Suwerenność państwowa w Unii Europejskiej
Wspólnota jako organizacja ponadnarodowa przejmuje część suwerennych kompetencji państwa narodowego. Zakres tych kompetencji ustalony został w procesie powstawania struktur europejskich (przede wszystkim prawo pierwotne Wspólnoty - traktaty stanowiące, np.: Traktaty rzymskie, Traktat z Maastricht). W ramach dyskusji pomiędzy zwolennikami federalistycznej koncepcji Europy Ojczyzny oraz koncepcji konfederacyjnej Europy Ojczyzn, wypracowano kompromisowe usytuowanie suwerenności państwowej w ramach UE.
W procesie integracji wypracowano zasadę, że państwa członkowskie nie utracą automatycznie swojej suwerenności, a będą w razie potrzeb, z własnej woli, rezygnować z jej części na rzecz nadrzędnej wspólnoty. Rozwiązanie takie stawia państwa członkowskie w sytuacji "pana układów", ponieważ tylko one uprawnione są do podejmowania decyzji o dalszej integracji. Sformułowano również zasadę subsydiarności, która stanowi, że Unia Europejska może zająć się sprawą państwa bądź regionu w sytuacji, gdy ta sprawa może być rozwiązana lepiej przez UE niż przez państwo członkowskie. Wszystkie inne zadania powinny być realizowane przez władzę, która jest "blisko obywatela" i dlatego mają się nimi zajmować instytucje administracji rządowej lub samorządowej (organizowanej i nadzorowanej przez państwo) w poszczególnych krajach. Zasada subsydiarności ma nie dopuścić do scentralizowania władzy w UE i tym samym do utworzenia się monolitycznego superpaństwa.
Koncepcję suwerenności państwowej w UE, nazywa się często wspólnie wykonywaną suwerennością - podkreślając tym samym fakt, że Unia Europejska jest dobrowolnym związkiem państw europejskich, które uznały, że razem będą rozwijać się szybciej niż oddzielnie, chcą ściśle współpracować w imię bezpieczeństwa i dobrobytu, lecz żadne z nich jednak nie wyrzeka się ani niepodległości, ani odrębności narodowej.
Czy w Unii utracimy suwerenność?
Michał Góra
Unia posiada szereg znamion jednocześnie organizacji międzynarodowej, konfederacji i federacji, a nawet państwa, ale nie można jej jednoznacznie zakwalifikować. Jacques Delors określa ją jako „obiekt politycznie niezidentyfikowany”. To celne określenie uzupełnia znakomity włoski filozof i polityk europejski Rocco Buttiglione: „Stare państwa europejskie nie potrzebowały żadnego filozoficznego uzasadnienia. Nowe europejskie państwo natomiast (choć ściśle biorąc — nowa europejska budowla nie jest państwem w nowożytnym sensie tego słowa) potrzebuje takiego uzasadnienia.”1.
Jest więc Unia Europejska wspólnotą — podmiotem nie mającym precedensu w historii. Organizuje się jako ciało ponadnarodowe, ponadpaństwowe, ale tylko dzięki kompetencjom, które w sposób kontrolowany i dobrowolny narody i państwa delegują do jej instytucji. Posiada przymioty podobne do cech państwowych, jak istnienie obywatelstwa europejskiego (ale nie oparte na funkcjonowaniu jakiegoś „narodu europejskiego” i nie wykluczające istnienia obywatelstwa państw członkowskich), wspólnej waluty, parlamentu. Państwa UE utrzymują jednak prerogatywy do decydowania o zakresie swego uczestnictwa w działaniu Unii. Nie wszyscy należą do porozumienia z Schengen. Są także kraje, które nie przyjęły euro.
Możliwość tworzenia przez organy Unii norm wiążących dla państw, ale także dla osób fizycznych i prawnych, wprowadzenie zasady głosowania większościowego i ważonego (związane z różną liczbą głosów przypadającą na poszczególne państwa członkowskie w jej niektórych gremiach decyzyjnych), a zwłaszcza istnienie tych wszystkich regulacji jednocześnie, różni ją od znanych dotąd organizacji międzynarodowych. Zaistnienie relacji Unia - osoba fizyczna, czy Unia - region, które omijają poziom państwa narodowego, łącznie z pojawieniem się obowiązkowego sądownictwa i arbitrażu w tym zakresie, uzupełnia argumenty potwierdzające przekonanie, że Unia Europejska jest organizacją sui generis.
Potocznie ujmując kategorię suwerenności, należy uznać, że dotyczy ona panowania nad określonym terytorium. To kolokwialne określenie wcale nie upraszcza zagadnienia, lecz ułatwia dotarcie do jego istoty. Zwierzchnictwo to realizowane jest w praktyce przez funkcje właściwe państwu oraz niedopuszczanie do wykonywania tych działań przez inne — nie posiadające „państwowej autoryzacji” — podmioty.
Na zewnątrz kompetencje państwa jako suwerena nie są dziś tożsame z działaniem bez ograniczeń. Niegdyś prawo do wojny było fundamentalnym prawem suwerenności. Suweren mógł wypowiadać wojny, podbijać, anektować, kolonizować. Dziś — zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych — zakazane jest nie tylko użycie wojska, ale nawet grożenie użyciem siły.
Swe wewnętrzne kompetencje współczesne państwo wykonuje nie tylko w interesie własnym (narodu czy obywateli), ale także w interesie społeczności międzynarodowej. Dlatego nie podlega dziś żadnej dyskusji norma prawa międzynarodowego (choć w praktyce jest często łamana) zakazująca używania przez państwo swego terytorium jako bazy dla agresji przeciwko innemu państwu czy zanieczyszczania środowiska na terenie innych państw.
Pojęcie suwerenności podlega niejako na naszych oczach istotnej ewolucji. Dynamiczny rozwój praw człowieka doprowadził do znacznego upodmiotowienia jednostki, która uzyskała dostęp do procedur pozwalających przywoływać do porządku nawet państwo, które „zawiniło” wobec obywatela. Proces globalizacji i powstanie wielu międzynarodowych organizacji spowodowały wzrost współzależności „graczy” sceny politycznej. Rozwój ekonomii i wolnego rynku znacząco ograniczył wpływ państw na gospodarkę. Zmusiło to państwa do delegowania bardzo wielu tradycyjnie pojmowanych kompetencji suwerenności na inne podmioty. Przekazywanie ich nie jest już dziś rozumiane jako ograniczanie czy utrata suwerenności.
Jedną z organizacji, które stały się dysponentami praw przekazywanych przez państwo, jest Unia Europejska. W prawie międzynarodowym pojęcie ograniczenia suwerenności nie występuje jednak w odniesieniu do relacji między państwem a organizacją międzynarodową, ale tylko w stosunkach między państwami. Jeśli ktoś przyjmuje odmienny sposób rozumowania, musi przyznać, że nie ma dziś państw suwerennych.
Przynależność do światowej społeczności, a w naszym przypadku także do społeczności europejskiej, oznacza nie tylko udogodnienia, lecz również przyjęcie zobowiązań, akceptację metod głosowania, procedur, itd. Delegując elementy polskiej suwerenności, zyskujemy coś cenniejszego dla państwa ambitnego, chcącego odgrywać ważną rolę w Europie — współuczestnictwo w decydowaniu o kierunkach aktywności całej Unii Europejskiej.
Paradoks współczesnych stosunków międzynarodowych polega na tym, że sztywna ochrona kompetencji państwa w imię nominalnej suwerenności sprowadza to państwo do roli statysty. Przekazywanie części kompetencji (i tylko tych kompetencji, które władze państwa chcą przekazać!2) organom, na które pozostawiamy sobie wpływ, czyni zaś z państwa silniejszego „udziałowca” światowych stosunków.
Delegowanie kompetencji nie jest ich utratą. Natomiast kwestia, jaki wpływ na decyzje pozostawimy sobie samym, jest pytaniem o coś zupełnie innego. Dotyczy kategorii mądrości politycznej, a nie zagadnienia suwerenności jako takiej.
1 R. Buttiglione, J. Merecki SDS, Europa jako pojęcie filozoficzne, Lublin, KUL 1996, ss.71-72.
2 Por. J. Symonides, Unia Europejska — państwo — region, nowe pojmowanie subsydiarności i suwerenności, [w:] E. Haliżak (red.), Unia Europejska — nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Warszawa, ISM 2002, s.60. Janusz Symonides zwraca uwagę na dwa konieczne warunki zachowania suwerenności państwa członkowskiego w stosunku do Unii Europejskiej.
Michał Góra — dziennikarz
Fragmenty publikacji "Polska w nowej Europie. 10 pytań o przyszłość".