ZADANIA ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I SAMORZĄDOWEJ
W ZAKRESIE OCHRONY PRZECIWPOŻAROWEJ
I. Ogólna charakterystyka
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż państwo zapewnia bezpieczeństwo obywateli powierzając realizacje tych zadań Radzie Ministrów, a tym samym wojewodom, którzy są przedstawicielami Rady Ministrów w województwie.
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity:
Dz. U. z 2002 r. nr 147 poz. 1229) określa:
ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez:
zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru , klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia,
zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia,
prowadzenia działań ratowniczych.
Zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej do wykonywania zadań
w zakresie ochrony przeciwpożarowej zobowiązane są wszystkie osoby fizyczne, prawne, organizacje i instytucje a także właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków, obiektów lub terenów.
Zadania te zostały również przypisane wszystkim organom władzy i administracji publicznej, począwszy od organów gminy, poprzez powiat, administrację rządową na szczeblu wojewódzkim i administrację rządową na szczeblu centralnym.
W obecnym stanie prawnym w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa obywateli funkcjonuje konstrukcja ustrojowa, która ma charakter terytorialny
i przejawia się tym, iż odpowiedzialność za wykonywanie podstawowych funkcji państwa w zakresie bezpieczeństwa obywateli na określonym obszarze spoczywa na oznaczonym, jednoosobowym organie. W ustawach kształtujących taki ustrój administracji publicznej i samorządowej postać ta została nazwana władzą administracji ogólnej.
Sens tej władzy polega na ponoszeniu przez podmiot ją sprawujący, którym zawsze jest jednoosobowy organ administracji publicznej, odpowiedzialności za prawidłowe
i skuteczne wykonywanie funkcji państwa w sferze przede wszystkim bezpieczeństwa wewnętrznego. Jest to odpowiedzialność za rezultat działania całej administracji danego stopnia podziału terytorialnego, w tym wszystkich służb, inspekcji i straży, działających:
na szczeblu wojewódzkim jako zespolona administracja rządowa, pod zwierzchnictwem wojewody,
w powiecie w ramach administracji powiatowej, pod zwierzchnictwem starosty.
Szereg przypisanych zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej organy administracji publicznej realizują w ramach Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG), którego podstawowym celem jest ochrona życia, zdrowia, mienia lub środowiska poprzez:
walkę z pożarami i innymi klęskami żywiołowymi,
ratownictwo techniczne,
ratownictwo chemiczne,
ratownictwo ekologiczne,
ratownictwo medyczne.
Podstawowym założeniem w budowie systemu ratowniczo-gaśniczego było stworzenie jednolitego i spójnego układu, skupiającego powiązane ze sobą różne podmioty tak, aby można było podjąć skutecznie każde działanie ratownicze.
Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy stanowi integralną część bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska, prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń.
Zgodnie z właściwością terytorialną, Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy tworzą oraz koordynują jego funkcjonowanie, następujące organy władzy:
wójt (burmistrz lub prezydent miasta) - w zakresie zadań ustalonych przez wojewodę,
starosta - określa zadania i kontroluje wykonywanie zadań na obszarze powiatu, a w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia, zdrowia, środowiska i mienia zarządza systemem przy pomocy powiatowego zespołu reagowania kryzysowego,
wojewoda - określa zadania i kontroluje ich wykonanie na obszarze województwa, a w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia, zdrowia, środowiska i mienia zarządza systemem przy pomocy wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego.
Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy zorganizowany jest w sposób zapewniający jego ciągłe funkcjonowanie na poszczególnych poziomach, tj.:
powiatowym - podstawowy poziom wykonawczy działań ratowniczych na obszarze gmin i powiatu,
wojewódzkim - poziom wspomagania i koordynacji działań ratowniczych na obszarze województwa,
centralnym - poziom wspomagania i koordynacji działań ratowniczych na obszarze kraju.
System funkcjonuje w dwóch stanach:
stałym czuwaniu i doraźnym reagowaniu - polega na podejmowaniu działań ratowniczych przez własne siły i środki powiatu
i gminy,
wykonywaniu działań ratowniczych wymagających użycia sił i środków spoza powiatu - wtedy uruchamiany jest poziom wspomagania
i koordynacji ze szczebla wojewódzkiego, a przy dużych lub złożonych działaniach ratowniczych ze szczebla centralnego (kraju).
II. Zadania w zakresie ochrony przeciwpożarowej - poziom centralny
Naczelnym organem administracji rządowej odpowiadającym za realizacje polityki państwa w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz pełniącym nadzór nad funkcjonowaniem krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.
W przypadku zagrożeń wymagających współdziałania na szczeblu centralnym podmiotów KSRG z podmiotami innych resortów, rolę koordynatora pełni minister właściwy do spraw wewnętrznych przy pomocy Zespołu do Spraw Kryzysowych i Centrum Zarządzania Kryzysowego tworzonego na bazie Krajowego Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności.
Centralnym organem administracji rządowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej oraz organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
Komendanta Głównego PSP powołuje i odwołuje na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych Prezes Rady Ministrów.
Państwowa Straż Pożarna wykonuje zadania administracji rządowej w zakresie ochrony przeciwpożarowej:
w imieniu Rady Ministrów - na obszarze kraju,
w imieniu wojewody - na obszarze województwa.
Państwowa Straż Pożarna została powołana jako zawodowa i wyposażona w specjalistyczny sprzęt formacja, przeznaczona do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami.
III. Zadania w zakresie ochrony przeciwpożarowej - poziom wojewódzki
Zgodnie z ustawą o administracji rządowej w województwie wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a w szczególności:
zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach.
Ponadto wojewoda jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej:
kieruje nią i koordynuje jej działalność,
zapewnia warunki do skutecznego jej działania,
ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania.
Szczegółowe zadania i kompetencje wojewody jako zwierzchnika zespolonej administracji rządowej określają odrębne ustawy.
Na poziomie województwa wojewody posiada bezpośredni wpływ na obsadę stanowiska komendanta wojewódzkiego PSP, którego powołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek komendanta głównego PSP za zgodą wojewody.
Ponadto zgodnie z art. 11ustawy o PSP zadania i kompetencje PSP na obszarze województwa wykonują:
wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego PSP jako kierownika straży wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie,
komendant powiatowy PSP.
Komendant wojewódzki PSP wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje określone w ustawach.
Wojewoda poprzez wojewódzki zespół reagowania kryzysowego pełni istotną rolę w KSRG w zakresie koordynacji działań jednostek systemu z podmiotami współdziałającymi z tym systemem na obszarze województwa.
Procedury działania i uruchamiania systemu ratowniczo-gaśniczego na poziomie województwa, w odniesieniu do poszczególnych typów zagrożeń, są określone w wojewódzkim planie ratowniczym, do opracowania, którego zobowiązany jest komendant wojewódzki PSP. Ich treść stanowią wybrane elementy planów ratowniczych, tych powiatów, w których siły i środki są niewystarczające do usuwania istniejących tam zagrożeń. Ponadto zawierają organizacyjno-techniczne sposoby likwidacji zagrożeń, wymagających zaangażowania w działaniach ratowniczych znacznych sił i środków /np. klęski żywiołowe/ oraz zagrożeń, które mogą powstać na granicy powiatów lub województwa.
Komendant wojewódzki uzgadnia plan ratowniczy z podmiotami KSRG oraz
z podmiotami współdziałającymi z systemem, w części dotyczącej ich zadań.
Plan ratowniczy zatwierdza wojewoda.
Dysponowanie jednostek systemu do działań ratowniczych oraz alarmowanie podmiotów współdziałających odbywa się poprzez wojewódzkie stanowisko koordynacji ratownictwa PSP, współdziałające z centrami zarządzania kryzysowego wojewodów oraz administracją zespoloną (np. Komendantem Wojewódzkim Policji, Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym,) i niezespoloną (Oddziałem Straży Granicznej, Zarządem Gospodarki Wodnej, Urzędem Żeglugi Śródlądowej, WKU i innymi).
IV. Zadania w zakresie ochrony przeciwpożarowej - poziom powiatowy
Powiat jako jednostka podziału terytorialnego państwa zdolna do podejmowania działań ratowniczych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa społeczności lokalnej posiada do realizacji w tym zakresie określone własne zadania ustawowe.
Na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym również w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.
Zadania własne powiatu w zakresie ochrony przeciwpożarowej określone zostały przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przeciwpożarowej i należą do nich:
1) prowadzenie analiz i opracowywanie prognoz dotyczących pożarów, klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń
Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r o Państwowej Straży Pożarnej
(Dz. U. z 1991 r. nr 88 poz. 400 z późn. zmianami) komendant powiatowy PSP ma obowiązek przynajmniej raz w roku przedstawić radzie powiatu odpowiednią informację o stanie bezpieczeństwa powiatu w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Na polecenie starosty informację taką właściwy komendant jest obowiązany składać w każdym czasie. Na podstawie tej informacji, rada powiatu może określić, w drodze uchwały, kierunki działań zmierzających do usunięcia istotnych dla wspólnoty samorządowej zagrożeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Wnioski z właściwie prowadzonych prac analitycznych i prognostycznych powinny umożliwiać odpowiednie planowanie zadań i wydatków powiatu w zakresie ochrony przeciwpożarowej na obszarze powiatu,
2) prowadzenie analizy sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze powiatu
Kierując się troską o stan bezpieczeństwa pożarowego na obszarze powiatu rada powiatu ma prawo i obowiązek podejmować stosowne uchwały w tym zakresie. Prowadzone analizy sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego powinny umożliwiać sporządzanie odpowiedniego bilansu zagrożeń i możliwości zapobiegania, usuwania i zwalczania tych zagrożeń oraz ich skutków na obszarze powiatu,
budowanie systemu koordynacji działań jednostek ochrony przeciwpożarowej wchodzących w skład krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz służb, inspekcji, straży oraz innych podmiotów biorących udział w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu
Krajowy system ratowniczo-gaśniczy na obszarze powiatu jest podstawowym narzędziem starosty służącym do realizacji zadań ratowniczych na obszarze powiatu w nagłych zdarzeniach losowych spowodowanych pożarem, klęska żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem (katastrofa techniczna, ekologiczna, chemiczna).
Zapewnienie skutecznych warunków realizacji bieżących zadań ratowniczych przez podmioty KSRG na obszarze powiatu leży w gestii starosty, który:
uzgadnia wspólne działanie podmiotów systemu,
zatwierdza plany ratownicze oraz programy działania powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych jednostek organizacyjnych powiatu w zakresie ich udziału w KSRG,
określa zadania KSRG na obszarze powiatu oraz kontroluje ich realizację,
uwzględnia w projekcie budżetu powiatu niezbędne środki finansowe na skuteczne działania ratownicze powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych jednostek organizacyjnych powiatu oraz dysponuje rezerwą budżetową powiatu,
powołuje i przewodniczy powiatowemu zespołowi reagowania kryzysowego.
W sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia, zdrowia lub środowiska oraz w stanach kryzysu starosta kieruje krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym w zakresie:
określania celów do osiągnięcia i priorytetów działań ratowniczych,
zabezpieczenia logistyki dla sił ratowniczych i pomocniczych,
zapewnienia minimalnych wymogów do przetrwania ludności na obszarach
(lub z obiektów) dotkniętych zdarzeniem,
nadzorowania realizacji przydzielonych zadań oraz monitorowania przebiegu działań ratowniczych.
Dla odpowiedniego przygotowania powiatu do zwalczania powstałych zagrożeń i usuwania ich skutków oraz koordynacji działań ratowniczych starostowie posiadają kilka narzędzi:
plan ratowniczy powiatu zawierający podstawowe zadania i procedury postępowania na wypadek zagrożeń;
Plan ratowniczy dla obszaru powiatu opracowuje komendant powiatowy PSP,
a zatwierdza starosta. W planie ratowniczym określone są zadania dla podmiotów wchodzących w skład systemu ratowniczo-gaśniczego i dla podmiotów współdziałających oraz zasady i sposób ich alarmowania. Komendant powiatowy uzgadnia plan ratowniczy z jednostkami systemu ratowniczego oraz z podmiotami współdziałającymi z systemem, w części dotyczącej ich zadań.
powiatowy zespół reagowania kryzysowego, który jest organem doradczym starosty,
powiatowe centrum zarządzania kryzysowego.
W przypadku, gdy siły i środki systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze powiatu okażą się niewystarczające (drastyczny wzrost skali zdarzenia, równoczesność zdarzeń, brak jednostek specjalistycznych) lub zdarzenie swym zasięgiem wykracza poza obszar powiatu, uruchamiany jest wyższy poziom KSRG - poziom wojewódzki.
Organizowanie systemu łączności, alarmowania i współdziałania między podmiotami uczestniczącymi w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu.
Dysponowanie jednostek do działań ratowniczych oraz alarmowanie podmiotów współdziałających odbywa się poprzez powiatowe stanowisko kierowania PSP, współdziałające ze stanowiskami dyżurnymi administracji samorządowej wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i starostów oraz zintegrowane z punktami alarmowymi uczestników systemu (selektywne wywoływanie ochotniczych straży pożarnych, alarmowanie pogotowia ratunkowego, jednostek organizacyjnych Policji oraz organizacji pozarządowych).
Analizując zadania i kompetencje w zakresie ochrony przeciwpożarowej na poziomie powiatu należy zauważyć, że starosta posiada zwierzchnictwo ogólne nad komendantem powiatowym PSP. Nie jest to jednak zwierzchnictwo służbowe. Sposób sprawowania zwierzchnictwa starosty nad komendantem powiatowym PSP określa ustawa o samorządzie powiatowym.
Zwierzchnictwo to polega w szczególności na:
współudziale starosty w powoływaniu komendanta powiatowego PSP, którego powołuje komendant wojewódzki PSP w porozumieniu ze starostą,
zatwierdzaniu programów działania,
uzgadnianiu wspólnych działań na obszarze powiatu,
kierowaniu w sytuacjach nadzwyczajnych wspólnymi działaniami zespolonych służb,
zlecaniu w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenia kontroli.
Formą zwierzchnictwa jest również przyznanie staroście kilku daleko idących uprawnień. Najważniejsze z nich polega na umożliwieniu staroście w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej,
w szczególności życia lub zdrowia, prawa do wydania komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej polecenie podjęcia działań w zakresie właściwości Państwowej Straży Pożarnej, zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Polecenie to nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania. Starosta ponosi wyłączną odpowiedzialność za treść i skutki wydanego polecenia. Polecenie to podlega niezwłocznemu wykonaniu a przekazane ustnie wymaga potwierdzenia na piśmie. Należy tu wspomnieć, że takie uprawnienie przysługuje również wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).
V. Zadania w zakresie ochrony przeciwpożarowej - poziom gminy
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym podstawowym zakresem działania gminy są wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wśród tych spraw znajdują się również zadania dotyczące ochrony przeciwpożarowej.
Gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Rada gminy może również wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Do zadań gminy w zakresie ochrony przeciwpożarowej należy w szczególności zaliczyć:
realizację ustalonych przez wojewodę zadań KSRG na obszarze gminy,
współpracę z komendantem powiatowym (miejskim) PSP w zakresie realizacji zadań KSRG,
prowadzenie prac i działań w zakresie zaopatrzenia obszaru gminy w wodę do celów gaśniczych,
realizację zadań w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i innych miejscowych zagrożeń terenu gminy oraz gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,
przeprowadzanie przeglądów z zakresu ochrony przeciwpożarowej,
uwzględnianie w budżecie gminy wydatków związanych z ochroną przeciwpożarową, w tym również funkcjonowaniem ochotniczych straży pożarnych,
udział przedstawicieli w inspekcjach gotowości do działań operacyjnych przeprowadzanych przez organy inspekcyjne PSP, jednostek OSP włączonych do KSRG,
przeprowadzanie inspekcji gotowości do statutowych działań ratowniczych pozostałych ochotniczych straży pożarnych,
współdziałanie w opracowywaniu planów ratowniczych powiatu w części dotyczącej obszaru gminy,
współpraca z komendantem powiatowym PSP w zakresie szkolenia członków ochotniczych straży pożarnych,
organizowanie i prowadzenie ćwiczeń działań ratowniczych jednostek OSP na obszarze gminy oraz udział w takich ćwiczeniach na obszarze powiatu,
popularyzowanie na obszarze gminy zasad ochrony przeciwpożarowej.
Literatura:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zmianami).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej
(Dz. U. z 1991 r. Nr 88 poz. 400 z późn. zmianami).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej
(tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1229 z późn. zmianami).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa
(Dz. u. z 1998 r. Nr 91 poz. 576 z późn. zmianami).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie
(Dz. u. z 1998 r. Nr 91 poz. 577 z późn. zmianami).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz. u. z 1998 r. Nr 91 poz. 578 z późn. zmianami).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 1990 r. Nr 16 poz. 95 z późn. zmianami).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji
z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 1999 r. Nr 111 poz. 1311).
Janusz Andrzejewski Ochrona przeciwpożarowa, „Firex” Warszawa1999 r.
2