AKTY PRAWA MIEJSCOWEGO POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCE. Prawne formy wykonywania zadań samorządu można rozmaicie sklasyfikować w zależności od przyjętego kryterium podziału, np.: według tego czy dotyczą adresata ogólnie określonego - są to wtedy akty normatywne, czy też oznaczonego konkretnie - jak w przypadku aktów indywidualnych. Interesujące nas kryterium to podział aktów prawa miejscowego według tego, do jakiego adresata są skierowane. Można wówczas wyodrębnić formy prawne skierowane do organów i jednostek organizacyjnych samorządu (akty normatywne typu wewnętrznego) oraz skierowane "na zewnątrz" do obywateli i jednostek organizacyjnych nie należących do samorządu, czyli akty normatywne powszechnie obowiązujące.1
Według Konstytucji z 1997r. źródłami prawa powszechnie obowiązującego są także akty prawa miejscowego. Są to przepisy stojące niżej w hierarchii źródeł prawa niż ustawa i są też od ustawy zależne, np.: ustawa samorządowa z 1990r. upoważnia do stanowienia przepisów wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, jak też w ramach upoważnienia ustawy samorządowej (art.40). Zawierają normy o charakterze generalnym, czyli takie, w których adresat został określony ogólnie i skierowane są do obywateli lub podmiotów organizacyjnie niezależnych od samorządu gminy.
Akty prawa miejscowego muszą być wydane na podstawie i w granicach ustawy, część z nich może bowiem dotyczyć wyłącznie spraw nie uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Zachowane muszą być pozostałe zasady tworzenia prawa. Akt musi więc zostać wydany na podstawie wyraźnego, a nie opartego na domniemaniu, upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. Ponadto musi być zgodny z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.2 Z art. 88 Konstytucji wynika także obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego, bowiem warunkiem ich wejścia w życie jest właśnie ogłoszenie.
Z art. 87 ust.2 i art.94 Konstytucji wynika, że do ich ustanawiania powołane są organy administracji rządowej ogólnej i specjalnej oraz organy samorządu terytorialnego, zaś przepisy obowiązują na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb stanowienia regulują ustawy: o samorządzie terytorialnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o ustroju administracji rządowej w województwie, a także ustawy odrębne, zawierające szczegółowe kompetencje dla określonych organów do stanowienia aktów prawa miejscowego.
Trzeba też rozgraniczyć kompetencje do stanowienia przepisów miejscowych przez organy reprezentujące czynnik społeczny (samorząd) i zawodowy (administracja rządowa). W literaturze zwraca się uwagę, że organy naczelne nie są w stanie uwzględnić specyfiki lokalnej, gdyż jej nie znają, dlatego nie jest wskazana w pewnych dziedzinach jednolita regulacja oraz że może zaistnieć na pewnych terenach potrzeba natychmiastowego działania bez uciekania się do regulacji centralnej.
Konstrukcja prawna kompetencji prawodawczej gminy i powiatu wykazuje wiele podobieństw. Wydają one przepisy prawne na podstawie upoważnień zawartych w ustawach oraz na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych.
Ustawa samorządowa z 1990r.3 wyodrębnia trzy rodzaje przepisów gminnych: przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji, przepisy porządkowe i ustrojowe przepisy wewnętrzne.
Art. 40 ust.1 wyodrębnia grupę przepisów lokalnych wydawanych na podstawie delegacji konkretnych ustaw. Są to przepisy typu rozporządzeń wykonawczych, ale o znaczeniu lokalnym, np.: podejmowanie przez rady gmin uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, ponieważ gdy chodzi o obciążenia finansowe mieszkańców, uprawnienia rady gminy do ich nakładania nie może być domniemane, lecz musi znajdować podstawę w obowiązujących przepisach4. Mimo to obciążenia finansowe mieszkańców mogą płynąć z ich samoopodatkowania się, jeśli potwierdzi to lokalne referendum5. W wypadku podjęcia uchwały o samoopodatkowaniu się na cele publiczne w drodze referendum mieszkańcy gminy również stanowią przepisy gminne. Przykładami aktów prawa miejscowego wydawanych przez radę gminy na podstawie delegacji ustawowych jest kompetencja do oznaczenia wysokości opłat za znakowanie zwierząt i wystawianie świadectw na podstawie przyznana na podstawie ustawy z 24.4.1997r. o zwalczaniu chorób zakaźnych, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej albo określanie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu poszczególnymi rodzajami środków transportu wg art. 15 ust. 5 i 6 ustawy z 15.11.1984r. Prawo przewozowe.
Prawo miejscowe ze swej istoty powinno uwzględniać swoiste właściwości terenu, dlatego delegacje ustaw powinny dawać radzie gminy jako organowi samorządu istotne "luzy". Np.: ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że wojewodowie wydają przepisy (rozporządzenia) miejscowe na podstawie delegacji w sprawach o charakterze techniczno-organizacyjnym czy w sprawach szczegółowych. Ponieważ brak takiej klauzuli w ustawie samorządowej, o większej lub mniejszej swobodzie samorządu przy wydawaniu przepisów powszechnie obowiązujących na podstawie delegacji decydować będą ustawy zawierające te delegacje. Ustawa będzie zatem wskazywała organ właściwy do ich wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści.
Przedmiotem przepisów wydawanych na podstawie art.40 ust.2 SamTerU są sprawy organizacji i funkcjonowania gminy jako instytucji, ale wątpliwości budzi kwestia charakteru prawnego przepisów gminnych, o których mówi pkt 4. Przepisy te dotyczą zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Adresatami mogą być obywatele, jako użytkownicy określonych urządzeń, np.: zasady korzystania z kąpielisk gminnych, parków gminnych. Problem polega na tym, czy przepisy tego typu mogą nakładać obowiązek korzystania z pewnych urządzeń komunalnych jak np.: kanalizacja lub obowiązek korzystania z przedsiębiorstw zajmujących się wywozem śmieci. Upoważnieniem do ich stanowienia jest sama ustawa samorządowa i powstaje problem czy rady gmin mogą samoistnie normować te zagadnienia, gdy są one już przedmiotem regulacji innych ustaw. Część wątpliwości usunęła ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach6, która ustaliła jakie wiążące ogół mieszkańców uchwały rada może stanowić. Kolejne wątpliwości budzą przepisy gminne stanowione przez radę wg pkt 3, a dotyczące zarządu mieniem gminy. Jeśli bowiem dotyczą realizacji zadań publicznych i są skierowane "na zewnątrz", mogą mieć charakter powszechnie obowiązujący.
Przepisy porządkowe nie są przepisami typu wykonawczego, ale swojego rodzaju ustawami lokalnymi. Wydaje się je "w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących" (np.: stanowionych przez wojewodów w formie rozporządzeń). Wydawane są w wypadkach niezbędnych, a ich przedmiotem może być ochrona życia lub zdrowia obywateli albo zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Mogą one przewidywać za naruszenie zakazów i nakazów w nich zawartych kary grzywny wymierzane wg Kodeksu Wykroczeń.
Przepisy powszechnie obowiązujące zawiera częściowo także plan zagospodarowania przestrzennego, który określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele7. Plany wywierają istotny wpływ na wykonywanie prawa własności, ingerując w prawa rzeczowe właścicieli, obowiązują wobec każdego, kto znajdzie się w sytuacji użytkownika terenów objętych planem.8
Organem właściwym do stanowienia przepisów gminnych jest rada gminy, jednak zarząd gminy może w przypadku nie cierpiącym zwłoki wydawać przepisy porządkowe.
Przepisy stanowione przez radę mają formę uchwały, natomiast przepisy porządkowe wydawane przez zarząd - zarządzenia. Zarządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez radę gminy na najbliższej sesji, albo tracą moc wskutek odmowy zatwierdzenia lub nie przedstawienia ich do zatwierdzenia. Rada określa wtedy termin utraty mocy obowiązującej zarządzeń.
Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Dzień takiego ogłoszenia jest dniem wejścia w życie, chyba że przepisy stanowią inaczej. Według ustawy o samorządzie powiatowym9 rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie powiatu. Podstawą prawną tych aktów są upoważnienia zawarte w ustawach. Przedmiotem tych aktów są: sprawy wymagające uregulowania w statucie, przepisy porządkowe, szczególny tryb zarządzania mieniem powiatu oraz zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Rada stanowi akty w formie uchwały, chyba że ustawa upoważniająca stanowi inaczej. Ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia aktu. Wchodzą w życie po upływie 14 dni, chyba że ustawa lub przepis powiatowy stanowi inaczej. Przepisy porządkowe rada wydaje, gdy jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo zapewnienia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego. Ustawa wymaga, by przyczyny wydania przepisów 1) występowały więcej niż jednej gminy, 2) były na tyle poważne, że można je nazwać przypadkiem szczególnie uzasadnionym, 3) oraz nie ma przepisów powszechnie obowiązujących, które można by zastosować dla osiągnięcia wymienionych celów.
W przypadku nie cierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać także zarząd. Uchwała taka wymaga jednak zatwierdzenia przez radę na najbliższej sesji - gdy nie zostaną przedłożone do zatwierdzenia lub rada odmówi ich zatwierdzenia, tracą moc obowiązującą w terminie określonym przez radę.
Powiatowe przepisy porządkowe ogłasza się w środkach masowego przekazu oraz w drodze obwieszczeń lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Dzień ogłoszenia jest dniem wejścia w życie, zaś niezależnie od ich ogłoszenie publikuje się je w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Na podstawie ustawy o samorządzie województwa10 oraz upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Sejmik reguluje: statut województwa, zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Obowiązkiem marszałka województwa jest podpisanie aktu przyjętego przez sejmik niezwłocznie po jego uchwaleniu i skierowanie tego aktu do publikacji. Akty prawa miejscowego sejmik ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wchodzą w życie z dniem ich publikacji, chyba że przepisy odrębne lub akty prawa miejscowego przewidują termin późniejszy.

Urzędy administracji samorządowej prowadzą zbiory przepisów prawa miejscowego dostępne do powszechnego wglądu.
Przepisy prawa miejscowego podlegają zaskarżeniu zgodnie z przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz ustawami ustrojowymi.

Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie11 wojewoda i organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.
Terenowe organy administracji specjalnej mogą wyjątkowo stanowić źródła lokalne, w tym rozporządzenia porządkowe, obowiązujące na terenie województwa lub jego części, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, albo jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Organy administracji niezespolonej działające na terenie województwa są obowiązane uzgadniać z wojewodą projekty aktów prawa miejscowego stanowionego na podstawie odrębnych ustaw. Akty te ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Np.: dyrektorzy urzędów morskich mają kompetencję do wydawania zarządzeń wykonawczych i porządkowych.12

W zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rozporządzenia mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną na podstawie Kodeksu Wykroczeń. Podstawą prawną rozporządzenia jest ustawa o administracji rządowej w województwie, a nie ustawa odrębna. Rozporządzenie wchodzi w życie z chwilą ogłoszenia, które następuje w środkach masowego przekazu oraz w drodze obwieszczeń lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze.
Akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia aktu. Akty wchodzą po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że ustawa lub przepis aktu prawa miejscowego przewiduje termin późniejszy. Jednak gdy zwłoka w wejściu w życie przepisów mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia wojewoda może zarządzić ogłoszenie i wejście w życie takiego aktu na zasadach i w trybie przyznanym dla ogłaszania rozporządzeń porządkowych.

Przepisy ustawy o administracji rządowej w województwie przewidują wewnętrzny tryb kontroli aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy administracji rządowej. Prezes Rady Ministrów uchyla obligatoryjnie - czyli jest zobowiązany do uchylenia, w trybie nadzoru, akty prawa miejscowego, w tym rozporządzenia porządkowe, ustanowione przez wojewodę lub organy administracji niezespolonej, jeżeli są one niezgodne z ustawami lub aktami wydawanymi w celu ich wykonania. Może także je uchylać z powodu niezgodności z polityką rządu lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności, lecz uchylenie takich aktów nie ma charakteru obligatoryjnego.
Szczegółowo tryb kontroli aktów prawa miejscowego został określony przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.13 Wojewoda przekazuje wydany akt wraz z uzasadnieniem, niezwłocznie po podpisaniu, właściwemu rzeczowo ministrowi, a gdy akt reguluje sprawy należące do właściwości dwóch lub więcej ministrów - wszystkim zainteresowanym ministrom. Właściwy rzeczowo minister dokonuje wstępnej kontroli aktu i w razie stwierdzenia uchybień uzasadniających uchylenie kontrolowanego aktu przez Prezesa Rady Ministrów, akt ten przekazuje się ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, wraz z wnioskiem o uchylenie i jego uzasadnieniem. Następnie minister właściwy do spraw administracji publicznej przedstawia Prezesowi Rady Ministrów projekt rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia aktu ustanowionego przez wojewodę.
Organy administracji niezespolonej są zobowiązane do przekazywania ustanowionych aktów prawa miejscowego, wraz z uzasadnieniem, niezwłocznie po podpisaniu, właściwemu rzeczowo ministrowi, a gdy akty te regulują sprawy należące do właściwości dwóch lub więcej ministrów - wszystkim zainteresowanym ministrom. Właściwy rzeczowo minister dokonuje kontroli aktu, i w razie stwierdzenia uchybień uzasadniających jego uchylenie, przedstawia Prezesowi Rady Ministrów projekt rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia aktu prawa miejscowego, ustanowionego przez organy administracji niezespolonej, wraz z uzasadnieniem.
Minister właściwy do spraw administracji publicznej lub właściwy rzeczowo minister mogą przed przedstawieniem Prezesowi Rady Ministrów projektu rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia aktu prawa miejscowego ustanowionego przez wojewodę lub organ administracji niezespolonej wystąpić do wojewody o uchylenie lub zmianę kwestionowanego aktu we własnym zakresie. Wystąpienie powinno wskazywać dostrzeżone uchybienia i zawierać uzasadnienie. Jednak gdy wojewoda lub organ administracji niezespolonej nie uchyli albo nie zmieni aktu prawa miejscowego w terminie do 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia w tej sprawie, minister właściwy do spraw administracji publicznej lub właściwy rzeczowo minister niezwłocznie przedstawia Prezesowi Rady Ministrów projekt rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia kwestionowanego aktu wraz z uzasadnieniem. Uchylenie aktu prawa miejscowego przez Prezesa Rady Ministrów następuje w formie zarządzenia, które podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.14 Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym15 NSA orzeka w sprawach skarg na akty terenowych organów administracji rządowej stanowiące przepisy prawa miejscowego. W związku z tym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Według orzecznictwa naruszenie interesu prawnego uzasadniające skargę powinno polegać na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.16 Wskazać należy, że sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu prawa miejscowego po upływie roku od dnia jego wydania.
1 Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, wydawnictwo CH.Beck, Warszawa 1998r., str.34-44
2 S. Trociuk, Samorząd terytorialny, wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne INFOR, Warszawa 1999r
3 ustawa z 8.3.1990r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Tekst jednolity
4 wyrok NSA z 19.9.1991r., I S.A. 781/91
5 art.12 ust.1 SamTerU oraz ustawa z 11.10.1991r. o referendum gminnym tekst jedn. Dz.U. z 1996r. Nr 84, poz. 386
6 ustawa z 13.9.1996r. art.4, Dz.U. Nr 132, poz. 622
7 ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.7.1994r art.1 ust.1
8 W. Brzeziński, Podstawy prawne planowania gospodarczego, Warszawa 1948, s.77
9 ustawa z 5.6.1998r. o samorządzie powiatowym Dz.U. Nr 91, poz.578
10 ustawa z 5.6.1998r. o samorządzie województwa Dz.U. Nr 91, poz.576
11 ustawa z 5.6.1998r. o administracji rządowej w województwie Dz.U. Nr 91, poz.577
12 ustawa z 21.9.1991r o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, Dz.U. Nr 32, poz.131 ze zm.
13 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 24.12.1998r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, Dz.U. Nr 162, poz. 1149
14 S. Trociuk, Samorząd województwa, wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne INFOR, Warszawa 1999
15 ustawa z 11.5.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.
16 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.6.1995r., sygn. Akt IV S.A. 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 1251

---