ŹRÓDŁA SUKCESÓW STABILIZOWANIA

GOSPODARKI MEKSYKAŃSKIEJ W OKRESIE KRYZYSU ZADŁUŻENIOWEGO

Celem niniejszej pracy jest analiza gospodarki meksykańskiej na tle jej przemian, wywołanych znacznym wzrostem zadłużenia. Spróbujemy prześledzić kolejne decyzje podejmowane przez rząd meksykański, których celem było ustabilizowanie gospodarki. Zastanowimy się także nad źródłami sukcesu w procesie jej stabilizowania i wychodzenia z kryzysu zadłużeniowego.

Przyczyny zadłużenia zagranicznego

W latach sześćdziesiątych Meksyk był krajem o stabilnej gospodarce i wymienialnej walucie, co było zjawiskiem raczej wyjątkowym w Ameryce Łacińskiej. Przyczyną zasadniczej zmiany polityki na początku lat siedemdziesiątych było odkrycie dużych złóż ropy naftowej, które to rozluźniło w znacznej mierze dyscyplinę wydatków budżetowych ( wzrost wydatków na cele socjalne ).Zyski ze złóż nie przyniosły jednak oczekiwanych wielkości. Wzrost wydatków, bez odpowiedniego wzrostu wpływów doprowadził do wzrostu deficytu budżetowego w wysokości 5% DN - w 1975r.

Licząc na przyszłe wpływy rząd zdecydował się na zaciągnięcie kredytów w celu finansowania deficytu (taniość kredytów - stopa procentowa realnie ujemna, ponieważ kraje `nafciarskie' lokowały swoje wpływy w bankach krajów rozwiniętych). Wciąż jeszcze nie przywiązywano uwagi do dyscypliny wydatków budżetowych - deficyt finansowany był zaciąganymi kredytami, a także emisją pieniądza, co w efekcie doprowadziło do silnej inflacji.

Utrzymywanie stałego kursu walutowego wpłynęło na silne przeszacowanie peso, co z kolei pobudziło wzrost wydatków importowych (deficyt handlowy w 1975 wynosił 7% DN ). Rozpoczęły się spekulacje na temat nieuniknionej dewaluacji, które wpłynęły na ucieczkę kapitału, oraz masowy skup dolarów dla celów spekulacyjnych ( szacuje się że z kraju `odpłynęło' ok. 3 mld dol.). Pod silną presją dewaluacja została przeprowadzona, co przyczyniło się do wzrostu inflacji do 30%, która została ograniczona cięciami budżetowymi.

Kryzys niewypłacalności

W latach 1977-1978 inflacja utrzymywała się na niskim poziomie a DN powiększał się w tempie 8-9% rocznie. Rząd wpływa na około dwukrotny wzrost importu. Zadłużenie Meksyku rośnie bardzo szybko ( szczególnie zadłużenie rządu - finansowanie instalacji do wydobycia ropy naftowej poprzez kredyty ). Wszystko to sprawiło, że zadłużenie bardzo wzrosło, szczególnie po wzroście stóp procentowych na rynku międzynarodowym ( odsetki 7,3 mld dol. przy 11 mld deficytu w obrotach bieżących ). Po wzroście cen ropy, który mógł pozwolić na wyjście z kryzysu, rząd nie zastosował polityki stabilizacyjnej, doprowadzając do zwiększenia deficytu budżetowego do 6% DN - przy wzroście cen 59%. Przewidując kolejną nagłą dewaluacje wielu przedsiębiorców zdecydowało o przeniesieniu się z działalnością za granicę. Ponadto utrzymywanie stałego kursu walutowego w warunkach wysokiej inflacji sprawiło znaczny wzrost popytu na dolary (teraz stosunkowo tanie ). W tej sytuacji rząd postanowił bronić kursu peso, zaciągając kolejne kredyty. Ich kumulacja powiększyła płatności odsetkowe (deficyt w obrotach bieżących wzrósł do 16 mld dol.). Meksyk ogłosił niewypłacalność.

Równoważenie budżetu

Wówczas dokonano nieuniknionej dewaluacji. Gwałtownie wzrosła inflacja napędzona dodatkowo emisją pieniądza (w 1982 pokryła cały deficyt budżetowy ). Jednocześnie ponad dwukrotnie wzrósł deficyt budżetowy w związku ze wzrostem wydatków na obsługę zadłużenia. Aby nie doprowadzić do dalszego jego wzrostu, oraz wybuchu hiperinflacji, rząd zdecydował się na zdecydowaną politykę - cięcia w imporcie - w celu osiągnięcia nadwyżki handlowej ( import w 1983r. = ok. 36% importu w 1981r. ). W celu neutralizacji inflacyjnych skutków nadwyżek w obrotach handlowych, potrzebna była restrykcyjna polityka finansowa, której ceną był spadek produkcji - w 1983 DN zmniejszył się o 5,3%. Lata 1984-1985 to utrzymanie spadku gospodarczego w celu uzyskiwania nadwyżki handlowej. Deficyt budżetowy pozostał wciąż na bardzo wysokim poziomie w związku z kosztami obsługi zadłużenia zagranicznego.

W roku 1986 cena ropy spadła o 48%, co było katastrofalne dla Meksyku. Nastąpiła kolejna dewaluacja peso, w przeciwnym bowiem razie zanikła by nadwyżka handlowa i możliwość obsługi zadłużenia ( utrata zaufania wierzycieli ). Dewaluacja wpłynęła na wzrost wpływów do budżetu, ale także na wzrost wydatków, co nasiliło jedynie inflacje. Inflacja spowodowała wzrost kosztów obsługi zadłużenia, ponieważ przyczyniła się do wzrostu stóp procentowych ( w 1986r. deficyt budżetowy podobny był do deficytu z roku 1982 ).

Koncepcja operacyjnego salda budżetowego

Zgodnie z analizami meksykańskich ekonomistów przyczyną nasilania się inflacji był tzw. inflacyjny składnik płatności odsetkowych : wzrost cen wzrost stóp procentowych wzrost wydatków budżetu na obsługę zadłużenia. Zauważono, że ów wzrost nie przyczynia się do ogólnego wzrostu wydatków na towary i usługi - nie jest więc przyczyną zaognienia inflacji. Maleje jedynie wartość papierów skarbowych wzrost oprocentowania daje większe dochody, ale ponoszone są dodatkowe straty (kapitałowe). W związku z dużą atrakcyjnością papierów uczestnicy rynku lokują wpływy w dodatkowych papierach, co tworzy swoisty obieg zamknięty dochodów. Kolejne emisje dostarczają budżetowi środków do pokrywania wzrostu wydatków związanych z obsługą zadłużenia. Wnioskowano więc, że inflacja jest napędzana przez tzw. operacyjne saldo budżetu, pomniejszone o inflacyjny składnik płatności odsetkowych. Brak deficytu salda operacyjnego budżetu a więc brak oddziaływania finansów państwa na inflację, oznaczał będzie, iż wynika ona z oczekiwań na jej wzrost. Należało zakomunikować, iż tempo inflacji będzie mniejsze niż się to powszechnie zakłada. Jeśli uczestnicy rynku uwierzą jej tempo zacznie spadać

Rząd meksykański wierzył, że przełamanie inercji oczekiwań wymaga kontroli płac i cen - co równoważne było z wprowadzeniem strategii heterodoksyjnej. Nauczony doświadczeniami Brazylii rząd postanowił poczekać do momentu gdy saldo operacyjne budżetu stanie się zrównoważone.

Zmniejszenie ciężaru zadłużenia

Doceniwszy udaną współpracę z Meksykiem, jego wierzyciele zdecydowali się na kolejną pomoc, bez której Meksyk nie poradził by sobie. W lipcu 1986 MFW zawarł z Meksykiem umowę na mocy której:

• operacyjne saldo będzie traktowane jako wiarygodne kryterium stanu finansów państwa

• ilekroć będzie to konieczne udzielany będzie kredyt na zrównoważenie zmian w cenie ropy

• udzielono kredytu na inwestycje publiczne, w obszarach stanowiących wąskie gardła, uniemożliwiające wzrost produkcji.

W 1987 nastąpiła kolejna restrukturyzacja meksykańskiego długu.

Źródła sukcesu programu stabilizacyjnego w Meksyku

Na sukces programu stabilizacyjnego, zainicjowanego przez meksykańskich ekonomistów przy współpracy ekonomistów z MFW, złożył się szereg czynników nie tylko ekonomicznych lecz także politycznych i socjalnych. Trudno byłoby zrealizować restrykcyjny program gospodarczy z pod hasła „ zaciskanie pasa ” gdyby nie istniejąca, wewnętrznie złożona sytuacja polityczna oraz specyficzny układ z wierzycielami i ich pomoc dla Meksyku. Głównie dzięki tym czynnikom możliwe było zainicjowanie heterodoksyjnego programu stabilizacyjnego 14. grudnia 1987r ( w roku poprzedzającym wybory prezydenckie, związanym raczej z niestabilną sytuacją polityczną ).

Zmniejszenie ciężaru zadłużenia

Możliwość podjęcia przez Meksyk skutecznej polityki stabilizacyjnej leżała w rękach wierzycieli i w większej części dzięki nim udało się rozpocząć reformy. Choć wielu krajom przydałaby się tego rodzaju pomoc wierzyciele wybrali Meksyk, gdyż docenili fakt iż w latach 1982-86 kraj ten prowadził politykę gospodarczą ściśle podporządkowaną walce z inflacją i osiąganiu dużych nadwyżek handlowych, dzięki którym kraj ten w latach 82-86 spłacił netto 36 mld dol. w formie obsługi zadłużenia. W lipcu 1986 r. MFW zawarł z Meksykiem bezprecedensową umowę, w której przyjęto, że operacyjne saldo budżetu będzie traktowane jako wiarygodne kryterium oceny stanu, w jakim znajdują się finanse państwowe. Stworzono także Meksykowi możliwość zaciągnięcia kredytu w MFW na równoważenie ewentualnych następstw niekorzystnych zmian ceny ropy naftowej. Ponad to Meksyk uzyskał kredyt na finansowanie inwestycji publicznych, a w 1987 r. wierzyciele zgodzili się na kolejną, tym razem daleko idącą restrukturyzację meksykańskiego długu oraz udzielili Meksykowi kolejnych kredytów na łączną sumę 14 mld. dol. Wszystko to uwolniło Meksyk od konieczności uzyskiwania wysokich nadwyżek handlowych co pozwoliło mu przeciwdziałać inflacji.

Pakt solidarności gospodarczej

U podstaw wprowadzonego w 1987r heterodoksyjnego programu stabilizacyjnego leżała jednak umowa społeczna zawarta pomiędzy państwem a średnimi i wielkimi przemysłowcami, robotnikami i chłopami. Zawarcie tego typu umowy społecznej było możliwe dzięki specyficznej organizacji politycznej kraju, wprowadzonej jeszcze w latach `30. Od tego czasu władzę w Meksyku sprawuje Partia Zinstytucjonalizowanej Rewolucji (PRI), podzielona na trzy sektory skupiające chłopów, robotników, oraz wolne zawody wraz z pracownikami administracji państwowej i prywatnymi przedsiębiorcami. PRI sprawowała niezwykle skuteczną kontrolę polityczno - społeczną do lat `70 nie napotykając żadnej poważnej konkurencji w kolejnych wyborach.

Wraz ze spadkiem stopy życiowej ludności w latach `80 narastało niezadowolenie społeczne i zmniejszał się procent głosów oddawanych na PRI, lecz nie zmieniał się system instytucjonalny. Meksykańskie związki zawodowe nie broniły poziomu płac i stopy życiowej gdyż były silnie powiązane z rządzącą partią. Większość przemysłowej siły roboczej zorganizowana była (i jest) w związkach zawodowych skupionych w Meksykańskiej Konfederacji Pracy, czyli organicznej części PRI. Kontrola ludności wiejskiej jest jeszcze bardziej posunięta, a przedsiębiorcy zorganizowani są w izby branżowe, w których nadal przeważają zwolennicy partii rządzącej. Poza tym ludność zmęczona długotrwałą wysoką inflacją spodziewała się po jej stłumieniu większych korzyści, niż strat z tytułu recesji.

Pakt początkowo odnawiany był co kilka, a później co kilkanaście miesięcy z niewielkimi korektami w poziomie wskaźników. Odnawianie go związane było z negocjacjami dotyczącymi przede wszystkim wzrostu cen i płac oraz poziomu kursu walutowego. Zatwierdzone wzrosty cen i płac nie przekraczały kilku procent. Pierwotnym celem Paktu było ograniczenie inflacji w końcu 1988 roku do 2% miesięcznie. W tym celu rząd zobowiązał się do:

• Zmniejszenie opodatkowania

• Zamrożenie cen dóbr i usług wytwarzanych w sektorze państwowym po ich jednorazowej regulacji

• Zwiększenie dodatniego podstawowego salda budżetu z 5,4% do 8,3% (dzięki ograniczeniu wydatków, głównie subsydiów)

• utrzymanie stałego kursu peso meksykańskiego, po jego wstępnej dewaluacji o 22%

• otwarcie gospodarki na zagranicę dzięki zastąpieniu zezwoleń importowych cłami, których poziom maksymalny obniżono z 40% do 20%, równocześnie znosząc 5% podatek importowy

• prowadzenie restrykcyjnej polityki kredytowej, z wyjątkiem kredytów dla rolnictwa i drobnego przemysłu

• utrzymanie cen gwarantowanych płodów rolnych na stałym poziomie realnym

Główny cel paktu, jakim było ograniczenie inflacji, został szybko osiągnięty. Po początkowym impulsie miesięczne wskaźniki inflacji nie przekraczały zakładanego poziomu 2% w 88 roku, dzięki czemu średni poziom cen poziom cen konsumpcyjnych w grudniu tegoż roku był tylko o 51,7% wyższy niż w grudniu roku poprzedniego. W 1989 roku średni wskaźnik cen wyniósł 1,5%, co oznaczało wzrost cen o 20% w skali roku. W roku 90 inflacja przyspieszyła do 39% by w 1 połowie 91 r. zmaleć do 1% miesięcznie.

Ograniczenie inflacji było możliwe dzięki wprowadzeniu restrykcyjnej polityki monetarnej. Ilość pieniądza wzrosła w 88 o 67,.9% ( 87 o 118%), w 89 o 35,6%, a w 3 kwartałach 90 roku o 5,9%. Zdaniem niektórych ekspertów restrykcyjna polityka monetarna przyczyniła się do utrzymania stopy procentowej na wysokim poziomie, ze wszelkimi konsekwencjami dla budżetu ( zadłużonego ) państwa i realnych procesów gospodarczych. Ponieważ system bankowy jest od 82 roku znacjonalizowany, państwo na drodze administracyjnej wymusiło obniżenie stopy procentowej, tak więc w 88 roku oprocentowanie depozytów terminowych wynosiło około 30% nominalnie czyli realnie około zera. Sytuacja ta doprowadziła do szybkiego rozszerzenia poza bankowych transakcji finansowych ( np. biura maklerskie zajmujące się głównie udzielaniem pożyczek).

Postulat ścisłej kontroli kredytów nie został więc spełniony, chociażby dlatego iż głównym klientem banków było samo państwo ( w 88 roku - 46,3% kredytów udzielono państwu, 89 - 33,5%, 90 - 33,8% ). Rząd nie mógł rygorystycznie przestrzegać tego zobowiązania gdyż sam miałby problemy z finansowaniem swoich wydatków.

Do faktycznego, choć przejściowego obniżenia stopy procentowej doszło dopiero po ogłoszeniu programu oddłużeniowego w 89 r. Zasadnicze znaczenie miało tu przewidywanie zmniejszenia zapotrzebowania państwa na kredyty. Mimo drobnych wahań, ogólnie nastąpiło obniżenie realnej stopy procentowej z 30% od najwyżej oprocentowanych instrumentów finansowych w okresie przed zawarciem porozumienia oddłużeniowego do kilku procent w połowie 91 r. - co stworzyło możliwości finansowania inwestycji produkcyjnych.

Jednym z zasadniczych punktów Paktu było zmniejszenie deficytu budżetowego. Zadanie to w znacznym stopniu zrealizowano. W latach 1988-1990 poprawa stanu budżetu państwa związana była z przede wszystkim z utrzymywaniem na stałym poziomie dodatniego salda podstawowego budżetu. W roku zmniejszenie deficytu budżetowego było efektem zmniejszenia wydatków ( przy zachowaniu poziomu dochodów globalnych ). W roku 89 doprowadzono do wzrostu dochodów globalnych, zarówno podstawowych jak i ze sprzedaży kapitału produkcyjnego, przy równoczesnym ograniczeniu wydatków ( poza płacami ). W 90 roku wydatki państwa wzrastały wolniej niż dochody dzięki umowom oddłużeniowym i zmniejszeniu wewnętrznej stopy procentowej. Nastąpiło także przesunięcie środków z obsługi zadłużenia do inwestycji.

Autorzy programu zakładali, że wzrost gospodarczy będzie automatycznym rezultatem stabilizacji finansowej. Nie należy jednak zapominać, że realizacji finansowej części programu towarzyszyła zmiana strategii gospodarczej: liberalizacja kontaktów gospodarczych z zagranicą oraz prywatyzacja. (Tabela wzrostu gospodarczego)

W ożywieniu gospodarczym udział swój miał także kapitał zagraniczny. Choć w 88 r. był on znacznie niższy niż w latach 86-87, to wstępny sukces paktu zachęcił inwestorów i w 89 nastąpił ponowny napływ kapitału zagranicznego. Napływowi kapitału sprzyjała także liberalizacja ustawodawstwa, gdzie po 10 restrykcji został on zrównany w traktowaniu z kapitałem krajowym. Należy zaznaczyć, że kapitał zagraniczny inwestowany jest głownie przy granicy, gdzie rozwój gospod. jest zjawiskiem bardzo specyficznym.

Wobec liberalizacji kontaktów z zagranicą kurs waluty stał się jednym z najważniejszych instrumentów kształtowania przepływów finansowych i towarowych. Po dewaluacji przy wprowadzeniu Paktu kurs peso zamrożono, co równoznaczne było z realną aprecjacją waluty meksykańskiej. Od początku 89 roku wprowadzono codzienną minimalną deprecjację peso w stosunku do dolara, wyraźnie nie nadążającą jednak za inflacją. W tych warunkach, po kilku latach drastycznego ograniczania importu i wymuszeniach eksportu nastąpił gwałtowny wzrost importu (przy nie zmiennym eksporcie). W związku z powyższym w roku 89, Meksyk po raz pierwszy od początku kryzysu zadłużeniowego odnotował deficyt w bilansie handlowym ( ujemne saldo również w 90 i 91 ). W celu zrównoważenia bilansu płatniczego w 88 Meksyk zmuszony został do uruchomienia rezerw o łącznej wartości 7 mld. $. W 89 r. bilans płatniczy został zrównoważony dzięki napływowi nowych kapitałów i zahamowaniu odpływu środków z Meksyku. Odnotowano również powrót kapitałów transferowych za granicę z początku lat `80. Jest to wyraźne świadectwo pozytywnych oczekiwań meksykańskich inwestorów.

Duże znaczenie dla kształtowania się bilansu płatniczego jak i innych zjawisk ekonomicznych miała umowa oddłużeniowa zawarta z bankami handlowymi. Pozwoliła ona na redukcję transferów netto za granicę o 1/3, przy zastosowaniu różnych formalnych rozwiązań. Tak więc od połowy 89 r. Meksyk mógł ograniczyć transfer środków za granicę i korzystać z nowych kredytów.

Od 1989r. jednym z głównych elementów meksykańskiej polityki gospodarczej jest dążenie do możliwie pełnego otwarcia gospodarczego. W praktyce dotyczy to głównie USA, z którymi to Meksyk podpisał traktat o wolnym handlu.

Należy także wspomnieć o prywatyzacji, która to choć nie wymieniona w Pakcie stanowiła ważny element strategii liberalizacji. Po wielkiej nacjonalizacji ( systemu bankowego) w 1.09.1982 rząd meksykański przeszedł do polityki prywatyzacji. I tak z 1115 jednostek sektora państwowego z roku 82 został w 91 r. - 113. Rząd zapewnił jednak, że prywatyzacją nie zostanie objęta firma PEMEX, monopolista zajmujący się wydobyciem, rafinacją i eksportem ropy naftowej. Akcje sprywatyzowanych przedsiębiorstw oferowane są na giełdzie meksykańskiej, jak i nowojorskiej.

* * *

Skoro uzyskano tak w sumie pozytywne wyniki, dziwić może ciągle, mimo upływu lat, utrzymywanie umowy społecznej jako podstawowego narzędzia polityki antyinflacyjnej. Świadczy to o wyraźnym braku zaufania do rynkowych metod zwalczania inflacji i daje czas na przebudowę i zrównoważenie struktur gospodarczych. Weryfikacją skuteczności tych zmian mogłoby być jedynie odstąpienie od umowy społecznej bez konsekwencji inflacyjnych. Nie wydaje się jednak, aby rząd i społeczeństwo meksykańskie miały ochotę na przeprowadzenie takiego eksperymentu.

Literatura:

A. Sławiński - Polityka stabilizacyjna a bilans płatniczy, PWN, 1992

M. Dąbrowski - Polityka gospodarcza okresu transformacji, PWN, 1995

---