REGLAMENTACJA PUBLICZNO - PRAWNA W SFERZE PRAW RZECZOWYCH

Problematyka praw rzeczowych jest przedmiotem zainteresowania prawa cywilnego. Administracja wkracza jednak w dziedziny tego prawa, kierując się interesem publicznym. Przepisy ustawowe dają bowiem możliwość władczego wkraczania administracji pu­blicznej w sferę praw właściciela do władania rzeczą, w ten sposób, że ustalają sposób przeznaczenia nieruchomości, korzystania z niej, aż do odebrania prawa własności nieruchomości.

Ochrona własności objęta jest Konstytucji RP. Art. 21 mówi, że „1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.” Natomiast z art. 64 wynika , że „1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.” Należy podkreślić, że ingerencja w sferę praw własności jest dopuszczalna tylko w sytuacjach wyjątkowych i możliwa tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie na to zezwala.

Ingerencję administracji publicznej w sferę praw własności przewidują różne przepisy prawne. Np. ustawa z 23.11.1990 r. o łączności przewiduje prawo pracownikom Państwowej Inspekcji Telekomunikacyjnej i Pocztowej wstępu do obiektów, na terenie których są urządzenia sieci telekomunikacyjnych.

Wymienia się cztery rodzaje ingerencji administracji publicznej w prawa rzeczowe:

a) planowanie przestrzenne,

b) reglamentacja przewidziana przez prawo budowlane,

c) wywłaszczenie nieruchomości,

d) reglamentacja przewidziana w prawie wodnym (często pomijana).

Plany zagospodarowania przestrzennego

Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia w zakresie planowania przestrzennego jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.).

Ustawa określa:

  1)   zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

  2)   zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

  1)   wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

  2)   walory architektoniczne i krajobrazowe;

  3)   wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

  4)   wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

  5)   wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

  6)   walory ekonomiczne przestrzeni;

  7)   prawo własności;

  8)   potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

  9)   potrzeby interesu publicznego.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego

Głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagwarantowanie optymalnego ładu przestrzennego. Pochodnymi, ale równie ważnymi, są przesłanki ekonomiczne i społeczne. Cele ekonomiczne wiążą się z racjonalnym gospodarowaniem, zmierzającym do efektywnego wykorzystania gruntów. Realizację celów społecznych natomiast osiąga się przez połączenie wszystkich czynników, mających wpływ na harmonijny rozwój gospodarczy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera normy powszechnie obowiązujące. Dotyczą one, bowiem każdego, kto stanie się użytkownikiem terenu mimo, że plan zawiera również normy indywidualne konkretyzujące sytuację prawną danego terenu. O charakterze planu świadczą przepisy ustawy- art.14 ust.8 „plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego”; art.6 ust.1 „ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.”

Tylko w niektórych sytuacjach przewiduje się obligatoryjne sporządzanie miejscowych planów. Dotyczy to sytuacji, gdy przepisy tak stanowią; np. ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zabrania się sporządzania planów dla terenów zamkniętych- są to tereny wyodrębnione ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Wówczas ustala się tylko granice tych terenów i granice ich stref obronnych.

Nie ma obowiązku uchwalania planów miejscowych dla całej gminy. Ustala się granice obszary objętego planem. Może to prowadzić do kolizji w zakresie planowania.

Ustawa przewiduje procedurę planistyczną, w której stara się zabezpieczyć interesy różnych podmiotów. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania, tere­nu - należy - do zadań własnych gminy.

Obowiązują dwie zasady:

a) każdy ma prawo do swobodnego zagospodarowania terenu, do którego ma ty­tuł prawny,

b) każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodaro­waniu terenów należących do innych podmiotów.

Kolejności wykonywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) :

Etapem wstępnym jest uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przygotowywane jest ono przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, a uchwalane przez radę gminy. Nie jest to akt wiążący na zewnątrz, a stanowi jedynie politykę przestrzenną gminy. Można je potraktować jako akt wewnętrznego kierownictwa. Jest to jednak element obligatoryjny.

Właściwymi etapami tworzenia MPZP są:

1. Z inicjatywy rady gminy lub wójta, burmistrza lub prezydenta miasta rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia MPZP;

2. Ukazuje się w prasie ogłoszenie Wójta, Burmistrza lub Prezydenta Miasta o przystąpieniu do planu i możliwości składania wniosków do planu;

3. Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta zwraca się z do organów i instytucji zewnętrznych z prośbą o przesyłanie wniosków do projektu planu;

4. Dla danego terenu zostaje opracowana dokładna, wielobranżowa analiza stanu istniejącego oraz zebrane zostają uwarunkowania;

5. Przygotowanie projektu planu;

6. Opracowanie prognozy wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze;

7. Akceptacja Wójta, Burmistrza lub Prezydenta Miasta i skierowanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień;

8. Opinie - władz gmin sąsiednich oraz Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej;

9. Uzgodnienia - ponad 30 instytucji (Urząd Wojewódzki, ZDM, Policja, Wojsko, Straż Pożarna itd);

10. Opracowanie analizy skutków ekonomicznych realizacji planu;

11. Wyłożenie planu do publicznego wglądu na okres 21 dni. Zainteresowani zawiadamiani są poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej i krajowej;

12. W czasie wyłożenia oraz przez 2 tygodnie po, zbierane są uwagi do planu;

13. Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta rozpatruje uwagi, które wpłynęły do trakcie wyłożenia, a następnie przekazuje do Rady Gminy projekt planu wraz z nieuwzględnionymi uwagami;

14. Rada Gminy na sesji podejmuje uchwały;

15. Rada Gminy uchwala MPZP;

16. Wojewoda ocenia zgodność podjętej uchwały z prawem;

17. MPZP zostaje ogłoszony w Dzienniku urzędowym Województwa i wchodzi w życie jako prawo miejscowe po 30 dniach od ogłoszenia.

Plan miejscowy składa się z tekstu w postaci uchwały rady gminy oraz rysunku, który jest załącznikiem do uchwały. Ów rysunek - mapa terenu, na którym dany plan obowiązuje - według nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być sporządzony w skali 1:1000, dzięki czemu będzie bardzo szczegółowy.

Ustawa wskazuje też, jakie elementy muszą się znaleźć w planie. Są to m.in.:

 przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

 parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

 szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej;

 sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Obecna ustawa celem przyspieszenia procedury uchwalania planów wyeliminowała możliwość składania protestów i zarzutów. W miejsce tego wprowadziła instytucję uwag. Może je składać „każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie plany” (art.18 ust.1)- czyli każdy podmiot, nie tylko ten, który ma w tym interes prawny. W wyniku rozpatrzenia uwag rada może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie.

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu oraz istotne naruszenie trybu sporządzania tych aktów powoduje nieważność uchwały w części lub całości. Stwierdza to w trybie nadzoru wojewoda. Plan miejscowy. po jego uchwaleniu, można zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku koszty sporządzenia planu ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze.

Każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Za wypisy i wyrysy pobiera się opłatę administracyjną. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, gromadzi materiały z nimi związane oraz odpowiada za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących. Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy. Wójt, burmistrz, prezydent miasta ocenia potrzebę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i przedstawia radzie, co najmniej raz w kadencji, wyniki tej oceny oraz występuje do rady z wnioskami o sporządzenie lub zmianę tych planów.

Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, żądać od gminy:

  1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

  2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Realizacja roszczeń, o których mowa, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z tych praw, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne.

Tryb administracyjny przewidziano dla sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Planowanie przestrzenne w województwie

Kształtowanie polityki - przestrzennej w woje­wództwie, w tym i uchwalenie planu przestrzennego województwa jest zadaniem własnym samorządu wojewódzkiego.

Organy samorządu województwa :

-sporządzają plan zagospodarowania przestrzennego województwa,

-prowadzą analizy i studia

-oraz opracowują koncepcje i programy, odnoszące się do obszarów i problemów zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do potrzeb i celów podejmowanych w tym zakresie prac (swoiste „specjalistyczne” akty planowania”).

Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenia tego planu wprowadza się do planów miejscowych po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego.

Plan sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych województwa. Jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego, przez który rozumie się obszar wielkiego miasta i powiązanego z nim funkcjonalnie terenu.

W planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności:

  1)   podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, w tym kierunki powiązań transgranicznych;

  2)   system obszarów chronionych, w tym obszary ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony uzdrowisk oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

  3)   rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym;

  4)   obszary problemowe wraz z zasadami ich zagospodarowania oraz obszary metropolitalne;

  5)   obszary wsparcia;

  6)   obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi;

  7)   granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;

  8)   obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin.

Plan zagospodarowania przestrzennego województwa uchwala sejmik województwa. Uchwałę sejmiku województwa o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa wraz z dokumentacją prac planistycznych marszałek województwa przekazuje wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi oraz ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego województwa następuje w trybie, w jakim jest uchwalany ten plan. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa podlega okresowej ocenie. Zarząd województwa, co najmniej raz w czasie kadencji sejmiku, dokonuje przeglądu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, opracowuje raport o jego stanie oraz sporządza ocenę realizacji inwestycji podlegającą zaopiniowaniu przez wojewódzką komisję urbanistyczno-architektoniczną. Koszty sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa obciążają budżet województwa. Koszty sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa obciążają budżet państwa albo inwestora realizującego inwestycję celu publicznego o znaczeniu krajowym w części, w jakiej sporządzenie tego planu jest bezpośrednią konsekwencją zamierzeń realizacji tej inwestycji.

Planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa w formie przestrzennego zagospodarowania kraju należy do zadań Rady Ministrów, funkcje planistyczne są tu podzielone między różne organy centralne.

Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej :

-koordynuje zgodność planów zagospodarowania przestrzennego województw z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju

-w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego prowadzi współpracę transgraniczną i przygraniczną w zakresie zagospodarowania przestrzennego

- przygotowuje okresowe raporty o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju.

Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, uwzględniając cele zawarte w rządowych dokumentach strategicznych:

  1)   sporządza koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju, która uwzględnia zasady zrównoważonego rozwoju kraju w oparciu o przyrodnicze, kulturowe, społeczne i ekonomiczne uwarunkowania;

  2)   prowadzi analizy i studia, opracowuje koncepcje oraz sporządza programy odnoszące się do obszarów i zagadnień pozostających w zakresie programowania strategicznego oraz prognozowania rozwoju gospodarczego i społecznego.

Nie są to akty prawne, ale zbiór informacji dla Rady ministrów.

Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju określa uwarunkowania, cele i kierunki zrównoważonego rozwoju kraju oraz działania niezbędne do jego osiągnięcia, a w szczególności:

  1)   podstawowe elementy krajowej sieci osadniczej, z wyodrębnieniem obszarów metropolitalnych;

  2)   wymagania z zakresu ochrony środowiska i zabytków, z uwzględnieniem obszarów podlegających ochronie;

  3)   rozmieszczenie infrastruktury społecznej o znaczeniu międzynarodowym i krajowym;

  4)   rozmieszczenie obiektów infrastruktury technicznej i transportowej, strategicznych zasobów wodnych i obiektów gospodarki wodnej o znaczeniu międzynarodowym i krajowym;

  5)   obszary problemowe o znaczeniu krajowym, w tym obszary zagrożeń wymagających szczegółowych studiów i planów.

Rada Ministrów przyjmuje koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz okresowe raporty o stanie zagospodarowania kraju. Prezes Rady Ministrów przedstawia Sejmowi RP koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz okresowe raporty o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju.

Prezes Rady Ministrów może powołać Państwową Radę Gospodarki Przestrzennej, jako organ doradczy w sprawie koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.

Ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Są one opiniowane przez sejmiki. Rada Ministrów przyjmuje je w drodze rozporządzenia. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej prowadzi rejestr programów oraz występuje do marszałka właściwego województwa z wnioskiem o wprowadzenie programu do planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

---