Prawne uwarunkowania funkcjonowania funduszy strukturalnych
4.10.2008
Beneficjent t podmiot gospodarczy lub przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne odpowiedzialne za inicjowanie lub inicjujące i realizujące operacje. Beneficjentami są przedsiębiorstwa publiczne lub prywatne realizujące indywidualny projekt i otrzymujące pomoc publiczną.
W poprzednim stanie prawnym (Rop.1260/99) zdefiniowane było pojęcie beneficjenta bezpośredniego, były to instytucje lub firmy publiczne i prywatne odpowiedzialne za zlecenie działań.
W innych rozporządzeniach (438/2001 i 448/2004) pojawiło się pojęcie odbiorcy ostatecznego lub końcowego (pomoc wypłacana jest indywidualnym, ostatecznym odbiorcom przez podmioty, które przyznają pomoc).
Monitorowanie i kontrola realizacji programu.
Przepisy dotyczące tej kwestii znajdują się w Rozporządzeniu 1083/2006 dla celu I i II, natomiast dla celu III w Rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (1080/2006).
Dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza 3 instytucje: zarządzającą, certyfikującą i audytową.
Dla wykonania części zadań instytucji zarządzającej i certyfikującej państwo członkowskie może powołać instytucje pośredniczące przy zachowaniu przez instytucją zarządzającą i certyfikującą pełnej odpowiedzialności za zlecone zadania.
Jedna instytucja zarządzająca i certyfikująca może być wyznaczona do więcej niż jednego programu.
Instytucja certyfikująca - odpowiednik instytucji płatniczej w okresie 2000-2006. Odpowiada ona za certyfikację płatności wobec Komisji Europejskiej.
Są to instytucje działające w strukturze Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i są niezależne funkcjonalnie od instytucji zarządzającej.
Zadania instytucji certyfikującej:
- opracowanie i przedłożenie Komisji Europejskiej poświadczonych deklaracji wydatków i wniosków o płatności,
- poświadczenie, że :
a) deklaracja wydatków jest dokładna , wynika z wiarygodnych systemów księgowych, oparta jest na zweryfikowanej dokumentacji,
b) zadeklarowane wydatki są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi i zostały poniesione w związku z operacjami wybranymi do finansowania.
- utrzymywanie w formie elektronicznej zapisów księgowych dotyczących wydatków zadeklarowanych Komisji Europejskiej,
- prowadzenie ewidencji kwot podlegających procedurze odzyskiwania.
Instytucja audytora, dawniej instytucja odpowiedzialna za zamknięcie pomocy.
W Polsce dla wszystkich programów operacyjnych pełni tę funkcję Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej.
Zadania:
- zapewnienie prowadzenia audytu w celu weryfikacji skuteczności, zarządzania i kontroli programów operacyjnych,
- przedstawienie Komisji Europejskiej w terminie 9 m-cy od zatwierdzenia programu operacyjnego strategii audytu i metodologii,
- sprawozdawczość , do końca każdego roku aż do końca 2015 przedkładanie Komisji Europejskiej rocznego sprawozdania z realizacji projektu,
- co roku wydaje opinie na podstawie przeprowadzonych kontroli i audytu i przedkłada deklarację częściowego zamknięcia zawierającą ocenę zgodności z prawem i prawidłowości wydatków,
- przedłożenie Komisji Europejskiej do 31 marca 2017 deklaracji zamknięcia zawierającej ocenę zgodności wniosku o wypłatę salda końcowego.
Monitorowanie - służy zapewnieniu sprawnego zarządzania i realizacji narodowych strategicznych ram odniesienia i programów operacyjnych.
Na poziomie narodowych strategicznych ram odniesienia prowadzone jest przez instytucje koordynującą i komitet koordynujący.
Na drugim poziomie, czyli programów operacyjnych jest to instytucja zarządzająca i komitet monitorujący, pracujący pod przewodnictwem przedstawiciela instytucji zarządzającej.
Komitet monitorujący może podjąć decyzję o powołaniu podkomitetów dla poszczególnych osi priorytetowych. W takiej sytuacji podkomitet działa pod przewodnictwem przedstawiciela instytucji pośredniczącej.
Na poziomie regionalnych programów operacyjnych funkcje w zakresie monitorowania pełni instytucja zarządzająca programem i instytucja koordynująca.
Problematyka ewaluacji (ocena funkcjonowania programu).
Obiektywna ocena projektu programu lub polityki na wszystkich etapach realizacji, planowania, realizacji i wyników.
Powinna ona dostarczać rzetelnych informacji, które następnie będą wykorzystane w aktualnych lub następnych okresach programowania.
Kryteria ewaluacji - rop.1083/2006
1.Ocena skuteczności interwencji funduszy strukturalnych (efectivnes) - badanie stopnia osiągnięcia celów programu czy projektu zdefiniowanych na etapie programowania
W każdym programie celom i priorytetom nadawana jest konkretna wartość poprzez wskaźnik liczbowy.
2. Ocena efektywności polega na porównaniu efektów programu z zaangażowanymi środkami.
Rodzaje ewaluacji:
Ewaluacje strategiczne - ocena na poziomie celów strategicznych trafności ogólnych kierunków interwencji wyznaczonych na etapie programowania. Jednym z jej istotnych aspektów jest weryfikacja przyjętej strategii w odniesieniu do aktualnej i przewidywane sytuacji społeczno-ekonomicznej.
Ewaluacja operacyjne - powiązane ściśle z procesem zarządzania i monitorowania programów operacyjnych. Chodzi o wsparcie instytucji odpowiedzialnych za realizację programów w zakresie osiągania założonych celów, w szczególności te ewaluacje są przeprowadzane, gdy monitorowanie programów ujawniło znaczące odchylenia od założonych pierwotnie celów albo składane są wnioski o przegląd programu lub jego części.
Ewaluacje można też podzielić:
Ze względu na moment przeprowadzenia ewaluacji:
- ewaluacje przed rozpoczęciem procesu programowania (eks-ante)- chodzi o ocenę sytuacji społeczno - gospodarczej przed rozpoczęciem tworzenia programu. Przepisy rozporządzenia 1083 dają państwom członkowskim swobodę wyboru sposobu przeprowadzenia oceny.
W ramach programu I ewaluacja dotyczy każdego programu z osobna lub grupy programów.
W ramach celu II dotyczy każdego programu z osobna lub grupy programów albo funduszu finansującego program lub priorytety.
W ramach III celu ewaluacji można dokonać wraz z innymi państwami członkowskimi uczestniczącymi w ramach realizacji projektu (może obejmować kilku projektów).
W Polsce odpowiedzialny za ewaluację jest Minister Rozwoju Regionalnego.
- ewaluacja bieżąca (on-going)
- ewaluacja eks-post - na zakończenie procesu- obejmuje wszystkie programy operacyjne realizowane w państwach członkowskich w ramach trzech celi.
Dokonuje jej przedstawiciel Komisji Europejskiej. Data zakończenia ewaluacji ta 31.12.2015r.
Całość prac na poziomie strategicznym i operacyjnym koordynuje tzw.Krajowa Jednostka Oceny.
Zarządzanie projektami.
Szczegółowa procedura aplikacyjna określona została dla poszczególnych programów. Została zatwierdzona przez instytucje zarządzające.
I etap
Informacja o możliwości współfinansowania projektów ze środków unijnych. W tym zakresie obowiązki ciążą na instytucji zarządzającej i instytucjach pośredniczących, które są odpowiedzialne za przekazywanie informacji na temat możliwości dostępu do środków.
Instytucje te dysponują formularzami wniosków wraz z instrukcją ich wypełniania i mają listę niezbędnych dokumentów. Również informują o terminach składania wniosków i sposobie ich wypełniania.
II etap
Złożenie wniosku. Wniosek składa się w odpowiedzi na ogłoszenie internetowe lub prasowe. Są to tzw. tury aplikacyjne wniosków. Wniosek składa się w formie elektronicznej i papierowej a załączniki tylko w formie papierowej. Wnioskodawca otrzymuje potwierdzenie przyjęcia wniosku i otrzymuje numer jaki został mu nadany.
We wniosku znajdują się: informacje o programie i priorytecie i działaniu, informacje o beneficjencie, informacja o projekcie, informacja o powiązaniach z innymi działaniami w ramach programu. Informacje o projektach zrealizowanych przez beneficjenta ze środków przedakcesyjnych 2004-2006, Banku Światowego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Wniosek zawiera też harmonogram realizacji projektu i ocenę trwałości projektu.
Trwałość projektu polega na tym, że projekty finansowane z funduszy strukturalnych nie mogą podlegać znacznym modyfikacjom w ciągu 5 lat od ich zakończenia, a w przypadku małych i średnich 3 lata.
Znaczne modyfikacje to takie zmiany, które polegają na realizacji operacji, która ma wpływ na charakter projektu i warunki realizacji. Mogą powodować uzyskiwanie nieuzasadnionych korzyści przez przedsiębiorstwo lub zmiany charakteru własności infrastruktury lub prowadzić do zaprzestania działalności produkcyjnej.
Jeżeli takie zmiany nastąpiły projekt nie może zachować współfinansowania z funduszu strukturalnego a instytucja zarządzająca programem powinna poinformować o tym Komisję Europejską w sprawozdaniu rocznym.
Wkład funduszy stanowi kwotę nienależną i podlega procedurze korekty finansowej, czyli procedurze odzyskiwania tych kwot przez Komisję.
Wniosek też powinien zawierać informacje na temat współfinansowania.
III etap.
Rozpatrzenie i ocena wniosku. Instytucja przyjmująca wnioski dokonuje oceny kompletności złożonych wniosków oraz ich oceny formalnej.
W ramach oceny formalnej sprawdza się: poprawność wypełnienia wniosku, dokonuje się wstępnej oceny kwalifikowalności kosztów, dokonuje się wstępnego sprawdzenia czy zapewnione jest współfinansowanie, oraz ogólnej zgodności z priorytetami i celami programu.
W przypadku braków formalnych wyznacza się dodatkowy termin, jeżeli brak nie zostanie usunięty wniosek nie zostanie przesłany do dalszej oceny.
W koszcie kwalifikowanym istotny jest termin poniesienia kosztu oraz zasady, których spełnienie pozwala uznać dany wydatek za koszt kwalifikowany.
Termin początkowy rozpoczyna się od przedłożenia Komisji Europejskiej spełniającego formalne warunki programu operacyjnego a jeżeli instytucja zarządzająca przedłoży program po 1 stycznia 2007 termin kwalifikowany biegnie od tej daty. Końcowa data to 31 grudzień 2015.
Zasady kwalifikowalności są określone na poziomie państwa członkowskiego wyjątkiem kilku zasad określonych na poziomie wspólnotowym.
I zasada. Nie podlegający zwrotowi podatek VAT można uznać za koszt kwalifikowany.
II zasada. Takie wydatki mogą być uznane za koszt kwalifikowany w maksymalnej wysokości 3% alokacji Europejskiego Funduszu Regionalnego (dot. wydatków na mieszkalnictwo)
Wsparcie musi być udzielone w ramach rozwoju miast i musi obejmować też budownictwo socjalne.
III zasada dotyczy wkładu niepieniężnego. Może być kosztem kwalifikowanym, jeżeli przewidują to zasady krajowe a wydatki są potwierdzone dokumentami księgowymi.
Finansowanie z funduszy strukturalnych nie może przekroczyć całkowitej kwoty kwalifikowanych wydatków z wyłączeniem wartości tego wkładu.
Ogólna reguła - dany wydatek może zostać uznany za kwalifikowany, jeżeli został poniesiony w ramach operacji projektu realizowanego na podstawie umowy zawartej z instytucją zarządzającą.
Ponieważ rozporządzenie przewiduje przegląd programów operacyjnych może to spowodować wprowadzenie do programów nowych wydatków, stają się one kwalifikowane po przedłożeniu przez instytucję zarządzającą do Komisji Europejskiej wniosku oo przegląd programu.
Wnioski są przekazywane właściwej instytucji oceniającej projekty. Instytucja ta ocenia wnioski w oparciu o kryteria przedstawione w programie i przyjęte przez komitet monitorujący.
Kryteria wyboru projektu dzielą się na trzy grupy.
kryteria kwalifikowalności - tj. zgodność z celami działania, strategią rozwoju kraju, strategią regionalną, zgodność z oczekiwaniami społecznymi, ekonomiczna efektywność itp. ogólne.
kryteria dodatkowe - kryteria związane bezpośrednio z działaniem w ramach którego ma być realizowany projekt.
kryteria formalne - posiadanie przez wnioskodawcę wymaganych pozwoleń, dokumentacji technicznej czy potwierdzenia finansowania krajowego.
W oparciu o tak dokonaną ocen e punktową dokonywany jest wybór projektu.
Instytucja zarządzająca i pośrednicząca publikują listę projektów, które uzyskały dofinansowanie a poszczególnych wnioskodawców informują o sposobie rozpatrzenia wniosku.
Po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje kolejny etap, czyli zawarcie umowy o dofinansowanie . Jest to umowa cywilno-prawna, gdzie występuje równorzędność stosunku.
Umowę zawiera instytucja zarządzająca programem operacyjnym lub upoważniony podmiot (instytucja pośrednicząca najczęściej) w umowie określony jako dysponent środków.
Drugą stroną umowy jest wnioskodawca. Wzór umowy określa instytucja zarządzająca i nie ma możliwości negocjacji warunków umowy.
Przedmiotem tej umowy jest dokonanie przez dysponenta refundacji kosztów poniesionych w związku z realizacją projektu zaakceptowanego przez instytucję zarządzającą. Wnioskodawca zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, zgodnie z przepisami prawa i w sposób zapewniający terminową realizację.
Oprócz tego w umowie określa się uregulowania finansowe czyli warunki płatności w ramach umowy, terminy realizacji projektu, warunki kontroli, monitoringu, warunki rozwiązania i wygaśnięcia umowy, zasady promocji i informacji, właściwość sądu.
IV etap. Wnioskowanie o wypłatę środków finansowych.
Po poniesieniu kosztu kwalifikowanego beneficjent składa wniosek o refundację kosztów.
Wniosek powinien zawierać:
- informację o wydatkach kwalifikowanych,
- źródła finansowania,
- przychód w okresie objętym wnioskiem,
- zestawienie faktur,
- raport na temat zakresu prac objętych wnioskiem,
- określenie zgodności postępu prac z umową o dofinansowanie.
W niektórych działaniach została ustalona minimalna wartość wniosku o wypłatę.
Refundacja powinna wystąpić w jak najszybszym terminie pod warunkiem dostępności środków na rachunku dysponenta.
Warunki refundacji:
dostarczenie dysponentowi środków prawidłowo wypełnionego wniosku o płatność wraz z kopiami faktur potwierdzonymi za zgodność z oryginałem.
Weryfikacja wniosku i dokumentów. W razie stwierdzenia nieprawidłowości beneficjent jest zobowiązany do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie.
Istnieje obowiązek monitorowania projektu, beneficjent jest zobowiązany do przekazywania sprawozdań o realizacji projektu (kwartalnie - 7 dni po zakończeniu kwartału; rocznie - w ciągu miesiąca; po zakończeniu projektu - w ciągu 6 miesięcy od jego zakończenia).
Raport zawiera informacje o przebiegu realizacji projektu, wskazuje ewentualne opóźnienia i ich przyczyny, wskazuje działania do realizacji w najbliższym okresie, oraz opisuje kontrolę jeśli taka była przeprowadzona.
5