Definicje administracji publicznej

• Termin administracja publiczna pochodzi od łacińskiego słowa „milistrare” - służyć. Administracja publiczna we współczesnym państwie demokratycznym jest zatem służbą publiczną i sługą prawa.

Definicja funkcjonalna

• Definicja funkcjonalna (obowiązywała do 1989) - administracja publiczna jest to organizatorska działalność państwa.

• Konstatacje:

• pełna zależność od państwa,

• brak usytuowania owej działalności w instytucjonalnym systemie podziału władzy,

• brak przypisania względem administracji jakiegokolwiek funkcjonowania prawu,

• brak czynnika opisowo - wartościowego, a więc odwołania się do interesu publicznego,

• następuje załamanie się specyfiki administracji publicznej,

• ulega zatarciu odrębność administracji i polityki,

• brak informacji na temat zasad odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa.

Definicja negatywna (Wallter - Jellinek)

• Definicja negatywna - administracja publiczna jest to ta działalność państwowa (publiczna), która nie jest ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości.

• Konstatacje:

• zostaje podkreślona odrębność władzy wykonawczej , a wraz z nią administracji publicznej jako forma władzy państwowej,

• zostaje uwypuklona odpowiedzialność władzy za sprawy państwa,

Definicja mieszana

• Definicja mieszana - administracja publiczna jest to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich, wykonywanych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy, instytucje na podstawie władzy i w określonych prawem formach.

• Konstatacje:

• uwypuklona zostaje organizatorska istota administracji publicznej,

• związanie administracji prawem (formalizacja),

• w sferze podmiotowej - definicja ta wskazuje, że wykonywanie administracji publicznej leży w gestii rozbudowanej struktury organizacyjnej, która obejmuje „różne podmioty, organy i instytucje”,

• w sferze przedmiotowej - przedmiotem administracji publicznej jest interes publiczny (dobro wspólne), przedmiot administracji publicznej jest zatem uzależniony od rozstrzygnięcia co leży w interesie państwowym,

Wnioski

• W definicjach administracji publicznej niezbędna jest równowaga pomiędzy trzema elementami konstrukcyjnymi:

• ujęciem przedmiotowym, odnoszącym się do kategorii interesu publicznego,

• ujęciem funkcjonalnym (czynnościowym),

• ujęciem podmiotowym, odnoszącym się do różnych podmiotów, organów i instytucji.

Historia administracji publicznej w Polsce

Tradycje administracji publicznej w Polsce

• Od XVI w. - demokracja szlachecka , modernizacja za panowania S. A. Poniatowskiego:

• do 1791 - wydanie „Prawa o miastach królewskich” oraz „Ustawy rządowej”, do udziału we władzy publicznej i administracji dopuszczony jest jedynie stan szlachecki,

• od 1791 - pojawia się szansa rozszerzyć uprawnienia obywatelskie na inne stany.

Cechy modelu polskiej administracji w XVII

• Rozbudowany system mechanizmów wyborczych:

• po 1764 - wybory coraz większej liczby organów centralnych dokonywane są przez Sejm,

• od 1789 - wybory organów administracji terytorialnej dokonywane są przez sejmiki ziemskie,

• połączenie wyborów z uprawnieniami kontrolnymi,

• Brak administracyjnego bytu państwowego po 1789.

• Organizmy półsuwerenne:

• Księstwo Warszawskie,

• Królestwo Polskie,

• RP Krakowska.

• Organizmy suwerenne:

• okres powstania listopadowego (1830 - 1831),

• okres powstania styczniowego (1863 - 1864).

Cechy modelu polskiej administracji do IWŚ

• Instytucje administracji na ziemiach polskich rozwijały się w ramach systemów poszczególnych państw zaborczych z pominięciem polskich tradycji w tym zakresie.

• Wpływ modeli administracji państw zaborczych na administrację polską:

• model austriacki - procedura administracyjna i sądownictwo administracyjne,

• model pruski - zasady samorządu terytorialnego,

• model rodyjski - wzory instytucji finansowych.

• Skutek - powstanie oryginalnego systemu administracji publicznej.

• Wady - brak rozbudowanego samorządu terytorialnego, przyczyny tego stanu rzeczy:

• zewnętrzne:

• unitaryzm - z wyjątkiem województwa śląskiego,

• ewolucja od demokracji do autokratyzmu,

• wewnętrzne:

• formalna tymczasowość:

• tymczasowa organizacja rządu i administracji centralnej,

• tymczasowy podział na województwa,

• tymczasowy brak rozwiązań dotyczących samorządu wojewódzkiego,

• tymczasowa organizacja sądownictwa administracyjnego.

• Korzyści płynące z formalnej tymczasowości - nieustanne poszukiwania doskonałych rozwiązań dla polskiego modelu administracji publicznej.

Projekty reform po IWŚ

1. Komisja reformy administracyjnej - S. Wojciechowski (1920):

• przyczyniła się do uproszczenia finansowania struktur ministerialnych.

2. Komisja reformy administracyjnej - W. Sikorski (1923):

• propozycja reform dotyczących administracji rządowej, większość została zrealizowana przez rząd Grabskiego,

• propozycje dotyczące samorządu terytorialnego, zostały uwzględnione przy konstruowaniu rządowych projektów ustaw samorządowych w 1924.

3. Komisja reformy administracji - M. Bobrzyński, S. Kasznica, M. Jaroszyński (1926):

• propozycja dotycząca dekoncentracji administracji rządowej z powodu upadku rządu, nie została uwzględniona.

4. Komisja dla usprawnienia administracji publicznej - M. Jaroszyński (1928 - 1933):

• efektem bardzo szerokiej interpretacji zadań stojących przez komisją było przygotowanie planu racjonalizacji administracji publicznej i próba wprowadzenia całościowego programu zmian zarówno organizacji jak i funkcjonowania administracji publicznej, np. decentralizacja podziału administracyjnego, przygotowanie urzędników państwowych, zmiany organizacji administracji centralnej,

• zmiany w organizacji rządowej, zmiany w administracji w terenie, zmiany w organizacji ustroju konstytucyjnym, zmiany w organizacji systemu kontroli, stworzenie nowoczesnej rachunkowości publicznej,

• komisja zajęła się nie tylko wymiarem praktycznym, ale również teoretycznym,

• projekt organizacji centralnych władz administracji (1933) - sugerowano wyodrębnienie w ramach administracji centralnej dwóch rodzajów funkcji:

• funkcji politycznych - podsekretarze stanu oraz gabinet polityczny,

• funkcji czynnej administracji (zadania badawczo - projektodawcze, wykonujące, obsługujące) - fachowy wiceminister oraz kierownictwo biura.

Efekty:

• większość projektów komisji nie została zrealizowana (przyczyny gospodarczo - polityczne),

• wpływ wypracowanych przez komisję projektów na inne kraje,

• wyniki działania komisji wpłynęły na reformy administracji publicznej przeprowadzonych w latach 90.

Tendencje polskiej administracji publicznej po 1945

• Tradycje przedwojenne (w ustawodawstwie ustrojowym, formalnym i materialnym).

• Stopniowe wprowadzanie przepisów opartych na wzorcach radzieckich:

• prawo ustrojowe - od 1949 zmiany w administracji centralnej, od 1950 - zmiany w administracji terytorialnej,

• prawo procesowe - formalnie po 1960, praktycznie obowiązywały już wcześniej,

• prawo materialne.

• Początek całkowitej recepcji wzorców radziecki w latach 1949 - 1950:

• zastąpienie Monteskiuszowskiego modelu trójpodziału władz modelem opartym na centralizmie demokratycznym, Sejm staje się najwyższym organem władzy państwowej, a rady narodowe terenowymi organami jednolitej władzy państwowej.

• Utrwalanie przeprowadzonych zmian nastąpiło w Konstytucji PRL z 22 listopada 1952 (wzorowanej na konstytucji radzieckiej z 1936):

• aparat państwowy funkcjonujący równocześnie z nomenklaturą partyjną,

• jednolity fundusz własności państwowej (nacjonalizacja gospodarki),

• planowania gospodarka socjalistyczna.

• Skutek - drastyczna centralizacja na poziomie administracji państwowej i gospodarki co w konsekwencji prowadziło do problemów organizacyjnych (czego efektem były wielokrotnie podejmowane próby reorganizacji administracji - 1944 - 46, 1954, 1958, 1963).

Administracja publiczna PRL w latach 70

• Reformy administracyjne z 1975:

• trójstopniowa struktura organizacyjna zostaje zastąpiona dwuszczeblową, zespoloną administracją terenową,

• likwidacja powiatów i 17 dużych województw, które zastąpiono 49 małymi województwami.

Przemiany lat 80 w polskiej administracji publicznej

• Powrót do wzorców przedwojennych:-lata'70

• przywrócenie sądownictwa administracyjnego (ustawa z 3.01.1980),

stworzono osobny sąd - Naczelny Sąd Administracyjny (nawiązanie do tradycji przedwojennych kiedy to funkcjonował Najwyższy Trybunał Administracyjny).

• Wpływ wzorców zachodnich demokracji:

• Trybunał Konstytucyjny,

• Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich.

Lata 1989

• Przywrócenie samorządu terytorialnego w gminach.

• Powołanie w gabinecie premiera Mazowieckiego Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego (prof. J. Regulski).

Lata 1990

• Nowelizacja Konstytucji,

• Ustawa „O samorządzie terytorialnym” oraz ustawa „O samorządzie gminnym”.

• Znaczenie reformy:

• skutki polityczne - zerwanie z poprzednim systemem władzy,

• skutki merytoryczne - odbudowywanie demokracji i gospodarki wolnorynkowej.

Lata 1991

• Projekty reform częściowych, dotyczące samorządu terytorialnego, z czasem pojawiły się też projekty dotyczące rządu i służby cywilnej,

• Powołanie przez premiera J. Krzysztofa - Bieleckiego Zespołu ds. Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa (pod przewodnictwem J. Sulmiczewskiego).

• Powołanie przez premiera Bieleckiego Zespołu ds. Reformy Administracji Państwowej.

Lata 1992

• Powołanie Zespołu ds. Reorganizacji Administracji Publicznej przez Prezesa Rady Ministrów pod przewodnictwem J. Stępnia, wstępne wnioski komisji:

• konieczność utworzenia agendy rządowej, która opracowałaby i koordynowała reformy administracyjne,

• konieczność prac w ministerstwach nad reorganizacją powołanej służby cywilnej.

• Skutki: rząd J. Olszewskiego nie zdążył wprowadzić w życie wniosków zespołu.

Lata 1992 - 1993

• Powierzenie Pełnomocnikowi Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej zadań przygotowania całościowej reformy w następujących obszarach:

• w sferze funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej administracji rządowej,

• odnośnie systemu terytorialnego (uporządkowanie struktur, kontynuacja decentralizacji rozpoczętej w 1990 poprzez utworzenie samorządu powiatowego oraz przenoszenie na jego rzecz zadań publicznych),

• w sferze usprawnienia funkcjonowania administracji, w tym przepływu informacji i procesów decyzyjnych oraz informatyzacji administracji,

• w sferze państwowej służby cywilnej,

• w sferze efektywności wykorzystywania środków publicznych.

• Przygotowanie przez Pełnomocnika dokumentu programowego „Założenia i kierunki reformy administracji publicznej”.

• Przygotowanie reformy powiatowej, w tym m. in.: projekt mapy powiatowej (320 powiatów), podział wojewódzki (trzy warianty: 12, 17, 28), liczne projekty organizacyjne i legislacyjne.

• Miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej, która był skierowany do ok. 40 największych miast, które na podstawie umów z rządem miały przejąć zadania publiczne.

• Powstają ogólnopolskie organizacje samorządów terytorialnych, np.

• Związek Miast Polskich,

• Związek Gmin Wiejskich RP,

• Unia Miasteczek Polskich,

• Unia Metropolii Polskich,

• Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego.

• W 1993 powstaje Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego.

• Jesień 1993 - upadek rządu premiera Hanny Suchockiej, pozostaje jednak bogata dokumentacja programów i liczne projekty reformatorskie.

• Skutki - powstaje fundament całościowej przebudowy polskiej administracji publicznej.

Lata 1994 (premier Waldemar Pawlak)

• Utrzymanie większości reform ustrojowych.

• Uchwalenie jedynie ustawy „O zamówieniach publicznych” oraz „O ustroju miasta stołecznego Warszawy”.

Lata 1995 (premier Józef Oleksy)

• Rozpoczęto reformy Centrum Gospodarczego Rządu i w związku z tym powołano Pełnomocnika Rady Ministrów.

Lata 1996 - 1997 (premier Włodzimierz Cimoszewicz)

• Rozbudowano pierwotne zamierzenia wobec reformy centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu.

• Reforma centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu.

• Ustawa „O organizacji i trybie odpowiedzialności Rady Ministrów” oraz ustawa zmieniająca ustawę „O terenowych organach rządowej administracji ogólnej”.

• Ustawa „O działaniach administracji rządowej”.

• Skutki - w latach 1989 - 1997 zaszło wiele zmian, które złożyły się na zasadnicze przekształcenie o charakterze transformacji ustrojowej.

Lata 1997 - 2001

• Spośród kluczowych dla transformacji ustrojowej reform tego okresu, najlepiej oceniane są prace Pełnomocnika Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa (Michał Kulesza).

• Reformy M. Kuleszy

• uchwalenie i wdrożenie (od 01.01.1999) pakietu ustaw ustrojowych:

1. „O samorządzie powiatowym”,

2. „O samorządzie wojewódzkim”,

3. „O administracji rządowej w województwie”,

4. „O wprowadzeniu zasadniczego, trójstopniowego podziału terytorialnego państwa”,

• zmiany w systemie kompetencyjnym administracji publicznej:

1. nowelizacja ok. 200 ustaw prawa materialnego,

5. ustawa „O zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej”

6. w związku z reformą ustrojową państwa ustawa „O zmianie niektórych ustaw w związku z wprowadzeniem reformy ustrojowej państwa”,

• nowe ustawodawstwo prawno - finansowe:

1. ustawa „O finansach publicznych”,

7. ustawa „O dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2000” (jej moc ulegała przedłużeniu, odpowiedzialnym za finanse publiczne był Jerzy Miller - Pełnomocnik Rządu ds. Restrukturyzacji Finansów Publicznych”

• Odpowiedzialność za ustawy dotyczące wdrożenia reform:

• J. Płaszczke, podsekretarz stanu MSWiA,

• Międzydepartamentowy Zespół ds. Wdrożenia Reformy Administracji Publicznej,

• delegaci rządu ds. reformy ustrojowej.

• Harmonogram:

1. 1 stycznia 1999 - nowy ustrój administracji państwowej zaczął działać,

2. koniec 2000 - formalne zamknięcie procesu wdrożeniowego,

3. czerwiec 2001 - praktyczne zakończenie procesu (koniec rządu J. Buzka).

• Inne istotne dla reformy adm. publicznej ustawy:

1. ustawa „O służbie cywilnej” (weszła w życie 01.01.1999),

4. ustawa zmieniająca ustawę „O działalności administracji rządowej” oraz niektóre inne ustawy,

5. ustawa „O dostępie do informacji publicznej” (06.09.2001).

---