TEMAT PRACY :
Reforma administracji w krajach postsocjalistycznych
- na przykładzie Polski
Na przykładzie Polski można stwierdzić, że konieczność przeprowadzenia zasadniczej reformy administracji nie oznaczała łatwości jej przeprowadzenia. Od 1990 roku reforma administracji stanowi jeden z najistotniejszych punktów programu rządów Rzeczypospolitej. Każdy z rządów starał się przygotować szerszą reformę, która by wyszła poza reformę samorządową 1990 roku, polegającą na utworzeniu samorządu terytorialnego na szczeblu gminy.
Do 1996 roku, jedyną istotniejszą reformą było powołanie do życia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej - w 1990 roku na podstawie przepisów o jednostkach badawczo-rozwojowych, a po nowelizacji przepisów o tychże jednostkach, utrudniającej funkcjonowanie Szkoły w ramach, na podstawie specjalnej ustawy z 1991 roku.
Pierwszą próbę szerszego zreformowania administracji publicznej podjął rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego w 1991 roku. Prace nad reformą były prowadzone trójtorowo. Rozpatrzeniem i przygotowaniem podstawowych kwestii reform strukturalnych zajęły się dwa specjalne zespoły.
Pierwszym był, składający się z 37 członków, Zespół do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa. Pracował on w dwóch zespołach : do spraw podziału przestrzennego i do spraw ustroju terytorialnego kraju. Zespół ten działał pod naciskiem silnych wówczas tendencji regionalizmu. Sformułował on wniosek o konieczności regionalizacji Polski, rozumianej jako reforma terytorialna i jako proces budowy nowej struktury politycznej i państwowej kraju. Regionalizacja miała polegać na zmniejszeniu liczby województw do 12-15, miała być jednak ostatnim etapem reformy samorządowej, zapoczątkowanej w marcu 1990 roku. Wcześniej należało umocnić samorząd gminny oraz zbudować drugi szczebel samorządowy w postaci powiatowych związków samorządu terytorialnego. Relacja między gminami i powiatami ziemskimi, miała opierać się na zasadzie rozdzielności i komplementarności, a nie podporządkowania, przy domniemaniu właściwości organów gmin.
Drugim zespołem był, składający się tylko z 7 osób Zespół do Spraw Reformy Administracji Państwowej, który miał przygotować propozycję przeobrażenia administracji centralnej. Dokonywał on inwentaryzacji i analizy funkcjonowania istniejących struktur administracji centralnej i ich podstaw prawnych, w tym ustaw o poszczególnych urzędach ministrów. Podjął również studia porównawcze nad strukturą i funkcjonowaniem administracji centralnej rozwiniętych państw zachodnich. We wrześniu 1991 roku Zespół stwierdził, że polska administracja wymaga reorganizacji, gdyż jest ona zorganizowana na tradycyjnych zasadach nie odpowiadających wyzwaniom współczesności. Zespół zaproponował kilka kierunków zmian, w tym zerwania z zasadą, że ministerstwa tworzy się w drodze ustawy, wprowadzenia dwóch zastępców ministra : jednego politycznego a drugiego stałego, jak również instytucji gabinetu ministra w znaczeniu zespołu doradców o statusie politycznym, podziału zadań wykonywanych przez Urząd Rady Ministrów między różne nowe jednostki organizacyjne, utworzenie Ministerstwa Gospodarki oraz uregulowania problematyki Skarbu Państwa na zasadzie pluralizmu jego organów.
Trzeci tor stanowiły prace nad przygotowaniem projektów ustaw : o utworzeniu urzędu Ministra Administracji Publicznej, Kancelarii Rady Ministrów oraz o państwowej służbie publicznej.
Prace te były na tyle ogólne, że nie można było myśleć o ich bezpośrednim zastosowaniu.
Z trzech projektów rządu J. K. Bieleckiego skierowanych do Sejmu, dwa pierwsze zostały odrzucone przez Sejm, wobec czego trzeci nie był rozpatrywany.
Jako drugi, próbę zreformowania administracji publicznej podjął Prezes Rady Ministrów, Jan Olszewski. W styczniu 1992 roku powołał jedenastoosobowy Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej. Miał on przygotować koncepcję i program reorganizacji administracji publicznej i ich realizacje, a w szczególności : struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej na szczeblu centralnym, struktur i zasad funkcjonowania terenowej administracji rządowej w powiązaniu z administracją samorządową, pozycji i zadań administracji publicznej wobec instytucji Skarbu Państwa oraz regulacji statusu urzędnika administracji publicznej.
Utworzenie zespołu było próbą skoncentrowania prac koncepcyjnych nad reformą w jednym ośrodku, jednak bez odpowiedniego wsparcia techniczno-administracyjnego.
Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej szybko wypracował, przedstawione w marcu 1992 roku, Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej.
Zaproponowany system rozwiązań stanowił w dużym stopniu rozwinięcie tez poprzednich zespołów ( w tym twierdzenia o potrzebie powołania powiatów samorządowych z uzasadnieniem że ,,reforma powiatowa byłaby kolejnym, po reformie gminnej, ważnym etapem walki z <Polską resortową>), przy rozszerzeniu materii, zgodnie z treścią aktu o powołanie Zespołu, o zagadnieniach kadr administracji oraz o szerszym potraktowaniu kwestii organizacji i zarządzaniem majątkiem państwowym. W maju w 1992 roku Zespół przedstawił wstępną wersję ustawy o państwowej służbie cywilnej, jak też i projekt ustawy o reprezentowaniu Skarbu Państwa i zarządzie niektórymi składnikami jego mienia oraz o zmianie niektórych ustaw.
Pierwszy projekt stał się podstawą dalszych prac, natomiast drugi został zablokowany przez Ministerstwo Finansów, które wystąpiło z kontrprojektem koncentrującym reprezentacje Skarbu Państwa w jednym Zarządzie. Zaczęto też prace nad reorganizacją ministerstw, która miała polegać na rozgraniczeniu zmiennej części politycznej od stałej części administracyjnej oraz przygotowano koncepcje organizacji Kancelarii Rady Ministrów i Gabinetu Premiera. Obliczono koszty proponowanej reformy powiatowej.
Upadek rządu J. Olszewskiego osłabił tempo prac Zespołu. Powołanie rządu Hanny Suchockiej spowodowało praktyczne wstrzymanie jego działalności, mimo jego formalnego utrzymania - jako tymczasowego zespołu ekspertów, który miał być powołany do pomocy utworzonemu w pażdzierniku 1992 roku urzędowi Pełnomocnika Rady Ministrów do Spraw Reformy Administracji publicznej. Pełnomocnik Rządu umiejscowiony w strukturze Urzędu Rady Ministrów stał się ośrodkiem koncepcyjnym i organizacyjnym prac reformatorskich.
W Założeniach i kierunkach reformy administracji publicznej, przedstawionych przez Pełnomocnika Rządu, odnależć można rozwinięcie i skonkretyzowanie wielu też Wstępnych założeń Zespołu z 1992 roku. Zanikła jednak problematyka organizacji zarządzania majątkiem państwowym, szeroko natomiast potraktowana została kwestia ustawowego uregulowania zamówień publicznych i kwestia i8nformatyki w administracji.
Biuro Pełnomocnika Rządu podjęło prace nad konkretyzacją powyższych założeń, w tym w formie licznych projektów ustaw. W praktyce, poza zakresem działania Biura znalazły się prace koncepcyjne i przygotowania organizacyjne w przedmiocie restrukturyzacji ,,centrum rządu” , tj. obsługi Rady Ministrów i Premiera, a także ogólnych zasad reorganizacji ministerstw i prace nad przygotowaniem projektu ustawy o zamówieniach publicznych. Pełnomocnik skupiał się na reformie powiatowej i jej konsekwencjach kompetencyjnych, strukturalnych i terytorialnych. Prace nad reformą powiatową zostały bardzo poważnie zaawansowane. Pracujący od grudnia 1992 roku nieformalny zespół kierowany przez Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów przygotował projekt przebudowy Urzędu Rady Ministrów w Sekretariat Generalny Rządu oraz utworzenia kilku innych urzędów centralnych. Przygotowano koncepcję ,,stałego rdzenia” ministerstw umożliwiającego funkcjonowanie - wciąż brakujących - instrumentów koordynacji. Zaawansowano poważne prace nad realizującym częściowo zapowiedż Małej Konstytucji oraz uwzględniającym nawą koncepcję organizacji ,,centrum rządu” i ministerstw, projektem ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działalności ministrów.
Toczyły się też dalsze prace nad projektem ustawy o państwowej służbie cywilnej oraz nad projektem - należącej do kanonów współczesnego państwa o gospodarce rynkowej - ustawy o zamówieniach publicznych.
Rozwiązanie Sejmu w czerwcu 1993 roku utrudniło dalsze prowadzenie prac reformatorskich przez rząd. Rząd zdecydował się na uchwalenie jak największej liczby projektów ustaw tuż przed wyborami parlamentarnymi- po to, by wnieść je do nowo wybranego sejmu. Projekty były traktowane bardziej jako akty polityczne niż dokumenty prawne.
Wynik wyborów przesądził o takim właśnie charakterze projektów rządu H. Suchockiej wniesionych do nowo wybranego Sejmu. Natychmiast po instalacji, nowy rząd Waldemara Pawlaka wycofał wszystkie projekty poprzedniego rządu. Rząd ten przyjął formalną infrastrukturę organizacyjną prac nad reformą administracji publicznej w postaci Pełnomocnika Rządu, jak również dawnego Zespołu do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej. Pełnomocnik działał do odwołania go, w następstwie rezygnacji złożonej w maju 1994 roku, a nowego Pełnomocnika już nie powołano. Z kolei Zespół nie był zwoływany, przestał formalnie istnieć 1995 roku. Prace nad nowymi projektami powierzono w dużej mierze nowym osobom spoza biura Pełnomocnika i spoza Zespołu. Brak kontynuacji dotychczasowych prac oznaczał zerwanie z wieloma założeniami, jak traktowanie reformy powiatowej jako katalizatora przeobrażeń na szczeblu i centralnym i wojewódzkim. Przede wszystkim oznaczał zerwanie z filozofią reformy jako procesu wypracowania kompleksowych rozwiązań dotyczących całego systemu służb publicznych i tylko stopniowego wcielania w życie poszczególnych jego elementów.
Jeden z projektów, mianowicie projekt ustawy o zamówieniach publicznych, został jako jedyny przyjęty od poprzedniego rządu i wniesiony, po pewnych poprawkach do sejmu. Został też parlament uchwalony 10 czerwca 1994 roku- i wszedł w życie 1 stycznia 1995 roku. Wniesiono też do sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej. Wycinkowość i dekoncentracja prac, przy powolnym ich tempie, doprowadziły do rozproszenia wysiłków reformatorskich. Pilne potrzeby resortu spraw zagranicznych, wymagającego rozwiązań porównywalnych z rozwiązaniami najważniejszych partnerów Polski, skłoniły Ministra Spraw Zagranicznych do powołania w grudniu 1993 roku niewielkiego zespołu w celu opracowania kompleksowego programu modernizacji Ministerstwa. Programu tego, w zakresie wymagającym decyzji na szczeblu wyższym od ministra nie zrealizowano. W marcu 1994 roku uchwalono, z inicjatywy rządu ustawę o m. st. Warszawy. Regulowała ona organizację samorządu Stolicy w całkowicie nowy sposób (model metropolitalny), tworząc na obszarze Warszawy 11 gmin przymusowo zrzeszonych w związku pod nazwą m. st. Warszawy, o bardzo ograniczonych zadaniach. Powierzenie przygotowania projektu zwolennikom modelu metropolitalnego miało poważny wpływ na rozwiązanie ostatecznie przyjęte przez rząd, a następnie- w poważnie zresztą zmodyfikowanej postaci - przez sejm.
Pasywne w istocie podejście do zagadnienia reformy administracji zostało przełamane przez nowy rząd dotychczasowej koalicji, sformułowany w lutym 1995 roku przez Józefa Oleksego. Jednym z istotnych punktów programu tego rządu była reforma ,,centrum gospodarczego Rządu”. Pod tym terminem rozumiano zespół wszystkich organów i instytucji centralnych, do których zakresu działania należały sprawy gospodarki. W celu wypracowania programu reformy oraz jej przeprowadzenia w marcu 1995 roku powołano Pełnomocnika Rady Ministrów do Spraw Reformy Centrum Gospodarczego Rządu. Tym samym zwrócono uwagę na ten aspekt reformy administracji, który nie był silniej akcentowany we wcześniejszych pracach. Administracja publiczna - podstawa zarządzania publicznego- stanowi istotny składnik infrastruktury gospodarki rynkowej. Dobrze zorganizowana, profesjonalna, należycie wyposażona, nastawiona na rozwiązywanie problemów w ramach prawa, a nie bierne stosowanie prawa, poddana demokratycznej kontroli - przyczynia się ona do właściwego funkcjonowania gospodarki rynkowej, które jest dziś niemożliwe bez stałej aktywności państwa, przybierającej różne formy prawne. Zorganizowana na zasadach z czasów ,,realnego socjalizmu” uzupełnionych tylko o nowe rozwiązania, rozproszona i słabo koordynowana, spolityzowana i mało profesjonalna, słabo wyposażona, przyzwyczajona do bierności w podchodzeniu do realnych problemów a nie twórczej aktywności w granicach prawa- stanowi przeszkodę w drodze tak koniecznego wzrostu gospodarczego.
Ustawą z 24 pażdziernika 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych dokonano mało spektakularnego, lecz znaczącego, rozszerzenia zakresu działania dużych gmin miejskich. Oznaczało to, w odniesieniu do tych gmin, zrealizowanie celów, którymi miała kierować reforma powiatowa. Kwestia przywrócenia powiatów stała się, materią przywrócenia powiatów ziemskich, a nie - używając terminologii przedwojennej- powiatów grodzkich. Założenia ,,reformy centrum” zostały przedstawione przez Pełnomocnika Radzie Ministrów, która przyjęła je, z pewnymi modyfikacjami, w czerwcu 1995 roku. Przewidziano wprowadzenie racjonalnego podziału zadań między organy i instytucje ,,centrum” przy odebraniu im uprawnień operacyjnych i zasadniczym ograniczeniu uprawnień reglamentacyjnych. W pierwszym etapie reformy likwidacji miały ulec ministerstwa : Przemysłu i Handlu, Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Przekształceń Własnościowych, Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz istniejący od 1988 roku, Centralny Urząd planowania. Ich zadania oraz zadania innych organów centrum gospodarczego Rządu miały być podzielone między urzędy Ministra Gospodarki, Ministra Skarbu Państwa, Ministra Prywatyzacji, Komitet Integracji Europejskiej oraz - nie będące urzędem, lecz ekspercką służbą publiczną- Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, właściwie w sprawach programowania długookresowego. W trakcie rządowych prac nad projektami ustaw tego etapu, przekonano się o potrzebie przygotowania ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o potrzebie utworzenia urzędu Ministra Administracji Publicznej jako organu właściwego w sprawach administracji terytorialnej. Tym samym już w pierwszym etapie reforma przerosła zakres ,,centrum gospodarczego” i stała się, jak ją zaczęto określać ,,reformą centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu” czyli, po prostu reformą ,,centrum rządu”. W odniesieniu do dwóch pierwszych materii, powrócono do kwestii rozstrzyganych we wspomnianych projektach z 1993 roku. Zrezygnowano jednak z dwóch zasad poprzednich projektów: z elastycznego tworzenia urzędów ministrów bez uciekania się od formy ustawy oraz z ustawowego ustalenia ,,rdzenia ministerstwa”.
W listopadzie 1995 roku pakiet projektu ustaw reformy został uchwalony przez Radę Ministrów. Od marca 1996 roku pakiet stał się przedmiotem prac Sejmu, z tym że nowy rząd dotychczasowej koalicji, sformowany w styczniu 1996 roku przez Włodzimierza Cimoszewicza, wystąpił z autopoprawką polegającą na połączeniu urzędu Ministra Administracji Publicznej z urzędem Ministra Spraw Wewnętrznych, po wyłączeniu spod nadzoru tego ostatniego Urzędu Ochrony Państwa, powołanego do życia w 1990 roku. To ostatnie rozwiązanie zbliżało naszą administrację do sytuacji przedwojennej, jak i do rozwiązań przyjmowanych w większości państw zachodnich. Pakiet został uchwalony w czerwcu 1996 roku - ostatecznie po poprawkach Senatu, 8 sierpnia 1996 roku - wraz z ustawą o służbie cywilnej, dotyczącej tylko jednak administracji rządowej oraz z nowelizacją Małej Konstytucji, dzięki której w pełni możliwy stał się powrót do koncepcji elastycznego tworzenia urzędów ministrów. Sejm wprowadził przy tym niemałe zmiany w projektach rządowych. M. in. Podjął decyzję o utworzeniu jednego urzędu ministra do Spraw Skarbu i prywatyzacji, zamiast dwóch urzędów proponowanych przez rząd, akceptował też ustawową regulację kwestii ,,rdzenia ministerstwa”, jak również powołał do życia Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Administracja centralna i jej agendy terytorialne zostały głęboko zreformowane. Istotną kontynuacje tej reformy stanowi uchwalenia 4 września 1997 roku ustawy o działach administracji rządowej porządkującej podział zadań między ministrów, jak również umożliwiającej rzeczywiste uelastycznienie składu Rady Ministrów. Projekt ustawy został zgłoszony w lutym 1997 roku przez nadzwyczajną Komisję Sejmową. Ustawa ma wejść w życie dopiero 1 stycznia 1999 roku. Równocześnie w Sejmie toczyły się prace nad stworzeniem samorządu terytorialnego wyższego stopnia. Prace te, jak i prace rządu W. Cimoszewicza w tej dziedzinie, nie mogły doprowadzić do podjęcia rozstrzygnięć, a to z powodu zasadniczej różnicy poglądów w obrębie koalicji rządowej: SLD opowiadała się, przynajmniej początkowo za reformą powiatową, oznaczającą konieczność zasadniczego zmniejszenia liczby województw, podczas gdy PSL zdecydowanie ją odrzucał, opowiadając się za stworzeniem samorządu terytorialnego przynajmniej początkowo, na szczeblu województw w kształcie z 1975 roku. Propozycje wariantowe, uwzględniające oba te, diametralnie różne stanowiska zawierał przyjęty w kwietniu 1997 roku przez Radę Ministrów obszerny dokument Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne. Program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego.
Próby wypracowania całościowej reformy naszej administracji publicznej, choć podjęte kilkakrotnie po 1990 roku, nie przyniosły zatem , jak dotąd rezultatów, choć trudno jest nie zauważyć znaczenia ,,reformy centrum Rządu”, podjętej w 1995 roku. W dziejach naszej administracji brak efektów propozycji kompleksowej reformy nie jest jednak niczym nowym. W Drugiej Rzeczpospolitej próbę zreformowania administracji, ukształtowanej szybko metodą prób i błędów i stale uważanej za tymczasową, podjęto, jak wiemy czterokrotnie- za każdym razem bez większych efektów, także gdy idzie o najbardziej rozbudowane pod tym względem propozycje Komisji do Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów. Jednak wiele ocen i tez Komisji do dziś zachowuje aktualność, co świadczy o ich nowoczesności, ale też i o oporze materii, gdy idzie o zasadnicze przeobrażenia administracji.
W Polsce kompleksowa reforma administracji stała się ofiarą niestabilności sceny politycznej, silniejszej niż w części innych krajów postsocjalistycznych. Koncepcje wypracowane dla potrzeb poszczególnych rządów i ich konkretyzacje, także w formie projektów ustawodawczych, nie zdążyły doczekać się realizacji wobec krótkiego czasu trwania gabinetów. Nie można przy tym nie zauważyć zahamowania prac reformatorskich w rządzie W. Pawlaka.
Prace nad reformą ,,centrum gospodarczego” i ,,administracyjnego i gospodarczego Rządu” nakłaniają do postawienia pytania, czy w dzisiejszych czasach, nawet w dobie transformacji , możliwe jest prowadzenie prac reformatorskich w ten sposób, że najpierw ustala się szczegółowy plan ogólny, a potem go się systematycznie realizuje. Przykładu takiej reformy nie znajdziemy ani w państwach postsocjalistycznych, ani gdzie indziej w XX stuleciu. Praktyczna reforma administracji dokonuje się falami, często metodą prób i błędów, opierając się na różnym natężeniu ,,woli politycznej” . Konieczna w warunkach transformacji, musi ona jednak łączyć się z odpowiednim minimum konsensusu klasy politycznej co do ogólnych zasad i z wystarczającym natężeniem woli jej przeprowadzenia przez zmieniające się w większości parlamentarne i rządy.
Przedmiotem różnych ocen będzie to , czy i na ile w Polsce po 1989roku utrzymuje się taki konsensus i takie natężenie ,,woli politycznej” ; fakt ten wskazuje jednak na brak oczywistości występowania przesłanek reformy administracji. Wobec roli administracji jako czynnika transformacji nie może to pozostawać bez wpływu na ogólny przebieg procesów utrwalania pluralistycznej demokracji obywatelskiego państwa prawnego i gospodarki rynkowej.
ŹRODŁA :
,,Historia administracji” Hubert Izdebski
,,Współczesne modele administracji publicznej” Hubert Izdebski
,,Powszechna historia państwa i prawa” K. Sójka - Zielińska
,,Państwo i Prawo” H. Zięba - Załucka
Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl <<<>>> Zacznij zarabiać http://partner.e-sciagi.pl