SKARGA KASACYJNA
Prawomocne orzeczenia organów podatkowych mogą być zaskarżane do wojewódzkiego sądu administracyjnego, natomiast od orzeczeń tego sądu może być wniesiona skarga kasacyjna, którą rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) jako organ sądowy drugiej instancji.
Skarga kasacyjna wnoszona do Sądu Najwyższego istotnie się różni od składanej do NSA.
Zgodnie z zasadami określonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przez sąd lub organ administracji publicznej.
Sąd Najwyższy rozpoznaje w trybie postępowania kasacyjnego środek zaskarżenia od orzeczenia sądu apelacyjnego, tj. organu sądowego drugiej instancji, natomiast NSA rozpoznaje środek zaskarżenia - kasację od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, czyli od orzeczenia sądu pierwszej instancji. Zatem kasacja cywilna jest rozstrzygnięciem trzecioinstancyjnym, podczas gdy kasacja w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym.
Na podstawie art. 398 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) Sąd Najwyższy może odmówić przyjęcia kasacji do rozpoznania, jeżeli: w sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne, nie istnieje potrzeba wykładni przepisów budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów. Wówczas kasacja jest bezzasadna. Jednakże sąd nie może odmówić przyjęcia kasacji, gdy zaskarżone orzeczenie oczywiście narusza prawo albo gdy zachodzi nieważność postępowania. Zatem rozpoznanie kasacji w sprawach cywilnych ograniczone jest do publicznoprawnych funkcji tego środka zaskarżenia realizowanego głównie w interesie publicznym.
Przyjęty w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi model skargi kasacyjnej zakłada elementy typowe dla systemu kasacyjnego, to znaczy zasadę uchylania zaskarżonego orzeczenia w przypadku jego wadliwości oraz elementy właściwe dla systemu apelacyjnego, przewidujące możliwość w ściśle oznaczonych przypadkach rozstrzygania merytorycznego w sprawie.
Ma to miejsce wówczas, gdy NSA stwierdzi, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie naruszono przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Wówczas NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozstrzygnąć sprawę.
WAŻNE
W postępowaniu sądowo-administracyjnym, opartym o zasadę dwuinstancyjności, skarga kasacyjna łączy zarówno funkcję ochrony interesu publicznego, jak również ochrony interesu jednostki.
Podmiotami uprawnionymi do złożenia skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowo--administracyjnym są: strona skarżąca, uczestnik postępowania, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich.
PRZEDMIOT SKARGI KASACYJNEJ
Przedmiotem zaskarżenia kasacją są wyroki oraz postanowienia kończące postępowanie w sprawie (np. postanowienie o odrzuceniu skargi, postanowienie o umorzeniu postępowania), chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Postanowienia dotyczące toku postępowania mogą być kwestionowane w postępowaniu zażaleniowym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.
Zatem przedmiotem skargi kasacyjnej mogą być orzeczenia sądów wojewódzkich dotyczące:
- decyzji administracyjnych,
- postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę,
- innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad działalnością tych jednostek,
- bezczynności organów.
Skargę kasacyjną można wnieść także w sprawach, w których przepisy ustaw szczegółowych przewidują sądową kontrolę.
PODSTAWY SKARGI KASACYJNEJ
Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ustawa o ppsa) w art. 174 stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazane podstawy skargi kasacyjnej są w zasadzie analogiczne jak w postępowaniu kasacyjnym cywilnym. Zważywszy jednak na znaczące różnice w uregulowaniu zasad postępowania cywilnego w stosunku do postępowania sądowo administracyjnego, ustalone w ten sposób podstawy kasacji budzą istotne wątpliwości.
Podstawą kasacji w odniesieniu do decyzji, postanowień kończących postępowanie i innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej będą zarówno ciężkie naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Równocześnie w przypadku innych skarg, dotyczących np. uchwał organów samorządu terytorialnego i zarządzeń nadzorczych wojewody, nie zawsze zachodzi zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, lecz często przepisu prawa ustrojowego.
Zarzuty tego rodzaju bierze pod uwagę wojewódzki sąd administracyjny, natomiast w postępowaniu kasacyjnym zarzuty te pozostają poza kontrolą NSA.
Tego rodzaju sytuacja wydaje się być, zwłaszcza w procedurze sądowo-administracyjnej, wysoce nieprawidłowa.
Naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób. Po pierwsze przez błędną wykładnię. Po drugie przez niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści lub znaczeniu przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu polegać może albo na niewłaściwym wyborze normy, albo na mylnej jej subsumcji, tj. zastosowaniu normy do konkretnego stanu faktycznego.
Wadliwy wybór normy prawnej polega na zastosowaniu normy nieistniejącej lub na przyjęciu, że brak jest przepisu, podczas gdy on w rzeczywistości istnieje. Jest to dość rzadko występująca postać błędu zachodząca najczęściej w okresie zmian legislacyjnych.
Błąd w subsumcji polega na wadliwym podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawny oraz wadliwym określeniu skutków prawnych wynikających z tego przepisu.
WAŻNE
Nie można naruszyć przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i równocześnie przez błędne jego zastosowanie. Powołanie takiego sposobu naruszenia przepisu prawa materialnego jest często występującym błędem skargi kasacyjnej, powodującym odrzucenie tej skargi.
Sąd nie jest zobowiązany ani uprawniony do precyzowania lub uzupełniania podstaw kasacyjnych, a zatem do uzupełnienia braków materialnych skargi kasacyjnej.
Odnośnie zaś drugiej kategorii podstaw kasacyjnych, tj. naruszenia przepisów postępowania, to wątpliwości interpretacyjne dotyczą braku precyzji art. 174 pkt 2 ustawy o ppsa. Przepis ten nie rozstrzyga, czy chodzi o naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, czy także w fazie postępowania jurysdykcyjnego administracyjnego. Konsekwencją tego jest możliwość pozostawienia poza kontrolą kasacyjną ciężkiego naruszenia prawa przez organ wykonujący administrację publiczną, jeżeli sąd administracyjny pierwszej instancji nie dopatrzy się tego naruszenia. Dotyczyć to może np. przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności decyzji lub naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a nie zostały dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji.
Zarzut naruszenia prawa podniesiony w skardze kasacyjnej musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, a nie przeciwko decyzji organu podatkowego.
POSTĘPOWANIE ZE SKARGI KASACYJNEJ
Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wnosi się ją do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wydał zaskarżone orzeczenie, a następnie sąd ten, po dokonaniu wstępnej oceny skargi pod względem formalnym i materialnym, przekazuje skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do NSA.
Braki formalne skargi mogą być usunięte, zaś wymagania materialne, jeżeli nie są spełnione, prowadzą do niedopuszczalności skargi kasacyjnej.
W postępowaniu kasacyjnym, na etapie sporządzenia skargi, obowiązuje przymus zastępstwa strony przez wysoko kwalifikowanego prawnika.
Oznacza to, że skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego albo doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego.
Przymus ten nie obowiązuje, gdy skargę sporządza: sędzia, prokurator, notariusz albo profesor lub doktor hab. nauk prawnych, będący stroną lub pełnomocnikiem albo gdy skargę wnosi prokurator lub RPO.
WAŻNE
Przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się tylko do etapu sporządzenia skargi kasacyjnej, która musi odpowiadać ściśle określonym wymogom formalnym pod rygorem jej odrzucenia, w przypadku niedopełnienia tych wymogów.
Oznacza to, że strona postępowania może występować w postępowaniu sądowym samodzielnie i dokonywać wszystkich czynności procesowych ze skutkiem prawnym.
Jak wspomniano, skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom formalnym i materialnym.
Wymogi formalne skargi kasacyjnej to wymogi analogiczne jak stawiane pismom procesowym, natomiast wymogi materialne to określenie zakresu zaskarżenia orzeczenia sądu wojewódzkiego, wskazanie podstaw kasacji i ich uzasadnienie.
Wskazanie podstaw kasacji to określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony oraz uzasadnienie podniesionego zarzutu.
Skarga kasacyjna niespełniająca wymogów formalnych może uzyskać pełną moc prawną, ponieważ jest możliwe usunięcie braków formalnych skargi, ale tylko tych, które nie dotyczą jej treści.
Jeśli skarga nie może otrzymać dalszego prawidłowego biegu na skutek niezachowania wymogów formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jej uzupełnienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia po tym terminie skargi bez rozpoznania i w konsekwencji jej odrzucenia.
Jeśli zaś chodzi o braki w zakresie wymagań materialnych skargi, to nie podlegają one sanacji.
Oznacza to, że strona, która powołuje się na naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, musi wskazać konkretny przepis, który został w ten sposób naruszony przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia.
NSA rozpoznaje sprawę w granicach określonych w skardze kasacyjnej. Nie dokonuje bowiem powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w jego całokształcie, ponieważ nie ma analogii między dwuinstancyjnym postępowaniem przed sądami administracyjnymi a administracyjnym postępowaniem odwoławczym. (Postanowienie NSA z 15 marca 2004 r., sygn. FSK 258/04).
WAŻNE
Zarzuty wykraczające poza powołaną w skardze podstawę, czy też podniesione dodatkowo, w ogóle nie są brane pod uwagę.
Wyjątek stanowi sytuacja, gdy zachodzą okoliczności traktowane jako podstawa nieważności postępowania. Okoliczności takie są brane pod uwagę z urzędu, jako kwalifikowana postać naruszenia prawa uzasadniająca uchylenie wyroku, także w części niezaskarżonej.
W toku postępowania strony mogą przytaczać tylko nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej podstaw.
Strona ma także prawo do nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w postaci nowej argumentacji, nie ma zaś możliwości rozszerzania podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania lub precyzowania.
Ważnym warunkiem skargi kasacyjnej jest zawarcie w niej wniosku o uchylenie lub zmianę kwestionowanego orzeczenia.
Rozpoznając skargę kasacyjną, NSA opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego.
W wyroku z 23 listopada 2005 r. (sygn. I FSK 269/05 NSA) stwierdził, że z przepisu art. 106 § 3 ustawy o ppsa wynika, że sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku przeprowadzania z urzędu postępowania zmierzającego do poszukiwania nowych dowodów. Jest bowiem powołany do kontroli legalności decyzji.
W przypadku ustalenia wadliwości postępowania dowodowego sąd ma obowiązek uchylić taki akt, ponieważ nie jest uprawniony ani zobowiązany do poprawiania lub uzupełniania postępowania dowodowego.
Jednakże trudno się zgodzić z tak kategorycznym stwierdzeniem sądu, skoro przepis art. 106 § 3 ustawy o ppsa przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego postępowania w sprawie. W świetle tej normy kategoryczna odmowa bez uzasadnionej przyczyny przeprowadzenia takiego uzupełniającego postępowania dowodowego przez sąd pierwszej instancji powinna stanowić uzasadnioną podstawę zarzutu kasacyjnego.
Braki formalne skargi mogą być usunięte, zaś wymagania materialne, jeżeli nie są spełnione, prowadzą do niedopuszczalności skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę, sąd kasacyjny może przedstawić zagadnienie prawne budzące istotne wątpliwości prawne w rozpatrywanej sprawie do rozstrzygnięcia przez skład powiększony siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 3 ustawy o ppsa skład powiększony może w takim przypadku przejąć sprawę do rozstrzygnięcia.