ORGANIZACJA UNIJNEGO RYNKU CUKRU
Cukier jest środkiem spożywczym znanym na świecie od tysięcy lat, jednak jego produkcja z buraków cukrowych w Europie w pełni rozwinęła się dopiero w ubiegłym stuleciu. Do początku XIX wieku produkt ten był wytwarzany niemal wyłącznie z trzciny cukrowej, w krajach strefy podzwrotnikowej. Obecnie cukier jest produkowany w większości krajów świata, jednakże już od kilkudziesięciu lat ponad 70% produkcji na globalnym rynku dostarcza grupa około dziesięciu producentów, wśród których znaczącą rolę odgrywa Unia Europejska.
Cukier należy do najpopularniejszych surowców spożywczych, którymi handluje się na giełdach towarowych na całym świecie. Pozyskuje się go z trzciny cukrowej (ok. 75% całkowitej produkcji cukru) lub z buraków cukrowych (ok. 25%). Największym producentem cukru jest Brazylia. Odpowiada ona za 24% światowej produkcji cukru (39,4 mln ton). Brazylia jest także największym eksporterem tego surowca (47% eksportu światowego). Fakt ten uzależnia ceny cukru na świecie w dużej części od notowań brazylijskiego reala.
Wspólna polityka rolna Unii Europejskiej wymaga organizacji rynku cukru, obejmującego w szczególności: cukier oraz izoglukozę i syrop inulinowy. Izoglukoza to produkt hydrolizy skrobi zawartej w pszenicy i kukurydzy. Produkt ten zastępuje cukier z buraków cukrowych i trzciny cukrowej, ma zastosowanie przy produkcji napojów, lodów, przetworów owocowych i warzywnych.
Cukier traktowany jest w Unii jako towar strategiczny. Handel nim odbywa się pod specjalnym nadzorem. Nikt nie może, ot tak sobie, sprowadzić cukru spoza Wspólnoty. Musiałby zapłacić cło zaporowe. Mniejsze cło importer może zapłacić tylko wtedy, gdy sprowadzi cukier ze wskazanych przez Brukselę krajów, np. Afryki czy Karaibów. Wcześniej jednak musi postarać się o licencję eksportową. Odkąd jednak ceny światowe wzrosły, kraje te nie bardzo chcą z Unią handlować. Od Brazylii, która cukier z trzciny produkuje najtaniej, do niedawna cukru nie chciała kupować Unia.
Komisja Europejska zniosła cło importowe na cukier surowy. Zerowa stawka obowiązywała od początku grudnia 2010 r. do końca sierpnia 2011 r. i była ograniczona wolumenowo do 666 tys. ton.
Warto zauważyć, że z jednej strony UE znosi cło, wprowadzając na rynek cukier z importu, aby zapewnić właściwe zaopatrzenie unijnego sektora cukru, z drugiej w obliczu dużej nadprodukcji w UE zwiększa limit eksportowy dla pozakwotowego cukru o 350 tys. ton (pozakwotowy cukier nie może być jednak wykorzystany zgodnie z unijnym prawodawstwem na cele spożywcze we Wspólnocie).
Wykorzystanie pozakwotowej produkcji cukru i izoglukozy wygląda następująco:
Każda ilość cukru i izoglukozy wyprodukowana w roku gospodarczym ponad kwotęprzyznaną producentowi cukru lub izoglukozy stanowi produkcję pozakwotową. Ilości te mogą być
1) przeznaczone, jako surowce przemysłowe, do przetworzenia na: alkohol, drożdże oraz pewne produkty przemysłowe, chemiczne i farmaceutyczne wymienione w odpowiednim rozporządzeniu
2) przeniesione na następny rok gospodarczy,
3) wykorzystane w ramach szczególnego systemu dostaw do regionów peryferyjnych Unii Europejskiej,
4) wywiezione w ramach limitu ilościowego Wspólnoty w przypadku wydania przez KE rozporządzenia.
Niewykorzystana wielkość produkcji pozakwotowej uznawana jest za nadwyżkę, która podlega opłacie za nadwyżki. Jednakże, jeżeli pewna ilość produktów pozakwotowych została zniszczona lub uszkodzona, Agencja Rynku Rolnego może na wniosek producenta uznać ten fakt i nie kwalifikować tych ilości jako nadwyżki.
Produkcja cukru w Europie
Europejska produkcja cukru jest przede wszystkim nastawiona na rodzime zapotrzebowanie, które w Unii wynosi ok. 15,5 mln ton cukru.
W roku 2010 w UE burak cukrowy był uprawiany w około 162 000 gospodarstwach rolnych oraz przerabiany na cukier w ok. 101 fabrykach.
Do największych producentów cukru w Unii Europejskiej należą Francja i Niemcy. Trzecie miejsce zajmuje Polska. Do dużych producentów cukru należą także: Wielka Brytania, Holandia i Belgia.
Największym producentem cukru w Unii Europejskiej jest Grupa Südzucker z udziałem w rynku równym 24%.
Cele polityki UE w zakresie regulacji rynku cukru
Do podstawowych celów polityki UE w zakresie regulacji rynku cukru należy zaliczyć:
• zapewnienie rozwoju branży cukrowniczej,
• stabilizację cen buraków cukrowych i cukru na rynku wewnętrznym,
• ochronę rynku wewnętrznego przed importem taniego cukru.
Wspólnotowy rynek cukru opiera się na systemie interwencji w postaci cen i ścisłym systemie kontyngentowania. Najważniejszym elementem systemu regulacji rynku cukru w UE są kwoty produkcji cukru. Wyróżnia się kwotę A, B i C. Wysokość kwot na produkcję cukru i izoglukozy w danym roku gospodarczym ustalana jest przez Komisję Europejską (KE) na poziomie państw członkowskich lub regionów Unii Europejskiej (UE).
Limity te spełniają trzy podstawowe funkcje:
• limitują wielkość produkcji i wielkość dopłat do eksportu,
• umożliwiają stabilizację wielkości sprzedaży,
• umożliwiają stabilizację cen cukru.
Kwota A - odpowiada krajowej konsumpcji cukru, jest ustalana przez UE
Kwota B - stanowiąca ok. 20% wysokości kwoty A jest przeznaczona na eksport lub może być wykorzystana na zaspokojenie potrzeb konsumpcyjnych w razie obniżki plonów. Opłacalność eksportu w ramach kwoty B zapewniają dopłaty.
Kwota C - cukier wyprodukowany ponad kwoty A i B, który nie może być wprowadzony na rynek Unii i musi zostać wyeksportowany w stanie nieprzetworzonym w określonym terminie, ponieważ w przeciwnym wypadku, mogą być nałożone na producenta kary finansowe.
Kwota cukru A i B jest przydzielana przez UE poszczególnym państwom członkowskim. Z kolei poszczególne ministerstwa rolnictwa rozdzielają kwoty produkcyjne pomiędzy przedsiębiorstwa zajmujące się produkcją cukru. Na końcu zawierane są umowy pomiędzy przedsiębiorstwami a plantatorami buraków cukrowych. Wszystkie cukrownie w UE rozliczają się z plantatorami na podstawie zawartości cukru w burakach.
O jakości buraków cukrowych świadczy zawarta w nich ilość cukru. Minimalny poziom cukru w burakach jest zróżnicowany w poszczególnych państwach członkowskich. Zazwyczaj wynosi 13,5%. Ceny buraków cukrowych zależą od rodzaju kwoty, w ramach której buraki objęte są kontraktacją.
System cen cukru przedstawia się następująco:
Co roku Rada Ministrów UE ustala urzędowe ceny obowiązujące w całej Unii Europejskiej: cenę docelową i cenę interwencyjną na cukier biały nie pakowany standardowej jakości oraz cenę podstawową i cenę minimalną na buraki cukrowe. Tak ukształtowany system cen ma zapewniać opłacalność produkcji cukru w ramach kwot A i B.
Co dokładnie oznaczają ceny narzucane przez UE?
Cena interwencyjna dla cukru białego- Agencja Rynku Rolnego będzie zobowiązana do zakupu po cenie interwencyjnej każdej ilości cukru (spełniającej określone parametry jakościowe), która została wyprodukowana w danej kampanii w ramach kwot A i B, i nie została sprzedana, nazywamy to obowiązkiem skupu.
Cena interwencyjna na cukier surowy, określany jako cukier o wydajności 92%, ustalana jest w oparciu o cenę interwencyjną na cukier biały.
Cena podstawowa buraków cukrowych oblicza się ją w oparciu o cenę interwencyjną na cukier biały, po uwzględnieniu wysokości marży przetwórczej, zawartości cukru w burakach, wpływów cukrowni ze sprzedaży melasy i kosztów dostawy buraków do cukrowni.
Cena minimalna ustalana jest na podstawie ceny bazowej (podstawowej) na buraki cukrowe. Jest zróżnicowana, ponieważ zależy od tego, do której kwoty będzie zaliczony wyprodukowany z nich cukier. Minimalna cena na buraki cukrowe służące do produkcji cukru z kwoty A wynosi 98 % ceny podstawowej, natomiast dla buraków przeznaczonych do produkcji cukru z kwoty B stanowi 68 % ceny podstawowej.
KE wprowadziła kwoty cukrowe, aby zmniejszyć drogą produkcję cukru w Europie i zastąpić ją tańszym importem, co miało skutkować niższą ceną dla konsumentów. Produkcja cukru z buraków cukrowych jest droższa niż produkcja cukru trzcinowego np. w Brazylii i na Karaibach.
Opłaty produkcyjne są składnikiem Tradycyjnych Środków Własnych KE (obok opłat celnych, podatku VAT, PKB). Producenci cukru i plantatorzy buraków cukrowych ponoszą odpowiedzialność finansową za zasadę samofinansowania rynku cukru, poprzez płacenie podstawowych opłat produkcyjnych (tj. 2% ceny interwencyjnej w odniesieniu do produkcji cukru A i B) oraz opłat wyrównawczych od produkcji B (w maksymalnej wysokości 37,5% ceny interwencyjnej). Zebrane w ten sposób środki ze wszystkich krajów członkowskich UE, przeznaczane są następnie na dopłaty do eksportu cukru B oraz do cukru wykorzystywanego w przemyśle chemicznym (stawki dopłat ustala Komitet Zarządzający ds. Cukru).
Dopłaty eksportowe są finansowane z opłat produkcyjnych, wnoszonych przez plantatorów buraków cukrowych i producentów cukru. Cukier wyprodukowany poza kwotą A i B nie może być przedmiotem zbytu w UE i musi zostać wyeksportowany do krajów trzecich. Do eksportu tego cukru nie przysługują żadne dopłaty eksportowe. Cały cukier (kwota A, B i C) jest objęty na obszarze UE wymogiem posiadania licencji eksportowej, której uzyskanie, a następnie terminowe i poprawne rozliczenie, umożliwia przedsiębiorcy otrzymanie dopłaty. Dopłaty do eksportu cukru pochodzącego z kwoty A i B przysługują również do cukru eksportowanego w innych produktach, np. sokach, wyrobach cukierniczych, przetworach mlecznych. Stawka dopłat do eksportu cukru ustalana jest przez Komisję Europejską. Jej poziom może być stały lub określony w drodze przetargu. W każdym kraju członkowskim do wybranych agencji płatniczych składane są oferty, zawierające propozycję spodziewanej wysokości dopłaty. Oferty mogą składać eksporterzy (również producenci, którzy zajmują się eksportem) Zawarte w nich informacje przekazywane są do Komitetu Zarządzającego, który określa stawkę dopłaty i wybiera tych oferentów, którzy zaproponowali stawkę dopłaty równą określonej przez Komitet lub od niej niższą.
Opłaty pobierane od producentów cukru i izoglukozy obejmują:
1) opłaty produkcyjne,
2) opłaty za nadwyżki,
3) opłaty za nieprawidłowo zadeklarowane ilości,
4) opłaty za niewypełnienie zobowiązań podmiotu zatwierdzonego,
5) opłaty za dokonanie rafinacji cukru przywiezionego na podstawie pozwoleń na
przywóz cukru „nie do rafinacji” (nie dotyczy producenta izoglukozy).
Rok gospodarczy na rynku cukru to okres rozpoczynający się 1 października danego roku a kończący 30 września roku następnego.
Regulacja rynku cukru
W dniu 01 lipca 2006 r. weszła w życie reforma regulacji rynku cukru. Stała się ona konieczna z powodu czynników zewnętrznych. Wraz ze stopniowym zwiększeniem kwot importu, względnie spadkiem ceł importowych, aż po nieograniczoną możliwość importu z krajów najmniej rozwiniętych (LDC), powstaje przymus redukcji europejskiej produkcji cukru.
W wyniku przegranego Panelu WTO eksport cukru Unii Europejskiej jest ograniczony do ilości obecnie ustalonej z WTO. Ilości, które nadal są dostarczane z krajów AKP (Afryka, Karaiby, Pacyfik), muszą pozostać w UE. Bieżące negocjacje WTO wymagają dalszej redukcji ceł oraz wsparcia eksportu.
Reforma była nieunikniona i po długiej dyskusji została uchwalona w lutym 2006 r. Ma ona przywrócić równowagę na rynku, poprawić konkurencyjność sektora, jak również umocnić pozycję UE podczas negocjacji WTO.
Reforma systemu regulacji rynku cukru w UE zmierzała w kierunku częściowej liberalizacji tego rynku.
Nowa reforma, zakładała przede wszystkim, że:
regulacja rynku będzie obowiązywać do końca roku produkcyjnego 2014/15
cena interwencyjna będzie zastąpiona przez cenę referencyjną, która do roku 2009/10 zostanie obniżona o 36%
równolegle do obniżki cen cukru cena minimalna buraków zostanie zredukowana w tym samym okresie o 39%
plantatorom zostanie zrekompensowane 64,2% obniżonej ceny
utworzenie funduszu restrukturyzacyjnego do zwrotu limitów z mniej konkurencyjnych regionów
przedsiębiorstwa oddające limity otrzymają odszkodowania
odszkodowanie zostanie sfinansowane przez opłaty restrukturyzacyjne producentów cukru
najbardziej konkurencyjne regiony mają możliwość pozyskania w ograniczonym zakresie dodatkowych limitów w cenie 730 EUR/t
dla Polski jest to ok. 100.000 t cukru
limit izoglukozy zostanie zwiększony o 403.000 t w trzech etapach
Oczekiwania po reformie…
Oczekiwało się, że produkcja UE spadnie o 6-7 milionów ton i pozwoli ona na zaspokojenie potrzeb wewnętrznych z produkcji europejskiej oraz z importu z państw partnerskich: Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz z krajów najsłabiej rozwiniętych.
Poziom eksportu gwałtownie spadnie, co umożliwi Unii przestrzeganie zobowiązań wobec WTO.
Cukier będzie w dalszym ciągu produkowany tam, gdzie jest to najbardziej opłacalne, a rolnikom wypłacane będą rekompensaty za straty spowodowane obniżką cen. Ich otrzymanie będzie się wiązać ze spełnieniem surowych kryteriów dotyczących środowiska i zagospodarowania przestrzennego.
W mniej konkurencyjnych obszarach stosowano zachętę finansową do zamykania fabryk cukru, przekształcania ich i przekwalifikowywania pracowników.
Dla państw, które zredukują produkcję cukru o ponad połowę, lub całkowicie z niej zrezygnują, przewidziano dodatkową pomoc.
W Polsce produkcja cukru z buraków będzie konkurencyjna również w przyszłości.
Reforma doprowadziła jednak do pewnego rodzaju absurdu. Jak mówi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: „ Ostatnia reforma rynku cukru z roku 2006 uczyniła z Unii de facto importera netto. To absurdalna sytuacja. Redukcja kwot cukrowych w ramach reformy doprowadziła również do zamknięcia wielu cukrowni w Polsce”.
Zarówno Unia Europejska, jak i Polska stały się importerami netto cukru i są zmuszone do importowania cukru, aby zapewnić jego odpowiednią ilość na rynku.
Paradoks polega na tym, że deficyt na rynku UE nie może być uzupełniany przez nadwyżki produkcyjne.
Podsumowując, wprowadzenie reformy rynku cukru spowodowało duże zmiany w sferze plantatorów buraków cukrowych, producentów, eksporterów i importerów cukru. Znacząca obniżka ceny minimalnej za buraki cukrowe spowodowała odczuwalny spadek dochodowości mimo wprowadzenia rekompensat. Dodatkowo koncentracja bazy surowcowej skłoniła wielu rolników do rezygnacji z tej uprawy. Wraz ze zmniejszeniem się liczby plantatorów i wyłączeniem z upraw gruntów mniej urodzajnych nastąpił wzrost plonów buraków cukrowych. Zmniejszenie kwoty produkcyjnej spowodowało zamknięcie mniej wydajnych i rentownych cukrowni. W wyniku konsolidacji sektora nastąpił wzrost produktywności w przeliczeniu na pojedynczą cukrownię. co jest zjawiskiem pozytywnym.
W wyniku reformy i obniżenia kwoty produkcyjnej poniżej krajowego zapotrzebowania na cukier, Polska przekształciła się z dużego eksportera w importera netto cukru co jest zjawiskiem niekorzystnym i wpływa ujemnie na stan handlu zagranicznego.
Podczas gdy świat zmaga się z największą od czterech lat nadwyżką cukru, Unia Europejska drugi rok z rzędu boryka się z jego niedoborem.
Remedium na te kłopoty ma być reforma Wspólnej Polityki Rolnej. Komisja Europejska w październiku przyjęła bowiem projekt jej korekty na lata 2014-2020. Wśród zaproponowanych zmian znalazło się zniesienie systemu kwot produkcyjnych, obowiązującego na rynku cukru. Nie zostaną one przedłużone po 2015 r, a w zamian wprowadzić obowiązek zawierania pisemnych umów kontraktacyjnych między plantatorami buraków a cukrowniami. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie oceniło takie propozycje.
"160 tys. europejskich plantatorów buraków jest zszokowanych i oburzonych propozycją legislacyjną w sprawie cukru przedstawioną przez Komisję Europejską" - napisano w komunikacie prasowym, który przysłała PAP- Międzynarodowa Konfederacja Europejskich Plantatorów Buraków (CIBE), w związku z zapowiedzią likwidacji limitowania produkcji cukru w UE.
"Propozycja ta jest tym bardziej niezrozumiała, ponieważ obecny system cukrowniczy wzmacnia stabilność sektora i jego konkurencyjność, zawiera narzędzia, chroniące przed zmiennością występującą na światowym rynku cukru, zapewnia dostarczanie trwałych produktów o wysokiej jakości dla europejskich użytkowników i konsumentów, zapewnia producentom sprawiedliwy podział wartości dodanej oraz jest zgodny ze wszystkimi zobowiązaniami handlowymi UE" - czytamy w komunikacie.
Taka decyzja może doprowadzić do upadku europejskiego cukrownictwa oraz do destabilizacji wspólnotowego rynku cukru i uzależnić kraje UE od importu cukru.
Jeżeli najwięksi producenci cukru trzcinowego Brazylia, Tajlandia i Australia odnotują nadprodukcję, to zaczną się pozbywać nadwyżek cukru po niskich cenach, a to załamie europejską produkcję. Może być też tak, że w przypadku braku cukru w UE, cena tego z importu znacznie wzrośnie.
Kształt Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku:
5 najważniejszych punktów dotyczących przyszłości wspólnej organizacji rynku cukru :
• Zarządzanie podażą w UE.
W przypadku cukru potrzebny jest odpowiedni system zarządzania podażą. Powinno się wprowadzić siatkę bezpieczeństwa wobec coraz bardziej nieprzewidywalnych i zmiennych warunków na rynku UE.
•Umowy kontraktacji na buraki.
Ważne jest zachowanie ram prawnych określających zasady zawierania umów przy zapewnieniu plantatorom i producentom elastyczności w uzgadnianiu warunków kontraktacji najlepiej dopasowanych do ich lokalnej sytuacji.
•Polityka importowa.
Wspólnie z innymi partnerami handlowymi UE powinna prowadzić odpowiedzialną politykę importową dla sektora cukru w negocjacjach na forum WTO, obejmującą zrównoważony ostateczny poziom ceł importowych oraz odpowiednią ochronę przed skrajną niestabilnością.
• Swoboda eksportu.
UE powinna mieć zdecydowanie taką swobodę eksportu, jak każdy inny region handlowy na świecie.
•Udział WPR w budżecie.
Konieczność zniesienia opłaty produkcyjnej.