły to później;

b) cenzus majątkowy - uzależniał on przyznanie prawa do udziału w wyborach od posiadania majątku odpowiedniej wartości, osiągania dochodów określonej wysokości, posiadania nieruchomości, płacenia odpowiednio wysokich podatków itp. W przeszłości był on często stosowany, ale współcześnie w zasadzie się go nie spotyka;

c) cenzus zamieszkania (domicylu) - oznacza konieczność legitymowania się przez wyborcę stałym zamieszkiwaniem na terenie danego kraju

(okręgu wyborczego) przez określony czas. Cenzus ten występuje obecnie dosyć często (obowiązuje np. w niektórych stanach USA, Kanadzie, Austrii), przy czym obserwuje się tendencję do skracania wymaganego okresu zamieszkiwania. W przypadku obowiązywania go w biernym prawie wyborczym, korzystanie z tego cenzusu uzasadnia się możliwością zapewnienia w ten sposób ściślejszych związków kandydata z wyborcami, mieszkańcami danego okręgu wyborczego;

d) cenzus wieku - łączy uprawnienie do udziału w wyborach z osiągnięciem określonego wieku. Początkowo w poszczególnych krajach istniały znaczne różnice w ustalaniu granicy wiekowej dla czynnego i biernego prawa wyborczego. Regułą było przyznawanie biernego prawa w dużo późniejszym czasie niż czynnego. Motywacją dla tego typu zróżnicowania było przeświadczenie, że działalność w parlamencie wymaga posiadania ugruntowanych poglądów, doświadczenia życiowego itp., a to przychodzi dopiero z wiekiem. W dzisiejszych czasach można zaobserwować ogólnoświatowy trend do zmniejszania tych różnic.

Należy też dodać, że jeszcze do niedawna w wielu państwach osiągnięcie pełnoletności cywilnej nie było wystarczającą przesłanką do uzyskania praw wyborczych. Obecnie prawie powszechne jest połączenie dolnej granicy czynnego prawa wyborczego z osiągnięciem pełnoletności cywilnej;

e) cenzus wykształcenia - ogranicza prawa wyborcze osób nie mających określonego wykształcenia, np. nie umiejących czytać i pisać lub nie legitymujących się świadectwem ukończenia szkoły odpowiedniego stopnia. Jego stosowanie zanika. Występuje jeszcze np. w Brazylii, gdzie wyborca powinien umieć czytać i pisać oraz wysławiać się w języku ojczystym;

f) cenzus wyznaniowy - polega na wyłączeniu od udziału w wyborach osób należących (albo nie należących) do określonej grupy wyznaniowej. Dzisiaj w zasadzie nie występuje;

g) cenzus zawodowy - pozbawia praw wyborczych pewne grupy zawodowe. Współcześnie jego odmianą jest wykluczenie od udziału w wyborach żołnierzy i policjantów. Rozwiązanie takie stosuje się m.in. w Argentynie i Tunezji;

h) cenzus obywatelstwa - jest to jeden z najczęściej występujących obecnie cenzusów. Uzależnia przyznanie prawa wyborczego w danym państwie od posiadania obywatelstwa tego państwa. Wielu przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego wychodząc z założenia, iż prawa wyborcze są prawami o charakterze stricte politycznym i jako takie powinny przysługiwać wyłącznie obywatelom danego państwa, nie uważa pozbawienia tego prawa nieobywateli za rodzaj cenzusu, a raczej za formę realizacji zasady suwerenności narodu.

Nie wszystkie z wymienionych cenzusów obowiązywały równocześnie w poszczególnych państwach. Niektóre wprowadzały dodatkowo jeszcze inne cenzusy. Jednym z nich był cenzus rasowy, występujący np. w RPA do początków lat dziewięćdziesiątych naszego wieku. Innym przykładem może być pozbawienie praw wyborczych osób, które zbankrutowały. Rozwiązanie to występuje np. w Nowej Zelandii, na Malcie i Fidżi. .Były też przypadki stosowania w praktyce wyborczej niektórych państw pewnej hierarchii cenzusów, co pozwalało na udział w wyborach osobom wypełniającym wymogi „ważniejszych" cenzusów, mimo równoczesnego niespełniania przez nie warunków określanych w cenzusach „mniej ważnych". Na przykład w Portugalii do

tych pierwszych zaliczano m.in. cenzus majątkowy i, mimo że obowiązywał również cenzus wykształcenia, nie przywiązywano do niego wagi, gdy ktoś posiadał odpowiedni majątek.

Zasada powszechności prawa wyborczego gwarantuje każdemu wyborcy udział w procesie wysuwania kandydatów. Nie do pogodzenia z nią jest więc zmonopolizowanie tego prawa tylko przez określone podmioty. Przewidywała to np. konstytucja ZSRR, zastrzegając w art. 131 to uprawnienie tylko dla partii komunistycznej i organizacji społecznych ludu pracującego. Podobną zasadę przyjęto zresztą we wszystkich krajach tzw. realnego socjalizmu. Również niektóre konstytucje państw zachodnich wprowadzały monopol partii politycznych na wysuwanie kandydatów. Przykładem tego jest przepis art. 26 ust. 2 konstytucji Berlina Zachodniego (uznany zresztą został przez Związkowy Trybunał Konstytucyjny w RFN za niezgodny z Ustawą Zasadniczą RFN z 1949 r., gwarantującą właśnie powszechność prawa wyborczego w art. 28 ust. l zd. 2).

Za zgodne z zasadą powszechności prawa wyborczego uważa się natomiast w nauce prawa konstytucyjnego powszechnie występujące w regulacjach prawnych pozbawienie praw wyborczych pewnych kategorii osób. Do kategorii tych należą: osoby całkowicie lub częściowo ubezwłasnowolnione z powodu choroby umysłowej oraz osoby z mocy wyroku sądowego pozbawione praw wyborczych.

Z problematyką powszechności prawa wyborczego łączy się sposób sporządzania spisów wyborczych, gdyż wpływa to bezpośrednio na realizację czynnego prawa wyborczego. Osoba nie umieszczona w rejestrze wyborców nie może z reguły wziąć udziału w głosowaniu. Wykształciły się dwa sposoby ich sporządzania:

- na podstawie zgłoszeń samych wyborców (np. w USA); spisy takie sporządza się przed każdymi wyborami,

- z urzędu, przez odpowiednie organy administracyjne, przy czym mogą tu występować stałe spisy, weryfikowane na bieżąco (np. w Australii) lub okresowo (np. we Francji), albo spisy sporządzane odrębnie przed każdymi wyborami (np. do niedawna w Polsce).

2. Zasada równości prawa wyborczego

Zasada ta także musi być rozpatrywana w dwóch znaczeniach: formalnym -według którego, każdy wyborca powinien uczestniczyć w wyborach na takich samych zasadach i dysponować taką samą liczbą głosów oraz materialnym - według którego znaczenie głosu (tzw. siła głosu) każdego wyborcy powinno być równe. Z zasady równości wynika także równość szans w ubieganiu się o to, by być wybranym. Oznacza to, że regulacje dotyczące wyborów powinny określać w sposób ogólny warunki, jakie winien wypełniać każdy kandydat i nie może tu być wyjątków. Do warunków tych należy np. liczba podpisów wspierających kandydata, wymaganych do jego rejestracji, czy też zasady finansowania kampanii wyborczej.

W przeszłości występowały stosunkowo często normy prawne stanowiące zaprzeczenie zasady równości. Pod względem formalnym oznaczało to przyznawanie wyborcom należącym do różnych kategorii odmiennej liczby głosów. Miało to miejsce w związku z tzw. głosowaniem pluralnym, które polegało na przyznaniu określonym grupom wyborców dodatkowych głosów, np. z tytułu wykształcenia,

stanu majątkowego, posiadania liczniejszej rodźmy itp. Ten rodzaj głosowania stosowany był np. w Wielkiej Brytanii, Austrii, Belgii w XIX i w początkach XX w. Obecnie należy on do przeszłości.

Historyczne znaczenie ma też system kurialny, polegający na wprowadzaniu kwalifikowanych grup wyborczych (majątkowych, klasowych, zawodowych, narodowościowych). W tym przypadku każdy wyborca miał tę samą liczbę głosów, ale poszczególne kurie dokonywały wyborów różnej liczby przedstawicieli (deputowanych). System ten stosowany był np. w Prusach, Grecji, Austrii, Galicji. Podobnie w przeszłości odszedł też system głosowania wielokrotnego, w którym wyborca miał możliwość głosowania w kilku okręgach, np. miejscu zamieszkania, siedzibie ukończonej szkoły wyższej, siedzibie posiadanego przedsiębiorstwa itp.

Od głosowania pluralnego należy odróżnić głosowanie kumulatywne (skupione), które powszechnie jest uznawane za zgodne z zasadą równości. Może ono występować tylko w przypadku wielomandatowych okręgów wyborczych. Wyborcy pozostawia się swobodę decyzji, czy zechce udzielić swego poparcia tylu kandydatom, ile mandatów jest do obsadzenia w danym okręgu wyborczym, czy też dokona kumulacji, tzn. odda wszystkie przysługujące mu głosy na jednego tylko kandydata. Ten typ głosowania jest coraz rzadziej stosowany ze względu na skomplikowanie sposobu obliczania wyników wyborów. Występuje np. w Szwajcarii. Podobny do tego typu głosowania był system głosowania ograniczonego (i jego odmiana - głosowanie jednostkowe), w którym wyborca miał prawo głosować na mniejszą liczbę kandydatów niż było posłów do wybrania (system ten dawał się zastosować tylko w tych okręgach, w których wybierano minimum trzech deputowanych).

Materialny aspekt zasady równości prawa wyborczego łączy się ściśle z trzema zagadnieniami: normą przedstawicielstwa, sposobem wyznaczania okręgów i systemem wyborczym.

Norma przedstawicielstwa to proporcja między liczbą mieszkańców lub wyborców w danym okręgu wyborczym a liczbą przedstawicieli w tym okręgu wybieranych. Zagadnienie to od dawna cieszyło się zainteresowaniem przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego. Sieyes już w 1789 r. w swojej pracy Co to jest Stan Trzeci stwierdził, że jeden deputowany powinien reprezentować 50 000 osób. Alexander Hamilton w 1787 r. określił tę liczbę na 30 000. Konstytucje lub ordynacje wyborcze w poszczególnych krajach też różnie ją wyznaczają.

Ustalenie liczby mandatów, przypadających na dany okręg opartych na normie przedstawicielstwa, zapewnia równą siłę głosu każdego wyborcy. Jest to szczególnie wyraźne w przypadku okręgów jednomandatowych, obejmujących swoim zasięgiem liczbę wyborców równą lub zbliżoną do normy przedstawicielstwa. Jej zastosowanie ma jednak pewne strony negatywne, gdyż powoduje stałe zwiększanie liczby członków organu przedstawicielskiego, proporcjonalnie do stale rosnącej liczby mieszkańców. Dlatego też ustawodawstwo wielu krajów zrezygnowało z nich (np. Polska w 1960 r.).

Wpływ na siłę głosu wyborcy ma podział państwa na okręgi wyborcze. Pod pojęciem tym rozumie się jednostkę terytorialną, w ramach której wyborcy dokonują elekcji określonej liczby członków organu przedstawicielskiego. Okręgi mogą być tworzone na podstawie różnych kryteriów, przykładowo: terytorialne, gospodarcze, etniczne, religijne. Obecnie ogólnie przyjęte jest regulowanie kwestii podziału na okręgi w konstytucji lub ustawie, a nie aktami władzy wykonawczej, co częste było w przeszłości.

Granice okręgu mogą być wyznaczane automatycznie, gdy pokrywają się z granicami jednostek podziału administracyjno-politycznego państwa (np. we Francji, Argentynie). Może je także określać specjalnie do tego celu powołany organ (np. w RFN), legislatywa lub też organ egzekutywy.

Okręgi wyborcze mogą być jedno- i wielomandatowe. Z obserwacji wyników wyborów przeprowadzanych w różnych krajach wynika, że szansę małych partii na zdobycie mandatów są większe w okręgach wielomandatowych, szczególnie w tych, gdzie liczba mandatów do obsadzenia jest większa od pięciu.

Tylko kraje o niewielkim obszarze mogą tworzyć jeden okręg wyborczy (np. Holandia).

Każdy okręg składa się z dwóch elementów: terytorialnego i ludnościowego. Przestrzeganie zasady równej siły głosu powinno prowadzić do takiego połączenia obu elementów, by w każdym okręgu liczba głosów przypadających na jeden mandat była podobna. Formułują to konstytucje wielu krajów (np. art. 26 ust. 2 konstytucji austriackiej z 1920 r. w ujęciu z 1929 r.).

Praktyka ustrojowa wielu krajów zna przypadki takiego wytyczania granic okręgów wyborczych, aby z góry zapewnić (lub uprawdopodobnić) zwycięstwo określonej partii politycznej. Przykładem może być tzw, gerrymandering. Słowo to powstało w 1812 r., kiedy Elbridge Gerry był gubernatorem stanu Massachusetts. Izba ustawodawcza tego stanu, w którym większość mieli demokraci, do-konała nowego określenia granic okręgów wyborczych w wyborach do senatu stanowego. Granice te zostały tak wyznaczone, by przynieść jak największe korzyści kandydatom Partii Demokratycznej. Mapa jednego z okręgów o bardzo dziwnym kształcie wisiała na ścianie biura niejakiego Russella, redaktora gazety. Na kształt ten zwrócił uwagę jakiś jego znajomy, dorysował skrzydła i szpony, po czym stwierdził, że wygląda to jak mityczna salamandra (po angielsku -salamander). „Gerrymander" - podsunął kalambur Russell i tak już zostało (Kenneth C. Wheare). Gerrymandering określany jest też mianem geografii wyborczej. Generalizując, „dżerymanderka" oznacza celowe zniekształcanie siły gło-sów przez taki podział kraju na okręgi wyborcze, w ramach którego w jednych okręgach jest nieraz kilkakrotnie więcej wyborców niż w innych, a wybierają oni zbliżoną liczbę przedstawicieli. Preferowanie w ten sposób np.,ludności wiejskiej sprzyja konserwatywnym, zachowawczym partiom politycznym. Nie wolno jednak ulegać złudzeniu, że okręgi o mniej więcej równej liczbie wyborców gwarantują wyeliminowanie gerrymanderingu. Staranne dopasowanie granic okręgów do rozmieszczenia zwolenników partii może stanowić o sukcesie geografii wyborczej, mimo przestrzegania równości okręgów.

Duże znaczenie dla realnej siły głosu może mieć przyjęcie określonego systemu wyborczego. Problematyka systemów wyborczych zostanie omówiona odrębnie. Tutaj należy tylko stwierdzić, że proporcjonalne systemy wyborcze w większym stopniu niż większościowe zapewniają równą siłę głosów. Egzemplifikacją tej tezy są wyniki wyborów w Wielkiej Brytanii w 1974 r. Konserwatyści uzyskali wówczas 38,1% głosów i 46,5% mandatów; labourzyści - 37,2% głosów i 48,6% mandatów, a liberałowie 13,3% głosów i tylko 2,2% mandatów. Aby otrzymać jeden mandat, konserwatyści potrzebowali ok. 40 000 głosów, labourzyści ok. 39 000, a liberałowie aż 433 000. Oznaczało to w

praktyce, że siła głosu oddanego na Partię Liberalną wyniosła 1/10 siły głosu oddanego na konserwatystów lub labourzystów.

Dyskusyjne z punktu widzenia zasady równości prawa wyborczego wydawało się początkowo wprowadzenie tzw. klauzuli zaporowej. Pod pojęciem tym należy rozumieć uzależnienie przyznania partii (lub innemu ugrupowaniu biorącemu udział w wyborach) mandatów od uzyskania przez nią wyznaczonej przez prawo, określonej liczbowo lub procentowo, liczby głosów w skali jednego okręgu lub całego kraju. Wprowadzenie klauzul zaporowych uzasadnia się zwykle dążeniem do stworzenia w wyniku wyborów takiego parlamentu, który byłby zdolny do działania i którego członkowie nie byliby rozbici na zbyt wiele małych, skłóconych ze sobą frakcji. Ten wzgląd przeważa nad ewentualnymi wątpliwościami co do zgodności z zasadą równości prawa wyborczego. Obecnie w coraz większej liczbie krajów wprowadza się klauzule zaporowe (np. RFN, Węgry, Polska w odniesieniu do listy ogólnokrajowej). Oscylują one zwykle między 2 a 5%.

3. Zasada bezpośredniości prawa wyborczego

Polega ona na tym, że wyborca osobiście, bez niczyjego pośrednictwa, wybiera przedstawicieli oraz oddaje głos bezpośrednio na określonego kandydata. Pierwszy element tej zasady, tj. głosowanie osobiste, łączy się ściśle z podmiotowym charakterem prawa wyborczego, przysługującego konkretnej osobie. Współcześnie ten aspekt zasady bezpośredniości jest powszechnie aprobowany. Sporo państw, w których istniały wielostopniowe wybory do organów przedstawicielskich, odeszło od tego rozwiązania, uznając je za niedemokratyczne. Jeżeli jednak w niektórych krajach system wyborów pośrednich nadal się utrzymuje, to raczej nie dotyczy to izby niższej parlamentu, a co najwyżej izby wyższej lub głowy państwa.

Nie jest naruszeniem zasady osobistego głosowania korzystanie przez ludzi ułomnych z pomocy innych osób podczas głosowania. Ordynacje wyborcze zazwyczaj zezwalają na to wprost.

W wielu państwach regulacje prawne dotyczące prawa wyborczego dopuszczają oddawanie głosu za pośrednictwem poczty. Ułatwienie to jest związane z realizacją zasady powszechności prawa wyborczego. Głosowanie listowne budziło początkowo kontrowersje w niektórych kraja'ch (np. Austria), zwłaszcza z punktu widzenia jego zgodności z zasadą bezpośredniości i tajności głosowania. Ostatecznie jednak zostało zaaprobowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym (np. austriackiego Trybunału Konstytucyjnego). Motywacją było, że wyborca - wysyłając swój głos pocztą - sam decyduje o jego treści. Istnieje niebezpieczeństwo, że ktoś za niego wypełni kartę do głosowania i wyśle' ją, ale biorąc pod uwagę zasadę powszechności prawa wyborczego, korzyści są tak oczywiste, że przeważa to szalę - np. w wyborach do Parlamentu Związkowego w RFN 10% głosów oddano w ten sposób.

Drugim elementem zasady bezpośredniości prawa wyborczego jest głosowanie przez wyborcę na określonego kandydata. W okręgach jednomandatowych sprawa jest oczywista. Bardziej skomplikowana jest natomiast sytuacja w okręgach wielomandatowych, w których dokonuje się elekcji, głosując na jedną z list ' wyborczych. Można spotkać w tym zakresie następujące rozwiązania:

a) wyborca w ramach jednej listy dokonuje preferencji, wskazując wyraźnie popieranych przez siebie kandydatów. Czyni to, stawiając przy ich nazwisku znak bądź skreślając osoby, których nie popiera. Odmianą tego rozwiązania jest głosowanie kumulatywne oraz system tzw. głosów przenoszonych, który polega na tym, że wyborca dokonuje preferencji przez samodzielne ustalenie hierarchii kandydatów na liście. Mandaty otrzymują kolejno ci kandydaci, którzy na największej liczbie list mieli najlepsze miejsca. System ten występuje np. w Irlandii, na Malcie i w wyborach do australijskiego senatu;

b) wyborca może udzielić poparcia kandydatom z różnych list, ustalając w ten sposób jakby własną listę. System ten określany jest jako „układanie pióropusza" (panachage). Występuje rzadko - np. w Szwecji i Szwajcarii. Wyniki wyborów oblicza się wówczas w systemie proporcjonalnym, ustalając głosy oddane na listy wyborcze i na poszczególnych kandydatów. Mandaty otrzymują z list ci kandydaci, którzy otrzymali najwięcej głosów preferencyjnych;

c) wyborca udziela poparcia całej liście i nie może wpływać na kolejność kandydatów lub w inny sposób wskazywać na osoby przez siebie preferowane. W doktrynie prawa konstytucyjnego liczne są głosy uważające to rozwiązanie za niezgodne z zasadą bezpośredniości prawa wyborczego, gdyż nie daje ono wyborcy możliwości wyrażenia bezpośrednio preferencji personalnych. Z drugiej zaś strony, jego zwolennicy wskazują, że na listach znajdują się nazwiska kandydatów i wyborca popierając listę, popiera świadomie wszystkich, którzy są na niej umieszczeni.

Innym zagadnieniem budzącym kontrowersje są tzw. listy państwowe. Ich przeciwnicy stoją na stanowisku, że obsadzanie mandatów przez kandydatów z listy państwowej wprowadza do parlamentu osoby, na które wyborcy bezpośrednio nie głosowali. Większość jednak przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego uważa, iż wyborca z góry wie, że udzielając poparcia określonej liście okręgowej, równocześnie popiera związaną z" nią listę państwową. Zarówno na liście państwowej, jak i okręgowej, kandydaci powinni być wymienieni z nazwi ska. W doktrynie powszechna jest opinia, że z zasadą bezpośredniości prawa wyborczego nie można pogodzić list anonimowych, kiedy wyborca głosuje na

numer lub symbol.

4. Zasada tajności głosowania

Istotę jej stanowi zabezpieczenie wyborcy przed tym, aby ktokolwiek powziął wiadomość, w jaki sposób głosował. Zasada ta zapewnia więc wyborcy swobodę przy podejmowaniu decyzji co do tego, komu udzieli poparcia. Zaznaczyć wszak trzeba, że wyborca nie może być zmuszony do zachowania tajności i nie stanowi naruszenia tej zasady niedotrzymanie tajemnicy przez samego wyborcę (jako wyjątkową można potraktować sytuację, w której rezygnacja z tajności głosowania przez wyborcę może zostać uznana za niedozwoloną propagandę wyborczą).

Tajność głosowania w przeszłości nie była uważana za konieczny warunek demokratycznych wyborów. W demokracjach starożytnych zwykle głosowano jawnie. W Wielkiej Brytanii do 1872 r. wybory odbywały się jawnie albo przez podniesienie ręki, albo przez złożenie głosu do protokołu. Podczas rewolucji francuskiej Zgromadzenie

Narodowe najpierw wprowadziło (w 1789 r.) zasadę tajności głosowania, a później, pod wpływem jakobinów, pozostawiło wyborcy swobodę decyzji co do tego, jak będzie głosował -jawnie czy tajnie (1793 r.). Dopiero pod koniec XIX w. W.Europie Zachodniej upowszechnia się głosowanie tajne i obecnie jest ono regułą.

Sporne w doktrynie prawa konstytucyjnego jest rozciąganie zasady tajności także na sam fakt udziału w wyborach przez wyborcę. Gdyby tak pojmować tę zasadę, wówczas niedopuszczalny byłby, występujący w niektórych krajach (np. Belgia, Turcja), tzw. obowiązek wyborczy. Wyraża się on w nałożeniu przez normę prawną na wyborcę obowiązku wzięcia czynnego udziału w wyborach, pod groźbą sankcji karnej: grzywny (występuje np. w Turcji) lub pozbawienia praw wyborczych na pewien czas (np. w Belgii do lat 10). Według zwolenników tej instytucji nie narusza ona zasady tajności głosowania, gdyż jej celem jest zapewnienie jak najbardziej powszechnego udziału w wyborach, a nie ograniczanie swobody decyzji wyborcy i zmuszanie go, by głosował w określony sposób.

5. Zasada wolnych wyborów

W nauce prawa konstytucyjnego coraz więcej autorów uznaje ją za odrębną zasadę prawa wyborczego. Zawierają ją również niektóre konstytucje (np. konstytucja RFN z 1949 r.). Najogólniej można powiedzieć, że zasada wolnych wyborów oznacza, iż każdy wyborca może korzystać z przysługującego mu prawa wyborczego w sposób wolny od jakiegokolwiek przymusu fizycznego lub psychicznego czy też innych wpływów zewnętrznych. W tym ujęciu zasada ta ma szerszy zakres niż zasada tajności głosowania, która staje się tym sposobem instytucjonalną gwarancją wolnych wyborów.

Pojęcie systemu wyborczego i rodzaje systemów wyborczych

Pojęcie systemu wyborczego może być rozpatrywane w dwóch znaczeniach: szerszym i węższym. W tym pierwszym oznacza ono ogół zasad określających tryb przygotowania i przeprowadzenia wyborów oraz zasady podziału mandatów. W ujęciu węższym system wyborczy to zasady ustalania wyników wyborów.

Historycznie ukształtowały się dwa rodzaje systemów wyborczych (w znaczeniu węższym): większościowy i proporcjonalny. Starszym z nich jest system większościowy. Cieszył się on początkowo zdecydowanym poparciem w doktrynie. Opowiadali się za nim m.in. Locke i Rousseau. Charakteryzuje się on tym, że mandat przyznaje się temu kandydatowi w okręgu jednomandatowym lub tej liście w okręgu wielomandatowym, która uzyska największą liczbę głosów. Czyni się to na podstawie zasady większości bezwzględnej lub względnej. Nie jest natomiast stosowana zasada większości kwalifikowanej.

W krajach, które przyjęły system większościowy, częściej występuje wybór względną większością głosów (np. USA, Kanada, wybory do Izby Gmin w Wielkiej Brytanii). Umożliwia to zakończenie elekcji w jednej turze. Tam natomiast, gdzie obowiązuje zasada większości bezwzględnej (np. we Francji w I turze wyborów parlamentarnych), może zdarzyć się tak, że żaden kandydat nie uzyska wymaganej liczby głosów. Zajdzie wówczas potrzeba przeprowadzenia II tury głosowania. Spotyka się w tym względzie dwa rozwiązania:

a) w II turze biorą udział tylko dwaj kandydaci (w okręgach wielomandatowych dwie listy), którzy uzyskali najwięcej głosów w I turze. Wyboru dokonuje się na podstawie zasady większości bezwzględnej. System taki istniał np. we Włoszech do 1918 r.;

b) w II turze biorą udział wszyscy ci, którzy kandydowali w I turze, ale wyborów dokonuje się już na podstawie zasady większości względnej. Można przy tym stosować klauzule zaporowe wobec kandydatów lub list, które w pierwszej turze nie uzyskały pewnego minimum głosów w okręgu - np. we Francji obecnie 12,5%.

System większościowy można stosować zarówno w okręgach jednomandatowych, jak i wielomandatowych. Na przykład w Grecji - zgodnie z ordynacją wyborczą z 1928 r. przewidującą większościowy system wyborczy - kraj byt podzielony na 46 okręgów jedno- i 50 okręgów wielomandatowych. Nie jest więc zgodny z prawdą formułowany nieraz pogląd, że system większościowy wiązany jest tylko z okręgami jednomandatowymi. To samo można odnieść do tezy, iż następstwem jego stosowania jest system dwupartyjny. Przekonuje o tym choćby przykład Francji.

Drugi rodzaj systemów wyborczych stanowią systemy proporcjonalne. Mają one sens tylko w przypadku okręgów wielomandatowych. Zapewniają one podział mandatów między poszczególne ugrupowania wyborcze, partie polityczne itp., które wystawiły listy wyborcze, proporcjonalnie do liczby uzyskanych przez nie głosów.

Za koniecznością stworzenia proporcjonalnego systemu wyborczego opowiedział się już w 1785 r. francuski matematyk Condorcet. Myśl tę rozwinął później jego rodak Gergonne, lecz przede wszystkim angielski konstytucjonalista Thomas Hare (1806-1891). Zaproponował on w 1842 r. system wyborczy nazywany powszechnie systemem Hare'a. W pierwotnym wydaniu tego systemu wyniki wyborów ustalało się w następujący sposób: a) najpierw określa się liczbę głosów niezbędną do uzyskania mandatu. Ustala sieją, obliczając tzw. iloraz wyborczy. Powstaje on w wyniku podziału ogólnej liczby głosów oddanych w skali całego kraju przez ogólną liczbę mandatów; b) kandydat, który otrzymał liczbę głosów równą ilorazowi wyborczemu, uchodzi za wybranego; c) z tą chwilą jego nazwisko zostaje skreślone na wszystkich pozostałych kartach do głosowania, a głosy wyborców zalicza się kandydatowi idącemu bezpośrednio za nim; d) operację taką powtarza się ze wszystkimi nazwiskami, które otrzymały wymaganą większość głosów. Jeżeli po ich wyczerpaniu zostają jeszcze miejsca do obsadzenia, to spośród pozostałych kandydatów wyboru dokonuje się na zasadzie zwykłej większości. System ten związany był bezpośrednio z umożliwieniem wyborcom tworzenia własnych list wyborczych przez wpisywanie na kartkach do głosowania tylu nazwisk kandydatów, w ustalonej przez siebie kolejności, ile mandatów jest do obsadzenia. System ten był wielokrotnie modyfikowany i w chwili obecnej wykorzystuje się z niego w zasadzie tylko metodę ustalania ilorazu wyborczego.

Iloraz wyborczy może być stały, obliczany przez podział ogólnej liczby głosów oddanych w skali całego kraju przez ogólną, liczbę mandatów, lub zmienny, tworzony w wyniku dzielenia liczby głosów oddanych w określonym okręgu wyborczym przez liczbę mandatów - z góry ustaloną - przypadającą na ten okręg. Liczba, będąca ilorazem wyborczym, wykorzystywana jest w kilku systemach proporcjonalnych do ustalania podziału mandatów. Są to np. systemy Andraego, Thielego, Paula Racousa, ale najbardziej znany jest system największej reszty i system największej przeciętnej (średniej). W systemie pierwszym, po

ustaleniu ilorazu wyborczego, dzieli się przezeń liczbę głosów oddanych na każdą listę. Otrzymane liczby całkowite wyznaczają liczbę mandatów przypadających na poszczególne listy. Jeżeli pozostaną (a jest to regułą) mandaty nie obsadzone, to przydziela się je w kolejności tym listom, którym pozostały największe reszty (tzn. największą liczbę nie wykorzystanych głosów). W systemie drugim początkowa procedura jest identyczna, tylko dla rozdziału pozostałej części mandatów (nie obsadzonych) do liczby mandatów uzyskanych już przez poszczególne listy dodaje się tzw. mandat fikcyjny i przez tę liczbę dzieli się sumy głosów, jakie padły na poszczególne listy. Mandaty nie obsadzone przydziela się tym listom, które w wyniku tego działania uzyskały największe ilorazy.

Systemów proporcjonalnych zostało stworzonych bardzo wiele. Tylko niektóre z nich znalazły praktyczne zastosowanie. Dodatkowo większość z nich wykorzystywana była w postaci bardzo daleko odbiegającej od oryginału. Ograniczymy się więc do omówienia tylko kilku bardziej interesujących systemów, a ściślej do przedstawienia sposobów ustalania wyników wyborów (z pominięciem teoretycznego uzasadnienia).

Jednym z nich jest tzw. system automatyczny, opracowany przez Szwajcara Blirkliego. O liczbie mandatów przypadających na poszczególne listy decyduje -wg niego - podział liczby głosów, które na nie oddano albo przez ustaloną z góry normę przedstawicielstwa, albo przez dzielnik wyborczy. Pozostałe w okręgach reszty mogą być potem razem zliczane w skali całego kraju, umożliwia to obsadzenie nie wykorzystanych mandatów.

Kolejnym z systemów, o których należy wspomnieć, jest system Hagenbacha-Bischoffa. Wynik wyborów uzyskuje się w nim następująco:a) ustala się sumę wszystkich oddanych głosów w okręgu, następnie b) dzieli się ją przez liczbę przypadających na ten okręg mandatów powiększoną o l; c) otrzymaną w ten sposób liczbę zaokrągla się do liczby całkowitej i uzyskuje dzielnik wyborczy; d) w końcowym etapie dzieli się liczbę głosów oddanych na poszczególne listy przez dzielnik wyborczy; e) otrzymane liczby całkowite (bez uwzględniania reszt) określają liczbę mandatów przypadających danej liście. Część mandatów z reguły pozostanie nie obsadzona. System ten był stosowany w Finlandii pod rządami ordynacji wyborczej z 1899 r., ale w postaci tak zmodyfikowanej, że w zupełności nie przypominał pierwowzoru.

Następnym z proporcjonalnych systemów wyborczych jest system powstały na skutek modyfikacji systemu Hare'a, dokonanej przez niemieckiego matematyka Horsta Niemeyera (zwany systemem Hare-Niemeyera lub systemem „matematycznej proporcji"). Polega on na tym, że dzieli się liczbę głosów oddanych na każdą z list wyborczych przez sumę ważnie oddanych głosów (tj. na wszystkie listy), a następnie otrzymane wyniki mnoży się przez liczbę mandatów przypadających na dany okręg. Liczba mandatów przyznawanych poszczególnym listom odpowiada liczbie całkowitej, otrzymanej w rezultacie tego działania. Pozostałe, nie obsadzone mandaty rozdziela się według zasady największej reszty. W przypadku równowagi pomiędzy poszczególnymi listami z reguły rozstrzyga losowanie. System Hare-Niemeyera znalazł praktyczne zastosowanie w niemieckim Bundestagu do obliczania siły poszczególnych frakcji w komisjach parlamentarnych.

Innym systemem proporcjonalnym, wykorzystywanym na terenie RFN (oczywiście też nie w wersji pierwotnej), był model opracowany

przez belgijskiego matematyka Yictora d'Hondta. System ten zakłada, że liczbę głosów oddanych na poszczególne listy należy dzielić przez kolejne liczby naturalne, tzn. liczba głosów, jaka padła na listę, jest dzielona najpierw przez l, następnie przez 2, przez 3 itd. Otrzymane w ten sposób ilorazy grupuje się w kolumnach o wartości malejącej. O przyznaniu poszczególnym listom mandatów decyduje kolejność największych ilorazów. System ten stosowany jest również w Belgii.

Duże podobieństwo do poprzedniego wykazuje system A. St. Lague, stosowany w Danii. Jego odmienność polega na dzieleniu nie przez kolejne liczby naturalne, lecz przez kolejne liczby nieparzyste (l, 3, 5... itd.). Analogicznie jak w systemie d'Hondta, także i tu kolejne najwyższe ilorazy decydują o rozdysponowaniu mandatów. System ten doczekał się kilku modyfikacji. Jedną z nich jest stosowanie jako pierwszego dzielnika liczby 1,4 (zastosowano ją w Polsce w wyborach samorządowych w 1990 r.). Inna modyfikacja polega na stworzeniu w wyniku dzielenia przez 1,4 tzw. bazy, którą następnie dzieli się przez kolejne liczby nieparzyste (3, 5, 7 itd.).

Ciekawym systemem jest, stosowany od 1983 r. w niemieckim Parlamencie Związkowym do ustalania składu komisji parlamentarnych, system będący wynikiem „skrzyżowania" systemu Hare-Niemeyera z systemem Sainte Lague-Schepersa. Jego zastosowanie w wyborach parlamentarnych polegałoby na podzieleniu ogólnej liczby głosów, jakie padły w wyborach, przez liczby głosów oddanych na poszczególne listy. Wynik mnoży się kolejno przez 0,5, 1,5, 2,5 itd. Otrzymane iloczyny szereguje się od najmniejszego do największego. Pierwszy mandat otrzymuje lista z najniższym iloczynem.

W doktrynie zauważa się, że system d'Hondta preferuje najsilniejsze ugrupowania polityczne. Dotyczy to także systemu St. Lague w wersji z pierwszym dzielnikiem l ,4. Pewne preferencje dla średnich partii pociąga za sobą stosowanie systemu największej średniej. Korzystniejsze zaś dla małych partii jest zastosowanie systemu St. Lague w wersji „bazowej", a także każdego systemu opartego na zasadach systemów d'Ho,ndta i St. Lague, jeżeli rolę dwóch (lub trzech) pierwszych dzielników będą spełniać liczby mniejsze od jedności. Systemami neutralnymi, tj. nie faworyzującymi żadnych ugrupowań i wiernie oddającymi rozkład głosów, są systemy Hare-Niemeyera i jego modyfikacje.

W nauce prawa konstytucyjnego od dawna trwa dyskusja nad tym, który z dwóch podstawowych rodzajów systemów wyborczych jest lepszy - większościowy czy proporcjonalny. Wśród argumentów mających przemawiać na korzyść tego pierwszego najczęściej można znaleźć następujące:

1) umożliwia on łatwo osiągnięcie większości parlamentarnej i utworzenie opartego na niej stabilnego rządu - nie ma tu zatem miejsca na kryzysy gabinetowe;

2) w rezultacie jego stosowania wyraźna jest odpowiedzialność polityczna partii rządzącej, gdy w przypadku rządów koalicyjnych, charakterystycznych dla systemu proporcjonalnego, nie można nieraz, kiedy występują niepowodzenia, wskazać, kto za nie odpowiada;

3) stymuluje on bliższe związki przedstawiciela z wyborcami, gdyż można zostać wybranym tylko w okręgu wyborczym i nie występują tu, mające, często miejsce w systemie proporcjonalnym, listy państwowe (lub terytorialne);

4) po wygaśnięciu mandatu w czasie trwania kadencji parlamentu konieczne jest zarządzenie wyborów uzupełniających do obsadzenia opróżnionego miejsca, natomiast systemy proporcjonalne znają sposoby rozwiązywania tej kwestii bez ponownego zwracania się do wyborców (sprawa ta zostanie omówiona); system większościowy wydaje się być w tym aspekcie bardziej demokratyczny.

Wyższość systemu proporcjonalnego uzasadnia się natomiast tym, że:

1) zapewnia on odzwierciedlenie w parlamencie aktualnego układu sił politycznych i reprezentowanie szerokiej gamy poglądów, interesów itd. System większościowy zaś nie tylko uniemożliwia artykulację idei i interesów różnych niż te, które prezentuje partia rządząca, lecz także dopuszcza nieraz do powstania sytuacji, w której większość miejsc w parlamencie zdobywa partia uzyskująca mniejszą liczbę głosów, np. w wyborach w Wielkiej Brytanii w 1951 r. Partia Konserwatywna otrzymała 321 mandatów, a Partia Pracy - 295, przy czym na konserwatystów oddano ok. 230 tysięcy głosów mniej;

2) silny rząd, charakterystyczny dla systemu większościowego, jest zbyt niebezpieczny i może nie brać pod uwagę interesów większości społeczeństwa (ten argument jednak jest o tyle chybiony, że słaby rząd - zmuszany do lawirowania pomiędzy sprzecznymi interesami poszczególnych frakcji parlamentarnych - może tych interesów nie brać pod uwagę w jeszcze większym stopniu);

3) w rządach koalicyjnych, będących następstwem stosowania systemu proporcjonalnego, regułą jest większa odpowiedzialność poszczególnych ministrów, natomiast w przypadku rządu opartego na większości parlamentarnej, powstałej w wyniku wyborów większościowych, odpowiada z zasady cały. rząd;

4) nie zawsze zastosowanie systemu większościowego prowadzi do powstania wyraźnej większości parlamentarnej. Przykładem mogą być wybory parlamentarne w -Wielkiej Brytanii w 1974 r. Partia Pracy uzyskała w ich rezultacie 301 mandatów, konserwatyści - 296, a siedem innych partii łącznie 39 mandatów;

5) system proporcjonalny pozwala lepiej rozpoznać interesy ogółu społeczeństwa, podczas gdy większościowy silniej wiąże przedstawicieli z okręgami wyborczymi, z których zostali wybrani;

6) system proporcjonalny w większym stopniu niż większościowy gwarantuje równą siłę każdego głosu; przypomnieć tu można przykład podany przy okazji omawiania zasady równości prawa wyborczego.

Na marginesie należy dodać, że wielu przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego uważa, że wybory tylko wtedy mają sens, gdy istnieje rywalizacja kandydatów i ugrupowań wyborczych. Przekonaniu temu dają wyraz także niektóre ordynacje wyborcze. W Wielkiej Brytanii, gdzie występują okrę'gi jednomandatowe, nie przeprowadza się wyborów do Izby Gmin w tych okręgach, w których zgłoszono tylko jednego kandydata. Otrzymuje on więc mandat bez wyborów. Podobnie jest w Szwajcarii. Nie przeprowadza się tam wyborów do Rady Narodowej w tych kantonach, w których liczba kandydatów jest równa liczbie przypadających na dany kanton mandatów. Zgłoszeni kandydaci otrzymują mandaty bez wyborów.

Weryfikacja wyborów

Pod pojęciem weryfikacji wyborów należy rozumieć sprawdzenie ważności wyborów i pochodzących z nich mandatów przedstawicielskich. Jej celem nie jest natomiast rozpatrywanie spraw indywidualnych, dotyczących naruszenia podmiotowego prawa wyborczego poszczególnych wyborców. Organ uprawniony do jej przeprowadzenia może kontrolować wszystkie stadia postępowania wyborczego oraz prawidłowość ustalenia wyników wyborów.

Geneza weryfikacji wyborów sięga czasów monarchii stanowych, w których ważną rolę odgrywało sprawdzanie legitymacji poszczególnych przedstawicieli do reprezentowania określonego stanu i uczestnictwa w zgromadzeniu stanowym. Zakres kontroli był więc wąski i dotyczył tylko jednego z elementów treści weryfikacji wyborów we współczesnym rozumieniu. W tym okresie przyjmowane były różne sposoby badania ważności mandatów i zadanie to powierzano różnym podmiotom.

Podczas rewolucji francuskiej 1789 r. Zgromadzenie Narodowe uchwaliło, że tylko ono jest władne sprawdzać ważność mandatów swoich członków. W ten sposób zrodziła się, trwająca po dziś dzień, praktyka dokonywania weryfikacji przez parlament. Oprócz niej ukształtowały się dwa inne rozwiązania: powierzenie weryfikacji wyborów sądom najwyższym lub sądom konstytucyjnym. W niektórych krajach występuje system mieszany, polegający na łączeniu elementów różnych sposobów weryfikacji. Przykładem może być RFN, gdzie może jej dokonywać parlament, a w określonych wypadkach również Związkowy Trybunał Konstytucyjny;

Konstytucje lub ordynacje wyborcze w poszczególnych krajach określają, czy weryfikację wyborczą przeprowadza się z urzędu, czy też na wniosek uprawnionych podmiotów.

e) Status przedstawiciela

Mandat przedstawicielski

U podstaw, powstałego w wyniku wyborów, stosunku między reprezentantem a jego wyborcami leży mandat przedstawicielski. Najczęściej pod pojęciem tym rozumie się pełnomocnictwo udzielone przez wyborców przedstawicielowi do reprezentowania ich w sprawowaniu władzy państwowej. Rzadziej definiuje się je jako zespół przyznanych przedstawicielowi praw i nałożonych nań obowiązków. To określenie jest o tyle nieszczęśliwe, że treść pojęcia mandatu przedstawicielskiego zmieniałaby się każdorazowo wraz ze zmianą zakresu praw i obowiązków przedstawiciela. Z mandatem są związane wprawdzie pewne prawa i obowiązki, ale wynikają one z faktu uzyskania mandatu przez przedstawiciela, a nie tworzą one mandatu.

Zwykle w nauce prawa konstytucyjnego oraz w ustawodawstwie wielu krajów, mówiąc o mandacie przedstawicielskim, odróżnia się jego nabycie od objęcia. To pierwsze następuje z chwilą stwierdzenia wyboru danego kandydata. Dopiero po złożeniu odpowiedniego przyrzeczenia (ślubowania) rozpoczyna on natomiast pełnienie swoich funkcji, tj. obejmuje mandat. Należy przy tym zaznaczyć, że wiele istotnych praw uzyskuje on już z chwilą nabycia mandatu.

W poszczególnych krajach różnie uregulowano kwestię wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego. Najczęściej wskazuje się na takie przyczyny jak: upływ kadencji, rozwiązanie organu przedstawicielskiego przez uprawniony do tego podmiot, śmierć przedstawiciela, zrzeczenie się przezeń mandatu, stwierdzenie nieważności wyborów, utrata przez przedstawiciela biernego prawa wyborczego. Wiele kontrowersji budzi natomiast, występująca w wielu państwach, możliwość pozbawienia mandatu decyzją organu przedstawicielskiego, a także wygaśnięcie mandatu deputowanego z powodu rozwiązania partii, z ramienia której kandydował on w wyborach, lub też z powodu uznania tej partii za niezgodną z konstytucją. Odrębnym zagadnieniem jest odwołanie przedstawiciela.

W poszczególnych teoriach reprezentacji, do określenia stosunków łączących reprezentanta z reprezentowanymi, używa się najczęściej terminów: „mandat wolny" i „mandat imperatywny".

Mandat wolny opiera się na założeniu, że przedstawiciel reprezentuje cały zbiorowy podmiot suwerenności, a nie tylko tych, którzy go wybrali. Nie wiążą go więc żadne nakazy czy instrukcje wyborców i nie może on być przez nich odwołany. Przeważa też opinia, że jest niezależny od partii politycznej, z ramienia której kandydował w wyborach. Zmiana przynależności partyjnej, bądź wystąpienie w ogóle z partii, nie może pociągać więc za sobą pozbawienia przedstawiciela mandatu. Reprezentuje on przecież suwerena, a nie określoną partię polityczną.

Mandat wolny w poszczególnych krajach ma różny kształt prawny, ale jego istota, już zarysowana, pozostaje niezmienna. Należy przy tym dodać, że nie wyklucza on odpowiedzialności politycznej przedstawicieli wobec wyborców. Podczas następnych-wyborów osoby, które zawiodły zaufanie wyborców, mogą nie otrzymać mandatów.

U podstaw koncepcji mandatu imperatywnego (zwanego też związanym) leży założenie, że przedstawiciel reprezentuje tych, którzy go wybrali, a nie cały zbiorowy podmiot suwerenności. Wyborcy mogą formułować nakazy i udzielać przedstawicielowi instrukcji związanych z jego działalnością w organie przedstawicielskim. Mają oni także prawo odwołania przedstawiciela przed upływem kadencji, na którą został wybrany. Reprezentant ma więc obowiązek zdawania swoim wyborcom sprawozdania nie tylko z własnych działań, ale także i z działalności całego organu przedstawicielskiego.,Na marginesie' należy zauważyć, że niektóre konstytucje (np. francuska z 1958 r. w art. 2 ust. l) formułują zakaz mandatu imperatywnego.

Odmianę mandatu imperatywnego stanowi mandat występujący w państwach „realnego" socjalizmu (tzw. mandat ramowo związany). Nie można go jednak uznać - co próbowano czynić - za nowy typ mandatu, gdyż najważniejsze jego cechy pokrywają się z przedstawionymi elementami konstrukcji mandatu imperatywnego. Różnica polega jedynie na nieco odmiennym rozłożeniu akcentów w kwestii związania przedstawiciela wolą wyborców. Podkreśla się w tym wypadku, iż zadaniem reprezentanta jest umiejętne godzenie ze sobą partykularnych interesów i woli wyborców z interesem i wolą ogółu.

Prawa i obowiązki przedstawiciela

Konstytucje i inne akty prawne (np. regulaminy parlamentarne) przyznają przedstawicielom określone prawa. Ich katalog jest zróżnicowany w poszczególnych krajach. Można jednak wyodrębnić dwie grupy praw przysługujących reprezentantom. Pierwsza z nich obejmuje prawa związane bezpośrednio z działalnością przedstawiciela na forum organu przedstawicielskiego. Zaliczyć do niej można m.in. następujące, przyjmowane niemal powszechnie, prawa: prawo do zabierania głosu podczas obrad organu przedstawicielskiego, prawo do głosowania podczas podejmowania przez ten organ decyzji, prawo do stawiania wniosków, pytań, interpelacji, prawo do zrzeszania się z innymi przedstawicielami we frakcje, kluby itp., prawo do wybierania organów wewnętrznych zgromadzenia przedstawicielskiego i do kandydowania do nich.

Druga grupa składa się z praw związanych z zapewnieniem przedstawicielowi takich warunków, w których będzie on mógł bez przeszkód wykonywać swą funkcję reprezentanta suwerena.

W okresie kształtowania się współczesnego parlamentaryzmu zauważono konieczność zabezpieczenia przedstawiciela przed stosowaniem wobec niego różnego rodzaju nacisków lub sankcji za działania związane z wypełnianiem mandatu przedstawicielskiego. Powstała instytucja immunitetu. Nazwa ta wywodzi się od łacińskiego słowa immunitas oznaczającego „uwolnienie od obciążeń". Immunitet oznacza zatem prawo zwolnienia od podlegania powszechnie wiążącym obowiązkom prawnym, tj. prawo nieczynienia tego, do czego inni są zobowiązani. W tym kontekście przez immunitet parlamentarny będziemy rozumieli przywilej przysługujący przedstawicielowi, przyznawany mu ze względu na charakter wykonywanych przez niego funkcji, a oznaczający ujemną przesłankę procesową, tj. ograniczenie (lub wyłączenie) qdpowiedzialności sądowej reprezentanta. Można najogólniej wyróżnić dwa rodzaje immunitetu:

l. Immunitet nieodpowiedzialności

Nazywany bywa też w literaturze prawa konstytucyjnego immunitetem materialnym lub indemnitetem (od łacińskiego in oznaczającego przeczenie oraz demnare, oznaczającego „karać"). Jego początki sięgają czternastowiecznej Anglii, gdzie członkowie parlamentu mieli zagwarantowaną wolność słowa podczas obrad parlamentu. Zasadę^ tę później rozwinięto w art. 9 Bili of Rights z 1688 r. i w art. I ust. 6 § l konstytucji USA z 1787 r.

Immunitet nieodpowiedzialności oznacza niemożność pociągnięcia przedstawiciela do odpowiedzialności cywilnej lub karnej za jego działania na forum organu przedstawicielskiego, a zwłaszcza za treść jego wystąpień czy też za sposób, w jaki głosował. Nie oznacza to jednak, że nie można zastosować wobec niego przewidzianych regulaminem organu przedstawicielskiego kar dyscyplinarnych (np. upomnienie, odebranie głosu, wykluczenie z posiedzenia), gdy narusza on ten regulamin. Immunitet nieodpowiedzialności przysługuje także po zakończeniu kadencji osobie, która piastowała mandat reprezentanta.

2. Immunitet nietykalności

Określany bywa też w literaturze mianem immunitetu formalnego lub osobistego. Polega on na tym, że przedstawiciel nie może być

pociągnięty do odpowiedzialności kamo-sądowej bez zgody organu przedstawicielskiego lub innego, upoważnionego przez ten organ, podmiotu. Nie jest ważne w tym przypadku, gdzie reprezentant dokonał czynu zagrożonego karą i czy czy n ten miał związek z wypełnianiem przezeń funkcji przedstawicielskich.

Ten rodzaj immunitetu ukształtował się później niż immunitet nieodpowiedzialności. Powstał w okresie rewolucji francuskiej 1789 r. Zgromadzenie Narodowe w uchwale, przyjętej 26 czerwca, stwierdziło, że proces przeciwko deputowanemu powinien być zawieszony do czasu, aż Zgromadzenie nie rozpatrzy sprawy i samo nie podejmie decyzji co do tego, czy oskarżenie jest uzasadnione czy nie.

Immunitet nietykalności obowiązuje tylko w okresie kadencji przedstawiciela.

W literaturze przedmiotu, w odniesieniu do charakterystyki zakresu przedmiotowego tego immunitetu, wyróżnia się zazwyczaj dwa jego elementy: zakaz pociągnięcia deputowanego do odpowiedzialności kamo-sądowej bez zgody organu przedstawicielskiego, zwany immunitetem poselskim, oraz niedopuszczalność ograniczenia wolności deputowanego (przez aresztowanie, zatrzymanie lub w innej formie) bez takiej zgody, zwaną nietykalnością poselską.

Oba omówione rodzaje immunitetu nie tylko stwarzają przedstawicielowi warunki nieskrępowanej działalności, ale służą też zapewnieniu właściwej pracy organu przedstawicielskiego. Sam deputowany nie może się zrzec immunitetu. Ta niemożność zrzeczenia się argumentowana jest najczęściej tezą, iż immunitet jest prawem publicznym, którego istotą jest przede wszystkim zapewnienie odpo-wiednich warunków artykulacji woli suwerena, a nie tworzenie przywilejów.

Należy dodać, że nie zawsze poszczególne kraje przyjmują obydwa rodzaje immunitetów, np. w Polsce konstytucja z-1952 r. uznawała tylko immunitet nietykalności.

Oprócz immunitetu do omawianej grupy praw przedstawiciela należą m.in.:

prawo do urlopu na czas kadencji, prawo do otrzymywania tzw. diety, prawo do bezpłatnych podróży po kraju w okresie kadencji.

Systemy prawne poszczególnych państw w zróżnicowany sposób określają obowiązki przedstawiciela. Ma na to wpływ przyjęta w danym kraju koncepcja mandatu. Do obowiązków najczęściej występujących w regulacjach prawnych należą: obowiązek złożenia ślubowania, obowiązek brania udziału w pracach organu przedstawicielskiego, obowiązek przestrzegania jego regulaminu. W państwach, gdzie zastosowano mandat imperatywny, przedstawiciel dodatkowo jest zobowiązany do składania wyborcom sprawozdania z działalności własnej ,i działalności organu przedstawicielskiego oraz do utrzymywania stałej więzi z wyborcami.

f) Uzupełnianie składu organów przedstawicielskich podczas kadencji

W związku z wygaśnięciem mandatu w czasie kadencji organu przedstawicielskiego można pozostawić nie obsadzone opróżnione miejsce i nie uzupełniać składu organu albo też ponownie obsadzić

wakujący mandat. Rozwiązanie pierwsze jest obecnie rzadko stosowane ze względu na to, że w sposób oczywisty narusza zasady prawa wyborczego. W ramach rozwiązania drugiego wykształciły się w poszczególnych państwach różne sposoby obsadzania zwolnionych miejsc. Należą do nich:

1) Powierzenie wakującego mandatu następnemu kandydatowi z tej samej listy, z której wybrany był przedstawiciel, którego mandat wygasł. Kandydat ten nie może utracić w międzyczasie biernego prawa wyborczego. Ten sposób jest często stosowany w krajach, w których przyjęto proporcjonalne systemy wyborcze, gdyż umożliwia zachowanie proporcji ustalonych podczas wyborów.

2) Powołanie na opróżnione miejsce osoby, występującej już podczas wyborów w charakterze tzw. zastępcy przedstawiciela, jeżeli uzyskała ona wymaganą liczbę głosów i nie utraciła prawa wybieralności. Rozwiązanie to również zapewnia zachowanie ustalonych w czasie wyborów proporcji składu organu przedstawicielskiego.

3) Przeprowadzenie wyborów uzupełniających. W ten sposób obsadza się wakujące mandaty w krajach, w których występują systemy większościowe.

4) Obsadzenie wygasłego mandatu w drodze kooptacji przez sam organ przedstawicielski. Ten sposób jest współcześnie rzadko praktykowany.

Regulacje prawne, dotyczące obsadzania opróżnionych w czasie kadencji mandatów, przewidują nieraz alternatywne stosowanie różnych z wymienionych tu sposobów. Przykładem może być polska ordynacja wyborcza do Sejmu z 1957 r., która przewidywała możliwość stosowania rozwiązania pierwszego i trzeciego. Z reguły jednak opowiadają się one za jednym z nich.

IX. System organów państwowych

l. Ogólne wiadomości o organach państwowych

W nauce prawa konstytucyjnego pojęcie organu państwowego jest różnie rozumiane. W wielu definicjach powtarzają się jednak pewne elementy. Należą do nich:

1) uznanie, że organ państwowy to, pewien zespół ludzi i środków, celowo zorganizowany i wyraźnie wyodrębniony;

2) wskazanie, że organ państwowy utworzony został i działa na podstawie prawa;

3) zaliczenie do istotnych cech organu państwowego wykonywania określonych zadań w imieniu państwa;

4) zwrócenie uwagi na fakt, że organ państwowy do realizacji zadań, do których został powołany, może korzystać ze środków władczych i stosować przymus państwowy.

Na podstawie przedstawionych cech można powiedzieć, że pod pojęciem organu państwowego należy rozumieć celowo zorganizowany i wyraźnie wyodrębniony zespół ludzi i środków, utworzony i działający na podstawie prawa, wykonujący w imieniu państwa określone zadania i mogący do ich realizacji korzystać ze środków władczych.

Od pojęcia organu państwowego odróżnia się pojęcie piastuna tego organu. Kompetencje organu państwa wypełniane są przez konkretnych ludzi, którzy wchodzą w jego skład, którzy go reprezentują. Są oni realnym elementem pojęcia organu państwowego. Postępowanie ich można uważać za działania organu państwowego, jeżeli wchodzą one w zakres kompetencji danego organu. Można więc powiedzieć, że piastun organu to osoba, której czynności mogą być przypisane organowi państwowemu. W przypadku organów kolegialnych za decyzję organu państwowego uważa się decyzje podjęte przez piastunów tego organu w odpowiedniej większości i przy odpowiednim quorum.

Piastun może nosić różne nazwy, wskazujące na jego związki z danym organem państwowym, np. deputowany, sędzia, minister itp..Wiele aktów w każdym kraju określa warunki, jakie powinni spełniać kandydaci na piastunów poszczególnych organów. Przykładem może być tzw. ustawa Pendletona, tzn. amerykańska ustawa federalna z 1883 r., dotycząca regulacji i doskonalenia administracji publicznej Stanów Zjednoczonych.

Z problematyką organu państwowego wiąże się bezpośrednio kilka pojęć. Są to: funkcja, kompetencja, formy działania. Przez pierwsze z nich rozumiemy zespół skutków (przede wszystkim prawnych), jakie w określonej sferze rzeczywistości wywoływane są działaniem organu państwowego. Inaczej mówiąc, funkcje organu państwowego to główne kierunki jego działalności. W teorii prawa przez stwierdzenie, że „ktoś ma kompetencję" rozumie się najczęściej sytuację, w której „A ma prawo do dokonania jakiejś czynności konwencjonalnej ze względu na normę kompetencyjną N; podmiotowi B podległemu kompetencyjnie nakazuje się wykonanie czynności Z wówczas, gdy A dokona określonej czynności konwencjonalnej" (Zygmunt Ziembiński). Gdy A jest osobą fizyczną i nie działa jako organ państwa, używa się często terminu „możność prawna" lub „uprawnienie". W wykładzie przyjmujemy zatem następujące rozwiązanie: kompetencja to wynikająca z przepisów prawa zdolność organu państwowego do stosowania prawnie określonych środków działania, służących realizacji zadań tego organu (jest to więc także zobowiązanie organu do czynienia). Formy działania natomiast to postacie prawne aktów, za pomocą których organ państwa realizuje swoje funkcje, korzystając z przysługujących mu kompetencji. Wszystkie te pojęcia występują więc na różnych płaszczyznach i żadne z nich nie może być nadrzędne w stosunku do pozostałych. Niekiedy jedna funkcja organu państwowego realizowana jest w różnych formach, przy wykorzystywaniu wielu kompetencji, a niekiedy jest odwrotnie - jedna forma działania, zasto-sowana przez skorzystanie z kompetencji, może prowadzić do realizacji kilku funkcji społecznych.

W doktrynie prawa konstytucyjnego występują różne klasyfikacje organów państwowych, przeprowadzane na podstawie rozmaitych kryteriów. Najczęściej spotykane to:

1) Przez przyjęcie kryterium liczby piastunów można wyróżnić organy jedno- i wieloosobowe lub inaczej: organy o składzie jedno- i wieloosobowym.

2) Z punktu widzenia struktury organizacyjnej wyróżnia się organy proste i złożone. Te pierwsze jako jedna całość wypełniają nałożone na nie zadania (np. parlament jednoizbowy). Te drugie składają się z kilku jednostek organizacyjnych, które wspólnie działając realizują

kompetencje danego organu, z drugiej zaś strony mają oprócz tego własne, odrębne kompetencje. Przykładem tego rodzaju organów może być parlament dwuizbowy.

3) W zależności od terytorialnego zasięgu działalności dzieli się organy państwowe na centralne, tzn. wykonujące swoje zadania na całym terytorium państwa oraz terenowe, tzn. działające na części obszaru państwowego.

4) Stosując kryterium czasu trwania pełnomocnictw, można mówić o organach kadencyjnych, które powoływane są w określonym składzie na z góry określony okres oraz o organach powoływanych na czas nieokreślony.

5) Uwzględniając sposób_powołania piastunów, wyróżnia się organy pochodzące z nominacji i organy pochodzące z wyboru.

6) Biorąc pod uwagę relacje występujące między organami państwowymi, można wyodrębnić organy samoistne i pomocnicze. Te pierwsze są samodzielne

w stosunkach z innymi organami państwowymi oraz wobec podmiotów, znajdujących się na zewnątrz struktury organów państwowych, np. obywateli. Te drugie wypełniają zadania wewnątrz struktury organów państwowych i w stosunkach z innymi organami państwowymi nie są samodzielne. Do grupy tej należą różnego rodzaju organy o charakterze wewnętrznym, doradczym itp.

7) Ze względu na to, czy istnienie organu jest przewidziane w konstytucji czy nie, można mówić o organach konstytucyjnych i pozakonstytucyjnych.

8) Występuje też podział organów państwa na podstawie ich przedstawicielskiego charakteru. Wyróżnia się więc organy przedstawicielskie i organy nie mające tego charakteru.

9) Ze względu na tryb pracy możemy podzielić organy państwowe na działające permanentnie i sesyjnie. Te pierwsze działają stale lub mogą podjąć działalność w każdej chwili. Te drugie mogą działać tylko w określonych okresach, zwanych sesjami. Występują tu różne rozwiązania co do sposobu zwoływania danego organu na sesję. Może to czynić np. jakiś inny organ państwowy albo też wewnętrzna instancja kierownicza danego organu państwowego. Sesja jest to więc okres, w którym organ państwa ma prawo wykonywać swoje kompetencje, przy czym otwarcie tego okresu uzależnione jest najczęściej od organu zewnętrznego. Organy działające sesyjnie zbierają się w ramach sesji na posiedzenia. Pod pojęciem tym rozumie się podjęcie pracy przez dany organ państwowy, w terminie ustalonym przez upoważniony do tego podmiot, w celu prowadzenia obrad i podejmowania decyzji. Posiedzenie trwa ciągle, nie licząc przerw natury organizacyjno-technicznej, aż do wyczerpania przyjętego porządku dziennego (co nie oznacza, że posiedzenie nie może trwać kilku dni kalendarzowych).

10) Uwzględniając koncepcję trójpodziału władzy państwowej i przyporządkowanie poszczególnych funkcji państwa określonym organom, należy wyróżnić: organy prawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Zagadnienie to zostanie bardziej szczegółowo omówione niżej.

2. Pojęcie systemu organów państwowych

System organów państwowych to celowo zorganizowana jedność elementów, jakimi są organy państwa. Niekiedy, pojęcie systemu organów państwowych bywa utożsamicie z pojęciem aparatu państwowego. Należy jednak oba określenia zdecydowanie od siebie odróżniać. Aparat państwowy jest terminem zakresowe szerszym niż system organów państwowych. Obejmuje on, oprócz organów państwa, również inne instytucje (np. policję) oraz środki o charakterze materialno-technicznym, służące do realizacji zadań państwa.

Wzajemne relacje między organami państwowymi oraz ich organizację i tryb działania określa konstytucja i inne akty prawne, rozwijające jej postanowienia. U podstaw określonej konstrukcji prawnej, dotyczącej systemu organów państwowych, leży przyjęta przez ustrojodawcę koncepcja ich struktury i wzajemnych powiązań, zapewniająca spoistość ich działania, a przez to również działania

państwa. Chociaż konkretny system organów państwowych można charakteryzować dopiero w ramach określonego systemu prawa, to jednak pewne jego cechy wynikają z założeń teoretycznych, na jakich się on opiera. Współcześnie możemy zauważyć, że dwie koncepcje wywierają przemożny wpływ na kształt rozwiązań występujących w poszczególnych państwach. Są to teorie podziału oraz jedności władzy państwowej.

3. Zasada podziału władzy państwowej

a) Koncepcja podziału władzy i czynniki kształtujące jej realizację

„Dobre rządy" w potocznym rozumieniu, to rządy umożliwiające dostateczną sprawność działania państwa przy równoczesnej dbałości o dobro jednostki. Pierwszą i główną receptą ustrojową na uzyskanie harmonii pomiędzy państwem a obywatelem była koncepcja podziału władz. Termin ten wiąże się bezpośrednio z pojęciem funkcji państwa, przez które będziemy rozumieć (prymitywizując, jak z pewnością zauważyliby teoretycy państwa) działania nakierowane na realizację określonych celów, będące zewnętrznymi przejawami woli władczej. Dla dokonania tych aktów władczych powołane są określone organy (grupy organów) i z tego też powodu funkcje państwa klasyfikuje się często w zależności od organów je realizujących.

Jedną z pierwszych prób klasyfikacji działań państwowych spotykamy u Arystotelesa. Rozróżnia on mianowicie trzy części składowe ustroju państwowego: zgromadzenia ludowe, urzędy i sądy. Wspominamy tu o tym przede wszystkim ze względu na fakt częstego przywoływania w literaturze tez Arystotelesowskich w kontekście rozdziału władzy. Tymczasem, choć w jego twórczości mamy nie-wątpliwie do czynienia z systematyzacją organów państwowych, trudno znaleźć równoległy podział funkcji. Także charakterystyka uprawnień przydzielonych (czy raczej przydzielanych, bo dokonywany przezeń rozdział kompetencji był zmienny i pozbawiony konsekwencji) poszczególnym grupom organów nie mieści się zupełnie we współczesnym rozumieniu pojęć „prawodawstwo", „egzekucja" czy „sądownictwo". Więcej ze współczesnego rozumienia podziału władzy, bo chociażby system hamulców uzasadniany antagonizmem istniejącym pomiędzy poszczególnymi organami, wypływającym z reprezentowania przez nie interesów różnych grup społecznych możemy znaleźć w Dziełach Polibiusza.

Średniowieczne próby przeprowadzenia klasyfikacji funkcji państwa nie były również formułowane z dostateczną precyzją. Można w nich odczytać wyraźny wpływ powstających teorii suwerenności. Skoro suwerenność utożsamia się z mocą decydowania ostatecznego, ta zaś przejawia się w formie norm prawnych, niedaleko stąd do wyodrębnienia procesu podejmowania owych decyzji ostatecznych w osobną prawodawczą funkcję państwa. W koncepcjach opartych na dualistycznym przeciwstawieniu „król-naród" trudno było przeprowadzić konsekwentny podział władzy. Twierdzenie, że stanowienie praw wyczerpuje istotę suwerenności, prowadziło do przydzielenia prawodawcy władzy najwyższej, której muszą być podporządkowane wszystkie pozostałe - tymczasem w klasycznej doktrynie podziału władz egzekutywa stawiana jest na równi z legislatywą. Z tego też względu nie do końca można zgodzić się z pasowaniem Marsyliusza z Padwy na „ojca chrzestnego" podziału władz. W swej rewolucyjnej (jak na tamte czasy) teorii, narodowi ze względu na jego pierwotne zwierzchnictwo przypisał władzę ustawodawczą, monarsze zaś (instrumentalną jedynie) funkcję wykonywania ustaw.

Większe znaczenie dla wykształcenia współczesnego rozumienia podziału władz miały dokonania angielskiej myśli politycznej. Najpierw Henry'ego of Bracton i Johna Fortescue z ich dążeniami do związania panującego prawem, którego sam nie ustanowił, co w konsekwencji wpłynęło na ukształtowanie się postulatu powołania władzy prawodawczej niezależnej od monarchy (władzy wykonawczej), a następnie Edwarda Coke'a, którego działalność, jako Prezesa Sądu Spraw Powszechnych, przygotowała grunt dla postulatu niezawisłości sę-dziowskiej i utworzenia odrębnej władzy sądowniczej. W koncepcjach okresu Wielkiej Rebelii (XVII w.) odnajdujemy już wyraźne elementy współczesnego rozumienia rozdziału władzy, choć stanowisko ówczesnej doktryny w kwestii zakresu poszczególnych władz, jak i przyporządkowania ich określonym organom (lub ich grupom), było niejednolite. Przede wszystkim jednak przeprowadzono w nich dystynkcję między funkcją (władzą) prawodawczą i funkcją wyko-nywania prawa, przy czym legislatywa nie miała prawa wkraczać w sferę wykonywania ustaw, a egzekutywa w sferę ich uchwalania. Zauważono również, iż prawodawca nie powinien uchwalać ustaw o charakterze indywidualnym lub konkretnym.

Brak gwarancji niezależności poszczególnych organów, a także instytucji pozwalających na wzajemne hamowanie się władz, został nadrobiony nieco później - jak można sądzić jako konsekwencja i racjonalizacja „Chwalebnej Rewolucji" - w pismach Humphreya Mackwortha, Henry'ego Bolingbroke'a i przede wszystkim Johna Locke'a. Główną zasługę tego ostatniego upatruje się w wypracowaniu dogmatycznej wersji zasady podziału władz, a także w przeprowadzeniu wyraźnego rozróżnienia pomiędzy funkcją państwa a organem państwowym.

Bardzo wiele z dorobku teorii angielskiej, a także myślicieli wcześniejszych, można znaleźć u Monteskiusza. Co sprawiło, że jego nazwisko od dawna symbolizuje doktrynę podziału władzy?

Monteskiusz swe rozważania oparł na idei wolności jednostki. Jego celem było zatemstworzenie takiego ustroju państwowego, w którym jednostka byłaby wolna od ingerencji państwa i nadużyć władzy państwowej. Wyróżnił on trzy rodzaje władzy państwowej,

odpowiadające trzem podstawowym funkcjom państwa: prawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zadania pierwszej z nich określił w dziele O duchu praw następująco: „tworzy prawa na jakiś czas lub na zawsze albo poprawia, względnie uchyla prawa już istniejące". Władza wykonawcza „stanowi o pokoju lub wojnie, przesyła lub przyjmuje ambasadorów, utrzymuje bezpieczeństwo, zabezpiecza przed inwazją". Władza sądownicza „karze za przestępstwa lub rozsądza spory między jednostkami". Wolność jednostki jest możliwa - zdaniem Monteskiusza - tylko wtedy, gdy władza państwowa nie jest skupiona w jednym podmiocie, gdyż „wszystko byłoby stracone, gdyby jeden i ten sam człowiek lub jedno i to samo ciało możnych albo szlachty, albo ludu sprawowało owe trzy władze". Zwraca w ten sposób uwagę na organizacyjny aspekt podziału władzy i konieczność przyporządkowania różnym organom państwowym trzech odmiennych rodzajów władzy. I tak, władzę prawodawczą proponuje on powierzyć przedstawicielom wybieranym przez lud, którzy mają „stanowić prawa lub też badać, czy dobrze wykonano prawa" przez nich ustanowione. Władzę wykonawczą należy według niego przekazać monarsze, co uzasadnione jest tym, że „lepiej jest sprawowana przez jednego niż wielu". Władzę sądowniczą postuluje on powierzyć niezawisłym sądom i powinna być ona „wy-konywana przez osoby powołane z ludu, w pewnych okresach roku w sposób przewidziany prawem".

Monteskiusz zauważył, że podział władzy w aspekcie organizacyjnym byłby nieskuteczny, gdyby jedna i ta sama osoba lub grupa osób mogła należeć do różnych organów państwowych, spełniających różne funkcje. O personalnym aspekcie podziału władzy pisał m.in.: „gdyby nie było monarchy i gdyby władzę wykonawczą powierzono pewnej liczbie osób powołanych z ciała prawodawczego, nie byłoby wolności, jako że obie władze byłyby zjednoczone, skoro te same osoby miałyby niekiedy, a mogłyby mieć zawsze udział w jednej i drugiej".

Dla Monteskiusza istotny jest nie tylko podział władzy, ale również „iżby nie można było nadużywać władzy, trzeba aby przez naturalną grę rzeczy władza powściągała władzę". Nie był on jednak zwolennikiem pełnej równowagi władz i obawiając się supremacji ciała prawodawczego, akcentował konieczność stworzenia odpowiednich mechanizmów temu przeciwdziałających. Należała do nich np. nieodwoływalność władzy wykonawczej przez prawodawczą i zapewnienie władzy wykonawczej zdolności „przeszkadzania" władzy prawodawczej. Ponadto ciało prawodawcze powinno składać się z dwóch izb. Jedną z nich - niższą -wybierać miałby lud, a wyższa miałaby charakter arystokratyczny. Jej zadaniem byłoby m.in. powściąganie izby niższej.

Monteskiusz dostrzegał także konieczność zapewnienia wszystkim grupom społecznym wpływu na władzę państwową, ale równocześnie był przeciwny równości w tym zakresie, gdyż dla ludzi wyróżniających się „rodem, bogactwem lub zaszczytami", „wspólna wolność byłaby niewolą".

Idee podziału władz zostały wykorzystane w praktyce ustrojowej stosunkowo szybko. Już Instrument of Government był aktem, w którym próbowano rozdzielić i zrównoważyć władzę prawodawczą i wykonawczą. W konstytucjach stanów konfederacji amerykańskiej (Wirginia, Maryland, Płn. Karolina, Pennsylwania, Vermont 1776, 1777 r.) zakładano zasadę separacji funkcji. Założenie bezwzględnej separacji władz było następnie łagodzone przyjmowaniem instytucji z zakresu ich równoważenia (system hamulców) - Nowy Jork (1777) i Massa-chusetts (1780). W znacznej mierze podobnie myśleli twórcy konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r.

W przeciwieństwie do Monteskiusza, Rousseau odrzucał ideę podziału władzy. Kładł nacisk na zasadę suwerenności ludu i twierdził, że nie można w ogóle określać a priori formy rządów, gdyż jest to „sztuka prawodawcy".

Sieyes, wychodząc z założeń teorii russowskiej, podkreślał znaczenie władzy ustrojodawczej (pouvoir constituant), należącej do ludu i twierdził, iż stoi ona ponad wszystkimi władzami w państwie. Wobec tego, inne władze mogą być podzielone, gdyż nie narusza to w niczym pozycji i kompetencji władzy ustrojodawczej. Poszczególne rodzaje władzy nie mają w tym ujęciu charakteru samodzielnego, lecz wypełniają swoje funkcje na podstawie kompetencji przyznanych im przez konstytucję. W ten sposób udało się Sieyesowi połączyć zasadę suwe-renności ludu z zasadą podziału władzy. Ten tok rozumowania znalazł także wyraz w cytowanym już art. 16 francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. oraz w wielu dawnych i nowych konstytucjach. Przykładem może być Ustawa Zasadnicza RFN z 1949 r., dająca najpierw w art. 20 ust. 2 zd. l wyraz zasadzie suwerenności ludu („cała władza państwowa pochodzi od ludu"), a następnie łącząca ją w art. 20 ust. 2 zd. 2 z zasadą podziału władz przez stwierdzenie, że władza „sprawowana jest przez lud w drodze wyborów i głosowania oraz poprzez specjalne organy ustawodawstwa, władzy wykonawczej i wymiaru sprawiedliwości".

W dziewiętnasto- i dwudziestowiecznej praktyce ustrojowej poszczególnych państw oraz w teorii prawa konstytucyjnego nie przyznawano zasadzie podziału władzy czysto technicznego znaczenia, w sensie separacji władz. W o wiele większym stopniu rozumiano ją jako wzajemne powściąganie się różnych rodzajów władz i ich wzajemną kontrolę. Przejawiało się to w przyjmowaniu przez wiele konstytucji podobnych rozwiązań. Należą do nich:

1) związanie organów władzy wykonawczej i sądowniczej ustawami;

2) powoływanie egzekutywy przez organ prawodawczy;

3) uchwalanie przez organ prawodawczy budżetu państwa;

4) kontrola legislatywy nad egzekutywą;

5) przyznanie organom władzy wykonawczej prawa inicjatywy ustawodawczej;

6) powoływanie sędziów albo przez legislatywę, albo przez egzekutywę;

7) utworzenie sądownictwa administracyjnego do kontroli działalności organów administracji państwowej.

Towarzyszyło temu poszukiwanie rozwiązań najlepiej służących realizacji zasady podziału władzy w aspekcie personalnym. Już konstytucja francuska z 1791 r. wprowadziła zasadę niepołączalności mandatu przedstawicielskiego z członkostwem w organach władzy wykonawczej i z piastowaniem urzędu sędziego. Wykaz stanowisk, których dotyczy zasada incompatibilitas, był i jest różny w różnych krajach. Ze względu na różnorodność występujących rozwiązań trudno dokonywać w tym zakresie uogólnień i nie można konstruować stan-dardowych schematów. Należy jednak zwrócić uwagę na ukształtowanie się dwóch rodzajów niepołączalności funkcji i stanowisk państwowych:

1. Zasada niepołączalności absolutnej'

Oznacza ona, iż w żadnym wypadku jedna osoba nie może łączyć określonych stanowisk. Jest to najstarszy i najczęściej występujący rodzaj incompatibilitas. Istniał np. w okresie I Rzeczypospolitej w Polsce; w Anglii wprowadzał go Act of SettIement z 1701 r.

2. Zasada niepołączalności względnej

Ma miejsce, kiedy w pewnych warunkach możliwe jest połączenie stanowisk, co do których zasadniczo obowiązuje reguła incompatibilitas. Przykładem może być art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 1871 r., który stanowił, że deputowany traci swój mandat, jeżeli obejmie inny urząd państwowy, ale może go odzyskać, jeżeli zostanie ponownie wybrany. Oznaczało to więc możliwość łączenia obu funkcji.

W czasach nam współczesnych obserwujemy nowe zjawiska związane z zasadą podziału władzy. Działają one w dwóch przeciwstawnych kierunkach. Z jednej strony można wskazać na takie, które powodują zamazywanie się tej zasady. Przejawia się to w zbliżaniu do siebie funkcji wypełnianych przez poszczególne rodzaje organów państwowych, czego przykładem jest przyznane egzekutywie w niektórych krajach prawa wydawania aktów prawnych z mocą ustawy. Coraz częstszym, a w zasadzie powszechnym, zjawiskiem jest nieprze-strzeganie ścisłego podziału władz w aspekcie personalnym. Egzemplifikacją tego jest dopuszczalność łączenia mandatu przedstawicielskiego z członkostwem w rządzie. Kolejnym zjawiskiem z tej grupy jest rosnąca rola partii politycznych i wpływ, jaki wywierają na poszczególne rodzaje władz. Można stwierdzić, że obecnie partie polityczne stoją za kulisami każdej z nich. Partia rządząca lub koalicja rządząca, dysponując większością miejsc w parlamencie, może determi-nować treść uchwalanych ustaw, decydować o obsadzie stanowisk rządowych oraz sędziowskich (bez względu na to, czy sędziowie są mianowani przez legislatywę czy organy egzekutywy).

Z drugiej zaś strony, występują wyraźnie tendencje wzmacniania podziału władz, a szczególnie zasady ich wzajemnej równowagi i kontrolowania się. Należy do nich niewątpliwie zaliczyć postępujące

różnicowanie się kompetencji i pozycji poszczególnych organów państwowych w ramach jednego rodzaju władz. Przejawia się to m.in. w:

1) podziale władzy wykonawczej na prezydenta i rząd;

2) tworzeniu w łonie władzy wykonawczej instytucji cieszących się dużym zakresem autonomii, np. uniwersytety państwowe, instytucje do spraw państwowego radia i telewizji;

3) powstawaniu różnego rodzaju sądów rozstrzygających spory prawne tylko w określonych dziedzinach.

W nauce prawa konstytucyjnego w niektórych krajach proponuje się intensyfikację tego procesu i wprowadzenie tzw. wertykalnego podziału władz w ramach każdego ich rodzaju. Chodzi tu o wyraźne rozgraniczenie kompetencji poszczególnych organów państwowych w ramach jednej władzy oraz rozwój różnych form samorządności i współdecydowania w ramach każdego rodzaju władzy. W niektórych państwach rolę takiego wertykalnego podziału spełnia ich federalna struktura, w innych oparcie struktury państwowej na autonomicznych regionach.

W ramy tej tendencji włączyć można też powstawanie w coraz większej liczbie krajów sądownictwa konstytucyjnego, stanowiącego do tego stopnia ważki czynnik kontroli władzy ustawodawczej, że bywa ono przez niektórych zwane „czwartą władzą". W tym kontekście warto przytoczyć wypowiedź jednego z przewodniczących Sądu Najwyższego USA (Ch. E. Hughesa), który może z pewną dozą przesady zauważył: „My podlegamy konstytucji, ale konstytucja jest tym, za co sędziowie ją uważają". Jeżeli wziąć pod uwagę stwierdzenie sędziego Frankfurtera - „sąd jest konstytucją", a także wypowiedź Rudolfa Smenda - „ustawa zasadnicza obowiązuje teraz praktycznie na tyle, na ile wyłoży ją Związkowy Trybunał Konstytucyjny" - tezie tej zbytniego przebrania miary przypisać nie można.

Oprócz kontroli konstytucyjności prawa, sądom" konstytucyjnym w różnych krajach powierzono jeszcze inne kompetencje. Do najczęściej występujących należą: rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między naczelnymi organami państwowymi oraz sporów wynikających ze związkowej struktury państwa w federacjach, orzekanie w sprawach odpowiedzialności konstytucyjnej, rozpatrywanie skarg konstytucyjnych, rozstrzyganie sporów wyborczych.

W wielu państwach federalnych zasada podziału władzy, jak już wspomniano, zostaje wzmocniona przez zasadę federalizmu. Zastrzeżenie pewnych kompetencji dla krajów związkowych, a także autonomia gmin, są czynnikami pogłębiającymi podział władzy, ponieważ prowadzą do podziału zadań pomiędzy odpowiednie organy w jednostkach terytorialnych różnego szczebla (federacja jako całość, kraj związkowy, gmina). Organy federalne podlegają też kontroli ze strony organów krajowych (najczęściej jednak na szczeblu związku przez organ, będący reprezentacją części składowych państwa federalnego).

Wzmocnienie podziału władz następuje też pod wpływem rozwoju instytucji ponadnarodowych, gdyż dzięki temu władza państwowa nie jest sprawowana tylko przez organy danego państwa. Prowadzi to do intensyfikacji kontroli nad nimi, dokonywanej w poszczególnych dziedzinach życia przez organy ponadnarodowe. W zakresie ochrony praw jednostki przykład taki stanowi działalność Trybunału Europejskiego, mającego swą siedzibę w Luksemburgu. Organy po-

nadnarodowe oddziaływają też powściągająco na organy wewnętrzne poszczególnych państw-członków organizacji ponadnarodowych.

b) Władza prawodawcza

W państwie realizującym zasadę demokracji przedstawicielskiej wydawanie ogólnie obowiązujących norm prawnych powinno być demokratycznie legitymowane, co oznacza powierzenie władzy prawodawczej organowi przedstawicielskiemu, wybranemu przez suwerena. Organ ten w poszczególnych państwach nosi różne nazwy, np. kongres, zgromadzenie (narodowe, federalne, ludowe), stany generalne, sejm itd. Powszechnie określa się go mianem parlamentu (czyli miejsca, gdzie się gada). Nazwa ta ma francuskie i angielskie korzenie. Wywodzi się od francuskiego słowa „parler", oznaczającego „mówić", „prawo mówienia" (we Francji w XIII w. Parlament du Roi był sądem najwyższym wyodrębnionym z rady królewskiej) i od angielskiego terminu „parliament" tzn. „rozmowa", używanego w XIII w. do określenia wspólnych zjazdów panów, duchownych i świeckich oraz reprezentantów miast i hrabstw. W niewielu dokumentach prawnych spotyka się nazwę „legislatora", która w najlepszy sposób oddaje główny kierunek działania tych ciał, tj. sugeruje ich funkcję stanowienia prawa.

W każdym państwie parlament kształtował się w wyniku mniej lub bardziej złożonego procesu. Zagadnienie to jest przedmiotem zainteresowania historii państwa i prawa, co pozwala ograniczyć dalsze rozważania zasadniczo do problematyki współczesnego parlamentaryzmu i uzasadnia jedynie sporadyczne odwoływanie się do zdarzeń historycznych.

Funkcje parlamentu

W literaturze przedmiotu w poszczególnych krajach spotkać można różne klasyfikacje funkcji parlamentu, przeprowadzane na'podstawie istniejącej w tych krajach prawnej regulacji tego zagadnienia. Prawie wszystkie podziały uwzględniają jednak dwie najbardziej istotne funkcje parlamentu, wynikające zresztą z zasady podziału władzy, tzn. funkcję prawodawczą i kontrolną. Są to funkcje najwcześniej uznane w aktach prawnych dotyczących kompetencji parlamentu,

czego przykładem może być angielska Declaration of Rights z 1689 r. Na nich też należy skupić szczególną uwagę.

Podczas omawiania zagadnień związanych ze źródłami prawa konstytucyjnego zauważyliśmy, iż prawodawstwo - zwłaszcza we współczesnym państwie -jest skomplikowanym rodzajem działalności i nie wchodzi w zakres kompetencji jednego tylko organu. Z reguły jednak parlamentowi, jako przedstawicielowi suwerena, przyznaje się w konstytucjach prawo stanowienia ustaw. Ze względu na znaczenie tych aktów w systemie prawa często mówi się nie o funkcji prawodawczej, ale o ustawodawczej parlamentu. Określenie to nie jest zbyt precyzyjne, gdyż pomija możliwość stanowienia przez parlament innych niż ustawa aktów prawnych.

Ustawa jest najbardziej powszechną i najważniejszą formą aktów prawnych podejmowanych przez parlament. W konstytucjach wielu krajów podkreśla się konieczność uchwalania ustaw w demokratyczny sposób, zapewniający swobodny proces kształtowania woli państwa, której mają one być wyrazem. W związku z tym wyróżnić można kilka stadiów postępowania ustawodawczego.

Pierwszym z nich jest wykonanie inicjatywy ustawodawczej. W nauce prawa konstytucyjnego zwykle odróżnia się dwa pojęcia: inicjatywy ustawodawczej i prawa inicjatywy ustawodawczej. To pierwsze oznacza tylko skierowanie do parlamentu projektu ustawy, przy czym parlament nie jest zobowiązany zająć się tym projektem. Prawo inicjatywy ustawodawczej natomiast, to przysługujące określonemu konstytucyjnie podmiotowi uprawnienie do wystąpienia do parlamentu z projektem ustawy. Uprawnieniu temu towarzyszy obowiązek parlamentu uczynienia tego projektu przedmiotem swoich obrad. Można wskazać następujące podmioty, którym konstytucje zwykle przyznają prawo inicjatywy ustawodawczej:

1) określonej liczbie członków zbiorowego podmiotu suwerenności (wyborcom) - rozwiązanie to nie jest stosowane często;

2) organom władzy wykonawczej;

3) określonej (w konstytucji lub regulaminie parlamentarnym) liczbie członków parlamentu; pewnym uzupełnieniem tego jest przyznanie prawa inicjatywy ustawodawczej frakcjom lub klubom parlamentarnym;

4) drugiej izbie parlamentu (tam, gdzie ona istnieje);

5) naczelnym organom części składowych państwa - w państwach federalnych.

Prawo inicjatywy ustawodawczej może być przyznawane innym jeszcze podmiotom. W krajach tzw. realnego socjalizmu należały do nich organizacje masowe, np. w NRD - centrala związków zawodowych. W niektórych państwach prawo to mają sądy najwyższe (np. w Brazylii - Trybunał Federalny, ale tylko co do projektów ustaw przedmiotowo związanych z zakresem jego kompetencji). Rzadkie rozwiązanie przyjęto w Finlandii, gdzie z projektami ustaw może występować również Kościół Ewangelicko-Luterański, ale tylko, jeżeli dotyczą go bezpośrednio.

Po uczynieniu z projektu ustawy przedmiotu obrad parlamentu odbywa się kilka czytań tego projektu. Większość parlamentów przyjmuje trzy czytania. Pozwala to na przeprowadzenie debaty. Powinna ona być jawna, co wynika z istoty demokracji i przestawicielskiego charakteru parlamentu. Jedynie w wyjątkowych wypadkach poszczególne konstytucje lub regulaminy parlamentarne dopuszczają tajność obrad nad projektem ustawy. Kilka czytań ma umożliwić także zawarcie kompromisów, uformowanie się większości koniecznej do uchwalenia ustawy, a także pozwala na wyrażenie opinii mniejszości oraz na wnoszenie przez deputowanych poprawek do projektu. Wydłużony okres obrad nad ustawą, jawność dyskusji, wszystko to ma zapobiec ponadto różnego rodzaju naciskom na parlament.

Naszkicowane postępowanie było szczególnie uzasadnione w pierwszym etapie rozwoju parlamentaryzmu, kiedy to sami deputowani przygotowywali większość projektów ustaw i nie istniały partie polityczne. Dzisiaj powszechne w zasadzie jest opracowywanie zdecydowanej większości projektów ustaw przez rząd albo nawet gremia kierownicze partii politycznych. Ewentualne kompromisy, związane z projektem ustawy, zawierane są więc już w czasie jego przygotowy-wania, jeszcze przed wystąpieniem z inicjatywą ustawodawczą. Ponadto obserwuje się zjawisko przenoszenia ciężaru prac nad ustawą z dyskusji plenarnych (w kolejnych czytaniach) na dyskusje w komisjach parlamentarnych, rozpatrujących projekty ustaw pomiędzy czytaniami. Niektóre państwa dopuszczają także w wyjątkowych przypadkach przyspieszony tryb postępowania, polegający np. na skróceniu terminów między czytaniami („przepisy pożarowe").

Przez termin „czytanie projektu ustawy", jaki już się pojawił, rozumie się debatę parlamentarną nad tym projektem. Obejmuje ona zazwyczaj (pomijając różnice wynikające ze specyfiki poszczególnych państw) uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, dyskusję nad ogólnymi założeniami projektu oraz decyzję parlamentu o odrzuceniu projektu w całości lub o przyjęciu go do dalszego postępowania (czytanie pierwsze), sprawozdanie właściwej komisji, autopoprawki wnioskodawcy, poprawki wnoszone przez deputowanych, dyskusję dotyczącą tych zagadnień oraz głosowanie, w wyniku którego ustawa zostaje uchwalona lub też projekt ewentualnie zostaje odrzucony (czytanie drugie i trzecie).

Po zakończeniu przewidzianej prawnie liczby czytań odbywa się w parlamencie głosowanie nad danym projektem ustawy. Konstytucje lub regulaminy parlamentarne określają wymagane quorum i większość. Najczęściej ustawy uchwala się zwykłą większością głosów. Różne są natomiast sposoby głosowania:

1) głosowanie słowne - polegające na tym, że deputowani wyrażają swoją aprobatę lub dezaprobatę głosem; projekt ustawy uznaje się za przyjęty, gdy poparcie dla niego w ocenie prowadzącego obrady było głośniejsze (rozwiązanie to występuje np. w Australii i Kanadzie);

2) głosowanie przez podniesienie ręki; prowadzący obrady uznaje ustawę za uchwaloną, kiedy wizualna większość deputowanych się za nią opowiedziała; w razie wątpliwości można zarządzić liczenie głosów (ten sposób występuje np. w Australii);

3) głosowanie przez powstanie z miejsc; również i tu najpierw decyduje większość optycznie stwierdzona, a gdy tego nie można uczynić, następuje liczenie głosów (sposób ten przyjęty jest np. w Austrii i Kanadzie);

4) głosowanie przez podział; polega ono na tym, że deputowani dzielą się na sali na grupy albo też wychodzą z sali obrad odpowiednim wyjściem, stosownie do tego, czy popierają dany projekt ustawy czy nie; w tym przypadku łatwo można stwierdzić, czy za projektem opowiedziała się większość deputowanych (system przyjęty np. w Kanadzie i Austrii);

5) głosowanie przez wrzucanie głosów do urny: głosami mogą być kartki, kule itp. (ten typ występuje we Francji); głosowanie to może być też przeprowadzone jako głosowanie imienne, tj. przy użyciu kart do głosowania podpisanych imieniem i nazwiskiem deputowanego;

6) głosowanie za pomocą aparatury elektronicznej, przez naciśnięcie odpowiedniego przycisku; ten sposób głosowania jest stosowany obecnie coraz powszechniej (np. RFN, Polska, Finlandia); głosowanie to może być przeprowadzone też jako głosowanie imienne, tj. przez naciśnięcie odpowiedniego przycisku przez deputowanego dopiero po wywołaniu jego nazwiska, a następnie ujawnienie stanowiska deputowanego na tablicy świetlnej.

W krajach, w których występuje druga izba, ustawy po uchwaleniu przekazuje się jej do zatwierdzenia. W przypadku niezatwierdzenia ustawy lub wniesienia przez drugą izbę poprawek, ustawa wraca do izby pierwszej. W wielu krajach (np. w Polsce) może ona, po spełnieniu określonych warunków (z reguły chodzi o większość kwalifikowaną), odrzucić stanowisko drugiej izby. Niektóre państwa przyjmują jednak inne rozwiązania, mające zapewnić osiągnięcie kompromisu między izbami. Jeżeli się to nie uda, wówczas ustawa nie zostaje przyjęta. Przykładem może być Szwajcaria. Jeśli obie izby Zgromadzenia Federalnego nie uchwalą ustawy (absolutną większością), wówczas zostaje powołana komisja pojednawcza, składająca się w połowie z członków jednej i w połowie z członków drugiej izby. W przypadku, gdy nie uda się jej znaleźć rozwiązania kompromisowego, które zaaprobowałyby obie izby, ustawa nie zostaje przyjęta.

Po zakończeniu prac parlamentarnych rozpoczyna się następne stadium procesu ustawodawczego. Może mieć ono dwojaką postać - podpisania lub promulgacji ustawy. Obu rodzajów aktów dokonuje zwykle organ egzekutywy. W krajach, w których jest ona wewnętrznie podzielona na rząd i głowę państwa, czynności te wykonuje głowa państwa. Podpisanie polega na stwierdzeniu przez kompetentny, konstytucyjnie określony organ, iż ustawa o danej treści została uchwalona przez parlament. Powszechnie w doktrynie przyjmuje się, że organ ten nie może odmówić podpisu.

Inaczej wygląda sytuacja w przypadku promulgacji. Oznacza ona uznanie przez konstytucyjnie uprawniony do tego organ, że ustawa została uchwalona przez parlament w sposób zgodny z konstytucją i że nabiera ona mocy wiążącej. Organ promulgujący przejmuje równocześnie na siebie obowiązek wykonania jej postanowień i zarządzenia jej publikacji w oficjalnym państwowym dzienniku urzędowym (dzienniku publikacyjnym sensu stricto). Organ promulgujący może odmówić promulgacji. Mówi się wtedy, że zastosował on weto wobec ustawy.

Występują dwa rodzaje takiego weta: weto o charakterze absolutnym, kiedy ustawa trwale nie wchodzi w życie (np. występuje w Austrii) oraz weto zawieszające (istnieje np. w USA i w Polsce), kiedy ustawa po spełnieniu określonych warunków (np. ponowne jej przyjęcie przez parlament, ale już inną, kwalifikowaną większością głosów) nabiera mocy obowiązującej. Organ promulgujący nie może zmieniać

treści ustawy. Stosując weto, może wskazać, czy uznaje ją za niezgodną z konstytucją w całości, czy też dotyczy to tylko jej części. W przypadku weta zawieszającego daje to parlamentowi szansę zmiany postanowień, których zgodność z konstytucją budzi wątpliwości.

Ostatnim etapem procesu ustawodawczego jest publikacja ustawy. Ogólnie uważa się, że jest to konieczny warunek jej wejścia w życie. Czas, w którym należy opublikować ustawę, nie jest dowolny. W doktrynie prawa konstytucyjnego powszechna jest opinia, że jeżeli nie określa go konstytucja, to należy to uczynić bez zbędnej zwłoki, zaraz po podpisaniu lub promulgacji ustawy.

W konstytucjonalizmie współczesnym powszechnie uznaje się funkcję kontrolną parlamentu. Łączy się to z założeniami monteskiuszowskiej koncepcji podziału władzy. Działania wykonywane w ramach tej funkcji są, zdaniem przeważającej większości przedstawicieli nauk prawnych (np. Johna Stuarta Milla, Maxa Webera), zgodne z zadaniami parlamentu jako organu reprezentacyjnego i umo-żliwiają mu stanie się demokratyczną przeciwwagą, władzy wykonawczej, a także stanowią konsekwencję i uzupełnienie funkcji ustawodawczej. Ponadto we współczesnych państwach, dzięki sprawowaniu przez parlament funkcji kontrolnej, podniesione zostaje znaczenie opozycji. Jedynie w nielicznych głosach podnoszona jest sprzeczność tej funkcji z zasadą podziału władzy (np. Paul Laband, Cari Schmitt). Według niektórych zaś, jej wypełnianie przez parlament stanowi zagrożenie dla efektywności działania administracji państwowej (np. C. Bohret).

Parlamenty w poszczególnych krajach stosują różne formy kontroli. Do najczęściej występujących należą:

1) udzielanie rządowi absolutorium - tzn. zatwierdzanie przez parlament sprawozdania rządu z wykonania budżetu państwa; niektóre konstytucje (np. polska z 1952 r.) przewidują, oprócz absolutorium udzielanego całemu rządowi, także możliwość udzielenia absolutorium poszczególnym ministrom (absolutorium selektywne);

2) powoływanie przez parlament specjalnych organów pomocniczych, którym powierza się kontrolę nad finansami publicznymi. W tym zakresie występują różne rozwiązania. W krajach anglosaskich i Francji przyjęto zasadę, że funkcję kontrolną pełni sam parlament, a organy kontrolne przezeń powołane mają ograniczone kompetencje. W Wielkiej Brytanii parlament powołuje specjalną komisję kontrolującą wydatki państwowe, a jako organy pomocnicze służą mu: Narodowe Biuro Rewizyjne i Kontroler Generalny. Oba te organy opracowują raporty na temat gospodarki finansowej poszczególnych ministerstw, instytucji rządowych oraz tych instytucji prywatnych, które podejmowały działania na zlecenie rządu. Organem o podobnym charakterze jest Generalny Kontroler w USA, do którego zadań należy przede wszystkim opracowywanie ekspertyz dotyczących kosztów i efektywności programów rządowych. Parlament francuski powołuje trzy organy kontrolujące trzy dziedziny: wydatki administracji rządowej i lokalnej, działalność przedsiębiorstw państwowych, administrację finansową.

W wielu państwach organy kontrolne wyposażone zostały w szersze kompetencje, a ich związki z parlamentem rozluźnione. Przykładem może być Grecja, gdzie Izba Obrachunkowa ma charakter organu sądowego, którego członków mianuje prezydent. Kontroluje ona wydatki państwa, wspólnot lokalnych i osób prawnych prawa publicznego,

przedstawia parlamentowi raporty dotyczące wydatków w danym roku obrachunkowym i bilansu państwa, opiniuje projekty ustaw, które obciążają budżet oraz rozstrzyga spory dotyczące odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych i urzędników wspólnot lokalnych w związku ze szkodami, jakie spowodowali umyślnie lub przez nieostrożność na niekorzyść państwa, wspólnot lokalnych bądź osób prawnych. Również polska Najwyższa Izba Kontroli w swoim pierwotnym kształcie przewidzianym przez konstytucję RP z 1921 r. miała szerokie kompetencje. Członkom jej kolegium przysługiwała niezawisłość sędziowska i byli oni mianowani przez prezydenta. NIK kontrolowała wykonanie budżetu, gospodarowanie pieniędzmi państwowymi przez władze cywilne i wojskowe, zakłady i fundacje korzystające z funduszy państwowych. Opracowywała raporty i sprawozdania kierowane do obu izb parlamentu i prezydenta, składała wniosek dotyczący udzielenia rządowi absolutorium.

3) ratyfikacja umów międzynarodowych; należy tu przypomnieć, że według monteskiuszowskiej koncepcji podziału władz, utrzymywanie stosunków z zagranicą i zawieranie umów międzynarodowych należały do właściwości władzy wykonawczej; władza prawodawcza mogła podejmować działania w tej dziedzinie, jeżeli były one bezpośrednio związane z jej kompetencjami prawodawczymi, tj. kiedy umowa międzynarodowa dotyczyła materii zastrzeżonych dla ustawy albo gdy była związana z interesami reprezentowanego przez nią suwerena, np. jeżeli umowa nakładała na obywateli zobowiązania; następstwem tego było uznanie przez wiele konstytucji prawa parlamentu do ratyfikacji wszystkich lub tylko niektórych umów międzynarodowych;

4) rezolucje - są to uchwały parlamentu zawierające skierowane do rządu lub jego członków wnioski, postulaty, uwagi, życzenia itp.; wynikają one z ogólnej kompetencji uchwałodawczej parlamentu i nie muszą być przewidziane wprost w konstytucji; rezolucje nie mają mocy prawnie wiążącej (choć nie jest to regułą) i ich adresat ma swobodę decyzji, czy się do nich stosować, czy też nie; w niektórych państwach z rezolucjami mogą też występować komisje parlamentarne;

5) wysłuchiwanie sprawozdań z działalności innych naczelnych organów państwowych; jest to stosunkowo nowa forma kontroli, obecnie upowszechniająca się - expressis verbis przewiduje ją niewiele konstytucji; dzięki sprawozdaniom parlament może się bliżej zapoznać z działalnością innych organów państwowych i na podstawie uzyskanych informacji zastosować przysługujące mu inne środki działania - np. uchwalić ustawę regulującą określoną dziedzinę stosunków społecznych czy też wystosować rezolucję;

6) powoływanie komisji śledczych - są to komisje złożone z członków parlamentu, utworzone do zbadania określonych spraw i ustalenia faktów, których znajomość jest konieczna do wykonywania przez parlament jego funkcji;

7) interpelacja - polegają one na zajęciu przez deputowanego lub grupę deputowanych stanowiska (najczęściej krytycznego) w jakiejś sprawie i sformułowaniu związanego z tym pytania lub żądania; adresatem interpelacji jest z zasady rząd i (lub) poszczególni ministrowie, ale w niektórych krajach interpelacje można kierować także do innych naczelnych organów państwowych; interpelacje z reguły wnoszone są na piśmie; wymagana liczba podpisów pod nimi jest zróżnicowana, np. w Austrii - 5, w Szwajcarii - l; jeżeli w interpelacji sformułowano określone

żądanie, jej adresat nie ma obowiązku zachowania się zgodnego z tymżądaniem, musi jedynie udzielić odpowiedzi na interpelację;

8) pytania - stanowią one formę zwrócenia się deputowanego do rządu (lub konkretnego ministra) o udzielenie krótkiej informacji dotyczącej faktów; z reguły może je zadawać jeden deputowany; mogą mieć formę pisemną lub ustną; w niektórych krajach parlament co jakiś czas specjalnie poświęca jedno posiedzenie tylko odpowiedziom na pytania - np. tzw. godzina pytań w RFN i Austrii;

9) niektóre parlamenty powołują rzecznika praw obywatelskich do badania skarg obywateli na działalność organów administracji państwowej;

10) w części konstytucji przewidziane jest zatwierdzanie niektórych decyzji rządu przez parlament - np. w myśl art. 54 konstytucji austriackiej z 1920 r., w ujęciu z 1929 r., dotyczy to m.in. przypadków sprzedaży podmiotom zagranicznym akcji przedsiębiorstw państwowych;

11) w wielu krajach (np. w Polsce) istnieją parlamentarne komisje resortowe, służące m.in. kontroli odpowiednich ministrów.

Struktura parlamentów

Monteskiusz zalecał dwuizbową strukturę parlamentu. Myśl tę rozwinął później Alexander Hamilton, który uważał, iż jest to niezbędne do zabezpieczenia podziału władz i zminimalizowania w ten sposób przewagi parlamentu nad innymi władzami. W praktyce ustrojowej parlament dwuizbowy występuje często, ale nie można powiedzieć, by był zjawiskiem powszechnym. Wiele państw demokratycznych ma parlamenty jednoizbowe.

Tam, gdzie oprócz izby wybieranej w wyborach powszechnych istnieje jeszcze jedna izba, może przyjmować ona różne formy. W tym zakresie da się wyodrębnić trzy rozwiązania modelowe:

l. Izba wyższa

Do jej zadań należy udział w procesie ustawodawczym. Ma prawo inicjatywy ustawodawczej, zatwierdza ustawy uchwalone przez drugą izbę, może proponować wnoszenie do tych ustaw poprawek. Zagadnienie stosunków między obu izbami w tym zakresie zostało już omówione.

Można się spotkać z różnymi sposobami tworzenia izby wyższej, a mianowicie:

- na zasadzie arystokratycznej (np. angielska Izba Lordów) - oznacza to, że członkostwo izby wyższej jest uwarunkowane posiadaniem tytułu arystokratycznego, uzyskanego przez dziedziczenie lub mianowanie przez monarchę;

- przez wybór - przy czym jest to z reguły wybór bardziej ograniczony niż w przypadku izby niższej, np. przez zastosowanie wyższego cenzusu wiekowego (przykładem może tu być Senat RP według konstytucji z 1921 r.);

- przez nominację, dokonywaną przez głowę państwa; rozwiązanie takie występuje np. w Kanadzie, Jordanii, Fidżi;

- przez nominację i wybór - część członków izby wyższej pochodzi z nominacji głowy państwa, a część z wyboru, np. Senat RP wg konstytucji z 1935 r.

2. Izba reprezentująca kraje związkowe w państwie federalnym

Z reguły części składowe państwa w federacjach są reprezentowane w drugiej izbie parlamentu przez równą liczbę przedstawicieli. Wyjątkiem jest w tym przypadku austriacki Bundesrat, gdzie liczba przedstawicieli poszczególnych krajów związkowych jest proporcjonalna do liczby mieszkańców tych krajów. Zróżnicowanie liczby reprezentantów ze względu na liczbę ludności (aczkolwiek nie proporcjonalne) ma miejsce także w niemieckim Bundesracie.

Istnieją różne metody tworzenia izb tego typu. Należą do nich:

- wybory powszechne w krajach związkowych (rozwiązanie takie występuje np. w USA i w Szwajcarii);

- wybór przedstawicieli krajowych przez parlamenty tych krajów (np. w Austrii);

- wybór przedstawicieli krajów związkowych przez rządy tych krajów (np. RFN).

Kompetencje omawianego rodzaju izb są zróżnicowane w poszczególnych krajach. Jedne mają kompetencje podobne (np. w Austrii), inne mają równorzędną pozycję z drugą izbą parlamentu (np. Szwajcaria). Jeszcze inne mają równorzędną z drugą izbą pozycję w dziedzinie ustawodawstwa, a ponadto wyposażone

są w kompetencje lylko dla nich zastrzeżone, których druga izba nie ma (np. Senat w USA).

3. Typ islandzki

Szczególny rodzaj drugiej izby parlamentu występuje w Islandii. Deputowani obu izb wybierani są w ten sam sposób, w jednych wyborach powszechnych. Po wyborach dzielą się na dwie izby o jednakowych kompetencjach, przy czym w jednej izbie zasiada 2/3 deputowanych, a w drugiej 1/3.

W nauce prawa konstytucyjnego można spotkać propozycje czwartego typu drugiej izby. Miałaby ona reprezentować różnego rodzaju interesy, organizacje, związki, samorządy itp. Jest to w znacznej mierze model teoretyczny i nie zrealizowany w pełni w żadnym państwie. Częściowo idei tej odpowiada np. senat w Bawarii i Irlandii.

Bezsprzecznie wpływ różnych grup czy związków interesów na prawodawstwo i administrację państwową jest duży, ale bardzo trudno go zinstytucjonalizować. Nie rozwiązana jest w tym przypadku także kwestia demokratycznej legitymacji członków takiego ciała. Dlatego też mogłoby mieć ono, naszym zdaniem, co najwyżej uprawnienia opiniodawcze.

Organizacja i funkcjonowanie parlamentów

W konstytucjach zawarte są jedynie podstawowe zasady organizacji i funkcjonowania parlamentów. Szczegółowo sprawy te ujmuje zwykle regulamin parlamentarny. Może mieć on formę ustawy lub uchwały parlamentu. W nauce prawa konstytucyjnego przeważa opinia, że ta druga forma w większym stopniu zapewnia niezależność parlamentu od innych organów państwowych, gdyż w procesie podejmowania uchwały przez parlament - odmiennie niż w przypadku ustawy - nie uczestniczą żadne podmioty zewnętrzne.

Parlamenty są w ogromnej większości państw organami kadencyjnymi (np. we Francji czy w Polsce). Może być też i tak, że jedna izba ma wyraźnie określony czas trwania kadencji (np. Izba Reprezentantów w USA, Izba Gmin w Wielkiej Brytanii), a druga izba nie, gdyż jest tworzona albo na zasadzie arystokratycznej, albo też w jednych wyborach tylko część jej składu ulega zmianie. W obu przypadkach w jej działalności nie ma przerw. Przykładem pierwszego rozwiązania jest Izba Lordów w Wielkiej Brytanii, a drugiego - Senat USA, w przypadku którego co dwa lata wybierana jest 1/3 senatorów, a także Rada Stanów w Szwajcarii, której członkowie wybierani są przez ludność poszczególnych kantonów na okres przewidziany w prawie wewnątrzkantonalnym (waha się on od trzech do czterech lat).

W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że okresowo powtarzające się wybory parlamentarne są środkiem mającym zapewnić związki między wyborcami a ich przedstawicielami. Im krótsza kadencja organu przedstawicielskiego, tym związki te powinny być ściślejsze. Z drugiej wszak strony, można podać

argumenty przemawiające za wydłużeniem kadencji. Wskazuje się tu na fakt, że stabilność działań państwa zależy od stabilności parlamentu, każde wybory pociągają za sobą znaczne wydatki, a ponadto każdorazowe odnowienie składu personalnego parlamentu powoduje wejście do ciała przedstawicielskiego osób, pełniących tę funkcję po raz pierwszy - i wydłużenie kadencji powinno służyć ich wdrożeniu do pracy parlamentarnej. Nic więc dziwnego, że w praktyce spotyka się różną długość kadencji parlamentów - od 3 miesięcy (Rosja radziecka w 1918 r.) do 12 lat (niektóre kraje niemieckie w XIX w.). Dodać trzeba, że rzeczywisty okres pracy parlamentu jest statystycznie rzecz biorąc krótszy niż określona prawem kadencja, ponieważ często dochodzi do jego przedterminowego rozwiązania. W poszczególnych systemach prawnych przyjęte są różne modele postępowania w tym zakresie. Zakłada się, że parlament rozwiązać może:

1) głowa państwa, która może to uczynić albo samodzielnie, tj. bez konieczności kontrasygnaty (np. w V Republice francuskiej), albo też działanie głowy państwa musi być kontrasygnowane przez rząd lub określonych jego członków (rozwiązanie to występuje np. w RFN i Grecji);

2) rząd - rozwiązanie to występowało np. we Francji IV Republiki;

3) sam parlament (np. w Izraelu); w niektórych państwach możliwość samorozwiązania się parlamentu może współwystępować z innymi przedstawionymi sposobami.

Do najczęstszych powodów uzasadniających rozwiązanie parlamentu należy jego niezdolność do powołania rządu lub nie uchwalenie budżetu w określonym czasie.

Częstym zjawiskiem jest odmienne uregulowanie czasu kadencji obu izb parlamentu, przy czym izba niższa ma wówczas zwykle kadencję krótszą niż izba wyższa. Przykładem może być Francja, gdzie kadencja izby niższej wynosi 5 lat, a wyższej - 9 lat.

Parlament, jak każdy organ kolegialny, potrzebuje kogoś, kto przewodniczyłby jego posiedzeniom i pełnił wewnętrzne funkcje kierownicze. Zadanie to wypełniane jest w poszczególnych parlamentach przez organy jednoosobowe (np. Speaker w Izbie Gmin w Wielkiej Brytanii) lub kolegialne, albo też przyjmuje się rozwiązanie składające kierowanie pracami parlamentu równocześnie w ręce organu jednoosobowego i kolegialnego (np. Marszałek Sejmu i Prezydium Sejmu w Polsce). Parlamentarnym organom prezydialnym z reguły powierza się zarząd wewnętrznymi sprawami finansowymi i administracyjnymi, kierowanie obradami parlamentu, koordynowanie prac komisji parlamentarnych, opracowywanie propozycji porządku dziennego posiedzeń, zwoływanie parlamentu na posiedzenia. Korzystają one z aparatu pomocniczego - kancelarii parlamentu.

Oprócz organów kierowniczych większość parlamentów tworzy również złożone ze swoich członków komisje. Istnieją dwa ich rodzaje:

l) komisje zastępujące parlament (lub jedną z jego izb) w niektórych jego czynnościach i wyposażone w znaczny zakres samodzielności i niezależności. Tego typu komisje występują np. w Kongresie USA czy w parlamencie włoskim;

2) komisje mające charakter wewnętrznych organów pomocniczych parlamentu; ich zadaniem jest formułowanie opinii w sprawach przekazanych im przez parlament oraz sprawowanie kontroli nad określonymi organami administracji państwowej (czy też działami tej

administracji); komisje tego typu są podporządkowane parlamentowi. Można dodać, że w poszczególnych krajach powstawały one w różnym czasie, np. we Francji istnieją już od czasu rewolucji 1789 r., a w Wielkiej Brytanii dopiero od 1885 r.

W literaturze, a także w aktach prawnych, można spotkać jeszcze inny podział komisji. Dzieli się je mianowicie na:

1) Komisje stałe - ich istnienie przewidziane jest w konstytucji lub regulaminie parlamentarnym i tam też są określone ich zadania. Wyróżnia się wśród nich zazwyczaj:

- komisje resortowe zajmujące się sprawami powierzonymi jednemu lub kilku resortom administracji państwowej i kontrolujące działalność odpowiednich ministrów,

- komisje ponadresortowe powoływane do zajmowania się sprawami o charakterze międzyresortowym lub nie związanymi z działalnością administracji.

2) Komisje nadzwyczajne. Tworzone są one doraźnie przez parlament. Ich zadania określane są wraz z ich powołaniem. Szczególnym rodzajem komisji nadzwyczajnych są wspomniane już komisje śledcze.

W wielu parlamentach występują formy organizacyjne, zrzeszające deputowanych według różnych kryteriów. Najbardziej powszechnym z nich jest przynależność partyjna. Na jej podstawie tworzone są frakcje lub kluby parlamentarne. Utworzenie klubu (frakcji) nie jest koncesjonowane i nie wymaga z reguły zezwolenia, jednakże ze względu na przyznawanie w wielu systemach prawnych właśnie klubom (frakcjom) zróżnicowanych uprawnień, często o dużym znaczeniu politycznym (np. większość uprawnień kontrolnych), a także ustalanie składu komisji parlamentarnych opartych na sile poszczególnych frakcji, częstokroć re-gulaminy parlamentów przyjmują pewną liczbę minimalną deputowanych, konieczną do zorganizowania frakcji (liczba ta waha się zazwyczaj od 10 do 30).

c) Władza wykonawcza

Pomiędzy pojęciem władzy wykonawczej a pojęciem administracji państwowej istnieje wzajemny związek. Identyczny jest merytoryczny zakres obu pojęć, obejmujący działalność nakierowaną na wykonanie zadań państwowych, określonych przez władzę prawodawczą, przy czym wykonanie to odbywa się przez zastosowanie specyficznych form organizacyjnych i proceduralnych. Istniejące między tymi terminami różnice mają charakter drugorzędny. Wskazuje się tutaj najczęściej na fakt, że władza wykonawcza to coś więcej niż administracja, gdyż obejmuje swoim zakresem także działalność o charakterze politycznym. Zgodnie z tym, niektóre systemy prawne (np. szwedzki) wyraźnie oddzielają w płaszczyźnie prawnej ministerstwo, jako organ typu administracyjnego od szefa resortu (ministra), jako organu o cechach politycznych.

Historycznie ukształtowały się trzy różne modele organizacyjne władzy wykonawczej, a mianowicie:

l. Monokratyczny

Polega on na tym, że cała władza wykonawcza skupiona jest w ręku jednego organu. Przykładem mogą być Stany Zjednoczone, gdzie konstytucja w art. n ust. l stanowi, iż „władza wykonawcza przysługuje Prezydentowi". Nie ma tu żadnych podziałów wewnątrz władzy

wykonawczej. Nie występuje rząd, jako samodzielny organ kolegialny, a ministrowie (czy też sekretarze stanu) są tylko organami pomocniczymi prezydenta lub monarchy, stojącymi na czele poszczególnych działów administracji. Nie odpowiadają oni przed parlamentem i są podporząd-kowani głowie państwa (tj. prezydentowi lub monarsze).

2. Dualistyczny

Władza wykonawcza składa się w tym systemie z dwóch organów - głowy państwa i rządu. Przyjmowane są różne rozwiązania układu wzajemnych stosunków pomiędzy nimi oraz określenia zasad wewnętrznej organizacji i funkcjonowania rządu. Pomimo istnienia wielu różnic, można wskazać pewne podobieństwa pomiędzy niektórymi z nich, co pozwala na wyodrębnienie następujących systemów dualistycznej egzekutywy:

a) system gabinetowy

Głowa państwa w tym-systemie ma nieliczne kompetencje w dziedzinie władzy wykonawczej. Większość z nich ma charakter jedynie formalny. Obowiązek podjęcia przez głowę państwa pewnych działań w określonej sytuacji może wynikać wprost z postanowień konstytucji, np. zgodnie z art. 99 ust. 5 konstytucji hiszpańskiej z 1978 r., król musi rozwiązać parlament, gdy ten nie jest w stanie przez dwa miesiące wybrać prezesa rady ministrów. Część kompetencji głowa państwa wykonuje na wniosek parlamentu (np. mianowanie szefa rządu) lub rządu. Należy dodać, że ma ona wiele uprawnień, określanych mianem tradycyjnych kompetencji głowy państwa. Należy do nich reprezentowanie państwa na zewnątrz, prawo łaski, mianowanie oficerów i niektórych urzędników państwowych, podpisywanie lub promulgacja ustaw. Z reguły akty głowy

państwa wymagają kontrasygnaty premiera i odpowiednich członków rządu, którzy biorą za nie na siebie polityczną odpowiedzialność.

W systemie tym głowa państwa nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem i nie może być przezeń odwołana. Ma ona spełniać w państwie rolę czynnika integrującego i moderującego. Benjamin Constant określił ją nawet mianem „władzy neutralnej" (pouvoir neutre), tzn. takiej, która w razie konfliktu między trzema władzami (lub między dwoma z nich) powinna starać się doprowadzić do kompromisu. Głowa państwa musi więc mieć nie tylko określone kompetencje, ale i autorytet. Constant obie te cechy widział w monarsze. Aby realizować swoje funkcje, „władza neutralna" powinna móc wpływać na wszystkie trzy rodzaje władz; na rząd - przez mianowanie jego członków; na władzę prawodawczą, dzięki stosowaniu weta wobec ustaw i możliwości rozwiązania parlamentu; na sądownictwo - przez mianowanie sędziów.

Uwzględniając regulacje prawne, dotyczące pozycji i uprawnień głowy państwa w systemie gabinetowym, trudno jest uznać ją za „władzę neutralną". Mimo znacznego ograniczenia jej kompetencji w dziedzinie władzy wykonawczej jest ona nadal częścią tego rodzaju władz.

Drugi człon egzekutywy w systemie gabinetowym stanowi rząd - gabinet. Na jego czele stoi premier (prezes rady ministrów). Jest on organem kierowniczym rządu. Określa kierunek jego polityki oraz wskazuje kandydatów na ministrów, których później mianuje głowa państwa. Ministrowie kierują podległymi sobie działami administracji państwowej i są w znacznym stopniu niezależni od innych mini strów i od premiera, ale muszą działać w ramach nakreślonej przez niego linii politycznej. Rząd ponosi solidarnie odpowiedzialność polityczną przed parlamentem.

System gabinetowy istnieje m.in. w Hiszpanii i Wielkiej Brytanii.

Zjawiskiem występującym nie tylko w systemie gabinetowym są tzw. ministrowie bez teki, tzn. tacy, którzy nie kierują określoną dziedziną administracji państwowej. Do ich zadań może należeć np. zajmowanie się stosunkami rządu z parlamentem. Taki rodzaj ministrów bez teki występuje m.in. w Wielkiej Brytanii. Za ministra bez teki można także uznać premiera, gdy nie jest mu podporządkowane żadne ministerstwo (np. premier brytyjski). Minister bez teki może pełnić też funkcje doradcy, eksperta (np. w Szwecji liczba tego rodzaju ministrów bez teki ustalona jest ustawowo na 3 do 5). Mogą mu zostać powierzone także inne ważne stanowiska państwowe, np. w Wielkiej Brytanii stanowisko Lorda Strażnika Tajnej Pieczęci. Motywem wprowadzenia instytucji ministra bez teki może być również chęć zapewnienia odpowiedniej ilościowej reprezentacji w rządzie przedstawicielom partii politycznych tworzących koalicję rządzącą.

b) system kanclerski

System ten stanowi w zasadzie odmianę systemu gabinetowego. Kanclerz ma pozycję bardzo zbliżoną do pozycji premiera w systemie gabinetowym. Jest ona jednak dodatkowo wzmacniana przez istnienie instytucji tzw. konstruktywnego wotum nieufności, które polega na tym, że parlament może odwołać kanclerza tylko w wypadku, gdy równocześnie wskaże kandydata i będzie w stanie wybrać nowego kanclerza. Ministrowie są w tym systemie podporządkowani kanclerzowi. Odpowiedzialność polityczną za działalność rządu ponosi kanclerz. W tym systemie pozycja i kompetencje głowy państwa są takie same jak w systemie gabinetowym.

Ten rodzaj systemu występuje np. w RFN

c) system resortowy

W systemie tym główne sprawy z zakresu powierzonego właściwości władzy wykonawczej rozstrzyga cały rząd jako organ kolegialny. Decyzje te podejmowane są bądź jednogłośnie (np. w Austrii), bądź większością głosów (np. w III Republice Francuskiej). W ten sposób rozstrzyga się też konflikty między poszczególnymi ministrami. Każdy minister kieruje samodzielnie -określoną dziedziną administracji państwowej i jest wyposażony we własne kompetencje. Jest on naczelnym organem administracji państwowej i jego pozycja jest równa pozycji innych ministrów. Premier przewodniczy tylko posiedzeniom rządu i koordynuje działalność poszczególnych ministrów. Jest on primus inter pares.

Głowa państwa ma w tym systemie pozycję i kompetencje z reguły analogiczne jak w systemie gabinetowym.

d) system prezydencjalny

W systemie tym głowa państwa wyposażona jest w szerokie kompetencje i może podejmować wiele ważnych decyzji bez kontrasygnaty premiera lub członków rządu (por. np. art. 19 konstytucji francuskiej z 1958 r.). Dotyczy to zwłaszcza polityki zagranicznej, obronności państwa oraz rozwiązania parlamentu. Głowa państwa obsadza stanowiska w administracji państwowej i w wojsku. Podpisuje niektóre rodzaje aktów prawnych (np. we Francji dekrety z mocą ustawy i tzw. dekrety rozpatrzone przez radę ministrów) i promulguje ustawy. Może rozwiązać parlament w przypadkach określonych przez konstytucję.

W systemie prezydencjalnym rząd odpowiada politycznie przed parlamentem i głową państwa. Część aktów głowy państwa wymaga kontrasygnaty rządowej. Bieżącymi pracami rządu kieruje premier, ale głowa państwa przewodniczy radzie ministrów i aktywnie uczestniczy w jej pracach. Premiera mianuje głowa państwa. Ministrowie stoją na czele określonych działów administracji państwowej i są w znacznym stopniu niezależni od innych ministrów. Działają w ramach linii politycznej nakreślonej przez głowę państwa. Są mianowani przez nią na wniosek premiera. Parlament może udzielić premierowi i rządowi wotum nieuf-ności i doprowadzić w ten sposób do jego ustąpienia.

Niekiedy spotkać można tezę, że system prezydencjalny jest odrębnym modelem organizacyjnym władzy wykonawczej. Jak przekonuje przedstawiona już jego charakterystyka, pogląd ten nie jest

słuszny, gdyż system ten bez wątpienia mieści się w przedstawionym przez nas schemacie egzekutywy dualistycznej.

3. Departamentalny

W systemie tym każdy departament ma określony ustawowo zakres spraw dotyczący pewnej dziedziny administracji państwowej. Osoba stojąca na czele departamentu (minister, dyrektor) kieruje samodzielnie jego pracami i rozstrzyga sprawy wchodzące w zakres jego właściwości. Szefowie departamentów wybierani są przez parlament, ale nie mogą być przezeń - ani pojedynczo, ani łącznie - odwołani w czasie kadencji. Tworzą oni organ kolegialny (radę), który podejmuje najważniejsze'decyzje - w praktyce są to rozstrzygnięcia w sprawach przekraczających zakres kompetencji jednego departamentu. Projekty takich decyzji przygotowują szefowie odpowiednich departamentów i oni też je następnie wykonują. Członkowie kolegium są równouprawnieni. Parlament wybiera z ich grona przewodniczącego, który pełni funkcje reprezentacyjne i przewodniczy obradom kolegium. Jest on równocześnie szefem jednego z departamentów. W stosunku do tego stanowiska obowiązuje zakaz reelekcji. Kadencja przewodniczącego jest krótsza niż kadencja szefów departamentów, co umożliwia dokonywanie rotacji na stanowisku przewodniczącego. Formalnie kolegium stoi ponad departamentami i jest najwyższym organem wykonawczym (np. art. 95 konstytucji szwajcarskiej z 1874 r.). Faktycznie jednak zasada ta, jak i zasada kolegialności władzy wykonawczej, jest modyfikowana przez istnienie departamentów.

Podobny do systemu departamentalnegojest system dyrektorialny. Wprowadzała go np. konstytucja francuska z 1795 r. i był on naśladowany potem w wielu innych państwach. Zasadnicza różnica między nim a systemem departamentalnym polega na tym, że dyrektoriat działał jako organ kolegialny (np. decyzje dyrektoriatu francuskiego były ważne, gdy opowiedziało się za nimi przynajmniej 3 z 5 jego członków) i jego członkowie nie mieli stałego zakresu kompetencji. Ponadto dyre-ktoriat miał charakter wybitnie polityczny; do wypełniania funkcji administracyjnych natomiast powoływani byli ministrowie jemu podporządkowywani.

W praktyce ustrojowej scharakteryzowane wcześniej modele w poszczególnych państwach często nie występują w „czystej" postaci.

Wraz z dającą się zaobserwować tendencją wzrostu zadań egzekutywy, związaną z rozszerzaniem się funkcji nowoczesnego państwa, można spostrzec działania mające na celu przyznanie władzy wykonawczej coraz to nowych kompetencji i to zarówno prawne (w tym zwłaszcza wyprowadzanie nowych kompetencji z tzw. związku przyczynowego lub z „natury rzeczy"), jak i faktyczne, a także pogłębianie się dyferencjacji form działania egzekutywy. Oprócz form władczych, tj. wydawania różnego rodzaju aktów prawnych, stosowania przymusu bezpośredniego, coraz częściej spotykamy formy niewładcze, tj. umowy cywilnoprawne, apele, działalność informacyjno-szkoleniową, rozwijanie systemów subwencji itp. Ponadto organy administracji państwowej korzystają z możliwości przekazywania swoich zadań organizacjom społecznym lub organizacjom ponadnarodowym.

Ze wzrostem uprawnień egzekutywy związane są współcześnie trendy demokratyzacji administracji państwowej. Przejawia się to przede

wszystkim w rozwoju różnych aspektów samorządności. Oznacza to powstawanie demokratycznych form organizacyjnych, umożliwiających rozstrzyganie pewnych spraw z zakresu administracji publicznej bezpośrednio przez tych, których one dotyczą. Kształt ustrojowy i'zakres kompetencji organów samorządowych określa z reguły ustawodawca.

Przejawem demokratyzacji administracji państwowej jest też współudział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji przez organy państwa. Może mieć on postać:

1) obowiązku wysłuchania przez organ administracji państwowej, przed podjęciem decyzji, opinii zainteresowanej osoby lub organizacji społecznej, politycznej itd.;

2) udziału obywateli w ciałach opiniodawczo-doradczych organów administracji państwowej;

3) współdecydowanie przez społeczeństwo w sprawach z zakresu admini-stracji (plebiscyt, referendum) lub przez przedstawicieli w gremiach nadzorczych niektórych organów administracji publicznej (np. senat uniwersytetu).

Nie jest natomiast powszechnie stosowany jako element demokratyzacji systemu administracyjnego wybór piastunów poszczególnych organów (wyjątkiem jest tu Szwajcaria). Zapewniałoby to wprawdzie większą kontrolę społeczeństwa nad pracą administracji, ale z drugiej strony wady takiego rozwiązania są ewidentne. Polegają one przede wszystkim na niemożności dokładnego sprawdzenia kwalifikacji fachowych i doświadczenia kandydatów. Wybory wprowadziłyby także daleko idące upolitycznienie organów administracji państwowej, zwłaszcza przez udział partii politycznych w procesie wyłaniania kandydatów. Należy przy tym dodać, że kontrolę społeczeństwa pad organami administracyjnymi zapewnia jawność ich działania oraz'różne formy informowania społeczeństwa o zamiarach tych organów (np. w zakresie planowania przestrzennego).

d) Władza sądownicza

W doktrynie prawa konstytucyjnego pojęcie władzy sądowniczej jest różnie rozumiane, a ponadto wielu autorów stara się ustalić jego znaczenie przez jego związek z pojęciem wymiaru sprawiedliwości. Ten termin nie jest jednak także jednolicie pojmowany i jego sens zależy od przyjętego punktu widzenia, hierarchii wartości itp. Komplikuje to dodatkowo określenie obu pojęć i relacji między nimi.

Większość definicji władzy sądowniczej i wymiaru sprawiedliwości zawiera wspólne jądro. Jest nim uznanie, że w obu przypadkach chodzi o szczególny rodzaj postępowania, którego rezultatem jest wiążące rozstrzygnięcie sporu prawnego, dokonane przez niezależny organ państwowy na podstawie obowiązującego prawa, po dokładnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. W ujęciu tym oba terminy są do siebie bardzo zbliżone (często zresztą bywają ze sobą utożsamiane). Nic w tym dziwnego, gdyż pojęcia używane w poszczególnych tekstach konstytucyjnych, takie jak: „sądownictwo", „wymiar sprawiedliwości", „władza sądownicza" („sądowa"), mają znaczenie jedynie funkcjonalne, w sensie wyróżnienia działalności charakteryzującej się pewnymi cechami szczególnymi, zwykle przez przeciwstawienie ich ustawodawstwu i egzekutywie.

Pozycja sądów (wymiaru sprawiedliwości) w systemie organów państwowych zależy od ogólnej koncepcji ustrojowo-politycznej, na jakiej oparte jest funkcjonowanie państwa. Przy przyjęciu zasady podziału władz, „władza sądownicza" jest niczym innym jak „wymiarem sprawiedliwości sprawowanym przez niezależne i niezawisłe sądy". Ta zasada sądowego wymiaru sprawiedliwości uważana jest w większości systemów prawnych za zasadę podstawową oznaczającą, że wymiar sprawiedliwości ma należeć wyłącznie do kompetencji sądów. W wielu konstytucjach jednak, mimo przyjmowania tej zasady, zastrzega się możliwość jej ustawowego ograniczenia, najczęściej przy równoczesnym tworzeniu systemu gwarancji sądowej kontroli nad rozstrzygnięciami organów nie będących sądami.

W większości krajów postanowienia konstytucyjne określają wprost w czyim imieniu wykonywana jest władza sądownicza. Najczęstszym przypadkiem jest realizowanie działalności sądów w imieniu państwa (tak np. wszystkie polskie konstytucje), chociaż spotykane są także inne rozwiązania, np. wymierzanie sprawiedliwości w imieniu narodu lub ludu (konstytucja Włoch z 1947 r.), albo w imieniu króla (np. konstytucja Holandii z 1815 r. czy Hiszpanii z 1978 r.).

Do zadań sądów należy rozstrzyganie sytuacji konfliktowych z zakresu prawa cywilnego, karnego i administracyjnego, a w wielu państwach także kontrola zgodności działań innych organów państwowych z prawem i konstytucją, przejawiająca się np. w instytucji kontroli konstytucyjności prawa czy odpowiedzialności konstytucyjnej piastunów niektórych organów państwowych. W celu wypełniania tych zadań, oprócz sądów powszechnych orzekających w sporach cywilnych i karnych, mogą być powołane sądy szczególne, rozpoznające określony rodzaj spraw, np. sądy wojskowe, sądy pracy, sądy konstytucyjne, przy czym z konstytucji musi wynikać (takie jest zdanie doktryny), czy organy te działają w ramach struktury sądownictwa powszechnego czy też poza tą strukturą, a także czy powoływanie takich sądów jest w ogóle dopuszczalne.

Inną niezwykle istotną grupą postanowień konstytucyjnych, odnoszących się do pozycji sądownictwa w systemie organów państwa, są przepisy stanowiące o odrębności organizacyjnej sądownictwa i sądów od innych organów państwowych (zasada niezależności sądów) oraz dotyczące niezawisłości sędziowskiej i podstawowych jej gwarancji. Z postanowień pierwszej grupy na czoło wysuwa się ogólna zasada, że ustrój, właściwość i postępowanie sądów określają ustawy. Ze sformułowania tego wynika nie tylko odesłanie do ustawodawstwa zwykłego, ale przede wszystkim zakaz regulowania tych zagadnień innymi aktami normatywnymi, a także związanie sądów ustawami. Związanie sędziego ustawą oznacza możność badania przez sąd ważności aktu ustawodawczego tylko w przypadku, gdy konstytucja w takie uprawnienie wyraźnie go wyposaża (to zastrzeżenie nie dotyczy systemu anglosaskiego), a także nakaz badania zgodności z ustawą aktów niższego rzędu, badania okazjonalnego, tj. tylko przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy i ze skutkiem tylko dla tej sprawy. Inną zasadą z tej grupy jest zakaz zmieniania i uchylania orzeczeń sądowych przez organy innych władz. Wyjątkiem od tej reguły zasadniczo jest tylko prawo łaski (przysługujące zazwyczaj głowie państwa) oraz amnestia (będąca najczęściej w gestii parlamentu).

Konstytucje wielu państw, a także przedstawiciele doktryny, zwracają szczególną uwagę na problem niezawisłości sędziowskiej. Ma ona bowiem charakter pierwotny w tym sensie, że stanowi rację niezależnego bytu organów sądowych. Przejawia się ona na płaszczyźnie stosunku danego sędziego do wszystkich pozostałych osób, bez względu na to, czy reprezentują jakiś organ państwowy, organizację społeczną lub inną, czy też działają dla ochrony własnego interesu lub innych osób. Przez niezawisłość sędziego rozumie się zatem niedopuszczalność jakiejkolwiek ingerencji z zewnątrz lub wywierania nacisku na sędziego w kierunku takiego czy innego rozstrzygnięcia sprawy. Tak pojmowaną niezawisłość sędziowską wiąże się z istnieniem wielu jej gwarancji. Do ustrojowych gwarancji zasady niezawisłości sędziowskiej zaliczyć trzeba, poza poruszonymi już gwarancjami organizacyjnymi (oddzielenie organizacyjne sądów od organów innych władz i ustawowe określenie zasięgu jurysdykcji poszczególnych sądów) i funkcjonalnymi (zakaz ingerencji w orzecznictwo sądów ze strony organów innych władz), gwarancje następujące:

1) niepołączalność stanowiska sędziego z innymi zajęciami;

2) nieusuwalność sędziego, poza wyjątkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie i w trybie tą ustawą określonym;

3) immunitet sędziowski (o podobnym charakterze jak omówiony immunitet parlamentarny) i wiążąca się z tym instytucja odpowiedzialności dyscyplinarnej przed sądami dyscyplinarnymi;

4) materialna niezależność sędziów;

5) gwarancje tzw. procesowe (jawność postępowania sądowego, instytucja wyłączenia sędziego od udziału w konkretnej sprawie, tajność narady sędziowskiej, kolegialność orzekania).

Niektórzy autorzy uważają za jedną z gwarancji również odpowiednie ukształtowanie trybu powoływania sędziego. Bezsprzecznie taką gwarancją jest prawo ubiegania się o stanowisko sędziego każdego, kto spełnia ustawowo określone warunki. Nie wnikając tu w ocenę zależności „procedura powoływania a niezawisłość" trzeba stwierdzić, że stosunkowo rzadko występuje powoływanie sędziów przez wybory (np. w Szwajcarii). Uważa się w doktrynie, iż wzmacnia to wprawdzie ich więzi z suwerenem, ale może też stanowić zagrożenie dla ich niezależności i obiektywizmu, gdyż kandydaci na stanowiska sędziowskie (zwłaszcza podczas reelekcji) staraliby się przypodobać wyborcom. Ponadto nie istnieje wówczas możliwość sprawdzenia wiedzy fachowej kandydata. Najczęściej sędziów mianuje organ władzy wykonawczej. Tam, gdzie ma ona charakter egzekutywy dualistycznej, organem powołującym jest z reguły głowa państwa. W niektórych krajach czyni to na wniosek specjalnej komisji, składającej się z sędziów i członków parlamentu (np. we Włoszech czy we Francji).

Większość współczesnych konstytucji formułuje, oprócz przedstawionych zasad, także inne zasady działalności sądownictwa. Do najczęściej występujących należą: zakaz tworzenia sądów specjalnych (nadzwyczajnych, trybunałów „rewolucyjnych" itp.) i stanowych, zakaz tzw. procesów inkwizycyjnych (w których funkcje sędziego i oskarżyciela sprawuje ta sama osoba), a przede wszystkim zasada „podległości sądom". Zasada ta oznacza prawo każdego obywatela do ochrony sądowej, w tym także prawo do ochrony przed działaniami organów władzy wykonawczej (co implikuje prawo sądu do badania legalności aktów administracyjnych) oraz dostępność do wymiaru sprawiedliwości, a z drugiej strony oznacza ona prawo jednakowego sądu dla wszystkich obywateli, czego konsekwencją jest wyjątkowość sądów szczególnych i możliwość ich tworzenia tylko, gdy konstytucja ją dopuszcza i w drodze ustawowej, a także równość wszystkich obywateli wobec sądu.

Rola sądownictwa, jako odrębnego rodzaju władzy państwowej, większa jest w anglosaskich systemach prawnych, dla których charakterystyczne jest znaczenie precedensu (case-law) i prawa zwyczajowego (common law). Mniejszą rolę

odgrywa ono w tzw. kontynentalnych systemach prawnych, w poważnym stopniu skodyfikowanych. Jednak i tutaj, przez konkretną kontrolę norm, badanie konstytucyjności ustaw czy działalność wykładniczą, rozwinęło się w wielu państwach swoiste „prawo sędziowskie", tj. takie, którego faktycznymi twórcami są sędziowie. Niektórzy znani konstytucjonaliści (np. Hans Klecatsky, Rene Marcic) z pewną przesadą mówią w tym kontekście o przemienianiu się państwa prawnego w państwo sędziowskie; państwa, w którym rządzą prawa - w państwo, w którym rządzą sędziowie.

Zjawisku temu, a także nadmiernej emancypacji sądownictwa, ma przeciwdziałać udział przedstawicieli społeczeństwa w rozpoznawaniu spraw przez sądy powszechne. Dzięki temu w działalności sądów mogą zostać uwzględnione poglądy społeczne na stosowanie prawa i społeczna hierarchia wartości. Ów „czynnik społeczny" tworzą przysięgli albo ławnicy. Pierwsi w nielicznych państwach orzekają w sprawach karnych i częściowo cywilnych (np. USA), częściej jednak tylko w sprawach karnych (np. państwa europejskie, w których istnieje instytucja przysięgłych). Z reguły wypowiadają się oni tylko na temat winy (np. w Austrii), ale w niektórych krajach orzekają także o karze. Ławnicy natomiast uczestniczą w rozstrzyganiu spraw cywilnych i karnych na równi z sędziami zawodowymi. Orzekają oni zarówno o winie, jak i o karze.

W wielu państwach udział przedstawicieli społeczeństwa ograniczony jest tylko do postępowania przed sądami pierwszej instancji.

e) Systemy rządów

Różne są praktyczne rozwiązania dotyczące realizacji podziału władzy i ułożenia wzajemnych stosunków między władzami, co określa się mianem systemu rządów. Ze względu na to, że pozycja i kompetencje władzy sądowej są w swej istocie podobne we wszystkich państwach, stojących na gruncie trójpodziału władz, uwaga badaczy skupia się na relacjach między władzą prawodawczą a władzą wykonawczą. Najczęściej wyróżnia się tutaj następujące rozwiązania:

l. System prezydencki

Jest on charakterystyczny dla stosunków pomiędzy parlamentem a monokratyczną egzekutywą. Stworzony został w konstytucji USA z 1787 r. i przejęty później w wielu innych państwach, zwłaszcza w latynoamerykańskich. Prezydent jest w tym sensie równorzędnym partnerem parlamentu i podobnie jak parlament jest powoływany w wyborach powszechnych. W USA są to wprawdzie formalnie nadal wy-bory dwustopniowe, ale w praktyce głosowanie powszechne decyduje o wyborze.

Prezydent nie odpowiada politycznie przed parlamentem i nie może być przezeń odwołany. Nie musi mieć także poparcia większości deputowanych, ale w swojej działalności związany jest ustawami uchwalonymi przez parlament.

W stosunkach między legislatywą a egzekutywą obie strony wyposażone są w środki zapewniające ich wzajemną kontrolę i równowagę (system „checks and balances"). Prezydent ma prawo weta wobec ustaw i prawo wydawania rozporządzeń. Parlament uchwala budżet, może powoływać komisje śledcze, uczestniczy w nominacjach wyższych urzędników państwowych i określaniu linii polityki zagranicznej państwa. Ani prezydent, ani sekretarze stanu nie mogą łączyć swego stanowiska z mandatem przedstawicielskim.

Prezydent oraz mianowani przez niego ministrowie odpowiadają przed parlamentem konstytucyjnie (tzw. impeachment). Oznacza to odpowiedzialność karną za naruszenie konstytucji, zdradę stanu itp. Jej skutkiem nie jest, jak w przypadku odpowiedzialności politycznej, ustąpienie z zajmowanego stanowiska, ale kara prawem przewidziana. Może być ona połączona ze złożeniem danej osoby z urzędu.

2. System parlamentarny (parlamentarno-gabinetowy)

Występuje on zwykle w stosunkach między parlamentem a egzekutywą dualistyczną. Powstał w początkach XVIII w. w Anglii, gdzie przyjął się zwyczaj, że król tworzy rząd z członków frakcji, mającej większość w parlamencie. Początkowo król stał nadal na czele rządu, ale później powierzał kierowanie jego pracami tzw. pierwszemu ministrowi. Nie bez znaczenia był tu też fakt, iż panujący w tym okresie monarchowie z dynastii hanowerskiej nie znali języka angielskiego ani specyfiki kraju, w którym przyszło im panować i dlatego też chętnie korzystali z pomocy premiera. W pierwszym okresie rząd nie był zależny od parlamentu, lecz z czasem wykształciła się zasada, w myśl której rząd, który stracił zaufanie parlamentu, powinien ustąpić (po raz pierwszy rząd podał się do dymisji z tego powodu w 1784 r.). Ponosi on więc solidarną odpowiedzialność za swoją działalność oraz za kontrasygnowane przez jego członków akty głowy państwa. W niektórych wariantach systemu parlamentarnego odpowiedzialność ponosi nie tylko rząd solidarnie, ale także indywidualnie poszczególni ministrowie.

Gdy parlament jest dwuizbowy, rząd może odpowiadać albo przed obiema izbami i każda może go zmusić do rezygnacji przez wotum nieufności (rozwiązanie takie przewiduje np. art. 94 konstytucji włoskiej z 1947 r.), albo też odpowiada tylko przed jedną izbą. Dzieje się tak z reguły w państwach federalnych, gdzie rząd ponosi odpowiedzialność polityczną tylko przed izbą reprezentującą cały zbiorowy podmiot suwerenności, a nie przed izbą reprezentującą części składowe państwa związkowego. Rozwiązanie takie przyjęto np. w RFN (art. 67 Konstytucji z 1949 r.). Również w niektórych państwach unitarnych rząd odpowiada tylko przed tzw. niższą izbą parlamentu.

Oprócz odpowiedzialności politycznej członkowie rządu ponoszą też odpowiedzialność konstytucyjną. Z reguły dotyczy to również głowy państwa. Nie ponosi ona jednak odpowiedzialności politycznej i nie może być odwołana przez parlament, mimo że w niektórych krajach jest przez niego wybierana.

W systemie parlamentarnym określenie relacji między władzą prawodawczą nie jest łatwe. W literaturze przedmiotu można spotkać bardzo różne poglądy na ten temat. Jedna grupa autorów, uwzględniając konieczność posiadania przez rząd zaufania parlamentu i rozwinięty system środków parlamentarnej kontroli nad rządem oraz poszczególnymi ministrami, formułuje opinię o nadrzędności władzy w tym systemie. Druga grupa, zajmując przeciwne stanowisko, wskazuje na fakt, że głowa państwa, z reguły współdziałając z rządem, może rozwiązać parlament. Ponadto rząd, wyłoniony przez większość parlamentarną, podporządkowuje sobie de facto parlament, opierając się na zasadzie dyscypliny partyjnej deputowanych. Argumenty te mają przemawiać za uznaniem nadrzędnej pozycji rządu w systemie parlamentarnym. Istnieje jeszcze trzecia grupa autorów, wg których w omawianym systemie rząd i parlament znajdują się w stanie równowagi. W przypadku jej zachwiania rozjemcą powinien stać się suweren, np. przez wybory.

Wielokrotnie podkreślaliśmy znaczenie zaufania parlamentu do rządu w systemie parlamentarnym. Stymuluje to powstawanie rządów cieszących się poparciem większości deputowanych. Nie zawsze jednak tak się dzieje. Niekiedy utworzenie takiego rządu okazuje się w praktyce niemożliwe, gdyż nie udaje się zbudować koalicji, dysponującej odpowiednią większością mandatów. Wówczas sformowanie rządu powierza się mniejszości (lub rozpisuje nowe wybory). Takie rządy mniejszościowe działają, korzystając z neutralności deputowanych z niektórych ugrupowań. Występują one często w krajach skandynawskich i we Włoszech.

Oprócz nich istnieje także inny rodzaj rządów nie mających oparcia w większości parlamentarnej. Są to tzw. rządy technokratyczne, powoływane najczęściej na określony czas do wypełnienia pewnych zadań.

Kolejnym rodzajem rządów są tzw. rządy jedności, w skład których wchodzą przedstawiciele wszystkich, albo przynajmniej najważniejszych, partii reprezentowanych w parlamencie. Rządy takie tworzy się zazwyczaj w szczególnych sytuacjach, np. zagrożenia zewnętrznego, niepokojów wewnętrznych itp.

3. System komitetowy (zwany też systemem konwencji lub systemem „rządów zgromadzenia")

Rząd jest traktowany w tym systemie jako organ wykonawczy parlamentu. Nie ma tu instytucji wotum nieufności. W razie konfliktu między rządem i parlamentem nie istnieje możliwość rozwiązania parlamentu, a równocześnie ani rząd, ani poszczególni ministrowie nie mogą zostać odwołani. Starają się oni znaleźć takie rozwiązania, które będą odpowiadały poglądom większości deputowanych. Należy jednak dodać, że w niektórych państwach, gdzie przyjęto ten system, dopuszczano możliwość odwołania rządu przez parlament. Rozwiązanie takie przewidywała np. konstytucja austriacka z 1920 r. w swoim pierwotnym brzmieniu.

System komitetowy ze względu na nadrzędną pozycję parlamentu i jedynie nieliczne możliwości oddziaływania rządu na parlament (np. przez prawo, inicjatywy ustawodawczej czy żądania zwołania nadzwyczajnej sesji parlamentu) wymaga istnienia środków

powściągających władzę prawodawczą. Należą do nich np. elementy demokracji bezpośredniej.

Omawiany system występuje np. w Szwajcarii. Nie jest on związany z jakimś jednym, określonym modelem egzekutywy.

4. Zasada jedności władzy państwowej

Historycznie rzecz biorąc, system organów państwowych w wielu krajach opierał się na zasadzie jedności władzy państwowej. Może ona bowiem leżeć u podstaw ustroju politycznego zarówno tych państw, w których pełnia władzy skupiona jest w ręku jednostki, np. monarchy, wodza itp.. Jak i państw, w których władzą dysponuje grupa osób, także i tam, gdzie podmiotem władzy, państwowej jest naród (lud, lud pracujący).

Zgodnie z koncepcją jedności władzy państwowej organy państwa zorganizowane są w ten sposób, by ich działalność odpowiadała woli i interesom suwerena i podlegają ciągłej jego kontroli. Nie sposób omówić założenia doktrynalne i rozwiązania ustrojowe różnych systemów organów państwowych, które funkcjonowały (bądź funkcjonują) na podstawie zasady jedności władzy państwowej, a to ze względu na fakt, że pojawiały się one w różnych epokach historycznych i w różnych formach państwa, co wydatnie utrudnia dokonywanie porównań i uogólnień. Zagadnienie to może stanowić odrębny przedmiot badań.

Uznanie zasady jedności władzy państwowej, nie wyklucza rozdziału kompetencji pomiędzy różne organy państwowe. Możliwe jest łączenie tych organów w pewne grupy, oparte na kryterium charakteru zadań im powierzonych. Przykładem mogą być kraje tzw. realnego socjalizmu, w których wyróżnia się pięć grup organów państwowych: organy władzy państwowej, organy administracji państwowej, organy wymiaru sprawiedliwości, organy prokuratury, organy kontroli. Konstytucje tych krajów, przyjmując zasadę suwerenności ludu pracującego, podkreślają jedność jego władzy politycznej i ekonomicznej. W związku z tym, że organy władzy państwowej są organami przedstawicielskimi, wybranymi przez suwerena, przyznano im szczególną pozycję. Parlamenty, stojące na czele hierarchicznie zbudowanej struktury zgromadzeń przedstawicielskich, uznano za organy nadrzędne w całym systemie organów państwowych i podporządkowano im inne rodzaje organów państwa. Terenowe zgromadzenia przedstawicielskie mają natomiast pozycję zwierzchnią wobec organów administracji państwowej odpo-wiedniego szczebla. Te ostatnie są organami wykonawczymi i zarządzającymi organów władzy państwowej. Niezależne od innych organów państwa są z reguły organy wymiaru sprawiedliwości. Ich podporządkowanie najwyższemu zgromadzeniu przedstawicielskiemu przejawia się przede wszystkim w podległości ustawom. Tylko parlamentom podporządkowane są także organy prokuratury, do których zadań należy przestrzeganie prawa przez obywateli i organy państwowe. W niektórych krajach istnieć mogą odrębne organy kontroli, podlegające tylko parlamentowi (np. Najwyższa Izba Kontroli w Polsce w latach 1957-1976 i po roku 1980).