Pojęcie systemu partyjnego - ocena sytuacji w Polsce (1)
Szanowna Pani Profesor, Drogie Koleżanki i Drodzy Koledzy!
(2) Słowem wprowadzenia do mojego wystąpienia chciałbym przypomnieć pojęcie partii politycznej. Partie polityczne są powszechnie występującą we współczesnych społeczeństwach instytucją polityczną, która wraz z wyborami do organów przedstawicielskich (parlamentu, organów stanowiących samorządu terytorialnego) zastąpiła plebiscytową i korporacyjną formę artykulacji i agregacji (łączenia) interesów. Partia polityczna jest częścią systemu politycznego. W starożytnym Rzymie oznaczała zgrupowanie polityków, najczęściej skupionych wokół określonego przywódcy. Dziś partia polityczna to grupa ludzi dążących do objęcia władzy lub posiadania na nią wpływu. Jej charakter oddaje dobrze definicja Maxa Webera: "Partie polityczne to organizacje, które rywalizują ze sobą o władzę polityczną i stawiają sobie za cel zdobycie władzy dla swoich członków". Najpełniejsza definicja brzmi jednak następująco: partia to dobrowolnie zorganizowana grupa, posiadająca określony program, dążąca do uzyskania poparcia społecznego dla zdobycia lub utrzymania władzy w państwie i realizowania swoich interesów.
(3) Systemy partyjne pojawiły się wraz z nowoczesnymi partiami politycznymi w drugiej połowie XIX wieku i były bezpośrednim następstwem upowszechnienia prawa wyborczego na te grupy społeczne, które takich praw wcześniej nie posiadały. Podobnie jak z pojęciem partii, wyróżnia się wiele definicji systemu partyjnego. Giovanni Sartori za system partyjny uważał grupę partii politycznych działających według prawnie określonych reguł w ramach danego społeczeństwa. Duverger sprowadzał system partyjny do form i warunków koegzystencji partii istniejących w danym państwie, a Bogusław Banaszak - do układu legalnie działających w danym państwie partii politycznych. Profesor Zakrzewski zaś uważa, że system partyjny to mechanizm współdziałania bądź rywalizacji organizacji społecznych w walce o władzę i w jej sprawowaniu. Sumując powyższe rozważania za system partyjny należy zatem uważać formy i warunki współpracy lub rywalizacji partii politycznych w walce o zdobycie władzy politycznej albo w jej sprawowaniu.
(4) Trzeba zastanowić się nad tym, co wchodzi w skład systemu partyjnego. Zawierają się w nim te partie, które działają legalnie, opierają swoją wewnetrzną strukturę oraz metody działania na strukturach demokratycznych. Wymogami podstawowymi dla takiej kwalifikacji są: udział w wyborach (samorządowych i parlamentarnych) oraz oddziaływanie na programową działalność zarówno organów władzy państwowej, jak i innych partii politycznych. Poza partiami politycznymi w skład systemu partyjnego zalicza się także: normy, na podstawie których one działają, różnego rodzaju relacje pomiędzy nimi oraz funkcje wypełniane wobec otoczenia. W skład systemu partyjnego nie będą natomiast wchodzić grupy nacisku, różnego rodzaju organizacje lobbystyczne oraz partie dysfunkcjonalne w stosunku do danego systemu politycznego, a więc negujące demokratyczne zasady gry wyborczej i głoszące konieczność przemian ustrojowych, np. w drodze rewolucji. To pogląd profesora Wojciecha Sokoła z UMCS w Lublinie.
Warto jednak powrócić do choćby krótkiego scharakteryzowania pozostałych poza partiami politycznymi składników systemu partyjnego. Normy prawne i pozaprawne (polityczne, moralne) regulują stosunki w ramach partii politycznych, pomiędzy poszczególnymi partiami, a przede wszystkim pomiędzy nimi a aparatem państwowym. Normy prawne zawarte są w konstytucjach, ustawach o partiach politycznych, regulaminach parlamentarnych, ordynacjach wyborczych oraz w prawie autonomicznym partii politycznych (statutach). Relacje pomiędzy partiami politycznymi oraz pomiędzy nimi a otoczeniem zewnętrznym to m.in. związki z udziałem partii tworzących koalicję wyborczą, gabinetową, parlamentarną czy nawet zawiązywaną ad hoc koalicję decyzyjną. To również stosunki pomiędzy partiami opozycyjnymi, które sprawiają, że można mówić o różnych poziomach spójności opozycji parlamentarnej. (5) Trzecim dodatkowym składnikiem systemu partyjnego są jego funkcje wypełniane wobec otoczenia. Profesor Wiesław Skrzydło wskazuje na następujące funkcje systemu partyjnego:
-stanowi on forum legalnej walki o władzę polityczną,
-jest mechanizmem umożliwiającym organizowanie wyborów,
-integruje i aktywizuje politycznie społeczeństwo,
-umożliwia formowanie ośrodków władzy i wyłanianie ekip rządzących.
System partyjny, składający się z wielu partii politycznych, spełnia ogromną rolę w kształtowaniu wymiany (alternacji) władzy politycznej, w okresie poprzedzającym umożliwia przedstawienie przez poszczególne ugrupowania polityczne ich kandydatów oraz programów, pomiędzy którymi suweren dokonuje wyboru. Istotna jest również rola opiniotwórcza systemu partyjnego (krytyka partii opozycyjnych wobec działań partii rządzących), a także rozwijanie kultury politycznej. Nie należy zapominać, że struktura systemu partyjnego oraz kierunki jego rozwoju są w znacznym stopniu zdeterminowane charakterem występującego w danym kraju reżimu politycznego oraz wzajemnie powiązane ze strukturą systemu wyborczego.
(6) W politologii funkcjonuje wiele klasyfikacji systemów partyjnych. Najprostsze typologie za punkt wyjścia brały liczbę partii politycznych w danym systemie lub liczbę partii "znaczących", czyli takich, które są liczącym się partnerem w potencjalnej koalicji rządzącej. Wyróżnia się zatem systemy:
-monopartyjne
-dwupartyjne
-wielopartyjne.
Podstawowym kryterium jest liczba partii czynnie uczestniczących w życiu politycznym. Jest to typowy, podręcznikowy podział systemów partyjnych, dlatego omówię poszczególny z nich wraz z podaniem przykładów ich funkcjonowania na arenie międzynarodowej. (7 ) Z tym kryterium można także połączyć kryterium konkurencyjności partii. (8) Konkurencyjność polityczna (alternacja) to jedna z zasad i wartości systemu demokratycznego i przejawia się w swobodzie tworzenia i działania partii politycznych. Konkurencyjność partii jest tym pełniejsza, im mniej podstawowych różnic dzieli partie danego systemu. Tam, gdzie różnice są zbyt zasadnicze i zbyt ostre, konkurencyjność zostaje ograniczona lub wykluczona. (9) Ograniczenia konkurencyjności mogą występować w trzech płaszczyznach:
delegalizacja jakiejś partii w systemie,
niedopuszczenie partii do udziału w wyborach lub taka manipulacja ordynacją wyborczą, która obniża szanse niektórych ugrupowań,
trwałe wykluczenie partii z udziału w rządach, pomimo iż jest reprezentowana w parlamencie.
(10) System monopartyjny charakterystyczny jest dla systemów niedemokratycznych, władza w nim może być sprawowana tylko przez jedną partię. Jednocześnie nie jest wykluczone istnienie innych ugrupowań politycznych, nieposiadających jednak zarówno prawnych jak i faktycznych możliwości zdobycia władzy. Jest to system niedopuszczający konkurencji. Władzę sprawuje tylko jedna partia, posiadająca znaczną większość w legislatywie. System monopartyjny przybiera więc formę systemu partii hegemonicznej. Liczni autorzy odmawiają uznania tej formy za system, gdyż brakuje dostatecznej ilości elementów dla jego funkcjonowania. Uzasadnieniem tego poglądu jest przekonanie, że system partyjny jest systemem interakcji między partiami, natomiast jedna partia nie ma partnerów do takich relacji. Sartori taką sytuację nazywa systemem państwowo - partyjnym. Monopartyjność istniała np. w państwach "realnego socjalizmu" i w państwach faszystowskich. Ujawniła się również w krajach postkolonialnych, jako sposób kontrolowania i sterowania procesami integrującymi nową (młodą) wspólnotę polityczną. Jako przykład państwa posiadającego w przeszłości system monopartyjny można podać Polską Rzeczpospolitą Ludową, w której na arenie politycznej liczyła się tylko Polska Zjednoczona Partia Robotnicza, a pozostałe partie (tzw. partie satelickie) - Zjednoczone Stronnictwo Ludowe i Stronnictwo Demokratyczne odgrywały marginalną rolę. Obecnie system monopartyjny występuje m.in. w Koreańskiej Republice Ludowo - Demokratycznej. Tam partią rządzącą jest licząca ponad 3 miliony członków Partia Pracy Korei. Istnieją również Socjaldemokratyczna Partia Korei i Czundaistyczna Partia Czongu, niemające żadnego wpływu na politykę państwa. Wszystkie partie zrzeszone są pod egidą Narodowego Frontu Zjednoczenia Ojczyzny.
(11) W systemie dwupartyjnym istnieje wiele ugrupowań politycznych, lecz szansę na uzyskanie władzy mają dwa z nich. Kryterium stanowi liczba poparcia wyborczego (dwie partie zdobywają około 90 %, każda w pobliżu 45 %). Związane jest to także z większościowym systemem wyborczym. Partie te mają wyraźną przewagę nad pozostałymi i zmieniają się w trakcie sprawowania rządów. Historycznie (w szczególności w krajach anglosaskich) system dwupartyjny związany był z konkurencją pomiędzy konserwatystami, a liberałami, która została z czasem zastąpiona opozycją między socjalistami, a partiami reprezentującymi klasy posiadające. System dwupartyjny realizuje zasadę konkurencyjności, gdyż partie dzieli stosunkowo mało różnic. Choć z drugiej strony system wyborczy większościowy niesprzyja mniejszym ugrupowaniom. System taki występuje w USA i w Wielkiej Brytanii. Na podstawie analizy realiów i zwyczajów ustrojowych odnoszących się do działania partii można wskazać pewne właściwości brytyjskiego systemu partyjnego. Dwie partie - Partia Konserwatywna i Partia Pracy podejmują walkę wyborczą w wolnych, powszechnych, równych i tajnych wyborach o uzyskanie większości mandatów. Jedna z partii musi uzyskać większość. Zwycięska partia musi być zdolna do podjęcia rządów, czyli przede wszystkim do utworzenia jednopartyjnego gabinetu. Druga partia, reprezentująca mniejszość wybranych posłów (niekoniecznie notująca mniejszą liczbę oddanych na nią głosów, co wiąże się z większościowym systemem wyborczym), tworzy zinstytucjonalizowaną opozycję (gabinet cieni). Walka polityczna między większością rządową i rządem oraz opozycją na forum parlamentu stanowi jeden z podstawowych składników sprawowania władzy. Każda partia musi stanowić zwarty zespół polityków, którzy pod przywództwem lidera przestrzegają dyscypliny partyjnej. Gwarantuje to możliwość realizacji na forum parlamentu założeń programowych partii. Co pewien czas następuje także rotacja w sprawowaniu władzy.
(12) Ciekawą odmianą systemu dwupartyjnego jest system dwuipółpartyjny. Występują w nim dwie duże partie oraz trzecia - mała, znacznie słabsza, jednak mająca duży wpływ w systemie partyjnym (często nazywana jest tzw. "języczkiem u wagi"). Źródłem jej znaczenia jest najczęściej centrowa orientacja, co czyni ją pożądanym partnerem różnych koalicji, jak np. niemiecką Wolną Partię Demokratyczną.
(13) System wielopartyjny charakteryzuje się natomiast istnieniem co najmniej kilku partii mogących uczestniczyć w sprawowaniu władzy. Są to systemy dopuszczające konkurencyjność. System wielopartyjny nie jest jednolity i wewnątrz niego wyróżnia się liczne podsystemy:
(14) dwublokowy - istnieją w nim dwa silne bloki polityczne składające się co najmniej z dwóch partii, rywalizujące ze sobą o władzę. Ten typ występował w Republice Włoskiej: bloki Drzewo Oliwne i Dom (Biegun) Wolności. Od systemu dwupartyjnego różni się tym, że wewnątrz bloków istnieje bardzo duże zróżnicowanie poglądów, a postulaty bloków nie dążą ku centrum.
(15) wielopartyjny ustabilizowany - występują silne rządy oparte na większości parlamentarnej osiągniętej dzięki stworzeniu koalicji po przeprowadzonych wyborach. Istnieje w nim także silna i przygotowana do sprawowania władzy opozycja. Występuje np. w Hiszpani, Holandii.
(16) wielopartyjny nieustabilizowany - charakterystyczny dla tzw. "młodych demokracji". Normą są w nim silne wahania w stopniach poparcia dla poszczególnych ugrupowań. Dodatkowo występuje rozdrobnienie poparcia, dlatego parlament często nie jest w stanie wyłonić trwałej większości koalicyjnej, gotowej sprawować stabilne rządy. Występował na Litwie, Ukrainie, w Polsce.
(17) partii dominującej - jedna z partii w długim okresie uzyskuje znaczną przewagę nad konkurencyjnymi ugrupowaniami, dystansuje je, będąc od nich silniejsza. Utworzenie rządu bez jej udziału jest niemożliwe. Posiada niezbędną do kierowania rządem większość, co nie oznacza, że większość ta ma charakter całkowicie bezwzględny. Inne stronnictwa nie są jednak w stanie przejąć władzy. Przykładem może być Szwecja, gdzie wiele lat rządziła socjaldemokracja i Paragwaj z Partią Colorado (Narodowe Zrzeszenie Republikańskie).
(18) partii predominującej - istota systemu partii predominującej sprowadza się do tego, że jedna z partii jest zdolna do uzyskiwania przez dłuższy czas większości mandatów (choć niekoniecznie głosów), co wyklucza sformowanie alternatywnego gabinetu. Nie musi być to koniecznie większość bezwzględna, wystarczy większość względna, pod warunkiem że pozostałe partie nie są w stanie lub nie wyrażają chęci uformowania koalicji gabinetowej. O powstaniu tego systemu można mówić, gdy gabinet zwycięskiej partii nie ma alternatywy, co najmniej po trzech kolejnych elekcjach. Jeżeli w 2015 r. w wyborach parlamentarnych zwycięży Platforma Obywatelska - być może taki system zacznie kształtować się w Polsce.
(19) wielopartyjny bez partii dominującej - w takim systemie różnice w rozmiarach (zdobyczach wyborczych) pomiędzy poszczególnymi partiami są niewielkie. Żadna z partii nie jest niezbędna przy tworzeniu koalicji, które mogą pojawić się w różnych wariantach.
(20) trójblokowy (trójpartyjny) - rzadko występuje w praktyce, mają w nim znaczenie trzy ugrupowania (bloki polityczne), z tym że po wyborach jedno (jeden) z nich jest zdolny do stworzenia samodzielnego rządu. Można go było zaobserować np. w Meksyku (blok Koalicja dla Dobra Wszystkich oraz Sojusz dla Meksyku wraz z Ekologiczną Zieloną Partią Meksyku).
(21) kooperacji partii - polega on na tym, że partie konkurują ze sobą w czasie kampanii wyborczej, aby po wyborach zrezygnować z konkurencji i podjąć współpracę (instytucja "wielkiej koalicji" lub konsensualizm szwajcarski). Rząd w Szwajcarii nie jest formowany na podstawie zasady większości, tylko powstaje zgodnie z regułą compositie amicabilis. Przedstawia rodzaj wielkiej koalicji, której członkowie nie mają ścisłych powiązań ze swoimi partiami czy frakcjami politycznymi. Wyniki wyborów nie mają znaczenia ani dla konfiguracji politycznej rządu, ani dla tego, kto zostanie jego szefem. Obowiązuje zasada, że premier (Prezydent Związku) jest desygnowany na rok przez każde z ugrupowań tworzących rząd.
Na kanwie tego podziału dyskutowano, który system jest bardziej stabilny, bardziej reprezentatywny, lepiej odzwierciedla preferencje wyborców i jest bardziej efektywny w sprawowaniu władzy. Z jednej strony, podkreślano, że systemy wielopartyjne są bardziej reprezentatywne i lepiej odzwierciedlają różnorodne interesy i wartości danego społeczeństwa, z drugiej zaś krytykowano, że konieczne są w nich rządy koalicyjne, co bywa przyczyną częstych kryzysów rządowych i niestabilności politycznej. Zwracano uwagę na to, że partie w systemach dwupartyjnych są bardziej umiarkowane i centrystyczne, ponieważ muszą zyskać poparcie różnorodnych grup społecznych. Ostatnio dostrzeżono jednak, że systemy wielopartyjne mogą być bardziej efektywne, zwłaszcza w społeczeństwach demokratyzujących się i takich, w których istnieją zasadnicze podziały ekonomiczne, etniczne czy regionalne.
Naukowcy wyróżnili także inne typologie systemów partyjnych, biorąc pod uwagę różne kryteria. W ramach podziału opartego na kryteriach jakościowych wskazuje się na odróżnienie systemów hegemonicznych i zmiennych oraz systemów zideologizowanych od pragmatycznych.
(22) System hegemoniczny to taki, w którym jedna partia pozostaje u steru rządów przez dłuższy czas. Lokuje się on pomiędzy systemem jednopartyjnym a systemem partii dominującej. Charakteryzuje się odrzuceniem rywalizacji politycznej ze względów ideologicznych i - mimo faktu istnienia kilku partii - nie może być uznany za pluralistyczny. Istotą tego mechanizmu jest brak legalnej opozycji politycznej, wynikający z uznania ideologicznego i politycznego partii przez wszystkie "ugrupowania sojusznicze".
System zmienny charakteryzuje się często i niejako regularną zmianą partii u steru rządów.
(23) System zideologizowany należy rozumieć jako system, w którym konkurencja między partiami opiera się na różnicach ideologicznych i te są głównym argumentem walki politycznej.
W systemie pragmatycznym partie walczą ze sobą przy pomocy argumentów nieideologicznych (rywalizacja toczy się wokół konkretnych haseł programowych i alternatyw personalnych).
Wśród tej kategorii typologii warto zwrócić uwagę na interesujący podział brytyjskich politologów Smitha i Wheatona. Wyróżnili oni systemy rozproszenia, równowagi i nierównowagi.
(24) System rozproszony to system, w którym mamy do czynienia z względnie dużą liczbą partii, jednak żadna z nich nie posiada statusu organizacji dominującej. Poziom poparcia wyborczego udzielanego partiom zostaje zbliżony, a poziom polaryzacji ideologicznej - umiarkowany. W konsekwencji w procesie przetargów koalicyjnych uczestniczy kilka ugrupowań i żadne nie ma zagwarantowanej pozycji dominującej. Możliwe są różne konfiguracje koalicyjne.
(25) W systemie równowagi z kolei mamy wprawdzie do czynienia z dość wyraźną polaryzacją sił politycznych, jednak z reguły przestrzeń rywalizacji zdominowana jest przez jeden dominujący typ konfliktu, np. lewica - prawica. Ważną cechą jest swobodne przechodzenie od roli opozycji do roli siły rządzącej w zależności od woli elektoratu. Przykładem takiej sytuacji jest system dwupartyjny czy dwublokowy.
System nierównowagi Smith łączy z pojawieniem się partii, która zdobywa regularnie znacznie więcej głosów wyborczych niż pozostałe (choć nie absolutną większość) i dlatego prawie niemożliwe wydaje się sformowanie stabilnego gabinetu bez jej udziału. Zachodzi także wtedy, gdy jedna partia zdobywa przez dłuższy czas bezwzględną większość mandatów.
(26) Istnieją również typologie oparte na kryteriach relewantności i liczby partii. Giovanni Sartori wprowadza termin partii relewantnych, czyli istotnych dla funkcjonowania całego systemu partyjnego, mogących zmienić jego charakter i kierunek ewolucji. Sartori wyznaczył dwa testy relewantności: potencjał koalicyjny partii i potencjalna możliwość użycia szantażu politycznego. Partia zostaje uznana za relewantną, jeżeli znajduje się w pozycji umożliwiającej jej wpływanie na kształt jednej z możliwych koalicji parlamentarnych. W ramach typologii opartych na kryteriach relewantności i liczby partii warto wymienić podział stworzony przez Petera Maira. Wyróżnił on:
(27) systemy wielkich partii - wielkie partie zdobywały przeciętnie w takich krajach jak Austria, Irlandia, Wielka Brytania oraz RFN 83, 6 % głosów, podczas gdy małe - 12,7 %.
systemy małych partii - system duński i szwedzki (małe partie zdobywały przeciętnie 58,1 % głosów, natomiast partie duże 41 %) oraz polski system partyjny po wyborach z 1991 r., gdzie wszystkie partie okazały się partiami małymi).
(28) pośrednie systemy partyjne - partie małe w takich systemach jak: fiński, włoski, norweski zdobywały przeciętnie 34,6 % głosów, podczas gdy duże 63, 1 %.
przejściowe systemy partyjne - opisują one sytuację, kiedy występuje transformacja jednego z wymienionych systemów w inny, np. systemu wielkich partii w pierwszym okresie w Belgii w system małych partii w drugim okresie itp.
Warto jeszcze wspomnieć o trzech systemach wyróżnianych wśród tej kategorii. (29) Pierwszym z nich będzie system spolaryzowanego pluralizmu - łączy się on z obstrukcyjną opozycją z lewa i z prawa. Zaznacza się ideologizacja systemu partyjnego i tendencja do odśrodkowej konkurencji, co w konsekwencji zagraża legitymizacji systemu politycznego. Istnieje w nim około 5 - 6 partii. Na osi lewica - prawica wyodrębnić można trzy odległe od siebie bieguny: lewicowy, centrowy i prawicowy, wszystkie zajęte przez partie polityczne. Mechanizm tego systemu oparty jest na centrum. Cechami tego systemu są także: opozycja antysystemowa, opozycja dwustronna, nieodpowiedzialna opozycja, opozycja zideologizowana i polityka przelicytowywania. Taki system występował m.in. w Republice Weimarskiej, IV Republice Francuskiej.
(30) System umiarkowanie spolaryzowany jest czymś pośrednim pomiędzy systemem dwupartyjnym i ekstremalnym pluralizmem. Głównymi cechami są relatywnie mały dystans ideologiczny oddzielający najsilniejsze ugrupowania, tzw. bipolarna konfiguracja koalicyjna, oznaczająca możliwość zawierania koalicji centroprawicowych bądź centrolewicowych oraz dośrodkowy charakter rywalizacji politycznej. Występuje w państwach takich jak Holandia, Dania, Szwecja, Norwegia.
(31) Istnieją również systemy nieklasyfikowane. Jako ciekawostkę przytoczę tutaj przykład systemu partyjnego Somalilandu - islamskiej republiki nieuznawanej przez społeczność międzynarodową, leżącą we wschodniej Afryce (de facto część Somalii). Zgodnie z konstytucją mogą legalnie działać w nim tylko te partie, które wystartowały w pierwszych wyborach po ogłoszeniu niepodległości. Tworzenie nowych partii zostało prawnie zabronione. Co prawda można tu mówić o systemie trójpartyjnym, bo tyle ugrupowań startowało w pierwszych wyborach, jednakże z uwagi na zamknięcie systemu trudno uznać go za system wielopartyjny.
(32) W Polsce w okresie ostatnich 20 lat pojawiła się duża liczba partii politycznych (zarejestrowanych, biorących udział w wyborach i wchodzących do parlamentu). W polskim systemie partyjnym niezależnie od znaczącej liczby nurtów partyjnych, w ich ramach (często w tym samym okresie) można było spotkać dużą liczbę ich reprezentantów, odwołujących się do podobnego elektoratu i tym samym zarówno rywalizujących ze sobą, jak i tworzących bardziej czy mniej trwałe koalicje. Taka sytuacja niewątpliwie utrudniała stablizację systemu partyjnego. Trwałą cechą polskiego systemu partyjnego, w okresie od II do V kadencji było ustabilizowanie się liczby stronnictw politycznych w parlamencie na poziomie 5 - 6 ugrupowań. W wyborach do Sejmu VI kadencji zaledwie 4 ugrupowania pokonały barierę progu wyborczego. Sejm VII kadencji ponownie gości 5 ugrupowań.
(33) Należy krótko zastanowić się nad kształtowaniem się polskiego systemu partyjnego po każdych wyborach. W 1991 r. w wyborach do Sejmu I kadencji mandaty uzyskali reprezentanci 24 ugrupowań politycznych. 9 komitetów wyborczych zdobyło 89 % mandatów poselskich. Dwie największe partie (Unia Demokratyczna i SLD) miały razem 26, 5 % mandatów. Około 60 posłów reprezentowało partie, które były w stanie z trudem zaledwie powołać koła poselskie. Jedynie 10 partii miało ponad 3 % mandatów. Działalność Sejmu i będących jego wytworem gabinetów koalicyjnych (częściowo nie posiadających nawet większości) w połączeniu z charakterystycznymi dla przemian gospodarczych napięciami wytworzyły wyjątkowo konfliktowy i niestabilny okres w polskiej polityce (czego efektem było rozwiązanie parlamentu w 1993 r.). Konfiguracja partyjna w 1991 r. odpowiada standardom systemu ekstremalnie wielopartyjnego, nieustabilizowanego z równowagą między partiami, rozproszonego.
(34) Wybory w 1993 r. przyniosły system umiarkowanie wielopartyjny z dwiema głównymi partiami. Były to wybory przedterminowe. Ekstremalnie rozdrobiony parlament po wyborach z 1991 r. nie był w stanie wyłonić rządu cieszącego się stabilnym poparciem. W ciągu niespełna dwóch lat funkcjonowały trzy gabinety. Ostatniemu z nich - rządowi Hanny Suchockiej Sejm większością jednego głosu uchwalił wotum nieufności. W związku z tym prezydent Lech Wałęsa rozwiązał parlament i zarządził wybory. W wyborach zastosowano 5 procentowy próg wyborczy (i 8 % dla komitetów koalicyjnych), a w Sejmie dzięki temu znalazło się 6 ugrupowań. Zdecydowaną przewagę posiadały Sojusz Lewicy Demokratycznej (162 mandaty) i Polskie Stronnictwo Ludowe (119 mandatów). System nadal był umiarkowanie wielopartyjny, ale ze znacznie mniejszym poziomem fragmentaryzacji. Dwie największe partie dysponowały znaczną przewagą nad pozostałymi, mając łącznie 66 % mandatów. Stabilność koalicji SLD - PSL wynikała z istotnej roli w tamtym czasie tzw. podziału postkomunistycznego, czyli podziału sceny politycznej na ugrupowania solidarnościowe i związane z poprzednim systemem.
(35) Wybory z września 1997 r. przyniosły również system umiarkowanie wielopartyjny z dominacją dwóch dużych ugrupowań. Akcja Wyborcza Solidarność uzyskała prawie 44 % głosów. SLD otrzymało 36 % głosów, a trzecia Unia Wolności 13 %. W Sejmie było łącznie 5 ugrupowań. Tym razem koalicja dwóch największych ugrupowań była niemożliwa ze względów genetyczno - programowych. Efektem powyborczych ustaleń była koalicja zawarta pomiędzy AWS i UW. Sytuacja, kiedy trzeci, znacznie mniejszy podmiot polityczny (czyli wówczas UW) może wpływać w znaczącym stopniu na politykę koalicyjną, pozwala postrzegać także ówczesny system partyjny jako tzw. system dwuipółpartyjny.
(36) Po wyborach parlamentarnych z 2001 r. i w konsekwenkcji późniejszej dezintegracji kilku ugrupowań parlamentarnych ukształtował się charakterystyczny dla tzw. modelu skandynawskiego system umiarkowanie wielopartyjny z dominacją jednego ugrupowania (w tej roli Sojusz Lewicy Demokratycznej). Koalicja SLD - UP w Sejmie IV kadencji uzyskał 216 mandatów. Poza nim w Sejmie znalazło się 5 ugrupowań (na drugim miejscu Platforma Obywatelska z 65 mandatami). Koalicji SLD - UP zabrakło 15 mandatów do samodzielnego rządzenia. W rządzie znalazło się zatem także Polskie Stronnictwo Ludowe.
(37) W wyniku elekcji parlamentarnej z 2005 r. w Sejmie znaleźli się reprezentanci tych samych ugrupowań politycznych co cztery lata wcześniej. Dawało to pewne podstawy do tezy o względnej stabilizacji systemu partyjnego w Polsce. 5 ugrupowań politycznych miało inny potencjał polityczny niż po poprzednich wyborach. Zwycięskie Prawo i Sprawiedliwość zdobyło 155 mandatów. Platforma Obywatelska zajęła drugie miejsce ze 133 mandatami. Na arenie parlamentarnej ukształtował się system umiarkowanie wielopartyjny z dwiema głównymi partiami. Porażkę poniosły ugrupowania lewicowe (SLD - spadek poparcia aż o 31 %).
(38) Przedterminowe wybory 2007 r. nie potwierdziły tezy o stabilizacji polskiego systemu partyjnego. W wyniku elekcji parlamentarnej reprezentację uzyskały cztery ugrupowania (nie wliczając tak jak i poprzednio mniejszości niemieckiej). Platforma Obywatelska posiadała 206 mandatów, PiS 166, koalicja Lewica i Demokraci 53, a PSL 33. Wkrótce doszło do dezintegracji LiD oraz secesji kilku posłów z klubu parlamentarnego PiS. Pojawiły się nowe koła poselskie tworzone przez Socjaldemokrację Polską, Stronnictwo Demokratyczne, Polskę Plus. Biorąc pod uwagę punkt wyjścia, czyli październik 2007 scena partyjna odpowiada cechom systemu umiarkowanie wielopartyjnego z dwiema głównymi partiami.
(39) Wybory w 2011 r. ponownie wprowadziły do Sejmu 5 ugrupowań. Po raz kolejny najwięcej głosów uzyskała Platforma Obywatelska (207), na drugim miejscu znalazło się Prawo i Sprawiedliwość ze 157 mandatami. Koalicję rządzącą po raz drugi zawarła Platforma Obywatelska z Polskim Stronnictwem Ludowym. Ponownie nastąpiła również secesja z klubu parlamentarnego Prawa i Sprawiedliwości - tak powstała Solidarna Polska Zbigniewa Ziobry.
(40) Jak ocenić obecny system partyjny? Czy zbliża się on do systemu umiarkowanie wielopartyjnego z partią dominującą? Warto przytoczyć tutaj kilka opinii dotyczących obecnego systemu partyjnego w Polsce. Przemysław Wipler z Prawa i Sprawiedliwości uważa iż: "Centralizacja finansowanych z budżetu partii politycznych czy szerzej - sposób oficjalnego finansowania polityki, rosnąca rola w jej uprawianiu mediów elektronicznych, ordynacja wyborcza - to tylko niektóre z powodów silnej władzy Tuska nad PO. W efekcie tych mechanizmów i regulacji polski system partyjny stał się kartelem, a przy rosnących barierach wejścia na ten „rynek” nowych podmiotów system się „domknął”. I jak na każdym zamkniętym rynku, na braku konkurencji cierpi jakość m.in. debaty wewnątrzpartyjnej i parlamentarnej." Polityk słusznie zauważa, że sposób finansowania partii z budżetu państwa tylko dla partii, które w wyborach przekroczyły 3 % jest wręcz zabójczy dla małych ugrupowań i nie sprzyja konkurencyjności. O roli mediów w polityce opowie w osobnym wystąpieniu nasza koleżanka Paula. Niezrozumiałe są dla mnie aluzje Przemysława Wiplera co do systemu wyborczego - w przypadku jego zmiany na większościowy w Sejmie znalazłyby się dwie partie, a nasza kultura polityczna nie jest gotowa na system dwupartyjny. Andrzej Celiński - lider Partii Demokratycznej twierdzi że: "Polski system partyjny jest w poważnej chorobie, to patologia demokracji. Niektórym wydaje się, że w tej patologii systemu partyjnego Palikot jest awangardą nowego. Ja od samego początku twierdzę, ceniąc Palikota prywatnie, że jest on awangardą starego, tzw. dekadencja Republiki Weimarskiej, kiedy śpiew, muzyka zastępowały powagę" .
(41) Moim zdaniem obecny system partyjny można zaliczyć do konkurencyjnych systemów wielopartyjnych. Występuje w nim partia mająca przewagę nad innymi - jest nią Platforma Obywatelska. Elektorat drugiej najsilniejszej partii w Polsce - Prawa i Sprawiedliwości jest stały i jeśli rośnie, to powoli. Platforma Obywatelska potrafi zaś w wyborach pozyskiwać głosy wcześniej niezdecydowanych. Uważana jest też za "mniejsze zło". Funkcjonuje mit PO jako jedynej alternatywy przed rządami Prawa i Sprawiedliwości. Poza tym PO ma zdecydowanie większe możliwości koalicyjne niż Prawo i Sprawiedliwość. Platforma nie posiada ona na razie większości pozwalającej na samodzielne sprawowanie rządów, ale utrzymuje największe poparcie i zdobywa pierwszy raz w historii Polski po raz drugi najwięcej mandatów. Jeśli rząd Donalda Tuska przetrwa do końca kadencji, a PO wygra następne wybory i skład Sejmu będzie podobny do obecnego, to będzie można stwierdzić, że nasz system wielopartyjny jest ustabilizowany. Przeszkodą dla takiego określenia jest jednak fakt istnienia dość słabej i rozbitej opozycji. Polski system partyjny to również system pośredni (kryterium relewantności), gdyż duże partie razem zdobyły prawie 70 % głosów. System można również zaklasyfikować jako system nierównowagi, w którym przypomnę - partia zdobywa regularnie znacznie więcej głosów wyborczych niż pozostałe (choć nie absolutną większość) i dlatego prawie niemożliwe wydaje się sformowanie stabilnego gabinetu bez jej udziału. Występuje dość silna polaryzacja, jednak nie na linii prawica - lewica, lecz na linii Platforma Obywatelska - Prawo i Sprawiedliwość lub nawet Prawo i Sprawiedliwość - reszta partii. Ta polaryzacja w połączeniu z faktem wciąż wysokiego poparcia dla PiS-u oraz słabością pozostałych parlamentarnych ugrupowań i "zabetonowaniem" sceny politycznej może spowodować dominację Platformy Obywatelskiej na dość długi okres. Tworzy to system partii predominującej, który może spowodować względną stablizację rządów w Polsce, ale może także być zagrożeniem dla demokracji, gdy przekształci się w system partii dominującej przez wiele lat.
(42) Na koniec mojego wystąpienia, chciałbym zająć się problemem upartyjnienia samorządu terytorialnego, który staje się jedną z cech naszego systemu politycznego. To coraz większa ingerencja partii w struktury samorządu terytorialnego i jednoczesny odwrót bezpartyjności. Problem ten poruszyli w swoim artykule Adam Gendźwiłł i Tomasz Żółtak.
(43) Przed przejściem do sedna problemu, zastanowić się trzeba nad samym pojęciem samorządu. W maksymalnym skrócie należy stwierdzić, że samorząd tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy w celu realizacji własnych interesów lokalnych. Członkowie związku powołują w drodze wyborów organy, które w sposób bezpośredni wykonują zadania nałożone na związek. Dostęp do objęcia organu powinni mieć przede wszystkim obywatele, mieszkańcy danej wspólnoty, żeby jak najlepiej mogła ona realizować swoje interesy lokalne. Upartyjnienie organów samorządu powoduje szkodliwe upartyjnienie działań na szczeblu lokalnym i wojewódzkim, prowadząc do podporządkowania spraw lokalnych interesom partii na szczeblu centralnym. W ten sposób erozji ulega idea samorządności, jako takiej, a także instytucja obywatelstwa i postaw obywatelskich.
(44) Z międzynarodowych badań porównawczych wynika, że polska polityka lokalna należy do najmniej upartyjnionych w Europie. Można zaobserować, że w rywalizacji o władzę na poziomie gminnym kandydaci lokalnych komitetów osiągają znacznie lepsze wyniki niż kandydaci partii politycznych. Słabość partii na szczeblu lokalnym jest z pewnością związana z ogólną słabością partii politycznych: z ich wątłą instytucjonalizacją, małą liczbą członków - aktywistów, chwiejnością wyborczego poparcia i ogromnym deficytem społecznego zaufania. Ideologia reformy samorządowej z 1990 r. była zdecydowanie antypartyjna. Pierwsza regulacja wyborcza zakazywała nawet partiom politycznym wystawiania list kandydatów. Zdaniem prof. Jerzego Regulskiego - autora reformy, partie polityczne powinny zostawać jak najdalej od samorządu terytorialnego, a zwłaszcza szczebla gminnego. W gminach wg niego powinny rządzić lokalne organizacje obywatelskie, a nie ogólnokrajowe partie polityczne, które chcą wykorzystywać lokalne problemy do swej walki o władzę, a nie są specjalnie zainteresowane ich rozwiązywaniem. Partie polityczne jednak zwłaszcza pomiędzy rokiem 2006 a 2010 umocniły swoją obecność na szczeblu lokalnym - znaczącą zwłaszcza wzrósł odsetek gmin, w których aktywna była przynajmniej jedna partia polityczna. Można łatwo się domyślić, że partie polityczne ustępują pola komitetom lokalnym głównie w mniejszych gminach. Niski poziom upartyjnienia samorządów lokalnych małych gmin uważa się za usprawiedliwiony i naturalny.
(45) Ostoją bezpartyjności samorządów pozostają bezpośrednie wybory lokalnej egzekutywy. Sukces kandydatów lokalnych, również w dużych miastach, gdzie struktury lokalne partii politycznych są najsilniejsze, jest skutkiem bezpośrednich wyborów. Gdyby nie wybory bezpośrednie - rady miast mogłyby nie wybrać niektórych prezydentów.
Bezpartyjność można konceptuować również jako cechę lokalnego systemu politycznego. Tam, gdzie partie są nieobecne lub zawodzą, sukces staje się udziałem różnego rodzaju lokalnych komitetów wyborczych, tzw. list niezależnych. Na konkurencję list partyjnych i niepartyjnych ma wpływ wielkość miejscowości i reguły prawa wyborczego. W większych gminach, w których obowiązywały wybory proporcjonalne, poziom upartyjnienia rósł wraz ze wzrostem wielkości miejscowości. W mniejszych gminach, gdzie obowiązywały wybory większościowe w okręgach jedno - lub wielo mandatowych, listy partyjne występowały częściej w mniejszych miejscowościach - była to jednak zależność słabsza. (46) Warto w tym miejscu przypomnieć obecne zasady prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu - zgodnie z art. 415 Kodeksu wyborczego wybory do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatu odbywają się według ordynacji większościowej (większość względna, okręgi jednomandatowe). Wybory do rad miast na prawach powiatu, a także do rad powiatów oraz do sejmiku wojewódzkiego są organizowane według systemu proporcjonalnego. Taka ordynacja sprzyja upartyjnieniu tych jednostek samorządu terytorialnego.
(47) Autorzy artykułu wskazują na fakt, jak trudno jest zdefiniować pojęcie polityka bezpartyjnego. Można uważać, że bezpartyjny polityk to polityk niebędący członkiem partii politycznej, niezależnie od tego, jaki komitet wyborczy go wystawia jako kandydata w wyborach. Można też przyjąć, że bezpartyjny polityk to kandydat wystawiony przez niepartyjny komitet wyborczy, niezależnie od tego, czy on sam pozostaje członkiem partii czy nie. Partie często chcąc maksymalizować swój udział w organach sprawujących władzę na różnych szczeblach, uzupełniają braki kadrowe osobami bezpartyjnymi. Wtedy faktyczna bezpartyjność jest ułudą. Patrząc na drugą definicję bezpartyjności, widzimy rozproszenie kandydatów partyjnych na listach niepartyjnych.
W ciągu 8 lat od 2002 do 2010 odsetki wybranych kandydatów bezpartyjnych (zarówno w wyborach do egzekutywy jak i legislatywy organów gminnych) nieznacznie obniżają się, najbardziej widoczne jest to w gminach liczących od 20 - 50 tys. mieszkańców. W badaniach widać także, że liczba członków partii "zakamuflowanych" w komitetach lokalnych jest więcej niż bezpartyjnych "zakamuflowanych" na listach wystawianych przez partie polityczne. Najwyższe wskaźniki bezpartyjności osiągane są w małych, ale nie najmniejszych gminach (przedział od 10 - 20 tys. mieszkańców). W gminach większych prawie wszystkie wskaźniki bezpartyjności są stopniowo niższe wraz ze wzrostem wielkości gminy. Niepartyjne komitety wyborcze (listy lokalne) są skuteczniejsze w rywalizacji o urząd wójta, burmistrza lub prezydenta niż w konkurencji o mandaty radnych.
(48) Ciekawym zjawiskiem zauważonym przez autorów artykułu jest jeden z aspektów relacji bezpartyjnych wójtów, burmistrzów i prezydentów z partiami politycznymi. Kontrastowane są przypadku ponownego wyboru na najwyższy urząd w gminie, ale wyłącznie takie, w których nastąpiło usamodzielnienie lub upartyjnienie urzędującego wójta, burmistrza lub prezydenta. Usamodzielnienie to sytuacja, w której pierwotnie wybrany został on jako kandydat komitetu partyjnego, a ponownie jako kandydat komitetu niepartyjnego. Upartyjnienie zaś - to sytuacja odwrotna. Okazuje się, że reelekcji częściej towarzyszy usamodzielnienie niż upartyjnienie i dotyczy to wszystkich kategorii wielkości gminy. Oznacza to, że wśród urzędujących wójtów, burmistrzów i prezydentów - posiadających pewien kapitał popularności z racji sprawowanego przez siebie mandatu - częstsza jest strategia budowy własnego zaplecza politycznego w oparciu o komitet lokalny niż strategia uciekania się do opieki komitetów partyjnych.
(49) Porównując dane dotyczące reelekcji podczas dwóch ostatnich wyborów samorządowych, można zauważyć, że wyraźnie mniej jest zmian przynależności - zarówno z komitetów partyjnych na niepartyjne, jak i przeciwnie. To dowodzi krystalizacji lokalnych systemów partyjnych, w których utrwala się również bezpartyjność jako równouprawniona opcja, a nie stan przejściowy między przynależnościami partyjnymi. (50) Jedynie w małych gminach wzrosła liczba przypadków upartyjnienia urzędujących do tej pory wójtów i burmistrzów - to z kolei kolejny dowód przemawiający za "kolonizacją" najmniejszych gmin przez partie polityczne.
(51) Trzeba również zwrócić uwagę na zaplecze polityczne w radzie, na które mogą liczyć wójtowie, burmistrzowie i prezydenci. W małych gminach wójtowie i burmistrzowie wybrani z list partyjnych muszą polegać na słabszym zapleczu politycznym niż ci, których wybrano z list niepartyjnych. Najsilniejsze zaplecze wójtowie i burmistrzowie uzyskują jednak w tych małych gminach. Im większa gmina, tym rzadziej zdarza się sytuacja absolutnej dominacji jednego ugrupowania. To twierdzenie zaburzają jednak wyniki wyborów w największych miastach (ponad 100 tys. mieszkańców). W nich w 2006 r. jedna czwarta, a w 2010 r. jedna trzecia rad była zdominowana przez ugrupowanie prezydenta. Siła zaplecza politycznego organów egzekutywy w gminach wzrosła między 2006 a 2010 rokiem. W pewnej mierze to skutek konsolidacji systemu partyjnego w Polsce - w tym czasie wzmocniły się dominujące partie polityczne, a osłabły lub zniknęły mniejsze ugrupowania. W tym okresie wzrosła także siła zaplecza politycznego bezpartyjnych wójtów, burmistrzów i prezydentów (mimo ogólnego spadku rozpowszechniania bezpartyjności).
(52) Autorzy podsumowując, uważają, że w ostatnich latach partie polityczne stopniowo umacniają swoją pozycję w samorządzie lokalnym. Większość wskaźników bezpartyjności, zwłaszcza w gminach średniej wielkości, stopniowo, choć powoli, spada. Po 2005 r. możemy obserwować konsolidację systemu partyjnego na szczeblu ogólnokrajowym, co pozostaje nie bez wpływu na wzmocnienie pozycji partii politycznych na scenach lokalnych. Nic w tym dziwnego, skoro samorząd lokalny pozostaje ważną częścią zasobów władzy publicznej, o które niejako "z powołania" muszą ubiegać się partie polityczne. Wydaje się, że partie polityczne są silniejsze organizacyjnie i trwalsze. Strategia unikania przynależności partyjnej przestaje więc być opłacalna. Nadal jednak w przypadku wójtów, burmistrzów i prezydentów ubiegających się o reelekcję strategia uniezależnienia od partii jest popularniejsza niż przejście pod szyld partyjny. (53) Trzeba jednak przyznać, że nic nie wskazuje na to, aby bezpartyjność była wyłącznie opcją przejściową, która nieuchronnie zostanie wyeliminowana przez partie polityczne. Wydaje się, że raczej mamy do czynienia z poszukiwaniem sytuacji równowagi, w której najsilniejsze lokalne komitety bezpartyjne pozostaną ważnymi konkurentami lokalnych oddziałów partii politycznych. Bezpartyjni ciągle zwyciężają i to nie tylko w najmniejszych gminach. W średnich i dużych gminach ich komitety wyborcze są bardziej "wodzowskie", a więc oparte na popularności lidera w stopniu znacznie większym stopniu niż w przypadku komitetów partyjnych. (54) Tak więc bezpartyjność jest w odwrocie, ale bardzo, bardzo powolnym.
Dziękuję
15