Ustrój administracji rządowej i samorządowej 16 stycznia 2010r.

Do egzaminu -cały zakres materiału wyznacza rozdział ustrojowe prawo administracyjne w Zimmermannie -godzina na napisanie testu (najpierw normalny wykład potem w ostatniej godzinie zerówka)

Samorząd terytorialny

Jeśli chcemy mówić o genezie samorządu terytorialnego w Polsce to można przywołać tradycje XVI w. wskazuje się na sejmiki ziemskie, które wykonywały funkcje podobne do samorządu terytorialnego dzisiaj, ale jest to bardzo przybliżone porównanie. Należy pamiętać o pewnych tradycjach się gających już I Rzeczypospolitej i o tym, że taka kwalifikacja jako samorządu terytorialnego jest oczywiście kwestionowana. Nowożytny samorząd terytorialny, to pojęcie jako konstrukcja prawna rozwijał się w systemach ustrojowych państw europejskich od czasów oświecenia czyli od przełomu XVIII/XIXw. I dokonywało się to pod wpływem nauki francuskiej oraz niemieckiej. W nauce francuskiej sformułowano dwie podstawowe teorie. Teorię naturalistyczną -która utożsamiała powstanie samorządu przed państwem tzn. powstanie państwa wcale nie poprzedzało istnienia samorządu, samorząd był bytem pierwotnym, państwo stanowiło pewnego rodzaju zbiór konglomerat różnych istniejących już samorządów. Były też teorie, które mówiły, że samorząd był tworzony przez państwo. Czyli z jednej strony teorie naturalistyczne, a z drugiej strony teorie państwowe. Niemcy patrzyli na to troche inaczej rozróżniali teorie społeczne i państwowe. I tutaj mówiono o tym czym sie zajmuje taki samorząd, otóż teorii społecznych samorząd zajmował sie kwestiami dotyczącymi własnych spraw danej wspólnoty, natomiast kwestie ogólne to są kwestie państwa. Z kolei te teorie państwowe odwracały tą teorię i wskazywały na brak opozycji między interesem własnym i ogólnym. I z tych właśnie teorii zrodziły się właśnie takie pojęcia jak państwo konstytucyjne i rządy prawa.

W Polsce po odzyskaniu niepodległości w XXw. II RP przyjęła rozwiązania ustrojowe dotyczące samorządu terytorialnego, które istniały w państwach zaborczych. Jednak już konstytucja marcowa w 1921r. wprowadziła trójstopniowy system samorządu terytorialnego na obszarze całego państwa, ujednolicając ten system. Te trzy stopnie wyglądały w ten sposób, że obok administracji rządowej istniały również, zostały powołane do życia związki terytorialne o charakterze samorządowym, związki te tworzyła ludność poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Związki samorządowe posiadały odrębną od państwa osobowość prawną i powstały na terenie powiatów, gmin i gromad, a na Śląsku i Pomorzu również województw. Czyli zasadniczo był trójstopniowy podział, ale na niektórych obszarach istniały również województwa. Zmiany bardzo istotne nastąpiły po II wojnie światowej, kiedy weszła w życie ustawa z 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, na jej podstawie wszystkie kompetencje organy jednostek samorządu terytorialnego -tych jeszcze istniejących z przedwojnia -zostały przeniesione na organy administracji państwowej, mianowicie przekazano je Radom Narodowym i organom wykonawczo zarządzającym -Prezydiom. Był to oczywiście koniec samorządu terytorialnego, aż do uchwalenia 8 marca 1991r. trzech ustaw -ustawy o zmianie konstytucji, ustawy o samorządzie terytorialnym (tej ustawy, która dzisiaj nazywa sie inaczej, od 1998r.) i ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin. Wprowadziły one do sytemu polskiego prawa ustrojowego administrację samorządu terytorialnego. Dokończenie reformy, która zaczęły się w 1991r., dokończyła się w roku 1998, wówczas to wprowadzono trójszczeblowy samorząd terytorialny w Polsce. Obecnie administracja samorządowa jest jedną z dwóch podstawowych administracji publicznej. Mówi się, że administracja w Polsce jest dwutorowa, że istnieje administracja rządowa i administracja samorządowa.

Podstawowe źródła prawa dotyczące samorządu terytorialnego w Polsce (w porządku określonym przez konstytucję -źródła prawa polskiego).

Przede wszystkim mamy tutaj konstytucję:

• art. 15 -określona jest zasada decentralizacji oraz wprowadzony zasadniczy podział administracyjny państwa

• art. 16 -w którym mowa jest o wspólnocie samorządowej, określa zasady uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej w Polsce

• rozdział VII Konstytucji art. 163 -172

• art. 163 -164 -bardzo ważne art. -dotyczące domniemania kompetencji

• art. 165 -jest mowa o osobowości prawnej jednostek samo radu terytorialnego

• art. 166 -zadania publiczne, które spoczywają na jednostkach samorządu terytorialnego -własne i zlecone

• art. 167 -mowa jest o udziale w dochodach publicznych

• art. 168 -mowa jest o podatkach

• art. 169 -mowa jest o organach

• art. 170 -mowa jest o referendum lokalnym

• art. 171 -mowa jest o nadzorze

• art. 172 -mowa jest o współpracy

To jest podstawowy schemat dotyczący regulacji samorządu terytorialnego w Polsce.

Należy jednak pamiętać o bardzo znaczącym akcie prawnym a mianowicie o umowie międzynarodowej, która została ratyfikowana przez Polskę za zgodą wyrażoną w ustawie (czyli w źródłach prawa znajduje się szczebel niżej od konstytucji).

Europejska Karta Samorządu Lokalnego (EKSL) -była prostowana nazwa, wcześniej Europejska karta Samorządu Terytorialnego -uznając, że tłumaczenie to błędnie oddaje istotę rzeczy, nie chodziło o samorząd terytorialny, a właśnie o samorząd lokalny, po to by odróżnić zakres regulacji tego prawa międzynarodowego od innego, a mianowicie od Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego, której Polska nie ratyfikowała.

EKSL została sporządzona w Strasburgu 15 października 1985r., Polska ratyfikowała EKSL 26 kwietnia 1993r. -publikacja dopiero w 1994r. Dz. U. 124 poz. 607.

Podstawowe postanowienia EKSL:

art. 2 i 3 mówią o tym co to jest społeczność i określają ją jako podstawę ustroju demokratycznego, stanowią jego fundament

art. 4 jest niezmiernie istotny -w nim sformułowana zasada pomocniczości (subsydiarności).

art. 3 ust. 2 -definicja samorządu terytorialnego -co to jest samorząd terytorialny -

Samorząd jest to prawo i zdolność społeczności lokalnych w granicach określonych prawem do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią publicznych spraw na własną odpowiedzialność i we własnym imieniu. W art. tym jest również mowa o wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu lokalnego zgodnie z tym art. muszą to być wybory pięcioprzymiotnikowe -wolne, bezpośrednie (nie głosujemy na elektorów -tych, którzy mają dopiero kompetencje do wybierania kandydatów -tylko bezpośrednio na kandydatów), powszechne, równe i głosowanie tajne.

Ustawy ustrojowe o gminie, powiecie, województwie

Ustawa o wprowadzeniu trójstopniowego podziału państwa (ona tworzy pewien kościec trójstopniowego podziału)

Ustawa o ustroju m.st. Warszawy -tzw. ustawa warszawska -lex specialis do lex generalis ustawy o samorządzie gminnym -Warszawa to nie jest takie zwykłe miasto na prawach powiatu, Warszawa podlega szczególnej regulacji ustawowej -wprowadza reguły odrębne od zasad ogólnych,

Ustawa o gospodarce komunalnej (określa zasady wykonywania zadań własnych gminy) -regulacja tej ustawy ma znaczenie ustrojowe -np. szpitale, muzea są jednostkami organizacyjnymi gminy

Akty prawa miejscowego -mające znaczenie ustrojowe

-są to statuty jednostek samorządu terytorialnego

Istota samorządu terytorialnego:

1. wyodrębniona terytorialnie grupa społeczna będąca związkiem publicznoprawnym

2. członkowstwo w samorządzie terytorialnym powstaje z mocy prawa, jest obligatoryjne czyli nie można nie być członkiem żadnej wspólnoty samorządowej w Polsce, każdy jest z mocy prawa członkiem, nie można się z samorządu terytorialnego wypisać lub wpisać -przestać być członkiem wspólnoty samorządowej można na skutek przeprowadzenia się, można też zmienić przynależność do wspólnoty -wtedy gdy się zmieni granica np. gminy

3. wspólnota samorządowa powołana do wykonywania zadań z zakresu zadań administracji publicznej w sposób samodzielny i we właściwych formach (właściwych prawu administracyjnemu)

Podsumowując samorząd terytorialny to wyodrębniona terytorialnie grupa społeczna (związek publicznoprawny), której członkowstwo powstaje z mocy prawa (jest obligatoryjne) powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w sposób samodzielny i we właściwych formach.

Władzę wykonują organy wspólnoty samorządowej (organy samorządu terytorialnego) jednak mocodawcą i źródłem władzy tych organów jest ta wspólnota i jej konstytucyjne umiejscowienie (przydanie tej wspólnocie określonych cech na gruncie prawa konstytucyjnego). To wyraża art. 16 ust. 1 Konstytucji RP - Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową oraz EKSL w art. 3 ust. 1 -samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Można opisać wspólnotę samorządową przy pomocy jeszcze ogólniejszych pojęć odnoszących się do podmiotów należących do ustroju administracji publicznej w ogóle. Wspólnota samorządowa, samorząd terytorialny jest pewnego rodzaju korporacją publicznoprawną. Korporacja publicznoprawna jest to taki podmiot który, jest konstytuowany według zasady członkowstwa, który to podmiot jednak istnieje bez względu na zmiany członków (to nie jest tak, że jak wystąpimy z samorządu terytorialnego to ta przestanie istnieć, ona przez cały czas zachowuje swój status prawny pomimo tego, że następują zmiany członków) wyposażony jest on we władztwo administracyjne czyli dysponuje kompetencja do władczego stosowania prawa.

Posługując się pojęciem samorządu terytorialnego posługujemy się pojęciem wspólnota -skoro mówimy o pewnej wspólnocie to istnieje wspólność celów tej wspólnoty np. wspólnota mieszkaniowa. Okazuje się, że w przypadku wspólnoty samorządowej to nie jest tak -wspólnota samorządowa ma charakter czysto konwencjonalny, znaczy to, że jest powoływana na gruncie ustawy i tutaj nie ma mowy o zakładanej wspólnocie wszystkich członków. Wręcz zakłada się, że bardzo często członkowie tej wspólnoty będą mieli sprzeczne interesy niż sama wspólnota. Często działania organów wspólnoty będą adresowane do jej członków i te działania będą służyć wyważeniu wymogów interesu publicznego i interesu indywidualnego członków tej wspólnoty. Jest to cecha samorządu terytorialnego, która odróżnia go od innych korporacji. Np. w przypadku wspólnoty zawodowej jest bardziej wyeksponowany ten wspólny cel. Tym niemniej mimo braku tego wspólnego celu taka grupa osób ta wyróżniona terytorialnie grupa osób stanowi pewną całość, która jest na gruncie konstytucji uprawniona do wykonywania, sprawowania administracji publicznej i stanowi -jak się określa w literaturze -pewną mikrodemokrację.

Podsumowując

W pojęciu jednostka samorządu terytorialnego łączą się dwa aspekty: aspekt podmiotowy -wspólnota samorządowa, oraz aspekt czy element przedmiotowy czyli terytorium. Czyli wspólnota+terytorium=jednostka samorządu terytorialnego.

Są różne jednostki samorządu terytorialnego są jednostki gminy, są jednostki powiatu i są samorządy województwa. Są wspólnoty lokalne i wspólnoty regionalne. Należy uznać, że samorząd województwa to jest wspólnota regionalna, natomiast gmina i powiat to są wspólnoty lokalne. EKSL -dotyczy wspólnot lokalnych i nie są nią objęte wspólnoty regionalne. Wspólnoty regionalne są objęte regulacją EKSR -która nie jest ratyfikowana przez Polskę (nie jest prawem w Polsce). EKSR została sporządzona, przyjęta przez państwa strony w Strasburgu w czerwcu 1997r. -ta karta uznaje w sensie normatywnym region za zasadniczy element państwa i przyznaje regionom pewne uprawnienia w zakresie współpracy międzynarodowej i to w zakresie tworzenia własnej polityki międzynarodowej oraz uznaje prawa regionów do stanowienia własnego prawodawstwa w zakresie określonym przez prawodawstwo państwowe. To jest inne koncepcja państwa niż ta, która jest u nas przyjmowana (u nas podstawową jednostką zasadniczego podziału jest gmina), ale są państwa dla których takie rozwiązanie jest naturalne.

Relacje pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego

Wyjściowo, niejako pierwotnie w stosunku do wszelkich działań prawnych, które mogą następnie zostać podjęte (zasada jest coraz bardziej osłabiana, ponieważ rozwój szczegółowych regulacji prawnych ten model zaburza, już nie jest on tak czysty), ale w dalszym ciągu w literaturze można spotkać się z tym, że istnieje coś takiego jak ustrojowa samotność jednostek samorządu terytorialnego. To znaczy, że one istnieją niezależnie od siebie, nie ma tutaj żadnej hierarchii. Z tego, że gmina leży na terenie powiatu, a powiat leży na terenie województwa nie wynika żaden, ale to absolutnie żaden związek pomiędzy tymi jednostkami samorządu terytorialnego (przynajmniej pierwotnie tak było). Są to odrębne wspólnoty samorządowe, jesteśmy równocześnie członkami wspólnoty samorządowej regionalnej 9wojewódzkiej) i dwóch lokalnych (gminnej i powiatowej). Co to znaczy, że pierwotnie nie ma związków miedzy jednostkami samorządu terytorialnego? Znaczy to właśnie tyle, że związki i to zarówno poziome pomiędzy gminami powiatami jak i również pionowe pomiędzy gminą powiatem oraz powiatem województwem, gminą województwem, mają charakter fakultatywny. To znaczy, ze te związki miedzy jednostkami istnieją tylko wówczas gdy jednostki tego chcą. Gmina powiat i województwo -pomiędzy tymi jednostkami nie ma hierarchii, nie ma nadzoru, to nie jest tak, że województwo samorządowe bada co robi powiat, który działa na jego terenie, tak nie jest. Organy powiatu też nie kontrolują co robi gmina działająca na jego terenie. Ważne jest, że organy jednostki wyższego szczebla -wyższego nie z punktu widzenia hierarchii tylko zakresu terytorialnego -organy te nie są organami odwoławczymi w stosunku do organów np. gminy. To nie jest tak, że jak mamy np. decyzję burmistrza to odwołamy się do starosty -nigdy tak nie jest. Każda z jednostek wykonuje właściwe jej zadania publiczne przypisane na gruncie ustaw ustrojowych i to właśnie te zadania, a nie jakieś wspólne zadania realizowane są przez te jednostki.

Podsumowując

Można mówić w dalszym ciągu o ustrojowej samotności jednostek samorządu terytorialnego, która w pewnym stopniu, jak niektórzy mówią nigdy ostatecznie, przełamywana jest wtedy kiedy jednostka wchodzi w relacje o charakterze fakultatywny (związki i porozumienia).

Podstawowe zasady konstytucyjne będące podstawą działania samorządu terytorialnego:

1. zasada pomocniczości (subsydiarności)

2. zasada decentralizacji

3. zasada samodzielności

Zasada pomocniczości

Jest to zasada według której działa i budowany jest samorząd terytorialny. Normatywne korzenie tej zasady w polskim porządku prawnym są konstytucji w preambule (oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot)

W art. 4 ust. 3 EKSL jest również mowa o pomocniczości -generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności Przesuwamy wszystkie kompetencje najbliżej obywatela, ale to nie jest wszystko -jest jeszcze drugie zdanie, czyli można powierzyć kompetencje innemu organowi jeżeli jest to uzasadnione charakterami zadania ale też wymogami efektywności i gospodarności. To znaczy, że przesunięcie zdania do innego niż ten najbliższy obywatelowi organu również jest zgodne z zasadą pomocniczości jeśli jest to bardziej efektywne.

Zasada pomocniczości nabiera coraz większego znaczenia, mimo, ze ma ona bardzo niedookreśloną treść i jest bardzo ogólna. Ma coraz większe znaczenie ustrojowe nie tylko w Polsce, ale również na poziomie Unii Europejskiej. W UE zasada pomocniczości została wformułowana w zasadę powierzenia kompetencji.

W Polsce więcej o zasadzie pomocniczości powiedział TK w orzeczeniu dotyczącym likwidacji gmin warszawskich, a więc orzeczenie dotyczące tego przekształcenia ustroju m. st. Warszawy. Nie tak dawno temu Warszawa była związkiem gmin -była gmina Bielany, była gmina Śródmieście, była gmina Wilanów, dzisiaj mamy dzielnice -dzielnica Bielany, dzielnica Śródmieście, dzielnica Wilanów, które są dzielnicami miasta na prawach powiatu. Wcześniej przed zmianą były to różne gminy. Na pewnym etapie ustawodawca podjął decyzję, że likwiduje pewne gminy, bo jest za dużo radnych i robi teraz dzielnice. Tę ustawę zaskarżono przed TK -rozstrzygając tę skargę TK dokonał wykładni zasady pomocniczości. Napisał w wyroku co to jest jego zdaniem zasada pomocniczości. Wyrok z lutego 2003r. sygn. K 24/02 -zasada pomocniczości z preambuły umacniająca uprawnienie obywateli i wspólnot uzasadnia podejmowanie działań na szczeblu ponadlokalnym, jeżeli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej skuteczne aniżeli działania organów wspólnot szczebla podstawowego. Zasada pomocniczości powinna być rozumiana jednak w całej swej złożoności i która polega na tym, ze umacnianie obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie wymaga tego rodzaju działań jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe.

Z zasady pomocniczości wynika przede wszystkim taki a nie inny kształt art. 163 i 164 Konstytucji. Artykuły te określają domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego po pierwsze, a po drugie gminy. (art. 163 Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

art. 164 1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.

2. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa.

3. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego) czyli jeśli mamy wątpliwości, która z jednostek samorządu terytorialnego ma wykonać dane zadanie to wykonuje je gmina. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce, gmina jest jednostką najbliższą obywatelowi -zgodnie z zasadą pomocniczości. Do art. 163 i 164 nawiązują, wypowiadając ich treść, na gruncie ustawowym przepisy ustaw ustrojowych dotyczące zadań własnych gminy, powiatu i samorządu województwa. W tych przepisach jest stworzony system domniemań jest art. 6 i 7 usg, który mówi, ze zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej stanowi zadanie własne gminy i jest dwukropek i potem jest wyliczenie otwarte. W powiecie już zadania powiatu określone są w postaci katalogu zamkniętego (numerus clausus) -art. 4 usp, w województwie katalog jest o tyle otwarty o ile rozstrzyga wątpliwość dotyczącą podziału zadań pomiędzy administrację samorządową w województwie, a administrację rządową w województwie -tylko w tym zakresie działa domniemanie i ten katalog w województwie jest otwarty -art. 2 i 14 usw.

Podsumowując uwagi o pomocniczości:

Ustawodawca lokalizuje podstawowe zadania i kompetencje możliwie najbliżej obywatela.

Zasada decentralizacji

Zasada pomocniczości ściśle wiąże się z zasadą decentralizacji, można powiedzieć, że decentralizacja stanowi wyraz pomocniczości. Decentralizacja jest to prawnie zagwarantowana względna samodzielność i niezależność jednych organów podmiotów administracji publicznej od innych organów podmiotów administracji publicznej. Samodzielność jest to moment wewnętrzny tzn. pewne działania podejmowane są w sposób wolny i autonomiczny, nie ma żadnych wewnętrznych ograniczeń. Natomiast niezależność jest w aspekcie zewnętrznym, żaden podmiot z zewnątrz nie narzuca nam nic. Jest to względna samodzielność i względna niezależność -ponieważ gdybyśmy mieli do czynienia z całkowitą samodzielności i niezależnością to nie byłby by to jednostki samorządu terytorialnego tylko oddzielne państwa.

Konstytucyjne unormowanie zasady decentralizacji jest w art. 15 Konstytucji (ust. 1 Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej) Rozwińmy pojecie decentralizacji odwołując się do orzeczenia TK sygn. K 24/02 -w wyroku tym jest nie tylko interpretacja zasady pomocniczości, ale również zasady decentralizacji. Proces decentralizacji oznacza proces stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków. TK zauważa, że ta decentralizacja o której mówi Konstytucja nie jest jakimś jednorazowym przedsięwzięciem organizacyjnym, że raz po prostu dokonujemy decentralizacji, tylko jest to trwała cecha kultury politycznej naszego państwa, zbudowanej na takich, przyjętych w konstytucji, założeniach ustrojowych (obejmujących również zasadę decentralizacji). Zasada decentralizacji zdaniem TK nie może być rozumiana w sposób mechaniczny tzn. w oderwaniu od kontekstu interpretacyjnego stanowiącego konsekwencję całokształtu zasad i wartości konstytucyjnych. Chodzi o to, że jak mówimy o decentralizacji to niweczymy ideę państwa jednolitego, trzeba pamiętać o tej względnej niezależności i względnej samodzielności. Należy podkreślić istotny związek decentralizacji z pomocniczością i samodzielnością. Te wszystkie trzy zasady ściśle się ze sobą wiążą. W wyroku dotyczącym przekazania części zadań (w Warszawie) dzielnicom -wyrok z 2005r. TK powiedział, że zasada decentralizacji stanowi ustrojową konkretyzację ogólniejszej zasady pomocniczości, która jest wyrażona w preambule. Wiec TK wskazał wprost na związek miedzy tymi zasadami. Decentralizacja jest zanegowaniem koncentracji, również pomocniczość jest zanegowaniem koncentracji, a zatem skupienia wszystkich kompetencji w jednym podmiocie. Może być tak, że decentralizacja nie zawsze musi prowadzić do pomocniczości -np. niektóre zadania są przekazywane z administracji rządowej województwa do administracji samorządowej województwa -wtedy nie ma pomocniczości, ale jest decentralizacja.

Zasada samodzielności

W administracji rządowej tej samodzielności w ogóle nie było -tam była struktura hierarchiczna. Tutaj pojawia się samodzielność, która jest związana z decentralizacją. Samodzielność ta dotyczy zatem wyłącznie samorządu terytorialnego. Jest ona związana z charakterem wpływów jakie na działania tegoż samorządu może wywierać administracja rządowa. Ten wpływ określany jest pojęciem nadzoru weryfikacyjnego, czyli takiego nadzoru, którego podmioty, środki i kryteria są określone w prawie. Ogólna regulacja samodzielności w prawie znajduje się w EKSL w art. 4 ust. 2 i 4 oraz w art. 11. Art. 4 ust. 2 EKSL stanowi, że społeczeństwa lokalne mają w zakresie określonym prawem pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy publicznej. Czyli jeżeli organy władzy lokalnej mogą cos robić to w zakresie określonym prawem mogą to robić swobodnie. Art. 4 ust. 4 EKSL z kolei stanowi, że kompetencje przyznane społecznością lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy centralny lub regionalny jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Jest to na poziomie prawa międzynarodowego wyrażona formuła nadzoru weryfikacyjnego. Swoboda może być naruszona tylko wtedy gdy to jest określone w prawie. I wreszcie art. 11 EKSL mówi o drodze sądowej -ta względna samodzielność, względna niezależność samorządu lokalnego podlega ochronie sądowej. Społeczności lokalne maja prawo do odwołania się na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasady samorządności lokalnej. Prawo to musi być przewidziane w konstytucji lub prawie wewnętrznym.

Konstytucja ujmuje zasadę samodzielności w art. 16 ust. 2 Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ta reguła znajduje odzwierciedlenie literalne w przepisach ustaw ustrojowych. W art. 2 usg, art. 2 usp i art. 6 usw stanowi się, że gmina (powiat, województwo) wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ciekawie prezentuje zasadę samodzielności i niezależności z naciskiem na niezależność, dodatkowo ponad tą regułę ustawa o samorządzie województwa -w art. 4 jest mowa, że zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy -to jest pierwsza rzecz, a druga w ust. 2, który wprost odnosi się nie tylko do samodzielności czyli wewnętrznej autonomii ale do niezależności od innych podmiotów -organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. To jest wprost wyrażona zasada niezależności organów samorządu województwa od innych organów samorządu terytorialnego.

Podsumowując

Samodzielność i niezależność o której tu była mowa to jest niezależność i samodzielność względna. Wbrew literalnemu brzemieniu przywołanych przepisów, bo tam jest mowa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, nie ma mowy o tym, że względnie. To, że tak jest to my wiemy odczytując te przepisy nie tyle literalnie co ujmując te przepisy w całokształcie regulacji dotyczących samorządu, widząc, że przyjecie literalnej wykładni doprowadzi do wniosku, że gmina jest samodzielnym bytem prawnym autonomicznym względem państwa.

RP jest państwem jednolitym, samorząd to nie autonomia.

Aspekty samodzielności:

1. samodzielność organizacyjna -jest to taki przejaw względnej samodzielności gminy, iż to właśnie wspólnota lokalna samodzielnie ustala swoją strukturę wewnętrzną.

Konstytucja art. 169 ust. 4 mowa jest w nim o tym, że Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Jest to konstytucyjna podstawa stanowienia statutów gmin, powiatów i województwa. Podobnie ta reguła znajduje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 EKSL przepis ten stanowi, że jeżeli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swoją wewnętrzną strukturę administracyjną tworząc jednostki dostosowane do swoich potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Na gruncie ustawy gminnej ta zasada została wyrażona w art. 3, który stanowi podstawę stanowienia przez organ gminy statutu. Na gruncie art. 3 widać wyraźnie względny charakter samodzielności w ust. 1 tego artykułu mowa jest, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Czyli wiemy, że Rada Gminy stanowi statut określający ustrój gminy. Ale już ust. 2 tego artykułu stanowi, że projekt statutu gminy powyżej 300.000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów (…). Tutaj już przy kwalifikowanej wielkości jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli gmina jest dużą gminą to projekt statutu jest uzgadniany, a zatem istnieje możliwość niemal władczego wpływania Prezesa RM na działania uchwałodawcze tej jednostki samorządu terytorialnego. Warto pamiętać o tym, że statut jest konstytucją wspólnoty samorządowej (takie pojęcie pada w orzecznictwie TK)

2. samodzielność publicznoprawna -konstytucyjny wyraz samodzielności publiczno prawnej stanowi art. 166 Konstytucji -mowa jest tam o zadaniach własnych i zleconych jednostek samorządu terytorialnego. W ustępie 1 mowa jest o zadaniach własnych samorządu terytorialnego i właśnie to, że jednostka samorządu terytorialnego ma własne zadania publiczne, które spoczywają tylko na niej i nie mogą być jej odebrane -stanowi wyraz jej publicznoprawnej samodzielności. Należy pamiętać, że podział zadań na zadnia własne i zadania zlecone nie łamie tutaj zasady jednolitego charakteru zadań publicznych. to znaczy są jedne zadania publiczne są to zadania wykonywane w ostatecznym rozrachunku w imieniu państwa, tego państwa które działa przez administrację samorządu terytorialnego. Konstytucyjny podział na zadania własne i zadania zlecone nie niweczy podstawowego ustalenia, że w każdym przypadku zadania publiczne są zadaniami państwowymi. Ma to daleko idące konsekwencje, chociażby takie, że środki służące wykonywaniu tych zadań są w takim przypadku identyczne. To znaczy, że to nie jest tak, że zadania publiczne wykonywane przez administrację rządową wykonywane są w ramach innych form prawnych, w ramach innych postępowań niż zadania publiczne wykonywane przez samorząd terytorialny. One służą temu samemu celowi. Zadania własne, w ujęciu konstytucyjnym, służą zaspokajaniu własnych potrzeb wspólnoty samorządowej, natomiast zadania zlecone to są zadania, które wykonywane są przez administrację samorządu terytorialnego w przypadku gdy stanowi tak ustawa bądź na podstawie porozumienia, które jest zawierane na podstawie ustawy. Cechy różniące zadania zlecone od zadań własnych. Tradycyjnie przyjmuje się, że w odniesieniu do zadań własnych obowiązuje ogólna klauzula kompetencyjna czyli jednostki samorządu terytorialnego realizują je na podstawie ogólnej normy prawnej (np. art. 7 usg). Natomiast w przypadku zadań zleconych konieczne jest upoważnienie dotyczące konkretnego zadania. W przypadku zadań zleconych nie może być mowy o domniemaniu, zawsze musi być powierzenie danego zadania (na drodze ustawowej lub porozumienia). Po drugie mówi się, że zasadniczo odpowiedzialność za zadania własne spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, natomiast za zadania zlecone, nawet jeśli wykonuje je jednostka samorządu terytorialnego na administracji rządowej. Trzecia cecha to wykonując zadania własne jednostka samorządu terytorialnego korzysta z własnych środków, natomiast wykonując zadania zlecone ze środków administracji rządowej przekazywane jej na wykonanie tego zadania. Czwarta cech to to , że zazwyczaj organem odwoławczym, który pojawia się w związku z wykonywaniem zadań własnych jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast jeżeli mamy do czynienia za sprawami dotyczącymi zadań zleconych to wojewoda. I wreszcie ochrona sądowa przysługuje tylko w obrębie zadań własnych, a nie przysługuje w obrębie zadań zleconych. Okazuje się, że jeśli przyjrzymy sie już szczegółowej regulacji dotyczącej zadań własnych i zleconych, że dzisiaj już nie można ich w tak prosty sposób ich odróżnić. W doktrynie pojawiają sie głosy kwestionujące wyraźne rozróżnianie zadań własnych i zadań zleconych. One są rozróżnione na poziomie konstytucji jednak jeśli podchodzimy do sprawy od strony konkretnego zadania, to niechybnie uwikłamy się w trudności z rozróżnieniem.

Różnice między zadaniami własnymi, a zadaniami zleconymi pod kątem:

1. sposób finansowania -pierwotnie, jeśli cofniemy się do początków, czyli do roku 1991 wówczas w obowiązującej Ustawie prawo budżetowe obowiązywała bardzo klarowna reguła zgodnie z którą jeżeli gmina miała wykonywać zadanie własne to jego finansowanie był z subwencji ogólnej budżetu państwa (subwencja ogólna -są to środki, które muszą być przekazywane jednostce samorządu terytorialnego z budżetu państwa), jeżeli jednostka samorządu terytorialnego wykonywała zadania zlecone to one finansowane były z dotacji celowej. Wówczas, pierwotnie to kryterium umożliwiało dokonanie czytelnego rozróżnienia czy mamy do czynienia z zadaniem własnym czy zleconym. Teraz, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, Ustawa z 2003r. zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 dotacje celowe z budżetu państwa dotacje celowe mogą być przeznaczane zarówno na realizację zadań zleconych oraz na realizacje zadań własnych. W szczególności zadania własne mogą być finansowane lub dofinansowywane z dotacji celowych.

2. kryteria nadzoru -jeżeli mamy do czynienia z zadaniem własnym to mamy do czynienia z innymi kryteriami nadzoru niż w przypadku zadań zleconych. Od momentu wejścia w życie konstytucji z 1997r. wiemy z art. 171 ust. 1 że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego istnieje jednolite kryterium nadzoru, a mianowicie legalność zarówno nad zadaniami własnymi jak i nad zadaniami zleconymi. Czyli tutaj też na gruncie nadzoru nie możemy dokonać rozróżnienia miedzy tymi rodzajami zadań. W art. 8 ust 2 EKSL spawa jest ujęta nieco inaczej -wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. A zatem kryterium legalności i gdyby ten przepis sie tutaj kończył to byśmy uznali, że konstytucja wprost wysławia tą regułę. I teraz drugie zdanie tego artykułu -kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonywanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. A zatem EKSL przewiduje możliwość rozróżnienia kryteriów nadzoru w przypadku zadań zleconych i zadań własnych. Tyle, że polski ustawodawca z tej możliwości nie skorzystał. A zatem kryterium nadzoru nie jest przydatne, podobnie jak kryterium finansowania przy rozróżnieniu zadań własnych i zleconych.

3. odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie zadań -początkowo na gruncie kodeksu cywilnego art. 417 kc w brzmieniu z lat 90 stanowił, że o ile szkody spowodowane były przez funkcjonariuszy samorządowych z tytułu zadań własnych to odpowiedzialność ponosiła jednostka samorządu terytorialnego, jeżeli szkody spowodowane zostały przez funkcjonariuszy samorządowych przy wykonywaniu zadań zleconych to roszczenie kierowane było do skarbu państwa. Czyli było wyraźne rozróżnienie. Dzisiaj nowy art. 417 kc stanowi, że § 1. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa czyli jeżeli szkodę spowoduje funkcjonariusz samorządowy to odpowiedzialność ponosi zawsze co do zasady jednostka samorządu terytorialnego nie ma tutaj rozróżnienia miedzy zadaniami własnymi i zleconymi. Jest jednak jeszcze § 2 tego artykułu, który dokonuje rozróżnienia miedzy zadaniami zleconymi a własnymi -§ 2. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa Po pierwsze przepis ten informuje nas o tym, że te szczególne reguły dotyczące odpowiedzialności dotyczą wyłącznie tych zadań zleconych które powierzone są na podstawie porozumienia, a zatem kiedy mamy do czynienia z zadaniami zleconymi na podstawie ustawy to już wiemy to na pewno, że znajduje zastosowanie reguła ogólna. Czyli jeżeli jest wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadanie własne na podstawie ustawy i funkcjonariusz tejże jednostki spowoduje szkodę to roszczenia należy kierować do tej jednostki samorządu terytorialnego, wyjątkowo gdy mamy do czynienia z zadaniem zleconym na podstawie porozumienia wówczas w grę wchodzi odpowiedzialność solidarna, a to też nie znaczy, że odpowiada skarb państwa -odpowiedzialność solidarna oznacza to, że roszczenia mogą być kierowane do każdego z tych podmiotów, można je skierować do jednego z tych podmiotu lub do obu łącznie.

4. tok instancji w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej -wyjściowo w latach 90 obowiązywała regulacja rozróżniająca klarownie te kwestie, jeśli były zadania własne to odwołanie kierowane było do SKO, jeżeli były zadania własne to kierowane było do organem właściwym do rozstrzygnięcia odwołania był wojewoda. Obecnie rzecz uregulowana jest zupełnie inaczej. A mianowicie w Ustawie o SKO mowa jest o tym, że SKO są organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do jednostek samorządu terytorialnego jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Czyli mamy sformułowaną regułę ogólną -zawsze organem odwoławczym dla jednostek samorządu terytorialnego jest SKO chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Podsumowując

Można powiedzieć, że dzisiaj bardzo trudno jest wskazać jakąś większą jakościowo różnicę pomiędzy zadaniami własnymi a zadaniami zleconymi na gruncie regulacji prawnych. Wszystkie zadania zarówno własne jak i zlecone są zadaniami publicznymi ich wykonywanie służy zaspokajaniu potrzeb publicznych artykułowanych przez społeczeństwo i to artykułowanych zarówno przez wspólnotę samorządową jak i przez społeczność ogólno państwową. Po drugie w sensie genetycznym zarówno zadania własne jak i zlecone mają charakter zadań publicznych, państwowych są zadaniami realizowanymi przez państwo. Po trzecie obie kategorie tych zadań wykonywanie są w imieniu i na odpowiedzialność samorządu terytorialnego. Po czwarte wykonywanie zadań własnych i zleconych jest w bardzo podobny sposób finansowane. Po piąte nadzór nad ich działalności jest w bardzo podobny sposób wykonywany, pod kątem kryterium. Po szóste mają wpisany ten sam tok instancji w sprawach indywidualnych, co do zasady. Czyli jaka ostatecznie jest różnica?

Otóż różnica jest tylko formalna, musimy patrzeć w jaki sposób ustawy nazywają dane zadanie, czyli czy ustawa wskazuje, że dane zadanie jest zadaniem zleconym jednostce samorządu terytorialnego. Konstytucjonaliści wskazują tu jeszcze jedną różnicę -oni mówią o tym, że jeżeli jakieś zadanie jest zadaniem własnym na gruncie konstytucji, czyli jest zakwalifikowane jako takie to nie może być odebrane samorządowi terytorialnemu w drodze ustawowej. Więc o ile można przenosić w drodze ustawowej zadania z administracji rządowej na samorząd, o tyle nie ma tutaj możliwości dokonania działania zwrotnego.

3. samodzielność majątkowa -w art. 165 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe Istnieje coś takiego jak mienie komunalne. Odpowiednia regulacja jest na gruncie ustawowym. Każda z ustaw o gminie, powiecie i województwie mówi o tym, że każda z tych jednostek ma osobowość prawną. W każdej z tych ustaw znajdziemy rozdział o mieniu -mieniu komunalnym, mieniu powiatu i mieniu samorządu województwa. Warto pamiętać w kontekście tych uwag, że fakt, że jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną nie oznacza, że dysponuje ona taką samą swobodą w zakresie korzystania z przysługującego jej mienia jak podmioty prywatnoprawne. Korzystanie z mienia również podlega ograniczeniom o charakterze publicznoprawny to znaczy, że zawsze jeżeli gmina, powiat, samorząd województwa wykonuje swoje uprawnienia majątkowe w sferze samodzielności majątkowej musi to czynić w ramach zadań publicznych, które wykonuje. Nie może po prostu sobie wykonywać rozporządzeń majątkowych, zawsze to musi służyć realizacji zadań, które ta jednostka musi wykonywać ponieważ ciążą one na niej na mocy ustaw.

Mienie to własność i inne prawa majątkowe. Art. 43 usg stanowi, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i związków oraz innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W art. 49 usg jest szczególny wyraz samodzielności finansowej gminy, otóż zgodnie z tym przepisem gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Jest to osłabiona odpowiedzialność gminy za działania, które spowodują inne gminne osoby prawne.

4. samodzielność finansowa -mowa jest o tym, że jednostka samorządu terytorialnego posiada dochody własne oraz otrzymuje subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa w takim zakresie w jakim jest to konieczne do wykonywania przez nią jej zadań. Czyli z obowiązkami, które spoczywają na gminie z tym, że wykonuje ona zadania publiczne związana jest gwarancja finansowania ich wykonania, więc jeżeli gmina ma cos robić to musi też mieć pieniądze na to. Art. 167 Konstytucji ust. 1 Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. ust. 2 Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Podobnie jak aspekt samodzielności majątkowej tak i samodzielność finansowa znajduje swój aspekt na gruncie ustawy ustrojowych. Każda z tych ustaw ma rozdział dotyczący gospodarki finansowej. W tych rozdziałach mowa jest o budżecie, o tym w jaki sposób budżet ten jest tworzony, o tym ,ze właśnie gmina samodzielnie tworzy swój budżet. O tym jakie są dochody gminy.

5. samodzielność podatkowa -art. 168 konstytucji mówi, że Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie czyli gminy powiaty, samorząd w województwie mogą na zasadach określonych w ustawie. Mowa jest o ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Np. opłata od psa, targowa.

Samodzielność podlega ochronie sądowej art. 165 ust. 2 Konstytucji Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jakie podmioty sprawują ochronę sądową zasady samodzielności? -wszystkie sądy.

• Sady powszechne -jeśli chodzi o spory majątkowe, oczywiście

• Sądy Administracyjne, które badają przede wszystkim czy akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego znajdują podstawę prawną. Czy organ nadzorczy nie wykroczył ponad to co mu wolno w ramach nadzoru weryfikacyjnego poza ustawę.

• Trybunał Konstytucyjny -on również chroni zasadę samodzielności we wszystkich tych aspektach. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do TK z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych wydanych z konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi -jest to art. 191 ust. 3 Konstytucji. Najbardziej typowym przykładem spraw, które rozstrzygane są przez TK w związku z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest badanie zgodności rozporządzeń RM, które wydawane są na podstawie art. 4a i art. 4b usg i odpowiednimi art. 3a i art. 3b usp, które to rozporządzenia określają przebieg granic gmin i powiatów.

Zerówka o godz. 16.00

16

---