Andrzej Dziadzio (Kraków).
ZNACZENIE NAJWYŻSZYCH TRYBUNAŁÓW SĄDOWYCH W TWORZENIU PODSTAW PAŃSTWA PRAWA W AUSTRIACKIEJ MONARCHII KONSTYTYCYJNEJ PO 1867 ROKU.
1.Wprowadzenie.
Żadne państwo w Europie w II połowie XIX wieku nie posiadało tak licznych instytucji ochrony prawnej, jak monarchia austriacka. Przyjęty w tzw. konstytucji grudniowej (Dezemberverfassung) z 1867 roku szeroki katalog praw i wolności obywateli nie miał odpowiednika w żadnej europejskiej konstytucji. Utworzenie w 1869 roku Trybunału Państwa (Reichsgericht), uprawnionego do orzekania o zażaleniach obywateli na naruszenie ich praw zagwarantowanych w konstytucji, było także ewenementem na skalę europejską. Ustrój Austrii w 1867 roku zbudowano bowiem na założeniach państwa prawa (Rechtsstaat), którego ustrojowa koncepcja po raz pierwszy znalazła wyraz w projekcie konstytucji frankfurckiej dla Niemiec i kromieryskiej dla Austrii z 1849 roku. Była więc monarchia austriacka pierwszym w Europie liberalnym państwem prawa.
Także Trybunał Administracyjny (Verwaltungsgerichtshof), działający od 1876 roku, stanowił przykład nowatorskich rozwiązań sądownictwa administracyjnego, które przejęły później państwa sukcesyjne (np. Polska czy Czechosłowacja). Powołany z kolei w 1867 roku Trybunał Stanu ( Staatsgerichtshof) był w całości oryginalną austriacką instytucją. Austriacki model odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów został wprowadzony m.in. w Polsce po 1918 roku. Wreszcie jurysdykcję w sprawach cywilnych i karnych na obszarze całej monarchii sprawował Najwyższy Trybunał Sądowy (Obersten Gerichtshof). Miał on także swój udział w budowie podstaw liberalnego państwa prawa, gdyż orzekał o publicznoprawnych roszczeniach obywateli, aczkolwiek w ograniczonym zakresie w porównaniu z trybunałami prawa publicznego. Publicznych praw podmiotowych dotykały w szczególności te orzeczenia Najwyższego Trybunału Sądowego, w których ustalał granice wolności głoszenia poglądów (Freiheit der Meinungsäußerung) w sprawach dotyczących konfiskaty prasy i druków.
2. Ochrona liberalnego porządku prawnego przez Trybunał Państwa.
Najważniejszym gwarantem poręczonych w konstytucji praw i wolności obywateli w monarchicznej Austrii był Trybunał Państwa. Mimo że jego orzeczenia miały znaczenie teoretyczne (moralne), gdyż nie wiązały prawnie administracji, to jednak były przez nią wykonywane. Już z początkiem działalności Trybunału Państwa rząd austriacki dał biurokracji państwa wyraźny sygnał, że ignorowanie jego wyroków wystawiłoby na szwank honor i autorytet państwowego aparatu władzy.
Najwięcej spraw, z jakimi się zetknął Trybunał Państwa w swej blisko 50-letniej działalności, dotyczyło interpretacji prawa do zrzeszania się. Licznymi orzeczeniami, broniącymi konstytucyjnej wolności zrzeszania się, znacznie przyczynił się do poszerzenia udziału obywateli w życiu publicznym. Trybunał Państwa przede wszystkim ograniczył możliwość posługiwania się przez administrację pojęciami nieostrymi i generalnymi klauzulami w postaci ustawowych zwrotów takich jak: „niebezpieczeństwo dla państwa” (Staatsgefährlichkeit) lub „zagrożenie publicznego bezpieczeństwa„ (Gefährdung der öffentlichen Sicherheit), jako podstawy prawnej decyzji zakazującej działalności stowarzyszenia.
Zdaniem Trybunału Państwa, pojęcia te nie stanowiły podstawy do powołania się administracji na swobodne uznanie (freies Ermessen), ale podlegały jego wiążącej wykładni. Oceniał on bowiem samodzielnie, czy organ administracyjny udowodnił występowanie okoliczności i faktów wskazujących na niebezpieczny dla państwa charakter stowarzyszenia. Swobodne uznanie obejmowało wyłącznie kwestię, czy udowodnione w sprawie fakty były na tyle istotne i ważkie, że uzasadniały wydanie zakazu. Trybunał Państwa podzielał zatem stanowisko władz, i nie stwierdzał naruszenia prawa do zrzeszania się tylko wtedy, gdy wykazały one przekonująco w przyjętym stanie faktycznym sprawy, że cel i zadania stowarzyszenia mogły stać się przyczyną zagrożenia porządku państwowego.
Z czasem Trybunał Państwa uznawał za „niebezpieczne dla państwa” jedynie te stowarzyszenia, których cel i zadania naruszały przepisy ustawy karnej. Innymi słowy, zakaz utworzenia stowarzyszenia był dopuszczalny wyłącznie w przypadku, gdy organ administracyjny wykazał, że statutowa działalność stowarzyszenia była sprzeczna z ustawą karną. Trybunał Państwa wyrażał w ten sposób prekursorską myśl państwa prawa: ingerencja w sferę praw i wolności obywateli powinna nieć wyraźne upoważnienie ustawowe.
Na przełomie XIX i XX wieku duża część spraw Trybunału Państwa dotyczyła interpretacji konstytucyjnego prawa do zrzeszania się w odniesieniu do wydawanych przez administrację zakazów tworzenia stowarzyszeń o programach laickich lub wolnomyślicielskich. Związane to było z silnym wówczas ruchem społecznym domagającym się sekularyzacji instytucji państwowych i prawa, m.in. przez wprowadzenie całkowicie świeckiego szkolnictwa i laickiego prawa małżeńskiego.
Powstawały liczne stowarzyszenia z zadaniem wspierania osób bezwyznaniowych, które wobec negatywnej postawy władz szukały pomocy Trybunału Państwa, m.in. w 1903 roku uznał on za niekonstytucyjny zakaz działalności takiego stowarzyszenia w Pradze. Wskutek wyroku Trybunału władze administracyjne zgodziły się na jego działalność, ale już w 1909 roku został on rozwiązany. W jego miejsce członkowie rozwiązanego stowarzyszenia powołali „polityczny klub wolnomyślicieli”, który miał popierać laicyzację struktur państwa i rozdział Kościoła od państwa. Władze odmówiły zgody na jego działalność. Powołały się na to, że jest on zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa głównie z tego powodu, że wielu członków głosiło poglądy o wydźwięku anarchistycznym. Trybunał Państwa odrzucił argumentację władz administracyjnych i o orzekł o naruszeniu prawa do zrzeszania się. Wyroku tego jednak administracja nie wykonała. Był to jednak jeden z nielicznych przypadków, gdzie władze pozwoliły sobie na zignorowanie wyroku Trybunału Państwa.
Licznymi orzeczeniami, stwierdzającymi w takich przypadkach naruszenie praw obywatelskich poręczonych w konstytucji, Trybunał Państwa stawiał tamę walce aparatu państwowego z organizacjami żądającymi zeświecczenia i sekularyzacji państwa. Władze nie kryły zresztą tego, że wszelkimi dozwolonymi środkami prawnymi zmierzają do ich delegalizacji. Trybunał Państwa nie godził się na przypisywanie stowarzyszeniom o charakterze laickim celów antypaństwowych i anarchistycznych.
3. Granice wolności słowa i prasy w orzecznictwie Najwyższego Trybunału Sądowego.
Ustawa prasowa z 1862 roku (Preßegesetz) upoważniała prokuraturę państwa do występowania z wnioskiem do sądu o wydanie zakazu rozpowszechniania druku, jeśli jego treść stanowiła naruszenie przepisów ustawy karnej. Organy państwowe konsekwentnie egzekwowały stosowanie przepisów prawa prasowego, występując ze skargami do sądów, jeśli rozpowszechniane druki naruszały paragraf 302 ustawy karnej. Zakazywał on pod groźbą kary sześciu miesięcy aresztu podburzania do nieprzyjaznych kroków przeciwko narodowościom monarchii, korporacjom religijnym, pojedynczym klasom i grupom społecznym. Władze państwowe przeciwstawiały się wykorzystywaniu wolności prasy i druków do szerzenia poglądów antysemickich. Nie było to rzeczą łatwą, gdyż niekiedy sądy pierwszej i drugiej instancji prezentowały postawę tolerancyjną wobec antyżydowskich akcentów w rozpowszechnianych drukach. Musiały więc korzystać z drogi prawnej do wiedeńskiego Najwyższego Trybunału Sądowego. Podzielał on w pełni stanowisko prokuratury, że głoszenie poglądów antysemickich stanowi nadużycie konstytucyjnej wolności słowa i prasy w liberalnym państwie prawa.
Z orzecznictwa sądów krakowskich z przełomu XIX i XX wieku pochodzi jedna z takich spraw, w których prokuratura musiała szukać pomocy prawnej u Najwyższego Trybunału Sądowego w Wiedniu. Obie instancje sądowe odmówiły zatwierdzenia konfiskaty pisma ulotnego pt. „ Czego chrześcijanie unikać powinni ze względu izraelitów”, w którym wydawca posłużył się autorytetem Kościoła katolickiego w szerzeniu haseł antysemickich. Zachętę do antyżydowskich zachowań legitymizował bowiem rzekomymi postanowieniami prawa kanonicznego. Metoda uprawomocnienia antysemickiego nastawienia doktryną katolicką okazała się na tyle skuteczna, że sądy w treści zakwestionowanej broszury dostrzegły wyłącznie „ochronę chrześcijan i Kościoła katolickiego”. Nadto w uzasadnieniu odmowy podniosły, że wydanie drukiem przepisów stanowiących część nauki Kościoła nie może być zabroniona duchownemu katolickiemu, bo to wynika z jego duszpasterskiego powołania.
Prokuratura odrzuciła stanowisko sądów wywodząc, że zestawienie tych rzekomych nauk prawa kanonicznego powinno być oceniane nie z punktu widzenia prawa kościelnego, ale prawa państwowego. Zdaniem prokuratury, nie ulegało najmniejszej wątpliwości to, że wezwanie skierowane do chrześcijan pod powagą nauki Kościoła, aby od Żydów stronili, miało na celu wzbudzenie wobec nich „nieprzyjaznych kroków” w rozumieniu ustawy karnej.
Argumentację krakowskiej prokuratury podzielił dopiero Trybunał wiedeński, który nie znalazł uzasadnienia prawnego dla wykładni ustawy dokonanej przez sądy niższej instancji. Trybunał Kasacyjny wprawdzie uznał, że proweniencja przepisów prawa kanonicznego dla oceny kwestii prawnej była uboczna, ale wyraźnie zaznaczył, że powołane w inkryminowanej broszurze przepisy nie pochodziły z corpus iuris canonici, ale był zlepkiem poglądów niektórych ojców kościoła.
Radcom wiedeńskiego Trybunału nie trudno było zdezawuować próbę wykorzystania kościelnego autorytetu dla antysemickiej akcji. Wówczas bowiem papież Leon XIII w swych wypowiedziach z lat 1892 i 1899 publicznie wyraził dezaprobatę dla antysemityzmu i pozbawił go jakiejkolwiek prawomocności teologicznej. Stanowisko papieża z oporem przyjmowane było jednak w środowisku niższego kleru, który z różnych względów solidaryzował się z antysemicką postawą, zwłaszcza biedniejszych warstw społeczeństwa galicyjskiego.
4. Zasady liberalnego państwa prawa w orzecznictwie Trybunału Administracyjnego.
Ochronę liberalnego ustawodawstwa z lat 1867- 1870 zapewniał także Trybunał Administracyjny. Zaczął on jednak działalność w okresie, gdy program polityczny austriackich rządów stawał się coraz bardziej konserwatywny. U progu I wojny światowej nasiliły się działania austriackiej biurokracji utrzymane w duchu klerykalnym i zachowawczym. Spowodowane to było postępującą sekularyzacją społeczeństwa. Władze państwowe broniły w szczególności wyznaniowego charakteru szkoły.
Odchodzenie od liberalnych założeń konstytucji grudniowej pokazuje przykład z orzecznictwa Trybunału Administracyjnego, dotyczący konstytucyjnej gwarancji wolności wyznania i sumienia (art.14 ustawy zasadniczej o powszechnych prawach obywateli z 21 grudnia 1867 roku), a związany z ustawą z 1870 roku, gwarantującą obywatelom Austrii prawo do bezwyznaniowości.
Stosowanie przepisów ustawy z 1870 roku zrodziło pytanie prawne, czy bezwyznaniowość rodziców przechodziła także na dziecko, ponieważ przepisy ustawy o stosunkach międzywyznaniowych obywateli z 1868 roku, jako normy wykonawczej do artykułuj 14 konstytucji, zajmowały się wyłącznie określaniem przynależności religijnej dzieci w zależności od wyznania rodziców. Istniała więc w ustawodawstwie luka prawa, którą musiał uzupełnić w drodze orzecznictwa Trybunał Administracyjny. W gestii organów administracyjnych pozostawało bowiem podejmowanie decyzji o wyznaniu religijnym dzieci.
Mimo że artykuł 14 konstytucji wykluczał stosowanie wobec obywateli przymusu wyznaniowego, to jednak Trybunał Administracyjny z początkiem swej działalności wyraził pogląd, że według austriackiego ustawodawstwa „ każde dziecko musi należeć do określonego wyznania”. Takim stanowiskiem Trybunał Administracyjnego doprowadził do tego, że jeżeli bezwyznaniowi rodzice nie oznaczyli dziecku religii, to dokonywał tego organ administracyjny na podstawie swobodnego uznania. Z reguły władze w ten sposób zaliczały dziecko do grona wiernych Kościoła katolickiego.
Powyższy sposób postępowania organów administracyjnych był sprzeczny z zasadą państwa prawa, według której nałożenie obowiązku na obywatela wymagało zawsze wyraźnego upoważnienia ustawy. Zdał sobie z tego sprawę Trybunał Administracyjny w 1882 roku, gdy uznał, że dziecko rodziców bezwyznaniowych nie może być przypisane do żadnego kościoła lub związku religijnego. Oznaczało to, że dziecko przejmowało bezwyznaniowość rodziców i mogło otrzymać areligijne wychowanie. Aparat państwowy Austrii na długi czas pogodził się z interpretacją ustawodawstwa wyznaniowego, w której Trybunał Administracyjny nawiązał do liberalnych idei konstytucji grudniowej.
Jednak gwałtowany rozwój ruchów laickich na początku XX wieku, powodujący znaczny odpływ wiernych z Kościoła katolickiego, wywołał reakcję obronną ze strony sfer rządzących. Administracja państwa podjęła więc działania zmierzające do przywrócenia prawnego obowiązku religijnego kształcenia dzieci bezwyznaniowych. Na nowo zaczęła ona występować do bezwyznaniowych rodziców z żądaniami określenia swemu dziecku religii, której miało ono być nauczane w szkole. Działania władz państwowych po ponad dwuletnich dyskusjach toczonych przez sędziów Trybunału Administracyjnego zyskały ostatecznie ich akceptację. Cztery lata przed wybuchem wojny Trybunał Administracyjny wprowadził w swym orzecznictwie pozaustawowy (praeter legem) obowiązek pobierania nauki religii przez dzieci bezwyznaniowe.
Powstaje więc pytanie dlaczego władze państwowe Austrii zdecydowały się na antykonstytucyjne przywrócenie przymusu religijnego dla dzieci bezwyznaniowych i wymogły na Trybunale Administracyjnym uznanie jego legalności ?
Otóż wprowadzenie obowiązku religijnego wychowania każdego bez wyjątku dziecka miało uchronić władze państwowe przed rezygnacją z wyznaniowego charakteru szkoły. Prawną możliwość zakładania szkół prywatnych o świeckim profilu nauczania otworzyło bowiem orzecznictwo Trybunału Państwa, w którym uznał konstytucyjne prawo do tworzenia zakładów naukowych i wychowawczych za publiczne prawo podmiotowe obywateli. Stanowisko Trybunału Państwa oznaczało, że władze państwowe były prawnie zobowiązane do wydania zgody na otwarcie szkoły, jeżeli jej założyciele spełnili wszystkie ustawowe wymagania. Jednym z nich było m.in. zapewnienie w szkole nauki religii w sytuacji jednak, gdy uczęszczające do niej dzieci należały do prawnie uznanych kościołów lub związków religijnych. Trybunał Państwa był więc o krok od udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie prawne: czy zgodne z konstytucją byłoby utworzenie szkoły prywatnej dla dzieci bezwyznaniowych i usunięcie religii z programu nauczania?
Mimo jednak przyjętego w orzecznictwie Trybunału Administracyjnego obowiązku wskazania przez bezwyznaniowych rodziców religii, w jakiej miało być nauczane w szkole ich dziecko, gremialnie odmawiali oni zastosowania się do administracyjnego nakazu. Władze administracyjne zagroziły wówczas zastosowaniem egzekucji administracyjnej ( patent z 1854 roku przewidywał sankcje w postaci grzywny i aresztu w wymiarze 14 dni za niewykonanie zarządzeń władz). Wobec tego zostały wniesione na te decyzje zażalenia do Try bunału Państwa, z uzasadnieniem, że doszło do naruszenia konstytucyjnej gwarancji wolności i sumienia. W wydanym w 1914 roku orzeczeniu stwierdził, że wymuszenie nałożonego na strony obowiązku wybrania religii dla swych bezwyznaniowych dzieci sankcjami karno-administracyjnymi stanowiło rodzaj przymusu religijnego zakazanego przez art. 14 konstytucji. Uznał zatem naruszenie prawa zagwarantowanego w konstytucji. Trybunał Państwa w końcowej fazie działalności udowodnił, że pozostał strażnikiem konstytucji także w czasach częściowego odchodzenia aparatu państwowego od liberalnych treści konstytucji grudniowej.
.
A. Dziadzio, Koncepcja państwa prawa w XIX wieku-idea i rzeczywistość. W: Czasopismo Prawno-Historyczne, tom LVII, 2005, z.1, s. 186. Do głównych założeń państwa prawa w konstytucjonalizmie Wiosny Ludów należały zasady: nadrzędności konstytucji i ustaw (zasada konstytucjonalizmu), podziału władz na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, niezależności i niezawisłości sędziowskiej, katalogu praw i wolności obywatelskich (zasada państwa liberalnego) oraz ich sądowo-konstytucyjnej ochrony.
Minsterratsprotokolle (1872-1875), AVA, Wien. Abschriften Prof. Redlich, Karton 42, Protokoll am 18 I 1872 und Reichsgericht II/16, AVA, Wien, Karton 70,71,87,89. S. auch, Hye, Nr. 19.
Beratungsprotokoll des Verwaltungsgerichtshofes, L. 12330 ex 1912, Zentrales Staatsarchiv in Prag, NSS/R. Karton 125. Konsekwentne dążenie Trybunału Państwa do objęcia swą kontrolą klauzul generalnych po to, żeby działania administracji uzasadniane koniecznością strzeżenia „interesu publicznego” nie były zasłoną dymną dla bezprawnej ingerencji w sferę praw obywatelskich, było także zachętą dla radców Trybunału Administracyjnego dla ograniczania „swobodnego uznania” w działalności administracji. F.Tezner podczas przytoczonego posiedzenia Trybunału Administracyjnego stwierdził, że „ Das Reichsgericht den Begriff der Staatsgefährlichkeit, der Verläßlich und dergleichen definiert und eine dieser Definition entsprechende Begründung der behördlichen Entscheidung verlangt”. Zob. na ten temat, A. Dziadzio, Der Begriff des” freien Ermessens” in der Rectsprechung des österreichischen Verwaltungsgerichtshifes 1876-1918.W: Zeitschrift für Nuere Rechtsgeschichte, 25. Jahrgang 2003, Nr.1/2, S. 52.
Hye, Nr. 2042.
Hye, Nr. 2134.
T. Olechowski, Die Entwicklung des Preßrechts in Österreich bis 1918. Wien 2004,s.563.
Liczne przykłady z orzecznictwa Najwyższego Trybunału Sądowego w tej kwestii podaje monografia, A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjna w Austrii 1867-1914. Władza. Obywatel. Prawo. Kraków 2001, s. 270 i n.
Państwowe Archiwum w Krakowie. Odział w Spytkowicach SKKKr 1171, sygn. akt Pr. III 131/00. W skonfiskowanej broszurze znalazły się m.in. takie stwierdzenia: „Kościół św. doskonale rozumie, że żydzi w życiu społecznym są dla nas niebezpiecznymi i dlatego wydał dekrety zmierzające do usunięcia wpływu żydowskiego. Oto niektóre z tych postanowień prawa kanonicznego:...Zabrania się Chrześcijanom przyjmować miejsce stałe i płatne u żydów... 3. Chrześcijanie nie mogą w razie choroby udawać się do żydowskich lekarzy...5. Należy czuwać, by w życiu publicznym żydzi nie doszli do piastowania takich godności, które by im dały władzę nad chrześcijanami...7 Chrześcijanie nie mogą zapraszać żydów na obiady... Charakter antysemicki tych dekretów kościelnych widoczny, a jednak wydał je Kościół św. nie dlatego, by wzniecić rasową nienawiść do żydów, lecz by ich odgrodzić niejako od Chrześcijan w życiu społecznym i tym sposobem wpływ ich uczynić mniej szkodliwym...”.
Entscheidungen des k.k. Obersten Gerichtshof- als Cassationshofes, tomy od 1 do 19. Entscheidung nr 2500 z 2.10.1900. Z. 13466.
Zob. M. Horoszewicz, Kościół przeciw antysemityzmowi u schyłku XIX wieku. Więź nr 11 z listopada 2005, s.122.
A. Dziadzio, Antysemityzm jako powód konfiskat prasowych. Orzecznictwo sądów krakowskich( XIX i XX w.).W: Cuius regio, eius religio? Zjazd historyków prawa, Lublin 20-23 IX 2006, Lublin 2007, Tom II, s. 211 i n.
A. Budwiński, Erkenntnisse des k.k. Verwaltungsgerichtshofes. Nr.69. Dalej cyt. Budwiński.
T.Exel, Das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshofe, Wien 1885, S. 161-162. W konsekwencji swego stanowiska Trybunał Administracyjny odrzucał zażalenia rodziców, którzy nie godzili się z decyzją władz. Uznawał upoważnienie administracji do działania na podstawie swobodnego uznania z tego powodu, gdyż ustawa nie określała środków, jakie administracja mogła podjąć w takiej sytuacji. Milczenie ustawy Trybunał zakwalifikował jako wystarczającą podstawę do działania administracji w oparciu o swobodne uznanie.
Budwiński, Nr. 1384. Skutkiem tego orzeczenia władzom administracyjnym nie wolno było urzędowo określać religii dziecku, gdy bezwyznaniowi rodzice uchylali się od religijnego wychowania dziecka.
A. Dziadzio, Religionszwang ohne gesetzliche Grundlage? Interkonfessionelle Verhältnisse der Rechtsprechung de österreichiche Verwaltungsgerichtshofes 1876-1918. Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte, 19. Jahrgang 1997, Nr.1/2, S. 72 und n.
Budwiński, Nr. 7704 A, 8151 A.
Hye, Nr. 265, 1809.
Hye, Nr.2135. Orzeczenie zostało przyjęte przewagą głosu prezydenta K. Grabmayr'a. Zob. AVA, Reichgericht II/16, Karton 116. Bliżej na ten temat, A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjna..., op. cit., S. 129 und n.
1
1