Leonard Kiełbasiewicz

RZĄDOWA ADMINISTRACJA NIEZESPOLONA 2006.01.15

Pojęcie to odnosi się administracji rządowej działającej w terenie. Ustawa z 05.06.1996 roku O administracji rządowej w województwie reguluje w zasadniczym zrębie zagadnienia tej administracji. Na temat tej administracji stanowi art. 5 tej ustawy.

Art.5 ust.1 : Ustanowienie organów administracji nie zespolonej może następować wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywania zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa.

Aby ustabilizować sytuację prawną w powyższym zakresie ustawodawca zawarł w ustawie wykaz tych organów w formie załącznika do ustawy. Tych organów nie ma być zbyt wiele i w tym zakresie nie należy nic zmieniać co daje tą stabilizację. Generalnie przyjęto założenie, że ogół organów administracji rządowej w województwie ma działać pod zwierzchnictwem Wojewody. I tylko w tych wypadkach, o których mowa w art.5 ust.1 można od tej reguły odstępować:

1. ustawodawca może tylko od tej reguły ustanowić odstępstwo

2. powinno to mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, o których jest mowa w tym przepisie tzn. wtedy, gdy chodzi o wykonywanie zadań o charakterze ogólnopaństwowym, których nie da się wtłoczyć w ten właśnie układ administracji zespolonej albo wtłoczenie których w ten układ jest nie racjonalne, niczym nie uzasadnione, względnie gdy chodzi o wykonywanie zadań przekraczających obszar jednego województwa. Choć, gdy chodzi o terytorialny zasięg działania organów zasięg, który przekracza obszar jednego województwa

Sytuacja organów administracji nie zespolonej charakteryzuje się tym, że organy te podlegają bezpośrednio albo ministrom albo centralnym organom administracji rządowej. Ale oprócz tej podległości organy te działają w jeszcze jednym systemie podległości, mianowicie: organy te w pewnym zakresie podlegają kompetencji wojewodów. Wojewodowie w ramach swej pierwszej roli mianowicie przedstawiciela Rady Ministrów w województwie mają cały szereg uprawnień i personalnych i merytorycznych w stosunku do organów administracji nie zespolonej, co rodzi coś, co się określa mianem zespolenia pośredniego. Można powiedzieć, że te organy terenowej rządowej administracji nie zespolonej podlegają podwójnej podległości. Bezpośrednio podlegają ministrom lub centralnym organom administracji rządowej. Ale oprócz tej podległości jest jeszcze jedna podległość- podlegają Wojewodom. Z tym, że ta podległość Wojewodom w pewnym sensie przypomina owo zwierzchnictwo jakie sprawuje Starosta w stosunku do kierowników Powiatowych zespolonych Służb, Inspekcji i Straży. Jest podległość ograniczona jedynie do tych przypadków, które w ustawie zostały wyraźnie wymienione- w ustawie o administracji rządowej w województwie. Natomiast podległość ministrom czy centralnym organom administracji rządowej nie jest tak limitowana tzn. w tym sensie nie jest limitowana , ze ci ministrowie czy centralne organy administracji rządowej mogą organom administracji nie zespolonej wydawać polecenia służbowe. A więc jest to podległość o wiele dalej idąca ponieważ możliwość określenia czy nakazania określonego zachowania przez ministra czy centralny organ administracji rządowej tym organom nie jest ustawowo limitowana w taki sposób, że jest wyraźnie powiedziane w jakiej sytuacji i jakiej treści nakaz może być wydany, tylko to jest podległość oparta na kompetencji o charakterze generalnym. To znaczy wszystko w relacji minister - organ administracji nie zespolonej może być przedmiotem polecenia służbowego to co mieści się w granicach służby. Można powiedzieć, że mamy do czynienia z taką sytuacją w relacji minister- terenowy organ rządowej administracji nie zespolonej czy centralny organ administracji rządowej- terenowy organ rządowej adm. nie zespolonej jak w relacji Wojewoda- pracownik Urzędu wojewódzkiego, gdzie też występuje relacja nadrzędności i podporządkowania oparta na upoważnieniu o charakterze generalnym, a więc relacja, w której co do zasady wszystko może być przedmiotem polecenia służbowego co mieści się w granicach służby.

Terenowe organy rządowej administracji nie zespolonej działają w warunkach podległości. Z jednej strony organom szczebla centralnego tzn. ministrom lub centralnym organom administracji rządowej (podległość pionowa) i z drugiej strony te organy działają w warunkach podległości poziomej czyli jeden organ terenowy podlega innemu organowi terenowemu jakim jest wojewoda.

Wykaz terenowych organów rządowej administracji nie zespolonej:

Na zamkniętej liście występuje jednak jakiś ruch, gdyż pięć organów zostało skreślonych. Nie od początku tych organów było 19.

1)Organy administracji wojskowej.

-Dowódcy Okręgów Wojskowych

-Szefowie Wojewódzkich Sztabów Wojskowych

-Wojskowi Komendanci Uzupełnień

2)Organy administracji Skarbowej

-Dyrektorzy Izb Skarbowych

-Naczelnicy Urzędów Skarbowych

-Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej

(ewenementem jest to, że poszczególni inspektorzy Urzędu Kontroli Skarbowej mają status organu kontroli skarbowej. Mogą oni we własnym imieniu wydawać decyzje administracyjne a nie w imieniu dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej tak jak jest w standardzie).Jeszcze w dwóch ustawach występują takie przypadki.

3)Administracja górnicza

-Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Górniczych

-Dyrektorzy Specjalistycznych Urzędów Górniczych

4)Administracja miar

-Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Miar

-Naczelnicy Obwodowych Urzędów Miar

5)Administracja probiercza

-Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Probierczych

-Naczelnicy Obwodowych Urzędów Probierczych

6)Administracja wodna

-Dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej

7)Administracja celna

-Dyrektorzy Izb Celnych

-Naczelnicy Urzędów Celnych

8)Administracja morska

-Dyrektorzy Urzędów Morskich (3)

9)Administracja statystyki państwowej

-Dyrektorzy Urzędów Statystycznych

( tu można się zastanowić nad zasadnością wyodrębnienia tych organów z administracji zespolonej. Czy spełnione są kryteria określone w art.5 ?

Problem statystyki państwowej występuje wszędzie z jednakowym natężeniem- w każdym województwie jest Urząd Statystyczny. Może zadecydowały względy merytoryczne o tym wyłączeniu.

10)Administracja żeglugi śródlądowej

-Dyrektorzy Urzędów Żeglugi Śródlądowej

11)Administracja ochrony granic państwa- Straż Graniczna

-Komendanci Oddziałów Straży Granicznej

-Komendanci Placówek Straży Granicznej

-Komendanci Dywizjonów Straży Granicznej

12)Administracja rybołówstwa morskiego

13)Administracja sanitarna

-Państwowy Inspektor Sanitarny

pośród tych inspektorów mamy trzy szczeble:

*Główny Inspektor Sanitarny- i to nie jest administracja nie zespolona bo to nie jest organ terenowy i podlega on Ministrowi właściwemu ds. zdrowia.

*Wojewódzki Inspektor Sanitarny-

*Powiatowy Inspektor Sanitarny- ci dwaj są organami terenowej rządowej administracji nie zespolonej.

14)Administracja weterynaryjna

-Powiatowy Lekarz Weterynarii

-Graniczny Lekarz Weterynarii

(w tym przypadku Wojewódzkich Lekarzy Weterynarii ustawodawca przyporządkował do rządowej administracji zespolonej a znowu Główny Lekarz Weterynarii to centralny organ administracji rządowej, który sam podlega Ministrowi właściwemu ds. zdrowia.

Te organy wymienione w pkt. 13 i 14 podlegają centralnym organom administracji rządowej a nie ministrowi.

Przypomnienie: Podległość horyzontalna i wertykalna organów terenowej rządowej administracji nie zespolonej.

Te wymienione w załączniku do ustawy o administracji rządowej w województwie organy terenowej rządowej administracji nie zespolonej mogą mieć również swoje struktury obejmujące jeszcze mniejsze obszary państwa ale struktury nie w pełni samodzielne. Mianowicie w art. 5 ust. 2 powiedziano, że w drodze ustawy można ustanawiać terenowe delegatury. Chodzi tu o delegatury właściwych Ministrów. Wtedy nie mielibyśmy do czynienia z terenowymi organami rządowej administracji nie zespolonej dlatego, że te delegatury nie mają pełnego wyodrębnienia organizacyjnego a w szczególności kompetencyjnego, które by z tych delegatur czyniło odrębne terenowe organy. Wówczas można byłoby mówić o strukturach działających w terenie w strukturach szczebla centralnego.

ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA

Administracja samorządowa wykonywana jest według powszechnie panującego poglądu przez związki publiczno prawne, a więc przez korporacje prawa publicznego, które mają cechy samorządu.

Korporacje samorządowe- najważniejsza rola przypada korporacjom samorządu terytorialnego ze względu na:

- powszechność przynależności do tych korporacji.

-zakres zadań jakie te korporacje wykonują

Nie można pomijać korporacji samorządowych innych niż samorząd terytorialny ale ich rola jest nieporównywalnie mniejsza. I ze względu, że przynależność do nich nie jest powszechna i że zadania nie są tak rozległe.

Administracja samorządu terytorialnego jest administracją samorządu powszechnego a administracja samorządów innych niż samorząd terytorialny jest administracją samorządów specjalnych ze względu na brak powszechnej przynależności oraz na nieporównywalnie mniejszy zakres zadań.

Ale należy zacząć od SAMORZĄDU bo to jest nazwa wspólna zarówno dla samorządu powszechnego czyli terytorialnego jak i dla samorządów specjalnych. Samorządem zajmują się nie tylko prawnicy. To jest zagadnienie, którym zajmują się i politolodzy bo to jest problem polityczny ale i socjologowie ze względu na jego korporacyjny charakter ( korporacja to zrzeszenie osób). Nas interesuje problem prawny, prawne pojęcie samorządu.(mówimy tu o samorządzie a nie tylko o samorządzie terytorialnym.

Prawne pojęcie samorządu, w którym miał udział prof. Leoński:

W tym ujęciu przyjmuje się , iż pod pojęciem samorządu rozumie się prawo określonej społeczności do wyłonienia własnej reprezentacji w celu załatwiania spraw publicznych głównie dotyczących tej społeczności w warunkach względnej samodzielności.

Kto jest podmiotem tego prawa? Niektórzy odpowiadają wprost:

Chodzi o wspólnotę lokalną czy regionalną.

W tej definicji otrzymujemy także odpowiedź wprost. I to jest pogląd na dziś obowiązujący ale nie jedyny.

1)Prawo do wyłonienia własnych organów

Nie ma samorządu bez prawa do wyłonienia własnej reprezentacji i to jest ta cecha, która pozwala nam odróżnić korporację samorządową od takich korporacji jakimi były Kasy Chorych. Bo tam była wspólnota tych, którzy zamieszkiwali na terenie jakiegoś województwa w kasach regionalnych, czy tych, którzy mieli jakąś osobistą cechę w kasach branżowych. Ale to nie były samorządy bo nikt z tych, którzy przynależeli do tych kas nie miał prawa decydowania o tym, kto tam prezesem będzie.

Nie można stawiać znaku równości między pojęciem korporacja prawa publicznego a pojęciem samorząd bo tylko dla samorządu charakterystyczne jest to, że jakaś grupa społeczna, ta korporacja uzyskuje prawo do tego, żeby wyłonić swoją reprezentację, która to reprezentacja będzie podejmować działania przypisywane następnie całej grupie społecznej.

I to jest niezwykle ważna cecha samorządu.

2)Upoważnienie do załatwiania spraw publicznych czyli takich spraw, których załatwianie stanowi przedmiot ustawowego obowiązku.

Ustawodawca zdecydował za grupę jakie zadania mają być wykonywane. np. zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, utrzymanie czystości.

Jeśli chcemy te samorządy zaliczyć do administracji publicznej muszą zostać wyposażone w kompetencje obejmujące chociażby minimalną cząstkę władztwa publicznego z zakresu władzy wykonawczej nazywanego władztwem administracyjnym.

3) Samodzielność czyli wszystko ma się odbywać w warunkach względnej samodzielności- nieodłączna cecha czyli inaczej decentralizacja

To jest imanentna cecha samorządu. Nie ma samorządu bez decentralizacji. A istota decentralizacji jest właśnie zagwarantowanie samodzielności w wykonywaniu zadań publicznych. Tu nie chodzi o samodzielność absolutną. Samodzielność to cecha podlegająca stopniowaniu, może być mniejsza lub większa. Samodzielność bierze się z przepisów prawa ustanawiających ograniczenia w zakresie możliwości dokonywania ingerencji w to wykonywanie zadań publicznych. I te ograniczenia mogą być mniejsze lub większe. Ustawodawca jest w stanie tą samodzielność zapewnić mówiąc, że w wykonywanie zadań publicznych przez samorząd jakiś można ingerować tylko w następujących przypadkach (ograniczenia o charakterze przedmiotowym) i tylko i wyłącznie przy użyciu następujących form ( ograniczenia o charakterze formalnym). I w naszych ustawach dotyczących samorządu terytorialnego powiedziano to bardzo wyraźnie. Jak chodzi o przedmiot to cała działalność ale jednocześnie tylko ta, która znajduje swój wyraz w zarządzeniach i uchwałach. I jest dalej wyraźnie powiedziane w ustawach samorządowych, że nie stosuje się przepisów o nadzorze nad tymi jednostkami samorządu terytorialnego w odniesieniu do tych spraw, które są załatwiane wg KPA.

Np. jeśli Burmistrz wyda decyzję to organowi nadzoru nic do tego choćby ta decyzja była ewidentnie niezgodna z prawem.

Z tych ograniczeń bierze się samodzielność czyli, ze organowi nadzoru wolno od tąd do tąd i dalej już nie. I to te przepisy są źródłem samodzielności w wykonywaniu zadań publicznych. I dopiero gdy mamy takie przepisy możemy mówić, że dany podmiot ma samodzielność, a zatem, że ustawodawstwo daje mu taką sytuację iż on działa jako podmiot zdecentralizowany. Bo tam gdzie jest centralizacja te możliwości ingerencji są nieograniczone. Mówimy, że układ jest zdecentralizowany wtedy, gdy te możliwości ingerencji są ograniczone. Samodzielność jest istotą decentralizacji a jej źródłem są ograniczenia ustawowe możliwości dokonywania ingerencji.

Jest jeszcze jedna cecha przypisywana samorządowi , której w tej definicji nie ma ale podziela ją bardzo wielu przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, w tym wielu kolegów z katedry.

Jest to cecha związana z pierwszą cechą. Jak mowa o samorządzie obojętnie jakim, to jeszcze charakterystyczne jest to, że przynależność do owych grup społecznych jest obligatoryjna.

Można to zapisać tak: Niektórzy wskazują na czwartą cechę samorządu a mianowicie obligatoryjną przynależność do owych grup społecznych. Prof. Szewczyk tego stanowiska nie podziela. Ta obligatoryjna przynależność jest w samorządach terytorialnych i w zawodowych ale nie ma jej już w samorządach gospodarczych. Czy można być rzemieślnikiem poza cechowym? Można! Samorząd rzemieślniczy, który niektórzy nie uważają jako samorząd tylko stowarzyszenie mylą się bo on dysponuje władztwem administracyjnym. On decyduje o prawie do wykonywania różnych zawodów, zajęć rzemieślniczych. On wydaje świadectwa, które mają takie same walory jak świadectwa wydawane przez organy państwa. I to świadczy o owym władztwie tak jak w samorządach zawodowych. I tam jest władztwo i tu jest władztwo.

Kwestia przynależności opartej na woli ustawodawcy czy na oświadczeniu woli nie stanowi żadnego kryterium wedle którego można oceniać czy mamy do czynienia z samorządem czy stowarzyszeniem a więc nie samorządem. To jest jakaś cecha ale nie taka, wedle której można by dokonywać pewnej kwalifikacji prawnej określonych podmiotów jako należących do samorządu, mających charakter samorządu czy nie mających charakteru samorządu. To jest kryterium ale podziału wewnątrz samorządu na takie samorządy, do których przynależność jest obligatoryjna i na takie samorządy, do których przynależność jest fakultatywna i opiera się na oświadczeniu woli.

HISTORIA SAMORZĄDU

Przyjmujemy dość powszechnie, że administracja samorządowa we współczesnym jej kształcie powstała w tym samym czasie, w którym doszło do wyodrębnienia prawa administracyjnego. A więc moment, który datujemy na okres rewolucji burżuazyjnej, okres powstania liberalnego państwa prawnego. Oczywiście wcześniej istniały samorządy, w szczególności w średniowiecznych miastach. Można się dopatrzyć pewnych podobieństw z samorządem współczesnym. Samorząd rzemieślniczy istniał w średniowieczu. Tamte samorządy różniły się od samorządu współczesnego. Gdy chodzi o samorząd terytorialny, tamte samorządy nie miały cech powszechności. Brały się z indywidualnych nadań mieszkańcom poszczególnych miast prawa do samorządu. Samorządy z czasów z przed okresu liberalnego państwa prawnego nie opierały się na jednolitych rozwiązaniach. Idee, które legły u podstaw późniejszych regulacji ustawowych kształtowały się na przestrzeni czasu, pod wpływem różnego rodzaju nurtów, filozoficznych w szczególności. I wśród tych nurtów a także teorii prawniczych wymienić należy trzy zasadnicze, które miały decydujący wpływ na ukształtowanie samorządu, w szczególności samorządu terytorialnego w jego obecnym kształcie. Te trzy nurty miały zwykle miały jakieś oparcie w różnych koncepcjach filozoficznych, ale one także przejawiały się w różnych teoriach prawniczych. Te trzy nurty, które trzeba uwzględnić są następujące:

1. Teoria wolnej gminy - ukształtowana w XVIII w. pod wpływem filozofii prawa natury w przed rewolucyjnej Francji w głównej mierze. Teoria wolnej gminy wychodziła z założenia, że gmina podobnie jak człowiek ma prawa pewne płynące z samej natury, a przy tym są to prawa nie zbywalne, których nie można pozbawić, tak jak są prawa, których nie można pozbawić człowieka. Te teorie zostały sformułowane w sytuacji, kiedy chodziło o zaakcentowanie pewnej opozycji w stosunku do wszechwładzy monarszej w okresie monarchii absolutnej we Francji. Chodziło o sprzeciwienie się monarsze i temu, że scentralizował on cały aparat ówczesnego państwa, chociaż gminy formalnie istniały jako jednostki podziału terytorialnego razem z mieszkańcami. Ale w warunkach monarchii absolutnej i tego centralizmu monarszego ci mieszkańcy nie mieli nic do powiedzenia i żadnych swoich praw przed monarchą bronić nie byli w stanie. Monarcha traktował zaś mieszkańców gmin przedmiotowo- jako przedmiot swych zabiegów a nie podmiotowo- jako podmiot, z którym trzeba się liczyć w jakikolwiek sposób. Starając się znaleźć argumentację przeciwko tej wszechwładzy monarszej i scentralizowaniu aparatu państwa, jakim była monarchia absolutna formułowano takie tezy właśnie; Że są pewne prawa, których nie można ani człowieka pozbawić ani gminy. I dalej argumentowano w ten sposób: Ten brak możliwości pozbawienia praw gminy dotyczy także państwa. A argumentacja szła w takim kierunku, że historycznie biorąc to gmina jest starsza od państwa. Już z tego tytułu nie jest możliwe żeby państwo cokolwiek dało gminie i odwrotnie zgodnie z koncepcją umowy społecznej to raczej gmina zrzekła się części swych uprawnień na rzecz państwa po to by państwo zapewniło gminie ochronę. Najpierw jednostki zrzekły się części swej wolności na rzecz gminy zgodnie z koncepcja umowy społecznej, która też wyrosła na gruncie filozofii prawa natury, a później te gminy zrzekły się tego, co same najpierw uzyskały na rzecz państwa. Stąd przyjmowano, że państwo nie jest w stanie gminom nic dać bo nie ma takiego tytułu a tym bardziej niczego zabrać bo niczego nie dało. Gmina postrzegana była jako wspólnota, która ma pewne nie zbywalne i nie pochodzące od państwa a pochodzące z naturalnego porządku rzeczy pewne prawa i wolności. I skoro państwo tych praw i wolności nie dało to nie może ich odebrać, a jego rola powinna polegać na zapewnieniu nienaruszalności tych wolności i praw. A więc rola państwa jest sprowadzona do tego, by chronić wolności i prawa przysługujące gminie analogicznie jak rola państwa wobec jednostki. I to jest teoria wolnej gminy. Ta teoria znalazła wyraz w ustawodawstwie francuskim z pierwszych lat rewolucji w pierwszej Konstytucji z 03.09.1791 roku oraz w ustawie z 18.06.1789 roku . Teoria ta znalazła także swoje odzwierciedlenie w ustawodawstwie belgijskim, znalazła tam podatny grunt ale i w ustawodawstwie niektórych krajów niemieckich. I tu się podkreśla, że korzystny grunt dla tej teorii na terenie Niemiec stworzyły tradycję korporacyjnie zorganizowanych miast niemieckich, które też w większości cieszyły się jeszcze w średniowieczu prawem do samorządu. Ale we Francji, gdzie ta teoria została sformułowana wzięto z nią rozbrat i to jeszcze w okresie Wielkiej rewolucji francuskiej a w szczególności w ostatnim jej etapie, za który uznaje się okres panowania Napoleona. Dążył on do zbudowania silnego zcentralizowanego państwa. Napoleon powiedział, że teoria wolnej gminy nie jest do zaakceptowania. Bo nie jest do pogodzenia z zasadą suwerenności wewnętrznej państwa. A pojęcia suwerenności nie da się stopniować. Jeżeli państwo ma być suwerenne to warunek jest taki: Nie może być wewnątrz państwa żadnego podmiotu, który byłby od państwa niezależny. I to był powód, dla którego ta teoria została odrzucona. We Francji powrót do decentralizacji nastąpił w 1982 roku. Do tej daty panowała skrajna centralizacja. Były Rady gminne i Merowie, ale nie miały żadnej samodzielności. Zmiana, która nastąpiła w 1982 roku nosi nazwę reformy decentralizacyjnej. Gdy w Polsce odrodził się samorząd w 1990 roku to francuzi zbyt dużych doświadczeń nie mieli.

2. Druga teoria mająca wpływ na samorząd- została sformułowana w pierwszej połowie XIX w. na gruncie Niemiec. ( aut. Jelinek). I znowu odwołano się do nurtu filozoficznego, mianowicie do pozytywizmu, który w pierwszej połowie XIX w. znalazł swe bardzo silne odbicie w prawoznawstwie. Wiek XIX wyglądał inaczej z punktu widzenia Niemca, Francuza czy innych, które nie utraciły tak jak My własnej państwowości. Wiek XIX, to z jednej strony wiek stabilności politycznej, a z drugiej strony to wiek systematycznie rosnącego dobrobytu w następstwie nie spotykanego wcześniej rozwoju przemysłu, wzrostu dostatku w związku z tym i można powiedzieć po trzecie- pewnego pokoju, także społecznego. I w takich warunkach ludzie zaczęli sobie cenić także i stabilizację na gruncie regulacji publicznoprawnej i właśnie wymyślili ten pozytywizm prawny, którego sens najkrócej mówiąc sprowadza się do następującej tezy: Nie ma prawa bez normy prawnej. Żeby mówić, że ktoś ma jakieś prawo to musi ktoś mu je dać. W państwie prawa- ustawodawca, ten zaś pochodzi od państwa. Zupełnie przeciwstawne założenie. Nic się nie bierze z natury tylko jest dane. Prawo jest dane przez ustawodawcę i pochodzi od państwa. To się również przekładało na teorię samorządową w ten sposób, że przyjmowano iż prawo do samorządu ma ten, kto takie prawo dostał. Komu ustawa takie prawo da. I to było wyrazem dążenia do pewnego status quo. W punkcie wyjścia widać diametralnie inne założenia ale jednocześnie na pytanie: „ Kto jest podmiotem prawa do samorządu?” zwolennicy pozytywizmu prawniczego udzielali analogicznej odpowiedzi jak zwolennicy teorii wolnej gminy z jedną różnicą. Odpowiadali tak: „Istniejące w prawie wewnątrzpaństwowego porządku prawnego i zawdzięczające swój byt temuż porządkowi prawnemu ale odrębne w stosunku do państwa korporacje prawa publicznego. Różnica tkwiła tylko w tym, że zaakcentowano, że te korporacje prawa publicznego swój byt zawdzięczają państwu, a nie wzięły się ex naturze, z jakiś faktów, które zaistniały wcześniej niż powstało samo państwo. Samorządy swój byt opierają na woli ustawodawcy wyrażonej w państwowej ustawie. W pozytywizmie prawniczym inaczej postrzegano role państwa . Już nie tylko jako gwaranta nienaruszalności wolności i praw tych korporacji, ale oprócz tego jako gwaranta tego, że te korporacje będą wykonywać administrację publiczną zgodnie z prawem, że nie zaniechają wykonywania tej administracji. Gdy chodzi o budowę tej teorii pozytywistycznej, teorii samorządu najistotniejszą rolę odegrał Otto Meyer. Stwierdził on, że samorząd polega na uprawnieniu osoby prawnej, a wiec jakiegoś odrębnego podmiotu do wykonywania części uprawnień przysługujących państwu w następstwie powierzenia tej osobie wykonywania tej części spraw publicznych, które ustawodawca uznał za sprawy tej osoby. To założenie posłużyło do skonstruowania kategorii określanej mianem osobowości prawa publicznego, osobowości publicznoprawnej. W czasach Polski Ludowej zanegowano totalnie osobowość publicznoprawną. Stwierdzono, że to pojecie jest do niczego nie przydatne. Natomiast po roku 1990 były próby powrotu do tego pojęcia, ale ostatecznie ustawodawca do tego pojęcia nie wrócił. Natomiast jeśli chodzi o naukę prawa, ta w tej kwestii jest chwiejna. Np. w Konstytucji i w ustawach zwykłych mowa jest o tym, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Tak stanowi art. 165 par.1 zdanie pierwsze Konstytucji: Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Ale w takich zdawkowych wypowiedziach nauki prawa na temat tego typu sformułowań, bo identyczne zawierają ustawy zwykłe dominuje stanowisko, że to o czym tu mowa, nie dotyczy osobowości publicznoprawnej, lecz dotyczy osobowości cywilnoprawnej . To znaczy, że jeśli te jednostki mają osobowość prawna , to znaczy tyle, że mogą być podmiotami własności i innych praw majątkowych. Mogą zaciągać zobowiązania cywilnoprawne, mieć jakieś wierzytelności. Na temat osobowości publicznoprawnej nauka prawa jeszcze się nie wypowiedziała. Natomiast rzeczony Otto Meyer ową osobowość publicznoprawną albo mówi się osobowość prawa publicznego upatrywał w jednostkach samorządu w tym, że zostały one wyposażone przez ustawodawcę w uprawnienie do sprawowania administracji publicznej, do wykonywania administracji publicznej. Ta koncepcja osobowości publicznoprawnej choć nie jest tak werbalnie określana w naszym systemie, która wiąże osobowość prawa publicznego z upoważnieniem jakiegoś podmiotu do wykonywania części administracji publicznej, to ona swój wyraz znalazła i w Konstytucji i w ustawach zwykłych w odniesieniu do samorządu terytorialnego. W art. 16 ust.2 jest napisane: Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Z drugiej strony wiemy, że jednostka samorządu terytorialnego nie może upaść (prawo upadłościowe). Może się zdarzyć, że gmina straci zdolność do wykonywania zadań publicznych.

W ujęciu pozytywizmu prawniczego samorząd (wszelki) postrzegany był jako przejaw samoograniczenia się państwa, a więc, że to państwo zrezygnowało z cząstki przysługującej mu władzy publicznej. I tą cząstką władzy publicznej obdarzyło jakąś korporację prawa publicznego, korporację samorządową. Z powodu takiego ujęcia istoty samorządu, że to jest przejaw samoograniczenia się państwa, takie postrzeganie relacji samorząd- państwo rzutowało jednocześnie na ukształtowanie nadzoru państwa nad samorządem. Chyba najtrafniej idee ukształtowania nadzoru państwa nad samorządem nasz uczony, swego czasu kierownik katedry prawa administracyjnego UAM prof. Stanisław Kasznica. Wpisując się dokładnie w ten pozytywistyczny nurt postrzegania samorządu powiedział tak: „ Ilekroć państwo powierza komukolwiek cząstkę przysługującej mu władzy publicznej, tylekroć zastrzega sobie prawo kontrolowania :

*czy ta władza jest w ogóle wykonywana, czy czyni się z niej użytek

*to kontrolowanie a także ingerowanie w działalność tych, którzy uzyskali cząstkę władzy publicznej. Ma także na celu sprawdzanie czy owa władza jest używana w tym celu, w jakim została komuś powierzona.

Ta teoria wywarła i nadal wywiera wpływ na ustawodawstwa różnych państw, także naszego. To widać nawet w obecnych regulacjach.

3. Trzecia teoria- Państwowa teoria samorządu Jej twórcy mieli na myśli samorząd terytorialny i swe konstatacje odnosili do samorządu terytorialnego.Została ukształtowana w latach 20-tych XX wieku , a więc w czasach, w których w Europie dochodzili do głosu w polityce zwolennicy centralizacji, ograniczania praw jednostki, co znalazło wyraz w różnych krajach, także w Polsce.

W najbardziej wyrazistej postaci w Niemczech i we Włoszech. Ta państwowa teoria samorządu została skonstruowana przez odwołanie się do takiej teorii prawniczej określanej mianem normatywizmu prawniczego.( Autor Hans Kelsen- uchodzi za wybitnego przedstawiciela i twórcę normatywizmu prawniczego).Normatywizm prawniczy to skrajny pozytywizm prawniczy, doprowadzony do granic absurdu. O ile pozytywiści mówili, że nie ma prawa bez normy prawnej, to normatywiści twierdzili, że nie ma nic poza normami prawnymi. A, że człowiek to nie człowiek a chodząca zdolność prawna, a państwo to nie państwo tylko ogół uprawnień władczych. Ten nurt dał się doskonale spożytkować także do tego by ograniczyć rolę czynnika obywatelskiego w samorządzie. W Polsce za najwybitniejszego przedstawiciela tego nurtu uważa się prof. Jerzego Panejkę, który poglądy ściśle nawiązujące do wspomnianego normatywizmu wyłożył w pracy z 1926 roku opublikowanej w Paryżu zatytułowanej „Geneza i podstawy samorządu europejskiego”. Wg prof. Panejki samorząd to nie korporacje odrębne w stosunku do państwa tylko zdecentralizowana administracja państwowa. Stąd nazwa tej teorii: Państwowa teoria samorządu. Normatywiści, w tym prof. Panejko twierdzili tak: Nie ma żadnej innej różnicy pomiędzy administracja samorządową i administracją publiczną, która nie ma charakteru administracji samorządowej, w szczególności administracja rządową jak tylko ta różnica, która sprowadza się do tego, iż administracja samorządowa dysponuje samodzielnością względną.

Tylko w elemencie organizacyjnym można doszukać się różnicy, innych różnic nie ma - powiadali normatywiści. Normatywiści zanegowali nie tylko istnienie jakichkolwiek odrębnych w stosunku do państwa osób prawnych prawa publicznego. Stwierdzali oni, że podmiotem władzy publicznej jest tylko państwo jako jedyny podmiot tej władzy.. I ta teoria przydała się później władcom Polski Ludowej. W 1952 roku wprowadzili bowiem reformę administracji terenowej w Polsce wprowadzając ustawę o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Oczywiście z samorządem nie miało to nic wspólnego ale podkreślano tezę o jednolitości i niepodzielności władzy państwowej, którą wyeksponowali normatywiści( przedstawiciele tzw. epoki państwowego samorządu). Normatywiści powiadali tak: Nie ma żadnych własnych spraw podmiotów samorządowych. Nawet jeśli ustawa jakiegoś państwa przyznaje osobowość prawną gminie czy powiatowi, to ta osobowość prawna ma znaczenie jedynie w obrębie obrotu cywilnoprawnego. To znaczy tyle, że taka gmina czy powiat czy inny podmiot samorządu terytorialnego może sobie cos kupić albo sprzedać , zaciągnąć zobowiązanie, coś wydzierżawić. Natomiast na gruncie prawa publicznego to jest bez znaczenia , tzn. odrzucali tezę Otto Meyera, że osobowość publicznoprawna bierze się z powierzenia cząstki władztwa publicznego. Na to normatywiści odpowiadali tak: To nie tak. W sferze prawa publicznego ten jeden jedyny dysponent władztwa publicznego jakim jest państwo działa przez swe organy. Te różne organy, tak rządowe jak i samorządowe mogą działać w sferze publicznoprawnej tylko i wyłącznie w charakterze organów państwa.

Druga cecha: Nie ma żadnych zadań własnych samorządu. Nawet jeśli w jakimś państwie obowiązuje ustawa, w której przyjęto podział zadań wykonywanych przez samorząd na własne i zlecone (jeszcze) nie opiera się na żadnym merytorycznym kryterium i jest wyłącznie efektem arbitralnej decyzji ustawodawcy. Kłam takiej tezie zadali temu twórcy naszej Konstytucji: w art.166 ust.1 „ Zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne”. To jedyny przypadek, w którym ustrojodawca wskazał materialno prawne, a więc merytoryczne kryterium podziału zadań na zadania własne i zlecone. To, co służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej ma być traktowane jako zadanie własne. Inne zadania, które nie służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej maja być traktowane jako zlecone.

Przykłady:

• zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie nieczystości ma związek z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty ale przeprowadzenie poboru do wojska już nie. Pierwsze zadanie jako własne a drugie jako zlecone.

Zwolennicy teorii państwowej samorządu podkreślali, że różnicy materialnej między administracją rządową a samorządową nie ma, i że administracja rządowa i samorządowa tworzy jednolita administracje państwową. A jedyna różnica tkwi w organizacji obu administracji. Gdy tą pierwszą rządzi zasada centralizacji, to drugą czyli samorządową rządzi zasada decentralizacji. Dalej twierdzili, że we współczesnym państwie prawnym prawo publiczne może istnieć tylko jako prawo państwowe. Zanegowali oni korporacyjny charakter jednostek samorządu. Stwierdzali oni, że istotą samorządu jest decentralizacja. Dla nich nie miało znaczenia nawet prawo do wyłonienia własnej reprezentacji. Panejko twierdził, że nie jest istotne czy jakiś urzędnik zostanie wybrany gdzieś tam przez społeczność lokalną czy zostanie przywieziony w teczce, byle dać mu samodzielność. Ta państwowa teoria samorządu została zdyskredytowana właśnie przez to, że skwapliwie nie odwołując się do pojęcia samorządu skorzystali z niej ci różni satrapi w XX wieku o różnych wadach. Panejko twierdził, co później wykorzystali władcy Polski Ludowej, że nie w korporacyjnym charakterze związków samorządowych należy upatrywać samorządu, które to związki artykułują odśrodkowe tendencje względem państwa, lecz istoty samorządu należy upatrywać w przyciąganiu do udziału w wykonywaniu władzy państwowej jak to podkreślano szerokich rzesz obywateli. Ta teza w Polsce Ludowej w latach 50-tych była praktykowana i znalazła swój wyraz w ustawodawstwie oraz w praktyce tego okresu. Znalazło to wyraz w zlikwidowaniu w 1954 roku gmin w liczbie około 3 tys. A w ich miejsce utworzono 9tys. Gromad. Zamysł był taki: Im więcej aktywistów włączy się w działalność tych państwowych organów tym będzie pełniejsza demokracja. W Polsce Ludowej samorząd uznano za instytucję nie do pogodzenia z systemem zarządu lokalnego opartym na modelu wymyślonym w trakcie rewolucji październikowej. Zasada jednolitej władzy państwowej odrzucała zasadę trójpodziału. Samorząd w jakiejkolwiek postaci był nie do zainstalowania w systemie takim jak system Polski Ludowej, przyjmujący zasadę sformułowana w czasie Rewolucji Październikowej: Rady od góry do dołu czyli na wszystkich szczeblach zarządu lokalnego.

3

1

---