Akt administracyjny
Pojęcie
Aktem administracyjnym jest władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. (Wyłącza się więc generalne, ogólne akty administracji, jak rozporządzenia i zarządzenia normatywne.)
Podstawą aktu administracyjnego jest przepis prawny. Akt musi pochodzić od organu uprawnionego do wydania takiego aktu, musi mieć podstawę prawną, a ponadto musi spełniać inne warunki przewidziane przez prawo, np. co do form.
Celem aktu administracyjnego jest wywołanie określonych skutków prawnych / Skutki prawne -
to wszystkie następstwa prawne, jakie przepisy prawa wiążą z faktami prawnymi; następstwa, jakie powinny nastąpić (lub mogą nastąpić, jeżeli wyznacza je przepis o charakterze iuris dispositivi), gdy zaistnieje fakt prawny. Powiązania faktów prawnych ze skutkami prawnymi mają charakter powinnościowy, normatywny, gdyż są one ustalane bądź narzucane mocą postanowień przepisów
prawa. /
Skutki prawne aktów administracyjnych polegają na tym, że ów akt:
a) zmienia lub znosi:
prawa
obowiązki
prawa i obowiązki
b) ustala je w sposób wiążący (te prawa lub (i) obowiązki)
c) uznaje stan prawny pewnej rzeczy.
Cechy charakterystyczne aktu administracyjnego:
władczość
regulacja konkretnej sprawy
wywołanie skutków prawnych
Akt adm. jest szczególna formą czynności prawnych organów administrujących. Prawo administracyjne reguluje akty, jako działania jednostronne i władcze (takie, które posiadają moc obowiązującą w stosunku do adresata i których wykonanie zapewnie szereg środków, którymi dysponuje administracja).
Podział aktów administracyjnych
Kryterium podstawy prawnej:
a) Akt deklaratoryjny - stwierdza, że pewien stosunek prawny zaistniał. Akt ten podciąga dany stan faktycznych pod przepisy prawa w sposób wiążący; ustala, że w danej sytuacji wynikają z mocy ustawy dla adresata aktu określone uprawnienia bądź obowiązki.
Akt ten stwarza nową sytuację prawna, przez to że to co było dotąd w sferze uprawnień czy obowiązków wynikających z aktu normatywnego (generalnego) jest w drodze takiego aktu realizowane.
Od poświadczeń akt deklaratoryjny różni się tym, że ustala autorytatywnie istnienie i zakres (treść) stosunku prawnego.
Akt deklaratoryjny działa ex tunc, a więc od chwili, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi dany przepis wiąże określone uprawnienia bądź obowiązki.
Niekiedy w akcie deklaratoryjnym spotykamy akt uzupełniający o charakterze konstytutywnym.
b) Akt konstytutywny - ma charakter twórczy; tworzy, zmienia lub znosi (uchyla) stosunek prawny, przy czym skutek prawny nie występuje tu z mocy prawa, ale z mocy aktu administracyjnego.
Oczywiście akt ten zostaje wydany na podstawie przepisów prawa, ale tworzy on pewien stosunek prawny.
Skutek prawny powstaje ex nunc, z chwila wydania (ogłoszenia lub doręczenia) aktu.
Również w akcie konstytutywnym występują pewne elementy deklaratoryjne.
Podział powyższy na akty deklaratoryjne i konstytutywne nie jest ostry. Chodzi jednak o nasilenie poszczególnych elementów składających się na dany akt. Ważne natomiast jest rozróżnienie dla ustalenia momentu powstania stosunków prawych, czyli podział na akty ex tunc i ex nunc.
/Jest jeszcze ważne rozróżnienie na akty administracyjne i poświadczenia; dział o zaświadczeniach: art. 217-220 k.p.a./
Kryterium formy:
a) Akty formalne
b) Akty nieformalne
Minimum formy jest zawsze wymagane dla nie budzącego wątpliwości podania treści aktu jego adresatowi!
Kryterium - stosunek organu wydającego akt do adresata tego aktu:
a) Akty zewnętrzne - skierowane do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt, a więc do obywateli i osób prawnych, a nawet do organów nie posiadających osobowości prawnej, ale nie pozostających w stosunku zależności organizacyjnej od organu, który wydaje akt.
b) Akty wewnętrzne - skierowane do podporządkowanych organów i innych jednostek organizacyjnych oraz do podległych pracowników.
Obecnie nie możliwe jest ścisłe rozdzielenia sfery zewnętrznej od wewnętrznej, gdyż one się zazębiają.
Podział powyższy ma znaczenie z punktu widzenia procedury. W naszym porządku pranym, jest inny tryb wydawania aktów zewnętrznych niż wewnętrznych, a co się z tym wiąże inny tryb kontroli ich legalności.
Kryterium:
a) Akt pozytywny - taki, który w całości uwzględnia żądania adresata (strony).
b) Akt negatywny - taki, który choćby w części nie uwzględnia żądania strony oraz nakłada na stronę obowiązek prawny bądź ustala taki obowiązek.
Podział ten ma znaczenie w postępowaniu administracyjnym, np. z punktu widzenia obowiązku faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Niekiedy milczenie organu może oznaczać akt pozytywny, natomiast akt negatywny wymaga wydania aktu administracyjnego na piśmie ze stosownym uzasadnieniem.
Kryterium:
a) Akty jednostronne - wydawane są niezależnie od woli adresata aktu.
b) Akty dwustronne - wydawane za zgodą adresata. Nie są aktami dwustronnymi w pełnym znaczeniu tego słowa (ponieważ przy nich treść aktu zależy od woli obu stron), bo przy nich (aktach administracyjnych) chodzi raczej o wyrażenie zgody przez adresata aktu na jednostronne rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania aktu administracyjnego.
Kryterium treści rozstrzygnięcia:
a) Akty nakazujące - zawierają nakazy bądź zakazy, zobowiązują do określonego w nich zachowania się (czynienia, znoszenia lub zaniechania). Np. zakaz zgromadzenia publicznego.
b) Akty kształtujące prawo - ustanawiają, zmieniając lub znoszą konkretny stosunek prawny, określony status prawny. Np. akt nadania obywatelstwa.
c) Akty ustalające - ustalają prawo lub prawnie istotną właściwość osoby, np. akt stwierdzający przyznanie stypendium. Akt ten jest odpowiednikiem akty deklaratoryjnego.
Inne:
a) Akty administracyjne, które wywierają skutki prawne w sferze prawa cywilnego bezpośrednio, np. decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości.
b) Akty administracyjne, które wywierają skutki prawne w sferze prawa cywilnego pośrednio, stanowiąc niezbędną przesłankę do zawarcia umowy.
c) Rzeczowy akt administracyjny - związany z rzeczą lub przedsiębiorstwem. Uprawnienia i obowiązki przechodzą na każdorazowego właściciela rzeczy lub podmiot prowadzący przedsiębiorstwo.
+ Problem oddziaływani aktów administracyjnych na prawa osób trzecich.
Akt administracyjny a wyrok sadowy
Akt administracyjny jest podobnie jak wyrok sądowy aktem stosowania prawa, ponieważ określa co w danym przypadku jest prawem. Różnice:
a) - Wyrok rozstrzyga w sposób wiążący i ostateczny dany spór prawny w interesie porządku prawnego.
- Akt adm. jest przede wszystkim skierowaną na przyszłość formą działania adm. publicznej.
- Sąd rozstrzyga jako bezstronny i neutralny organ.
- Organ adm. rozstrzyga w drodze aktu administracyjnego o powierzonej m sprawie i jest jednocześnie organem rozstrzygającym, jak i jedną ze „stron” (iudex in sua causa).
c) - Wyrok jest rozstrzygnięciem prawnym.
- Akt adm. jest zdeterminowany (w ramach prawa) przez celowość działania administracji, konieczność osiągnięcia zamierzonych celów.
d) - Sąd działa tylko na wniosek.
- Organ administracji może także działać z urzędu.
e) - Postępowanie sądowe jest formalnie ukształtowane i wyposażone w wiele gwarancji procesowych.
- Postępowanie administracyjne nie jest tak sformalizowane, chodzi bowiem o zapewnienie szybkiej, sprawnej i celowej administracji.
Zagadnienia prawidłowości i wadliwości aktu administracyjnego
Prawidłowość aktu administracyjnego
Akt administracyjny jest prawidłowy jeśli odpowiada wszelkim przesłankom stawianym mu przez porządek prawny. Akt, który odpowiada wszelkim prawnym wymogom jest aktem prawidłowym, jeśli:
został wydany przez właściwy organ
został wydany zgodnie z przepisami prawa formalnego (procesowego)
akt jest treściowo zgodny z obowiązującym prawem materialnym
Wadliwość aktu administracyjnego
Akt administracyjny jest wadliwy, sprzeczny z prawem, gdy narusza jakikolwiek przepis obowiązującego prawa. Wadliwość może wynikać z powodu:
niewłaściwej wykładni
niewłaściwego zastosowania norm prawnych
niedostatecznego wyjaśnienia lub błędnej oceny istotnych okoliczności faktycznych
Problem: czy akt wadliwy rodzi skutki prawne? czy jest ważny? czy i w jakim zakresie wiąże strony?
Ustawodawca wyróżnia:
wadliwość nieistotną - akt dotknięty tego rodzaju wadliwością wiąże adresata, jest aktem ważnym, można co najwyżej dokonać jego sprostowania, usunięcia oczywistej pomyłki lub dokonania uzupełnienia,
wadliwość istotną - akt z taką wadliwością może być (w sposób przewidziany prawem) czy to na wniosek adresata, czy z urzędu, przez organ nadzorczy - uchylony lub zmieniony; takie akty nazywamy aktami wzruszalnymi (mówimy o wzruszalności aktu administracyjnego); dotyczy tyko aktów ostatecznych.
Mogą zachodzić tak poważne braki w akcie, że nie można mówić nawet o akcie administracyjnym. Akt dotknięty szczególnie ciężkimi wadami w istocie jest aktem nieważnym i nie można mu przypisać mocy wiążącej. W takiej sytuacji zachodzi bezwzględna nieważność aktu. Jednakże deklaracja nieważności takiego aktu jest potrzebna, działa ona ze skutkiem wstecznym (ex tunc).
Problem: jaki akt jest tylko wzruszalny, a jaki jest aktem nieważnym?
Katalog przyczyn nieważności jest zawarty w art. 156 k.p.a. i obejmuje 7 przyczyn nieważności.
Problem: kto i wg czego ma oceniać, czy dany akt administracyjny jest nieważny?
Doktryna przyjmuje domniemanie ważności aktu administracyjnego. Adresat może się nie podporządkować aktowi, ale robi to na własne ryzyko.
Zagadnienie trwałości aktu administracyjnego
Kwestia: czy akt administracyjny (niewadliwy) ma moc trwania czasowo nieograniczona, czy też może być cofnięty lub zniesiony jednostronnie przez organ administracji publicznej, a jeśli tak, to pod jakimi warunkami i czy w każdym czasie?
Administracja, jak możemy się spodziewać dąży do tego, aby mieć w tej kwestii wolną rękę, ale trzeba brać pod uwagę też interesy osób, których te akty dotyczą. Dlatego też, ustawodawca musiał wprowadzić pewna linię graniczną, zezwalając adm. w pewnych przypadkach na cofnięcie lub zmianę wydanego aktu, a w innych nie. Ta linia graniczna przebiega rozmaicie.
Trwałość aktu administracyjnego i jego odwołalność może być określona w przepisach prawa. Pytanie: czy akt prawomocny jest trwały, gdy nie jest dotknięty wadami pociągającymi za sobą wzruszalność czy nawet nieważność?
Problem: prawomocności aktów prawnych!
Prawomocność formalna - niezaskarżalność aktu administracyjnego polegająca na tym, że strona nie może spowodować uchylania lub zmiany aktu przez wniesienie zwyczajnego środka prawnego. Akt prawomocny formalnie nie może być zmieniony ani zniesiony na skutek wniosku strony (jest dla niej wiążący i tworzy dla niej prawo) - akt administracyjny nie jest formalnie prawomocny dopóty, dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia zwyczajnego środka prawnego.
Prawomocność materialna - polega na tym, że akt administracyjny nie może być zmieniony ani zniesiony, zarówno na wniosek stron ani też przez organ z urzędu, aktem równorzędnym. Akt prawomocny materialnie jest wiążący zarówno dla stron, jak i dla organu. Prawomocność materialna oznacza więc niewzruszalność aktu. Każdy akt prawomocny materialnie jest jednocześnie prawomocny formalnie.
Prawomocność nie obejmuje aktów wewnętrznych ani też poświadczeń, ale wyłącznie prawotwórcze akty zewnętrzne, kształtujące konkretną sytuację prawną adresatów. Prawomocność oznacza niemożność uchylenia lub zmiany aktu przez akty równorzędne, ale nie oznacza odporności na akty prawne wyższej rangi. Dodać też należy, że prawomocność aktu administracyjnego nie chroni przed wywłaszczeniem prawa, np. art. 161 k.p.a.
Klauzule dodatkowe i utrata mocy obowiązującej aktu administracyjnego
Akt prawny może być zaopatrzony w pewne klauzule dodatkowe, na które prawo zezwala. W szczególności do klauzul dodatkowych można zaliczyć oznaczenie okresu obowiązywania aktu. Akt wydany na czas określony, obowiązuje od pewnego terminu, do wyznaczonej daty.
W akcie adm. może się znaleźć klauzula o warunku zawieszającym lub rozwiązującym.
Akt administracyjny z warunkiem zawieszającym:
wydanie aktu ziszczenie się warunku
/ - - - - - - - - - - - - - / -------------------------------------- /
okres oczekiwania na obowiązywanie aktu
ziszczenie się warunku
Akt administracyjny z warunkiem rozwiązującym:
wydanie aktu ziszczenie się warunku
/ ------------------------------- /
obowiązywanie aktu zakończenie obowiązywania
Warunek to zdarzenie przyszłe i niepewne.
Od warunku należy odróżnić zlecenie. Akt administracyjny może zobowiązywać adresata do określonego działania, znoszenia lub zaniechania. Ustala się tym samy nowy obowiązek dla adresata i dlatego zlecenie należy uważać za odrębny, dodatkowy akt administracyjny.
Akt administracyjny może utracić moc obowiązującą wskutek:
1) zrzeczenie się (dotyczy aktów, na podstawie których nabywa się prawa),
2) zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych,
3) uchylenia przez właściwy organ w przypadkach przewidzianych przez prawo,
4) uchylenia całej grupy aktów administracyjnych przez ustawę,
5) zmiany charakteru aktu w przypadkach przez prawo przewidzianych,
6) z innej przyczyny przewidzianej prawem.
Literatura:
E. Ochendowski - „Prawo administracyjne - część ogólna”, Toruń 2006
1