Wykonanie budżetu i jego kontrola.

Wykonanie budżetu gminy oznacza gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez wszystkich dysponentów środków budżetowych gminy. Zarząd jako organ, któremu ustawowo przypisane zostały kompetencje wykonania budżetu, jest dysponentem głównym (pierwszego stopnia) środków budżetowych, a swoje zadania w tym zakresie realizuje przy pomocy Urzędu Gminy. Jednostki organizacyjne gminy bezpośrednio podległe Zarządowi mogą być dysponentami drugiego lub trzeciego stopnia.

Trzystopniowa struktura poszczególnych dysponentów środków budżetowych charakterystyczna dla budżetu państwa, nie zawsze musi występować w gminie. Dysponenci drugiego stopnia pełnią rolę ogniwa pośredniego, dokonującego dalszego podziału środków budżetowych, otrzymanych od dysponenta głównego dla określonych grup jednostek budżetowych.

W gminach występuje na ogół tylko dysponent pierwszego stopnia (zarząd gminy) i dysponenci trzeciego stopnia, którymi są jednostki budżetowe nie mające prawa dalszego przekazywania środków budżetowych otrzymanych od dysponentów wyższego stopnia. Otrzymane środki wydatkują bezpośrednio na zadania określone w planie finansowym, a niewykorzystane środki na koniec roku budżetowego odprowadzają na rachunek bieżący budżetu.

Wykonanie budżetu gminy musi być poprzedzone opracowaniem tak zwanego układu wykonawczego budżetu. Dochody i wydatki zaplanowane w budżecie należy przypisać wszystkim komunalnym jednostkom budżetowym i jednostkom gospodarki pozabudżetowej z zastosowaniem klasyfikacji budżetowej w podziale na działy, rozdziały i paragrafy. Szczegółowość układu wykonawczego budżetu określa Rada Gminy w uchwale budżetowej, o ile wytycznych w tym zakresie nie określono w uchwale w sprawie procedury opracowania i uchwalenia budżetu gminy.

Ogóle zasady gospodarki finansowej, obowiązujące jednostki organizacyjne gminy określone są w ustawie o finansach publicznych.

Ustalone reguły, dotyczące gromadzenia dochodów budżetowych, jak również wydatkowanie środków budżetowych wymagają rozwinięcia, odwołują się na ogół bowiem do innych przepisów.

Zasada ujęta w ustawie o finansach publicznych stanowi, że pełna realizacja zadań następuje w terminie określonym przepisami. Opóźnienia w realizacji zadań mogą bowiem powodować wzrost wydatków w postaci odsetek za nieterminową regulację świadczeń, wzrost kosztów realizowanych zadań, a także negatywne skutki społeczne. Przestrzeganie tej zasady w praktyce wiąże się ściśle z realnością planowania dochodów oraz operatywnością ich gromadzenia.

Zgodnie z zasadami w/w ustawy, ustalenie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetowych następuje na zasadzie i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów.

Oznacza to, że jednostki realizujące dochody budżetowe winny zgodnie z zasadą terminowości i legalności:

1) prawidłowo i terminowo ustalić należności z tytułu dochodów,

2) pobierać wpłaty i dokonywać zwrotów nadpłat,

3) prowadzić ewidencję dochodów według rodzajów w sposób umożliwiający ich prawidłową windykację,

4) terminowo wysyłać upomnienia i wezwania do zapłaty podatków i opłat lub faktur z tytułu świadczonych usług,

5) stosować środki egzekucyjne przewidziane prawem,

6) odprowadzić zrealizowane dochody na rachunek budżetu gminy w terminie wynikającym z wewnętrznych uregulowań.

W zasadzie wydatkowania środków budżetowych należy przestrzegać zasady dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w budżecie z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień, zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, uwzględniając zasady o zamówieniach publicznych.

Treść tego unormowania łączy w sobie kilka reguł obowiązujących przy wydatkowaniu środków budżetowych a mianowicie:

a) maksymalny charakter wydatków zaplanowanych w budżecie,

b) niemożliwość zmiany celu przeznaczenia zaplanowanych wydatków budżetowych,

c) prawidłowość dokonywanych zmian w budżecie w toku jego wykonania,

d) racjonalność wykorzystania środków budżetowych, rozumiana jako celowość i oszczędność.

Zaplanowane na określony cel wydatki mają charakter maksymalny, co oznacza, że nie wolno wydawać więcej środków niż ustalone wielkości w planach finansowych poszczególnych zadań. Nie można zatem również wydatkować środków budżetowych na niezaplanowane w budżecie zadania. Jeśli zachodzi potrzeba korekty celu przeznaczenia zaplanowanych wydatków lub ich wysokości, można tego dokonać jedynie poprzez zasadę dopuszczoną przez ustawę o finansach publicznych w toku jej realizacji.

Zarząd Gminy może dokonywać zmiany w budżecie w toku jego wykonania, wyłącznie z upoważnienia Rady Gminy w zakresie:

● przenoszenia określonych wydatków między rozdziałami i paragrafami tego samego działu klasyfikacji budżetowej,

● zwiększenie wydatków z rezerwy budżetowej na wydatki nieprzewidziane oraz rezerw celowych.

Dokonywanie wszelkich innych zmian należy natomiast do kompetencji Rady Gminy.

Zalicza się do nich:

▪ przenoszenie wydatków między działami klasyfikacji budżetowej w ramach niezmienionej wielkości wydatków budżetowych ogółem,

▪ zmiany budżetu w wyniku otrzymania dodatkowych subwencji i dotacji, angażowania nadwyżek z lat ubiegłych i nadwyżek bieżących z dochodów ponadplanowych oraz przychodów ze zwrotnych źródeł zasilania, blokowanie wydatków budżetowych.

Kolejne zasady dotyczą szczególnego rodzaju wydatków budżetowych, jakimi są dotacje. Gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone w trybie art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym, jak również dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych. Ze względu na ich celowy charakter winny zostać wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Ustawa o finansach publicznych wprowadza obowiązek zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanych dotacji celowych przyznanym gminom na realizację zadań zaleconych w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane.

Obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy także dotacji otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych. Ustawa o finansach gmin określa zakres dotacji na dofinansowanie zadań w art. 21, zgodnie z którymi mogą one dotyczyć:

1/ inwestycji realizowanych przez gminy,

2/ zadań z zakresu pomocy społecznej,

3/ prowadzenia szkół podstawowych, gimnazjów i innych placówek oświatowych,

4/ wpłaty dodatków mieszkaniowych.

Z budżetu gminy mogą być udzielane dotacje dla:

▪ komunalnych jednostek organizacyjnych, działających w formie gospodarki pozabudżetowej,

▪ nie komunalnych jednostek organizacyjnych, realizujących zadania gminy, jeżeli przepis prawny wyraźnie to przypisuje.

Spotykane w praktyce udzielenie zakładom budżetowym dotacji do usług komunalnych w zakresie wywozu nieczystości itp., których odbiorcą niezależnie od innych podmiotów, jest także gmina, nie znajduje uzasadnienia.

Finansowanie całości wydatków w powyższym zakresie w formie dotacji z budżetu gminy powoduje bowiem m.in.:

● możliwość dostosowania pośrednio innych podmiotów,

● zniekształcenie sprawozdawczości,

● brak możliwości kontroli wykorzystania dotacji i zakresu świadczonych usług w ujęciu wartościowo - rzeczowy.

Ustalając zakres dotowania innych nie komunalnych podmiotów niewątpliwie należy mieć na uwadze realizację przez te podmioty zadań komunalnych. Drugim warunkiem jest możliwość przyznania dotacji z budżetu gminy w oparciu o konkretne upoważnienie zawarte w przepisach szczególnych. W praktyce działalności gmin w trakcie realizacji wydatków budżetowych często stosowaną formą finansowania zadań jest przekazywanie nie komunalnym jednostkom organizacyjnym środków finansowych, kwalifikowanych jako dotacje.

Jest niemalże regułą, że gminy wspomagają finansowo zadania realizowane przez państwowe jednostki budżetowe w zakresie oświaty, ochrony zdrowia i porządku publicznego, przekazując środki finansowe na rachunki środków specjalnych tych jednostek. Realizacja zadań gminy przez inne nie komunalne podmioty, winna się odbywać w formie zlecenia usług na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty wykonania.

Podkreślenia wymaga fakt, że w każdym przypadku udzielenia dotacji z budżetu gminy na określony cel zarówno komunalnym, jak i nie komunalnym jednostkom organizacyjnym istnieje obowiązek rozliczenia ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Aby zabezpieczyć możliwość skutecznego dochodzenia należnych budżetowi kwot w przypadku niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania środków budżetowych, niezbędne jest zawarcie umowy pomiędzy gminą a podmiotem, któremu udziela się dotacji.

Do ważniejszych uregulowań zapewniających kontrolę wykonania budżetu gminy należy zaliczyć:

▪ wykonanie operacji budżetowych za pomocą banku,

▪ obowiązek prowadzenia ewidencji operacji budżetowych zgodnie z zasadami rachunkowości,

▪ obowiązek sporządzania okresowych sprawozdań z realizacji budżetu,

▪ określenie uprawnień do dokonania zmian w budżecie,

▪ zapewnienie skarbnikom gmin szczególnych uprawnień w procesie wykonywania budżetu,

▪ funkcjonowanie komisji orzekających uprawnionym do wymierzenia kar za naruszenie dyscypliny budżetowej oraz powoływanie rzeczników dyscypliny budżetowej.

Z punktu widzenia podmiotów kontrolowanych wyróżniamy kontrolę zewnętrzną i wewnętrzną. W ramach kontroli zewnętrznej wykonanie budżetu, podlega przede wszystkim kontroli Rady Gminy. Organ ten dokonuje kontroli w sposób bezpośredni na sesjach poprzez przyjmowanie i analizowanie sprawozdań zarządu z wykonania budżetu lub pośrednio poprzez powoływane komisje, a w szczególności rewizyjną.

Końcowym wyrazem kontroli wykonania budżetu jest udzielenie lub nie udzielenie zarządowi absolutorium.

---